王家敏

（南寧師范大學經(jīng)濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

1 鄉(xiāng)村治理問題的提出背景

鄉(xiāng)村治理是指以村民自治為基礎(chǔ)，政府、市場及鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)等利益相關(guān)者共同參與，依據(jù)國家法律和村規(guī)民約對鄉(xiāng)村公共事務(wù)進行管理和組織的過程［1］。我國當前的治理體系和能力還不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化、政治經(jīng)濟需求，這是現(xiàn)實存在的矛盾。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄蠹敖∪白灾?、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)目標［2］。要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，就要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的社會治理體系和共建、共治、共享的社會治理格局［3］。在我國鄉(xiāng)村治理實踐中，2013 年浙江省桐鄉(xiāng)市率先開創(chuàng)了“三治”結(jié)合的“桐鄉(xiāng)”鄉(xiāng)村治理模式［4］。全國各地進行了探索創(chuàng)新，形成了各具特色的鄉(xiāng)村治理模式，推動了鄉(xiāng)村治理能力的提升。梳理文獻發(fā)現(xiàn)，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理研究中，對中西部地區(qū)，特別是中西部不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)缺乏考察。因此，筆者擬對廣西壯族自治區(qū)的鄉(xiāng)村治理示范基地進行研究。

2 廣西壯族自治區(qū)“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)現(xiàn)狀與困境

2.1 現(xiàn)狀分析

2.1.1 創(chuàng)新自治。廣西壯族自治區(qū)河池市合寨村是村民自治的發(fā)源地，其以自然村為單位，自發(fā)建立村民委員會，制定村規(guī)民約及封山公約。合寨村自1987 年以來始終堅持以群眾為中心的原則，建立以黨領(lǐng)民辦和群眾自治的模式，通過村民自治開展屯級公共事務(wù)管理，加強黨組織對農(nóng)村基層的思想領(lǐng)導(dǎo)。村民還自發(fā)組織解決了村里的用電、用水等與生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的問題，實現(xiàn)了人民當家做主的愿望。通過成立屯級黨群理事會、農(nóng)民合作社對屯級事務(wù)進行管理，落實“四議兩公開”工作法、規(guī)范村民議事協(xié)商，使黨和群眾緊密相連，形成了一套具有廣西特色的基層自治模式。

近年來，合寨村在6 個方面不斷探索，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式：一是發(fā)揮黨組織的核心作用，建立村級黨委領(lǐng)導(dǎo)，片區(qū)黨支部、自然屯黨小組、網(wǎng)格黨員中心戶銜接的四級組織體系；二是創(chuàng)建黨員先鋒實踐基地，鼓勵黨員引導(dǎo)幫扶貧困戶脫貧致富；三是搭建綜治信息系統(tǒng)與綜治視聯(lián)網(wǎng)、公共安全視頻監(jiān)控平臺，使村民自覺遵守行為規(guī)范；四是與校企合作，對口引進核心農(nóng)業(yè)項目，包含立體化水產(chǎn)養(yǎng)殖、養(yǎng)蠶等項目，并發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游產(chǎn)業(yè)；五是通過發(fā)展村集體經(jīng)濟優(yōu)勢資源，加強與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)能人的合作，通過投資產(chǎn)業(yè)取得分紅；六是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前已建成村民自治文化公園、文化活動中心、籃球場、村級養(yǎng)老中心等，不斷提升村民的幸福感，也使村民更加主動地參與鄉(xiāng)村自治。

