劉田原

(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律部，北京 100091)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程日新月異，隨著中國(guó)城市的崛起，城市燈火越加通透輝煌，隨處可見(jiàn)的各類(lèi)照明燈、裝飾彩燈、玻璃幕墻使城市的夜晚亮如白晝。但絢爛的燈光背后卻產(chǎn)生了一種新型環(huán)境污染即光污染，并且成為了“最迅速增加的改變自然環(huán)境的問(wèn)題之一”[1]。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，亮起來(lái)似乎已經(jīng)成為城市美化和加速發(fā)展的新潮流，越來(lái)越多的城市開(kāi)始了亮化工程，城市變得燈光璀璨、燈火通明。但隨之而來(lái)的光污染問(wèn)題不斷凸顯，北京、上海、廣州等大城市的光污染問(wèn)題尤其嚴(yán)重，公眾針對(duì)光污染的投訴也越來(lái)越多。而與之相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)光污染治理還處于起步階段，國(guó)家層面的光污染立法和光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)還是空白，尚未形成完善成熟的治理體系。關(guān)注光污染治理議題，考察國(guó)內(nèi)實(shí)踐與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)具有重要價(jià)值。

一、光污染的成因及其危害

光污染具有時(shí)代性，是工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，工業(yè)社會(huì)之前沒(méi)有光污染，人們對(duì)光污染的認(rèn)識(shí)，肇始于20世紀(jì)30年代的天文學(xué)研究[2]。一批天文學(xué)家反映，由于城市燈光過(guò)于明亮，對(duì)天文觀測(cè)造成了很大影響。當(dāng)時(shí)人們對(duì)光污染的認(rèn)識(shí)還不深入，僅僅只是讓星空消失的天文光污染，此后光污染對(duì)人類(lèi)生活的影響越來(lái)越明顯，甚至嚴(yán)重破壞了自然環(huán)境，成為影響人類(lèi)和自然環(huán)境的生態(tài)污染，由此光污染問(wèn)題才逐漸引起關(guān)注，成為一項(xiàng)全球性的環(huán)境議題。一般認(rèn)為，光污染是指過(guò)量的光輻射對(duì)人類(lèi)生活和生產(chǎn)環(huán)境造成不良影響的現(xiàn)象[3]。分類(lèi)依據(jù)不同、不同國(guó)家和地區(qū)、不同研究者的視域，光污染的類(lèi)型有不同劃分。本文討論的光污染，根據(jù)城市光污染治理的現(xiàn)實(shí)需要，主要分為白光污染、人工白晝和彩光污染三大類(lèi)型。不同類(lèi)型的光污染，其成因也有所區(qū)別。白光污染主要來(lái)源于城市建筑物的玻璃幕墻，白天陽(yáng)光照射強(qiáng)烈，玻璃幕墻的反射光線過(guò)強(qiáng)，會(huì)形成光污染。人工白晝主要來(lái)源于廣告燈和霓虹燈，當(dāng)城市夜幕降臨這類(lèi)強(qiáng)光閃爍會(huì)形成光污染。彩光污染主要來(lái)源于閃光燈和熒光燈，這類(lèi)彩色燈具工作時(shí)，光源會(huì)不停旋轉(zhuǎn)和迅速變化從而形成光污染。

光污染不僅損害人體健康，更制約城市發(fā)展，甚至威脅生物多樣性。第一，光污染是一種物理污染，主要通過(guò)視覺(jué)損害人的生理和心理健康。造成視力傷害是光污染對(duì)人體的直接影響，這種視力傷害并不單純來(lái)源于夜晚明亮的廣告燈與霓虹燈，白天玻璃幕墻的反射光也會(huì)對(duì)人眼造成很大刺激。在白天強(qiáng)光的不斷照射下，人眼會(huì)變得紅腫、酸澀，甚至損害角膜和虹膜，誘發(fā)各種眼部疾病[4]。夜間的強(qiáng)光刺激讓人的視覺(jué)神經(jīng)無(wú)法松弛、休息，使精神變得壓抑、煩躁，導(dǎo)致人體長(zhǎng)時(shí)間處于亞健康狀態(tài)，引發(fā)各種身體疾病[5]。第二，光污染的加劇，還會(huì)制約城市的高質(zhì)量發(fā)展。玻璃幕墻光潔亮麗成為一種符號(hào)化的建筑語(yǔ)言，不少城市的高樓外立面都會(huì)安裝玻璃幕墻，但玻璃幕墻的缺點(diǎn)也比較明顯，容易反射和折射白天日照陽(yáng)光和夜間照明燈光，且隔熱效果差，不利于節(jié)能減排。城市交通秩序也會(huì)受到光污染的影響，閃光燈的頻閃爆閃和熒光燈的旋轉(zhuǎn)變化會(huì)干擾和分散機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員的注意力，甚至?xí)斐神{駛員短暫性的視覺(jué)障礙，城市的許多交通事故都是由于光污染引發(fā)的[6]。第三，光污染是一種新型的環(huán)境污染，和傳統(tǒng)的水污染、大氣污染、土壤污染一樣，會(huì)破壞生態(tài)平衡，威脅生物多樣性。包括人類(lèi)在內(nèi)的所有生物，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的自然進(jìn)化，都形成了符合自身生理特性的生物鐘，主要體現(xiàn)在規(guī)律性的晝夜周期，但光污染的產(chǎn)生改變甚至破壞了自然的光照周期、范圍和強(qiáng)度，對(duì)動(dòng)物的繁殖和遷徙形成了強(qiáng)烈干擾，加速或推遲了植物的生長(zhǎng)周期，從而不同程度地影響了生物多樣性，破壞整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)鏈[7]。

