黃玉寅

老年人教育平等權(quán)實現(xiàn)的法理邏輯與立法進路

黃玉寅

（寧波開放大學 教學中心，浙江 寧波 315016）

老年人教育平等權(quán)源于自然法上的應(yīng)然權(quán)利。我國憲法和法律法規(guī)對老年人教育平等權(quán)的認可，實現(xiàn)了其由應(yīng)然權(quán)利向法定權(quán)利的實質(zhì)性飛躍，但其從法定權(quán)利轉(zhuǎn)向?qū)嵱袡?quán)利的法理邏輯，在實踐中遭遇到“條文軟法化”與“供給低效”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。老年人教育平等權(quán)應(yīng)通過落實制度性保障義務(wù)來實現(xiàn)，基本進路是地方立法者通過老年教育人大立法完成“軟法性條款”之效力外化與政策法律化。

老年教育平等權(quán)；軟法性條款；地方人大立法

一、從應(yīng)然權(quán)利到法定權(quán)利：老年人教育平等權(quán)的明文確認

人類自其產(chǎn)生后就存在著各種先天性差異，所以追求平等一直是人類的價值取向，并且經(jīng)歷了漫長過程。事實上，憲法也有其價值取向，即“在‘國家—人民’這一憲法關(guān)系中，雙方主體地位不平等，人民地位高于國家”[1]?；诖朔N平等觀念，憲法權(quán)利被看作公民面對國家權(quán)力的最低訴求，國家負有實現(xiàn)憲法權(quán)利的義務(wù)，對國家而言，其首先應(yīng)當平等對待所有公民，作為憲法權(quán)利的平等權(quán)由此應(yīng)運而生。但也有觀點主張，“平等”不失為憲法上的一般原則或原理（Principle），所以平等權(quán)兼具“原則”與“權(quán)利”的雙重屬性[2]。其作為權(quán)利，要求國家確保每位公民享有平等的憲法地位，進而推進平等權(quán)的實質(zhì)性保護；其作為原則，要求國家須在立法中明確平等權(quán)的具體內(nèi)涵，尤其要關(guān)注有關(guān)弱勢群體（如老年人）的制度性安排[3]。

從實證法體系上看，我國《憲法》第33條明確賦予了公民平等權(quán)，這是我國平等權(quán)的最高成文法來源，也是老年人教育平等權(quán)的間接憲法依據(jù)。《教育法》中雖然沒有關(guān)于“老年人”的文字表述，但通過“文義解釋”，我們?nèi)钥蓮脑摲ǖ?條第2款解讀出老年人享有教育平等權(quán)。老年人教育平等權(quán)一經(jīng)法律規(guī)范確認，其便從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化成法定權(quán)利，標志著老年人在受教育領(lǐng)域中法律主體地位的回歸。為使實證法律體系中老年人教育平等權(quán)的意涵更加清晰，我國《老年人權(quán)益保障法》第9條強調(diào)，老年人也有繼續(xù)受教育的權(quán)利，這種權(quán)利的義務(wù)承擔者為“國家”“各級人民政府”等主體。所以，國家、各級人民政府尊重和保障老年人的教育平等權(quán)是必須履行的法定職責。

在傳統(tǒng)公法理論中，老年人的教育權(quán)利，更偏向于社會權(quán)而非自由權(quán)。某種程度上，老年人的教育平等權(quán)也有類似社會權(quán)的“受益權(quán)功能”，就像有學者所說，這是一種需要地方干預才能實現(xiàn)的權(quán)利[4]。令人欣喜的是，地方老年教育立法事業(yè)近年來方興未艾，在規(guī)范表達上，釋放出立法者善待老年人權(quán)利的積極信號。比如，《上海市終身教育促進條例》明確將老年人教育平等權(quán)的保障義務(wù)主體確定為上海市政府的教育行政主管部門及民政部門，并希望上海老年教育事業(yè)朝著“知識型、休閑型和保健型文化教育”的方向不斷邁進；同為地方性法規(guī)的《寧波市終身教育促進條例》《河北省老年人權(quán)益保障條例》《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》也有體現(xiàn)上述傾向的條款。由此可見，老年人教育平等權(quán)除了能從憲法權(quán)利（基本權(quán)利）上找到規(guī)范來源，還能在法律、地方性法規(guī)上找到更為細致具體的規(guī)范表達。雖然前述規(guī)范從邏輯結(jié)構(gòu)上看尚存“軟法”的特點，但從實證法的維度看，老年人教育平等權(quán)終歸是“看得見摸得著”了。