2.1.2 夯實法治。玉林市容縣通過開展具有民族特色的法治宣傳活動：在村民的圍墻上寫上村規(guī)民約并畫上文明畫，村里的文藝宣傳隊將共建、共治、共享的要求融入村規(guī)民約，并編成歌舞，經(jīng)常傳唱流傳，規(guī)范自身行為，引導(dǎo)群眾樹立法治理念，形成正確的維權(quán)思維。此外，采用將法律融入民歌等貼近生活的方式，寓教于樂，讓群眾學法、知法、守法、用法行為更本土化。南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)則通過法治與景區(qū)結(jié)合的發(fā)展理念，讓“法律顧問”在中良等8 個村積極推進法律服務(wù)下村，同時建立鄉(xiāng)村法治文化主題公園、法治亭、法治文化長廊、法治主題墻、法治碑林等，讓村民和游客在休閑娛樂中獲取法律知識，營造良好的旅游法治環(huán)境，讓村民們更樂于接受。桂林市永福縣龍江鄉(xiāng)通過成立群眾自治組織，吸引有想法、有能力的村民代表、干部、鄉(xiāng)賢等參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)、公益事業(yè)、鄉(xiāng)風文明的監(jiān)督管理，結(jié)合法律顧問、志愿者服務(wù)隊宣傳普法，定期開展法律培訓和交流，在矛盾糾紛較多的村開設(shè)法律問診，使群眾的矛盾得以盡快解決，達成大事化小、小事化無的目的。河池市通過村事鄉(xiāng)管和“四化”防控進行掃黑除惡專項工作，審判機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)巡回法庭的審理方式，由法官進村入戶開庭審理案件，形成集立案、調(diào)解、審理等多功能于一體的巡回審判的治理模式，把社會治理普及到鄉(xiāng)村，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

2.1.3 傳承德治。桂林市龍勝縣將侗族蘆笙舞、刺繡等代表性非遺項目加入校園學習安排，每周安排一定的時間學習一兩種“非遺”項目，讓“非遺”有傳承，潛移默化地影響學生，達到文化傳承和知識學習雙贏的目標［5］。廣西的民族自治縣通過民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)激發(fā)活力，挖掘民族文化遺產(chǎn)潛力，將旅游與民族傳統(tǒng)習俗相結(jié)合，與旅游公司合作打造基層文藝隊伍和民族傳統(tǒng)特色文化項目，發(fā)展特色民俗旅游。廣西北流市在推廣鄉(xiāng)賢文化中發(fā)揮了良好的示范作用，通過成立鄉(xiāng)賢組織，建成鄉(xiāng)級、村級、屯級三級聯(lián)合的鄉(xiāng)賢工作室，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢參與調(diào)處矛盾糾紛的作用。其中北流市白馬鎮(zhèn)鼓勵并引導(dǎo)鄉(xiāng)賢模范投身家鄉(xiāng)建設(shè)，使鄉(xiāng)賢成為農(nóng)村社會主義核心價值觀的實踐者和引路人；鼓勵鄉(xiāng)賢根據(jù)自身實際出錢、出力、出技術(shù)等，配合村“兩委”牽頭整治陳規(guī)陋俗，作為道德楷模率先示范，參與制定村規(guī)民約和鄉(xiāng)村治理。河池市結(jié)合新時代黨的理論大眾化宣講、家風知識講座、道德大講堂、社會主義核心價值觀宣講，建立“新時代講習所”，直接向群眾授課。通過宣講的形式，使崇德向善的道德風尚內(nèi)化于鄉(xiāng)民群眾的實際行動。同時，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會、鄉(xiāng)賢會、山歌協(xié)會及村級紅白理事會、道德評議會、村民議事會等社會組織的作用，管理好每一個村屯，為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)添磚加瓦。

2.2 現(xiàn)存困境

2.2.1 人才短缺。現(xiàn)代化進程的加快和城市經(jīng)濟的快速發(fā)展使農(nóng)村剩余勞動力大批涌入城市，鄉(xiāng)村一度出現(xiàn)了荒置、“空心化”等問題。農(nóng)民群眾的受教育水平普遍不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展一直沿用祖輩、父輩的方式。相對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村在人才、資金、管理等方面存在明顯短板。鄉(xiāng)村治理的前提是選好人、用好人，其中村黨組織書記是核心。但目前面臨著村黨組織書記選人范圍過小、村干部隊伍人才短缺、人才經(jīng)驗不足等問題，在治理過程中，易導(dǎo)致“個人利益”的逐利性與“公共利益”的公益性失衡。甚至存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部僅僅是為了實現(xiàn)履歷跳板，到基層短暫工作一段時間，走個過場的問題，不能切實地解決群眾面臨的問題。另外，由于人才短缺，還存在農(nóng)民權(quán)益保護、農(nóng)村空心化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展滯后、村民自治實踐不夠完善、鄉(xiāng)村治理主體的參與度不高、“城歸族”作用發(fā)揮不充分等問題。