二、光污染治理的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

我國(guó)光污染最早出現(xiàn)于上海、廣州、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，這些城市較早意識(shí)到光污染的嚴(yán)重性，并率先根據(jù)本地實(shí)際采取了相關(guān)防治管控措施。

(一)我國(guó)光污染治理的地方探索

光污染問(wèn)題的凸顯，促使一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，并制定了相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2004年上海市針對(duì)光污染問(wèn)題制定了《城市環(huán)境(裝飾)照明規(guī)范》，這是我國(guó)第一部管理城市照明、治理光污染的地方標(biāo)準(zhǔn)，將照明燈光、裝飾燈光的管理以區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行劃分，主要包括城市道路、商業(yè)區(qū)、居住小區(qū)、公共活動(dòng)區(qū)、行政辦公區(qū)等，對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行差異化管理。每個(gè)區(qū)域都設(shè)定了不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以因地制宜為主要原則，分別從水平照度、光源色度、光源亮度、與周?chē)h(huán)境的協(xié)調(diào)度、燈具的選擇范圍等方面予以規(guī)范。這些措施有效減少了光污染，改善了城市光環(huán)境。繼而珠海市也將涉及光污染的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)充進(jìn)了《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》，主要從兩個(gè)方面限制和減少光污染，一是建筑物墻體外觀的材料使用，二是照明和裝飾燈光的安裝。對(duì)建筑物外墻材料的使用有原則性規(guī)定，即中心城區(qū)嚴(yán)格控制建筑物外墻采用反光材料，建筑物外墻需要使用反光材料的應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于照明和裝飾燈光的安裝規(guī)定較為寬泛，即不得影響他人正常的工作生活和生態(tài)環(huán)境。

國(guó)內(nèi)其他一些城市也陸續(xù)認(rèn)識(shí)到了光污染問(wèn)題，并相繼采取了不同的治理措施。廣州市對(duì)光污染治理的規(guī)定較為細(xì)致和具體，2014年廣州市專(zhuān)門(mén)就光污染治理向社會(huì)征求意見(jiàn)，發(fā)布了《廣州市光輻射環(huán)境管理規(guī)定》，該規(guī)定從玻璃幕墻的設(shè)計(jì)和材質(zhì)開(kāi)始規(guī)范，以期從源頭管控光污染。規(guī)定只有通過(guò)光反射的科學(xué)論證才能獲得施工許可，否則不得私自安裝玻璃幕墻；對(duì)于已經(jīng)建好并造成光污染的建筑物要限期整改，利用涂色或者綠化遮擋等方式消除光污染。另外，對(duì)于城市照明燈光的亮度、色彩也進(jìn)行了規(guī)定，禁止在標(biāo)志以及牌匾上安裝輻射性光源，照明燈光不得影響機(jī)動(dòng)車(chē)正常行駛和各種交通公共設(shè)施的正常運(yùn)行。對(duì)于市民反映比較強(qiáng)烈的LED戶(hù)外電子顯示屏亮度過(guò)高、安裝位置不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，也規(guī)范了LED戶(hù)外電子顯示屏的安裝位置，并要求22:30至次日7:30這個(gè)時(shí)間段不得開(kāi)啟LED戶(hù)外顯示屏。此后，廣州市結(jié)合LED廣告牌在使用過(guò)程中產(chǎn)生的各種問(wèn)題，又出臺(tái)了《廣州市戶(hù)外廣告和招牌設(shè)置管理辦法》，對(duì)LED燈使用、安裝等方面進(jìn)行規(guī)范，還規(guī)定其使用年限，原則上普通LED廣告牌的最高使用年限為3年，特殊情況下滿足延期要求的不可超過(guò)6年，而且使用期間要進(jìn)行定期的檢修和維護(hù)，降低使用風(fēng)險(xiǎn)。