二、從法定權(quán)利到實有權(quán)利：老年人教育平等權(quán)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在成文法中明確老年人享有教育平等權(quán)具有非凡意義。隨著老年教育法治事業(yè)的深入推進，老年人受教育權(quán)還會得到更多法律規(guī)范的明文確認。但必須承認，法定權(quán)利與實有權(quán)利兩者之間有時會存在巨大的鴻溝，從法定權(quán)利完成至實有權(quán)利的轉(zhuǎn)變需要諸多因素共存才能實現(xiàn)[5]。本文認為，盡管老年人教育平等權(quán)在我國成文法上出現(xiàn)了近二十年之久，但就其實踐維度來說，老年人教育平等權(quán)利的實現(xiàn)狀態(tài)仍面臨著現(xiàn)實挑戰(zhàn)，包括但不限于如下兩點：

第一，條文過度軟法化。從我國現(xiàn)行法律法規(guī)上看，老年人受教育權(quán)的相關(guān)條款多是區(qū)別于“硬法”（Hard Law）的“軟法”（Soft Law），體現(xiàn)出“柔性”或“非強制性”的特點。一般而言，“硬法”或強制性法律規(guī)范須具備完整的邏輯三要素：假定條件、行為方式與法律后果。缺乏“法律后果”要素的法律規(guī)范，一方面顛覆了法理學上邏輯結(jié)構(gòu)“三要素”的傳統(tǒng)認知；另一方面，也因其缺失懲處機制，降低了規(guī)范自身本來應(yīng)該具備的強度和剛性。眾多宣示性、鼓勵性、指導性條款共存于法律、法規(guī)、規(guī)章之中的立法實踐，還一度引發(fā)了學界對軟法性規(guī)范是否具有國家強制力的學術(shù)討論，可謂聚訴紛紛。但正如學者所說，缺乏“法律后果”要素的教育類法律條文在實際運行時，是不具備國家強制力的[6]。以《寧波市終身教育促進條例》第14條為例，該條明確規(guī)定了寧波各級人民政府應(yīng)當承擔“配置老年教育資源、優(yōu)化老年教育布局、建設(shè)老年教育機構(gòu)”的工作任務(wù)，但由于立法內(nèi)容上懲處機制和法律責任的空缺，該條款實際上主要起著“宣示性”作用，發(fā)揮“象征性”功能，一定意義上，僅表明了立法者對老年教育平等權(quán)的“鼓與呼”。進而，缺乏國家強制力與否定后果的老年教育類“軟法條款”，無法真正發(fā)揮出“法”所應(yīng)有的“強制、指引、教育”作用。加之其內(nèi)容空洞寬泛，“如何做、誰來做”等關(guān)鍵內(nèi)容付之闕如，政府相關(guān)部門無從把控老年人教育平等權(quán)的具體實現(xiàn)方式與實現(xiàn)程度。