2.2.2 法治體系滯后。農(nóng)村地區(qū)的公共法律服務(wù)資源通常比較薄弱且分散，缺乏合理的資源整合調(diào)度，存在調(diào)解量大、供給緊缺、超負荷運轉(zhuǎn)的窘境，且未建立起覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共法律服務(wù)綜合平臺，形成合力進行公共法律服務(wù)存在一定困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所基本上都是“人少事多”，辦公場地較小，面對基層群眾與日俱增的法律服務(wù)需求有時難以應(yīng)對。大多數(shù)鄉(xiāng)村的法律服務(wù)網(wǎng)上平臺尚未建立，互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)的新模式并不能得到廣泛應(yīng)用?；鶎臃晒ぷ髡呱伲诜ㄖ涡麄?、法律援助和法律顧問等工作中出現(xiàn)了人手不足、工作經(jīng)費緊缺的狀況，一村一顧問的施行效果并不顯著。此外，司法行政機關(guān)人員編制不到位、公證員隊伍缺編嚴重，導(dǎo)致真正愿意留在基層繼續(xù)服務(wù)的人員少之又少，法治服務(wù)隊伍出現(xiàn)嚴重的斷層現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)。

2.2.3 德治方式保守。廣西壯族自治區(qū)有著豐厚的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，而這些遺產(chǎn)的保護需要“活態(tài)”傳承，要根據(jù)社會生產(chǎn)力的發(fā)展變化和日益增長的物質(zhì)文化需要，不斷增強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承發(fā)展的適應(yīng)性和多樣性，保持與時代同頻發(fā)展。部分民族傳統(tǒng)技藝在社會發(fā)展的進程中開始呈現(xiàn)出一些問題，如生產(chǎn)方式落后、適用面狹窄等，鄉(xiāng)村人才流失使得非遺傳承中堅力量逐漸喪失。加之網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展占據(jù)了農(nóng)民大量的剩余時間，民族文化生存空間日漸狹窄。另外，鄉(xiāng)村居民的法律意識依舊淡薄，對于問題的處理方式大多還停留在依靠宗族、村規(guī)民約上，沒有用法律解決問題的意識，不會主動尋求法律防范、法律維權(quán)。例如，侗族的侗款制度源于聯(lián)姻制度，從侗族村民之間的聯(lián)姻擴大到部落之間，其形成于唐代，宋朝時發(fā)展鼎盛，明清時期逐漸走向衰落。當下舊侗款制度已經(jīng)不再適應(yīng)時代的發(fā)展，很多內(nèi)容已經(jīng)不再適用于現(xiàn)代社會，很多村規(guī)民約都是由以往的侗款制度演變而來，與國家法律法規(guī)時有沖突。