北京、重慶、天津、廈門(mén)等城市也先后進(jìn)行了光污染治理，基于一些具體領(lǐng)域或者某些典型問(wèn)題，制定了相關(guān)管理辦法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。這些地方性探索具有進(jìn)步意義，為我國(guó)城市光污染治理提供了有益經(jīng)驗(yàn)，也為國(guó)家層面治理光污染奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)我國(guó)光污染治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.法律依據(jù)不足

基于光污染治理的現(xiàn)實(shí)需要，一些城市出臺(tái)了管理辦法或制定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但這些辦法和標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，適用對(duì)象和范圍有限，一般僅在本區(qū)域有效。目前國(guó)家層面尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的光污染立法，在環(huán)保部門(mén)的行政執(zhí)法以及司法機(jī)關(guān)審理光污染侵權(quán)案件時(shí)，沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范作為指導(dǎo)和依據(jù)。相較于水污染治理、空氣污染治理、土壤污染治理，光污染的治理難度更大。目前光污染治理沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，與光污染有些許關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范不僅數(shù)量少、傾向于原則性、操作性不強(qiáng)，而且比較分散，沒(méi)有形成以光污染為核心的規(guī)范體系?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)第四十二條(1)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定：排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害。較為原則性地提及了光輻射：光輻射與廢氣、廢水、廢渣、噪聲、放射性物質(zhì)等環(huán)境污染一樣，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)采取措施予以防治。但《環(huán)境保護(hù)法》第三十二條(2)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定：國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。卻只規(guī)定了大氣、水和土壤的保護(hù)措施，并沒(méi)有規(guī)定如何保護(hù)光環(huán)境?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》也只在規(guī)范相鄰關(guān)系時(shí)(3)《中華人民共和國(guó)民法典》第二百九十四條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人不得違反國(guó)家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質(zhì)。談及了光輻射，但相鄰關(guān)系的規(guī)則運(yùn)用是事后救濟(jì)、填補(bǔ)損害，而非事前預(yù)防，不符合環(huán)境保護(hù)和污染治理的本質(zhì)要求。概言之，目前還尚未構(gòu)建起以專(zhuān)項(xiàng)法為支撐的光污染防治法律體系，相關(guān)的零散法律規(guī)范過(guò)于抽象，不利于法律適用和司法實(shí)踐，在光污染治理的侵害維權(quán)上形成了真空，更使光污染治理工作的法律依據(jù)幾近闕如[8]。

2.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不一

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境執(zhí)法的主要依據(jù)，也是環(huán)境司法的重要內(nèi)容。污染源和污染范圍的確定、污染強(qiáng)度的判斷、污染監(jiān)測(cè)方法以及污染治理措施，都需要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)。目前國(guó)家層面的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，各個(gè)城市對(duì)于光環(huán)境缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和防治措施。地方光污染治理實(shí)踐中關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不盡統(tǒng)一，不僅指標(biāo)各異，相關(guān)數(shù)值也有所區(qū)別。雖然廣州市2014年出臺(tái)的《廣州市光輻射環(huán)境管理規(guī)定》對(duì)光污染類(lèi)型的管控面面俱到，但缺乏相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)燈光亮度要求、燈具安裝限制等都沒(méi)有制定量化數(shù)值。如果沒(méi)有詳細(xì)的指標(biāo)和數(shù)值作為標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，便無(wú)法確定污染者是誰(shuí)、是否構(gòu)成污染、構(gòu)成怎樣程度的污染、應(yīng)承擔(dān)什么污染責(zé)任，自然難以判定是否應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)程序?qū)ξ廴菊哌M(jìn)行追責(zé)和處罰[9]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不健全，是許多城市污染治理工作難以開(kāi)展的主要原因，也是眾多環(huán)境司法案件受案、審理、判決和執(zhí)行困難的癥結(jié)所在。由于光污染環(huán)境要素的特殊性，相比水污染、空氣污染等典型的傳統(tǒng)環(huán)境污染，光污染雖然不具有累積性和時(shí)空遷移性特征，但其對(duì)受害者的影響卻更具隱蔽性，甚至從表面看還缺乏一定的關(guān)聯(lián)性，如果不能制定有針對(duì)性和可行性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將很難保障受害人維權(quán)并有效促進(jìn)污染治理。現(xiàn)實(shí)中不少光污染案件由于沒(méi)有明確的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，往往只能以辦案人員的主觀判斷來(lái)認(rèn)定，但人的主觀判斷又極其有限，且容易受其他因素影響，往往難以保證處理結(jié)果的公平公正。