第二，供給服務(wù)低效化。如前所述，老年人教育平等權(quán)具有社會權(quán)屬性，故政府執(zhí)行意愿和行政能力決定著權(quán)利實現(xiàn)程度。在《國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《老年教育發(fā)展規(guī)劃》等國家政策的引導下，各級各地政府在意愿上或形式上，愈加重視老年人教育權(quán)利保護及教育機會均等的實現(xiàn)。盡管如此，有關(guān)老年教育的政府服務(wù)效能不高仍是不爭的事實。有學者坦言，前述困境主要體現(xiàn)在老年教育服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間的巨大差異、老年教育服務(wù)供給資源配置失衡、老年教育服務(wù)供給水平質(zhì)量較低、老年教育服務(wù)供給市場推進緩慢等幾方面[7]。亦有學者發(fā)現(xiàn)，老年教育管理體制不清、老年教育供給不足不均、老年教育需求多樣化突出等問題近年來愈發(fā)明顯，需通過改善和提高老年教育資源要素的有效配置和利用，使老年教育供給與市場需求變化相對接[8]。事實上，檢視當前推進老年人教育機會均等的管制實踐，我們發(fā)現(xiàn)，不同層級政府之間、不同政府職能部門之間的界限與合作方式，以及各方主體地位、權(quán)責等細節(jié)問題，無論從法律政策上抑或政府規(guī)制層面，至今缺乏準確、清晰的劃定和分配，供給效能不高與此關(guān)系甚為密切。此外，相關(guān)涉及老年教育的數(shù)據(jù)顯示，政府辦學體量和規(guī)模，遠遠超越其他社會力量辦學規(guī)模，比如由政府主辦的老年學校占全部老年教育機構(gòu)的91.47% ，社會力量辦學占比僅為3.97%[9]，不難看出，實質(zhì)意義上的政府、社會、市場等多元主體共建共治共享的教育治理格局至今尚未充分形成。綜上，不清晰、不平衡、不充分所導致的供給效能低下，構(gòu)成了老年人教育平等權(quán)在實踐中進一步展開的阻卻事由與現(xiàn)實障礙。

三、以地方立法賦能老年人教育平等權(quán)

老年人教育平等權(quán)從法定權(quán)利到實有權(quán)利的轉(zhuǎn)化困境，既有法律法規(guī)軟法化等規(guī)范本身的問題，也有諸多復雜的政治政策因素（如職責不清、執(zhí)法成本、社會成本）等外在緣由。本文傾向于圍繞規(guī)范發(fā)現(xiàn)問題、形成思想，立足于規(guī)范本身探尋原因，從規(guī)范出發(fā)解決問題。筆者認為，在老年教育領(lǐng)域，直接采取“中央立法推動主義”的立法進路，其客觀條件尚未成熟，故當前不宜將老年人教育法典化的模式作為老年人教育權(quán)利保障形態(tài)。立法實踐中，“老年人教育法”遲遲未至，被寄予厚望的“終身教育法”至今難產(chǎn)，均是老年教育立法法典化條件欠缺的具體表現(xiàn)。就此而言，地方立法試驗先行，并適時將成熟經(jīng)驗上升為法律，不失為制度完善的權(quán)宜之計。在目前《教育法》《老年人權(quán)益保障法》業(yè)已修訂的制度大背景下，應(yīng)更多關(guān)注地方老年教育立法這一局部變革，進而從立法層級、立法技術(shù)、立法內(nèi)容等多元維度，對地方老年教育立法進行精密設(shè)計，以地方立法賦能老年人教育平等權(quán)實現(xiàn)。

首先，推動地方人大立法。我國幅員遼闊，不同省市老年人在年齡結(jié)構(gòu)、學歷層次、興趣領(lǐng)域上存有較大差異，應(yīng)圍繞各地實際、教育現(xiàn)狀，以各省市老年人多樣化的學習目的和需求為導向，加速推動富有地方特色的老年教育立法進程。從目標導向上看，老年人教育平等權(quán)的真正實現(xiàn)，與各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展方向相一致。譬如，各級國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容不外乎弱勢群體（老年人等）權(quán)利保護、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、教育文化等事項。需要說明的是，這些從性質(zhì)上看偏向于“社會權(quán)”的規(guī)劃事項，隨著行政層級的逐漸降低，其具體化、確定性、數(shù)量化的程度會不斷提升。當然，因為規(guī)劃關(guān)乎未來，是對長遠事務(wù)的計劃，在明確性和清晰性上，我們還不能給予太高期望[10]。但可以確定，老年人的教育平等權(quán)，借助各地人大通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃來保障與推動，已成為權(quán)利實現(xiàn)的真實樣態(tài)。事實上，相比地方人民政府，地方人大的確更有能力根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，來確定、判斷作為社會權(quán)的老年人教育權(quán)的保障水平和程度。加之作為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃制定者的地方人大，與作為地方立法制定者的地方人大，在公共政策的形成過程中具有主體上的同質(zhì)性，故筆者以為，采用“地方性法規(guī)”而非“地方規(guī)章”的立法形式①，可以更好地發(fā)揮老年人教育平等權(quán)的保障功能。