3 “三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)路徑

3.1 以制度為保障，引進人才注活力

人才是鄉(xiāng)村振興與發(fā)展最重要的基礎(chǔ)，留不住人才的鄉(xiāng)村是虛空的。因此，要建立鄉(xiāng)村治理的精英選拔和培養(yǎng)機制，建立促進專業(yè)人才下沉鄉(xiāng)村的機制，加大大學生村官的選調(diào)力度[6]，完善相應(yīng)的人才引進政策，支持和鼓勵青年人才到基層鍛煉，讓年輕人知道鄉(xiāng)村廣闊的天地一樣大有可為。拓寬村黨組織書記的任職條件，不限制地域，無論其來自企業(yè)還是城市，只要愿意下到農(nóng)村基層，都可以兼職在村里工作，參與換屆競選，并提高其待遇。鄉(xiāng)村市場潛力巨大，雙創(chuàng)基地可以設(shè)在鄉(xiāng)村?，F(xiàn)在日本流行“一耕一讀”：大學教授、企業(yè)老板逃離城市到鄉(xiāng)村，有的把自己的書齋全部搬到鄉(xiāng)村，把智創(chuàng)、文創(chuàng)、農(nóng)創(chuàng)等引入鄉(xiāng)村，補齊村干部人才短板。廣西一些地方也正在探索在鄉(xiāng)村設(shè)立村務(wù)崗，鼓勵更多原戶籍的大學生回鄉(xiāng)服務(wù)，充實村級干部隊伍，活躍基層隊伍。引導(dǎo)和鼓勵鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)賢是牽掛故土某些領(lǐng)域的能工巧匠，是鄉(xiāng)村精英人士的代表，在鄉(xiāng)村發(fā)展中起到領(lǐng)頭羊與橋梁的作用。鄉(xiāng)賢代表的是自下而上的基層治理資源，作為橋梁能夠靈活處理好政府與村兩會之間的社會關(guān)系，利于傳達國家的一些重要政策信息。

3.2 以法治為基本，規(guī)范行為促和諧

“國無常弱，無常強。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”法治會以明確、可操作的規(guī)則來規(guī)范人們的行為，實現(xiàn)對行政權(quán)力的約束和公民權(quán)利的保障。為推進鄉(xiāng)村治理，必須加強對法律平臺的搭建，通過政府、社會的共同努力，開展“送法下鄉(xiāng)”、司法聯(lián)動等公共法律服務(wù)活動，積極為農(nóng)村提供更多的法律援助，進一步提升農(nóng)村法律服務(wù)水平。法治保障是維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的主要途徑，建立起科學有效的鄉(xiāng)村監(jiān)督機制，有利于群眾參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理，敢于建言獻策，從而增強鄉(xiāng)村自治權(quán)威和發(fā)展動力，保證鄉(xiāng)村資源的合理使用。在鄉(xiāng)村社會急劇變遷和利益訴求多元化的時代，只有通過制度安排和規(guī)則程序來規(guī)范人們的行為準則，用法化解矛盾，靠法維持鄉(xiāng)村秩序，才能保證鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，維護農(nóng)民權(quán)益是根本。法律的有效治理可以達到“定紛止爭”的維穩(wěn)目標，同時要以依法維權(quán)樹立法律權(quán)威，達到全民自覺守法的治理狀態(tài)。

3.3 以德治為引領(lǐng)，樹鄉(xiāng)村文明新風

德治重在依靠社會輿論、風俗習慣、內(nèi)心信念等正面引導(dǎo)人們的價值取向。鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮好德治的引領(lǐng)、規(guī)范、約束、教化等功能，將有助于解決鄉(xiāng)村治理中諸多深層次的問題與矛盾。德治型鄉(xiāng)村治理旨在傳承文明鄉(xiāng)風民俗，使道德規(guī)范外化為人們的行為自覺，創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，培育和弘揚地方性優(yōu)秀道德傳統(tǒng)，使崇德尚法、公序良俗成為人們的行為要求，實現(xiàn)“春風化雨，潤物無聲”的愿景，使鄉(xiāng)村治理事半功倍。德治是鄉(xiāng)村治理的支撐，傳承德治有利于擴大村民自主治理空間，最大限度地激活村民參與鄉(xiāng)村治理的主動性和創(chuàng)造性，同時利于提升自治與法治的效能，提高鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量。培育鄉(xiāng)賢文化，建立其優(yōu)秀文化的傳播平臺，營造濃厚輿論氛圍，實現(xiàn)涵養(yǎng)人格美德、凈化文明鄉(xiāng)風、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的治理目標，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村人民對美好生活的向往奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。