3.公眾意識(shí)不強(qiáng)

大多城市的光污染治理趨于單向管控，直接由相關(guān)部門(mén)禁止使用或者限制安裝玻璃幕墻、LED廣告牌，或者對(duì)照明燈光規(guī)定一些硬性標(biāo)準(zhǔn)等。在短時(shí)間內(nèi)要取得治理成效，至上而下的單向管控最為有力，或者說(shuō)是一個(gè)捷徑。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種簡(jiǎn)單的治理方式顯然存在諸多弊端，其忽略了社會(huì)公眾的能動(dòng)性，不利于公眾科學(xué)認(rèn)識(shí)光污染，難以在光污染治理中形成政府管治與公眾自治上下聯(lián)動(dòng)的巨大合力。一方面因公眾缺乏公益精神，保護(hù)公共利益的積極性不高，長(zhǎng)期存在的權(quán)威式管控，已經(jīng)形成一種思維慣性，公眾對(duì)包括光污染治理在內(nèi)的所有公共問(wèn)題，一定程度上都有強(qiáng)烈的依賴(lài)心理，沒(méi)有主動(dòng)參與公共治理的意識(shí)和能力，治理監(jiān)督工作也往往缺位，主要寄望于相關(guān)部門(mén)能夠主動(dòng)履行職責(zé)保護(hù)公共利益。另一方面因公眾自身對(duì)光污染的認(rèn)識(shí)不全面、不到位。光污染不像傳統(tǒng)的環(huán)境污染那樣具有累積性，光污染與光環(huán)境質(zhì)量具有直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，一旦超過(guò)光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)便導(dǎo)致污染，雖然造成的損害結(jié)果更迅速，但人體客觀受到的健康損害更隱蔽，主觀感知的因果關(guān)系也更難以發(fā)現(xiàn)。如有關(guān)光污染的社會(huì)調(diào)查很多，但即便是信息資訊發(fā)達(dá)的大城市公眾對(duì)于光污染的認(rèn)識(shí)也十分有限，多數(shù)人都不知道什么是光污染，只有極少數(shù)理論研究者、環(huán)保工作者等對(duì)光污染有一定了解。

三、光污染治理的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

捷克、日本、法國(guó)、瑞士、意大利等是較早開(kāi)始光污染治理實(shí)踐的國(guó)家，在應(yīng)對(duì)光污染問(wèn)題時(shí)，采取了一系列有效治理措施，在法律規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、治理方式等方面積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

(一)污染治理法治化

在光污染的治理實(shí)踐中，多數(shù)國(guó)家以環(huán)境要素為基礎(chǔ)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法，在專(zhuān)項(xiàng)法律的基礎(chǔ)上建立了較為完整的光污染防治法律體系，為污染治理提供必要前提和法治保障。捷克的《保護(hù)黑夜環(huán)境法》具有開(kāi)創(chuàng)性意義，是世界上第一部在國(guó)家層面針對(duì)光污染防治而制定的法律[10]。該法明確了光污染的定義，即各種散射在指定區(qū)域外、尤其是高過(guò)地平面的人為原因造成的照射都被視為光污染，并且將采取適當(dāng)措施防止光污染規(guī)定為公民和組織的義務(wù)，極大提升了公民參與光污染防治的積極性，這一先例在國(guó)際社會(huì)得到了廣泛好評(píng)。法國(guó)是國(guó)際著名的時(shí)尚地，進(jìn)入20世紀(jì)巴黎開(kāi)始飽受光污染的困擾，世界上第一宗光污染對(duì)市民產(chǎn)生侵害的案件就發(fā)生在巴黎。20世紀(jì)80年代，光污染已經(jīng)成為法國(guó)各大城市的共同難題,在這一背景下法國(guó)于1981年制定了《光污染防治法》，又于1984年制定了《夜間發(fā)光廣告法》，有效保護(hù)了光環(huán)境。日本的現(xiàn)代化建設(shè)也對(duì)自然景觀和生態(tài)環(huán)境造成了破壞，尤其是各類(lèi)燈光的使用給日本的夜景造成了很大影響。1989年日本政府制定了《保護(hù)美麗星空美星町光害防止條例》，從其名稱(chēng)可以看出，當(dāng)時(shí)對(duì)于光污染危害的了解還不深入、不全面，仍然較多地聚焦在夜晚星空可見(jiàn)度上。直到2005年,這個(gè)條例才更名為《井原市美星町光害防治條例》，更加準(zhǔn)確地界定了光污染，其中將光害(光污染)定義為：“人工照明穿過(guò)塵?；蛞欢ǖ恼系K物發(fā)生反射等產(chǎn)生使夜空亮度超過(guò)自然狀態(tài)，影響觀察星星狀態(tài)的散亂光線”[11]。該條例還規(guī)定防治光污染是社區(qū)、企業(yè)和居民的責(zé)任和義務(wù)，明確了防治光害的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，對(duì)遵守條例規(guī)定、配合條例提倡的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反條例造成光污染的要進(jìn)行懲罰，并將名字和行為公布于眾。