其次，外化“軟法性條款”效力。圍繞老年教育的中央立法條文存在大量授權(quán)性條款、倡導性條款，所以《老年人權(quán)益保障法》乃至《教育法》的立法旨趣均不在“細節(jié)”“微觀”處。如《老年人權(quán)益保障法》在立法目的中表明，其意在發(fā)展老齡事業(yè)、保障老年人合法權(quán)益，并不過分追求“法律直接適用”功效。在立法目的指引下，該法中出現(xiàn)大量授權(quán)性條款、倡導性條款，這樣的立法內(nèi)容為下位法的制定者，甚至各級人民政府提供了能動作為的機會②。因此，地方立法需要及時跟進，積極落實上位法的原則性規(guī)定，主動銜接上位法的“軟法性條款”，一方面，這是對上位法理念和精神的一種傳播，另一方面，可視為地方立法補充、發(fā)展了上位法。我們主張，地方老年教育立法應(yīng)當將《教育法》《老年人權(quán)益保障法》等中央立法“軟法性”條款的拘束力進行外化，在現(xiàn)行《教育法》《老年人權(quán)益保障法》，以及未來將制定的“終身教育法”“老年人教育法”中增設(shè)有效轉(zhuǎn)化條款（如“法律責任篇”）外，不斷完善地方老年教育立法的規(guī)范構(gòu)成要素，保證其“接得住”，進而充分釋放、轉(zhuǎn)為中央立法“軟法性規(guī)范”拘束力。比如，《山東省老年教育條例》第38條對教育行政部門、登記管理機關(guān)、市場監(jiān)督管理部門、公安機關(guān)、金融監(jiān)督管理機構(gòu)、衛(wèi)生健康、文化旅游、體育等地方行政主管部門的職權(quán)進行了精確、明晰的劃定，這是對《老年人權(quán)益保障法》第71條“各級人民政府對老年教育應(yīng)當加強領(lǐng)導”軟法性條款的外化移轉(zhuǎn)。除了第38條外，《山東省老年教育條例》第39條也釋放了《老年人權(quán)益保障法》第71條的拘束力。前者第39條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當依法對本級人民政府有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門履行老年教育發(fā)展職責的情況進行督導，并將督導結(jié)果向社會公布。在這個意義上，筆者認為，作為下位法的《山東省老年教育條例》是對上位法基本原則和規(guī)范的具體化。當然，這種具體化絕非簡單地表述、物化《老年人權(quán)益保障法》，而是在遵循上位法基本理念、價值的前提下，在保障老年人受教育權(quán)上補充、發(fā)展了上位法，是中央立法與地方立法的一種“有益互動”。綜上，《老年人權(quán)益保障法》的“軟法性條款”并不是真的“軟”，盡管在邏輯要素上其缺乏法律后果（罰則），但“軟法性條款”能夠借助地方立法產(chǎn)生出足夠的“張力”和“硬度”，前述外化過程正是老年人教育平等權(quán)保護的關(guān)鍵所在。