(二)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)明確化

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容非常豐富，包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、控制標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等具體指標(biāo)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性、引導(dǎo)性和激勵(lì)性等重要特征，是污染治理工作開(kāi)展以及污染侵權(quán)損害賠償?shù)幕厩疤岷椭饕罁?jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，具體指標(biāo)設(shè)置以及每項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值會(huì)有所差異，但相同的是他們都會(huì)在某一領(lǐng)域或者某一具體指標(biāo)上規(guī)定較為明確的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，為保護(hù)光環(huán)境和防治光污染提供科學(xué)技術(shù)支撐。日本的《井原市美星町光害防治條例》對(duì)照明燈具的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了設(shè)定，原則上是以不同區(qū)域?qū)τ谡彰鳠艄獾膶?shí)際需要為依據(jù)，要求室外的照明燈光線不能外泄，裝飾性的鐳射燈等光線不能持續(xù)照射某一區(qū)域。法國(guó)的《夜間發(fā)光廣告法》對(duì)發(fā)光廣告的面積、亮度、安裝等方面都給出了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，極大增強(qiáng)了現(xiàn)實(shí)可操作性，從而達(dá)到減少夜間光污染的目的。意大利的光污染治理方案則更為細(xì)致和具體，強(qiáng)調(diào)城市不同建筑要采用不同的燈光使用標(biāo)準(zhǔn)，特別對(duì)古典建筑的燈光使用制定了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，其1985年頒布的《夜間公共場(chǎng)所燈光照明法》對(duì)城市照明燈光設(shè)立了亮度、高度、體積等方面的標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上還根據(jù)不同建筑的年代和色彩制定了不同的用光標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地利用城市照明燈光凸顯古典建筑的年代感和藝術(shù)感。此外，對(duì)建筑的各類(lèi)裝飾燈光也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括光色的選擇、安裝位置的確定、節(jié)日燈光的變化等大量細(xì)節(jié)，這些具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅使光污染得到了有效防治，更進(jìn)一步提升了光環(huán)境質(zhì)量，使意大利的古典建筑成為世界著名景觀。

(三)治理方式多元化

光污染治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性工程，需要多措并舉、多元共治，不能局限于簡(jiǎn)單粗暴地禁止使用彩燈、大功率燈具，或者徹底拆除污染建筑，需要政府以強(qiáng)制性措施嚴(yán)格管控，使已經(jīng)產(chǎn)生的污染得到有效治理。同時(shí)，更需要積極引導(dǎo)公眾參與，培養(yǎng)和提升公眾對(duì)城市照明、裝飾燈光以及建筑外墻的審美水平和節(jié)能環(huán)保意識(shí)，從源頭上有效減少光污染，更好保護(hù)光環(huán)境。法國(guó)充分認(rèn)識(shí)到公眾的重要作用，在政府治理既有光污染的同時(shí)，采取相關(guān)措施有意識(shí)引導(dǎo)公眾提高環(huán)保意識(shí)，在日常生活中保護(hù)光環(huán)境。如為了讓發(fā)光廣告的所有者和使用者明白亮度并不是決定效果的唯一要素，法國(guó)文化部門(mén)從舉辦發(fā)光廣告設(shè)計(jì)大獎(jiǎng)賽入手，引導(dǎo)參賽者從藝術(shù)、創(chuàng)意、節(jié)能、環(huán)保、契合城市美化理念等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)參賽的優(yōu)秀作品除了現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)外，還要將其送交市議會(huì)進(jìn)行綜合評(píng)議，通過(guò)后啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)工程付諸實(shí)踐，巴黎著名的老佛爺百貨大樓正面的發(fā)光廣告，就是2001年度發(fā)光廣告創(chuàng)意設(shè)計(jì)的金獎(jiǎng)作品。如今以環(huán)保、節(jié)能為主題的發(fā)光廣告設(shè)計(jì)早已成為法國(guó)業(yè)內(nèi)的潮流，潛移默化提升了公眾的環(huán)保意識(shí)。實(shí)際上，歐洲各國(guó)對(duì)光污染的治理，都比較重視引導(dǎo)公眾，當(dāng)然具體的措施和方法會(huì)有所差異，或獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，但目的都是為了促進(jìn)公眾主動(dòng)減少光污染。瑞士在2002年出臺(tái)了《戶(hù)外發(fā)光廣告應(yīng)用指南》，其中明確規(guī)定夜間所有商戶(hù)采用的裝飾性燈光、發(fā)光廣告等的亮度都不得超過(guò)路燈，違反相關(guān)規(guī)定的用戶(hù)便會(huì)被處以高額罰款。瑞士還適時(shí)提高了城市照明燈光和發(fā)光廣告的設(shè)計(jì)準(zhǔn)入門(mén)檻，不符合環(huán)保節(jié)能理念、缺乏藝術(shù)品位和足夠創(chuàng)意的燈光設(shè)計(jì)不能被批準(zhǔn)建造。廣大設(shè)計(jì)者們迅速更新設(shè)計(jì)理念，兼顧綠色理念與藝術(shù)旨趣，極大提升了城市照明燈光和發(fā)光廣告的品質(zhì)，在源頭上有效減少了光污染，并且使城市夜景的人工之美與黑夜的自然之美相融合，滿足了現(xiàn)代都市人對(duì)回歸自然的向往和對(duì)原始美的追求。

四、我國(guó)光污染治理的優(yōu)化策略

(一)制定光污染防治法規(guī)

法律依據(jù)的缺位是我國(guó)光污染治理的根本問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)迫切需要針對(duì)光污染立法，制定專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范?？疾煲延袊?guó)家對(duì)光污染防治的立法情況，其中有國(guó)家立法也有地方立法的模式，有單行立法也有吸收立法的模式。結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情和以往的立法經(jīng)驗(yàn)以及目前的光污染形勢(shì)，光污染防治立法應(yīng)當(dāng)兼顧統(tǒng)一性和獨(dú)立性，體現(xiàn)針對(duì)性和可行性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第二十六條(4)《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。規(guī)定了國(guó)家防治污染的其他公害義務(wù)，《環(huán)境保護(hù)法》第一條(5)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。開(kāi)宗明義地指明了制定該法的根本目的就是為了保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害。毋庸置疑，光污染作為一種特殊污染，肯定是破壞生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的公害，國(guó)家當(dāng)然有防治的義務(wù)，也自然為環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整。《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》為光污染治理提供了法律依據(jù)。借鑒已經(jīng)頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》，建議在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，以光這種獨(dú)立的環(huán)境要素為核心，制定一部單行法暫且稱(chēng)之為《中華人民共和國(guó)光污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《光污染防治法》)。單行法更具針對(duì)性和操作性，有利于構(gòu)建光污染治理的完整法律體系，可以彌補(bǔ)我國(guó)在光污染治理上的法律空白，其中應(yīng)當(dāng)規(guī)定如下幾項(xiàng)重要內(nèi)容。第一，光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如何認(rèn)識(shí)光污染，怎樣測(cè)算光污染的危害程度，都要基于光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的判斷。對(duì)于光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的建議，下部分內(nèi)容將專(zhuān)門(mén)展開(kāi)討論，這里不再贅述。第二，光污染防治的基本原則?；驹瓌t是貫穿光污染預(yù)防和治理全過(guò)程的基本準(zhǔn)則，基于光污染的特殊性，應(yīng)當(dāng)包括保障人民身體健康，預(yù)防為主、防治結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)防治，公眾參與四大原則。保障人民身體健康是光污染防治的價(jià)值導(dǎo)向，預(yù)防為主、防治結(jié)合是環(huán)境污染治理的本質(zhì)要求，統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)防治是控制既有污染的現(xiàn)實(shí)需要，公眾參與是生態(tài)環(huán)境治理的必然選擇。第三，光污染防治的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。光污染在監(jiān)測(cè)、認(rèn)定和防治上都具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，但目前我國(guó)尚沒(méi)有獨(dú)立的光污染監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從職能上看環(huán)保部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、住建部門(mén)、交通部門(mén)都有權(quán)管理城市照明，即有權(quán)監(jiān)管光污染。眾多部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)具有監(jiān)管權(quán)力，必然存在利益分配競(jìng)爭(zhēng)，造成責(zé)任推諉扯皮，不利于污染治理，亟須明確光污染防治的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第四，光污染的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)預(yù)防的有效途徑，也是污染防治的核心內(nèi)容，其主要目的就是為了預(yù)防或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的不良影響。傳統(tǒng)的環(huán)境污染主要是一種從優(yōu)質(zhì)或者正常品質(zhì)到劣質(zhì)的變化，而光污染是一種光環(huán)境在量上的變化，同樣的光符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)便不構(gòu)成光污染，也不會(huì)對(duì)環(huán)境造成不良影響，但只要超過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)范圍，便形成了光污染。對(duì)于可能產(chǎn)生光污染的亮化工程、照明工程等規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以預(yù)防和減輕光污染的不良影響。第五，光污染的法律責(zé)任制度。光污染的法律責(zé)任主要包括民事責(zé)任和行政責(zé)任。民事責(zé)任侵害的對(duì)象包括人身、財(cái)產(chǎn)和精神，責(zé)任承擔(dān)包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等方式。行政責(zé)任要區(qū)別行政相對(duì)人和行政主體，行政相對(duì)人的行政責(zé)任需要充分考慮處罰事項(xiàng)和處罰力度，聲譽(yù)罰、財(cái)產(chǎn)罰、人身罰都可以適用，包括警告、罰款、沒(méi)收、拘留等多種方式。行政主體的行政責(zé)任則主要包括履行職責(zé)、消除影響、通報(bào)批評(píng)、行政賠償?shù)确绞?。?dāng)然，如果涉及刑事犯罪，造成光污染的人或者行政管理人還要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

(二)完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是污染治理工作順利開(kāi)展的重要前提，制定詳細(xì)、科學(xué)的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系是光污染治理的當(dāng)務(wù)之急，更是解決污染問(wèn)題的核心內(nèi)容。我國(guó)部分城市制定了本區(qū)域的照明管理規(guī)范，但缺乏系統(tǒng)性和全面性，在范圍和效力上均有局限，國(guó)家也正在加緊修訂《城市道路照明施工及驗(yàn)收規(guī)程》。我國(guó)各地城市自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平差異較大，不宜直接套用其他國(guó)家或者國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，廣泛調(diào)研和科學(xué)論證不同程度光污染對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)，以其評(píng)估結(jié)果研究制定光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)以城市為單元開(kāi)展功能區(qū)劃分。基于不同的分類(lèi)方法，城市光環(huán)境功能區(qū)有不同類(lèi)型的劃分。在環(huán)境特征上，光環(huán)境與聲環(huán)境具有相似性，是否構(gòu)成污染與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，我們可以借鑒既有的聲環(huán)境功能區(qū)劃分方法，將城市光環(huán)境功能區(qū)大致劃分為四種類(lèi)型，即生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和道路交通。在適用標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)上，不同類(lèi)型的功能區(qū)對(duì)于光環(huán)境的質(zhì)量需求、或者說(shuō)能夠承受的光污染傷害程度是不同的，所以應(yīng)當(dāng)選擇適合自身的數(shù)據(jù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市光環(huán)境的差別化管理和光污染的針對(duì)性治理。

這四類(lèi)功能區(qū)共同呈現(xiàn)了城市光環(huán)境的多樣性和層次性，但在光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上又各有側(cè)重。第一，生活區(qū)的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)保障居民正常生活、生物作息基本需要，著重從照明裝飾燈光入手，在保證區(qū)域內(nèi)居民基本照明需求的前提下，對(duì)燈光亮度、色彩、照明時(shí)間、安裝和照射角度、散射光線等進(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)限制，對(duì)于違反標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案堅(jiān)決不予批準(zhǔn)，已經(jīng)安裝的亮化設(shè)施要堅(jiān)決整改甚至拆除。第二，商業(yè)區(qū)的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)基于高樓大廈數(shù)量多的特點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)玻璃幕墻的色彩、反光度進(jìn)行技術(shù)規(guī)范，在綜合考慮商業(yè)性建筑外觀設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)外部裝飾材料的使用遵循低輻射、低散光度的原則，使用玻璃外墻和拋光板外墻的，應(yīng)進(jìn)行諸如鍍膜或者配套遮陽(yáng)構(gòu)件等技術(shù)處理，減少建筑物幕墻造成的光污染。對(duì)發(fā)光廣告、裝飾性燈光的亮度和照射角度以及照明時(shí)間，進(jìn)行細(xì)致、嚴(yán)格的設(shè)定[12]。大型的戶(hù)外屏幕和LED廣告牌避免朝向城市主干道，角度適度向下傾斜，開(kāi)啟與關(guān)閉的時(shí)間也要符合城市居民的作息時(shí)間，避免影響周?chē)用竦恼Ｉ?。第三，工業(yè)區(qū)的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)滿足生產(chǎn)規(guī)模，盡可能綠色節(jié)能。大多數(shù)城市都把工業(yè)區(qū)規(guī)劃到了城市邊緣，由于遠(yuǎn)離密集人群、功能較為單一，工業(yè)區(qū)的光污染治理較為容易。在滿足區(qū)域內(nèi)正常生產(chǎn)要求的前提下，也需要對(duì)照明燈光和指示燈光進(jìn)行數(shù)量、密度、亮度和色彩等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，盡量減少光散射，避免不必要的能源浪費(fèi)。第四，對(duì)于道路交通的光環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)兼顧交通監(jiān)管和駕駛安全的雙重要求，集中規(guī)范交通電子監(jiān)控設(shè)備的閃光燈。安裝電子監(jiān)控設(shè)備，有利于交通監(jiān)管維持城市交通秩序。在理解和包容的同時(shí)，要審慎設(shè)置電子監(jiān)控設(shè)備，防止陷入越多越好的誤區(qū)，必須安裝的電子監(jiān)控設(shè)備，要在安裝位置、燈光亮度、光束角度、閃光頻次和補(bǔ)光強(qiáng)度等方面嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，防止設(shè)備頻閃、爆閃造成光污染，要減少對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員的干擾。

(三)鼓勵(lì)公眾參與治理

光污染危害城市居民的身體健康，也破壞城市環(huán)境的生態(tài)平衡，政府監(jiān)管改善城市光環(huán)境、保護(hù)市民免受光污染侵害是必然之舉。在光污染的治理主體中，國(guó)家(政府)應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)者，但公眾的重要作用不容忽視。應(yīng)充分動(dòng)員公眾力量，提升市民對(duì)光污染的正確認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)商戶(hù)走出亮起來(lái)、越亮越好的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，自覺(jué)減少光污染。在環(huán)境污染治理中，公眾既是污染的直接受害者，也應(yīng)當(dāng)是污染治理的參與者和受益者[13]。公眾參與是符合環(huán)境治理特點(diǎn)富有成效的制度，充分發(fā)揮公眾作用，鼓勵(lì)公眾積極參與，可以形成一個(gè)全方位、無(wú)死角、立體化的科學(xué)治理體系。較之于水、空氣和土壤等傳統(tǒng)環(huán)境污染，目前公眾生活在光污染中而不自知，對(duì)于光污染不重視甚至完全沒(méi)有意識(shí)。要廣泛開(kāi)展光污染的宣傳教育，通過(guò)多渠道的科普宣傳和案例推廣，讓公眾意識(shí)到光污染就在身邊，正在隱蔽無(wú)聲地?fù)p害我們的身體健康、破壞我們的生存環(huán)境。一些城市在具備充足條件的情況下，可以定期舉行一定時(shí)間的自然之夜活動(dòng)，除了城市必要的照明燈光外，所有的戶(hù)外燈光在相應(yīng)時(shí)間內(nèi)關(guān)閉，引起公眾的警醒、加深體會(huì)，提高對(duì)光污染的正確認(rèn)識(shí)，自覺(jué)保護(hù)光環(huán)境?？山梃b國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，舉辦燈光、發(fā)光廣告設(shè)計(jì)大賽，征集古老建筑照明方案設(shè)計(jì)等活動(dòng)，以宣傳引導(dǎo)的方式將不產(chǎn)生光污染的理念傳遞給設(shè)計(jì)界和時(shí)尚界，用他們的影響力和感染力使綠色環(huán)保的理念深入人心，讓公眾主動(dòng)參與節(jié)能減排，在生產(chǎn)生活中減少光污染。對(duì)于城市亮化工程，相關(guān)主管部門(mén)在設(shè)計(jì)和審批中要科學(xué)管控，對(duì)工程鄰近區(qū)域的居民要進(jìn)行走訪和意見(jiàn)收集，最大限度地規(guī)范工程建設(shè)、減少光污染。對(duì)于光污染的投訴和污染治理，可建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，平臺(tái)由相關(guān)主管部門(mén)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，積極主動(dòng)接受監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)，形成一套公眾反映、平臺(tái)傳遞、部門(mén)解決、追蹤反饋的嚴(yán)密治理監(jiān)督機(jī)制，使光污染的治理工作規(guī)范化和制度化。在對(duì)光污染治理工作進(jìn)行評(píng)估時(shí)，可以適當(dāng)引入第三方機(jī)制，具有相關(guān)資質(zhì)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在環(huán)境技術(shù)方面更具專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，基于中立性和客觀性立場(chǎng)其評(píng)估結(jié)果更為真實(shí)可信，可以有效防止行政權(quán)力對(duì)于治理評(píng)估工作的過(guò)度干預(yù)。