最后，促進政策法律化。地方老年教育立法的推動應(yīng)密切關(guān)注國家政策導向，使其在法治框架內(nèi)靈動運轉(zhuǎn)，并在法規(guī)規(guī)范中充分彰顯。國家之政策，尤其是重要政策，其并非雜亂的現(xiàn)象堆積，而是一段時期內(nèi)國家政治、社會、經(jīng)濟、文化生活的重要總結(jié)與前瞻，其本身已經(jīng)凝結(jié)了符合社會現(xiàn)實的秩序結(jié)構(gòu)，故而能夠?qū)α⒎ㄆ鸬街笇ё饔肹11]。筆者認為，教育領(lǐng)域中的政策與法律，在保障老年人教育權(quán)利實現(xiàn)方面具有較大的同源性。事實上，老年教育立法，本身已超越了立法的范疇，實質(zhì)為富有“塑造性”的公共決策，這種立法或決策過程無法避免諸如政策指引、立法裁量、資源分配的復雜交織。地方老年教育立法由此不僅不能忽視教育政策的作用，更應(yīng)促成教育政策向立法的轉(zhuǎn)化或植入（政策法律化）。國務(wù)院《老年教育發(fā)展規(guī)劃》曾釋放信號，倡導利用現(xiàn)代信息技術(shù)加快實施老年教育，希冀把老年教育納入各類學校服務(wù)范圍。地方老年教育立法就應(yīng)對此政策進行科學解讀與深度提煉，按照“政策立法化”的實施、轉(zhuǎn)化路徑，適時地將政策表述轉(zhuǎn)化為立法要求。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》要將老年教育納入終身教育體系，《意見》在資源供給方面也對老年教育進行了傾斜?；趪艺吡⒎ɑ目剂?，地方老年教育立法就應(yīng)將此類國家教育政策的精神進行吸納，進而在立法中明確老年人教育平等權(quán)的實現(xiàn)舉措，推動兩者協(xié)同并進、良性互動。就此而言，國家教育政策乃是地方老年教育立法的“高級法背景”甚至“立法淵源”，是地方立法賦能老年人教育平等權(quán)實現(xiàn)的“內(nèi)生動力”。

基于制度性保障理論，作為義務(wù)保護主體的國家，應(yīng)將憲法賦予的保護職責通過一定制度空間，交由各級立法機關(guān)等主體具體承擔（制定、形成制度）。據(jù)此，老年教育地方性立法的制度建構(gòu)本身是一種基礎(chǔ)性、前提性的工作。對老年教育立法而言，不管是主動銜接中央立法的“軟法性規(guī)范”，抑或?qū)医逃咦鳛樽陨碇匾┙o，其始終應(yīng)將實質(zhì)平等觀貫穿于立法全過程，在立法理念、立法內(nèi)容、立法體系上進行周密設(shè)計，因為離開了精細化的微觀立法安排，老年人的教育平等權(quán)充其量不過是“口惠而實不至”的法定權(quán)利?？上驳氖?，自2002年《天津市老年人教育條例》頒布之后，制定并完善地方老年教育條例已陸續(xù)成為各地的普遍共識，并逐步獲得更為廣泛的認同。此種立法思潮與實踐動向，為老年教育平等權(quán)從法定權(quán)利到實有權(quán)利的飛躍提供了寶貴契機。

①.國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的制定，是憲法以及法律賦予縣級以上各級人大的一項重要使命，通過國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，可以確定各級政府的目標任務(wù)與工作職責，引導社會各主體從事相關(guān)行為，從而達到社會管理、公共服務(wù)與權(quán)利保護的目的。實踐中，人大制定的規(guī)劃中所確定的有關(guān)老年人教育服務(wù)的具體指標與任務(wù)，主要是人民政府借助公共資源逐步分解和落實的。就此而言，不宜采用“地方規(guī)章”的規(guī)范形式推動老年教育。

②.比如，《老年人權(quán)益保障法》第70條直接將老年教育的服務(wù)工作具體交給各級人民政府統(tǒng)籌、安排。

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The Legal Logic and Legislative Approach of the Realization of the Equal Right of the Elderly to Education

HUANG Yuyin

(Ningbo Open University, Ningbo Zhejiang 315016, China)

The educational equality of the elderly comes from the natural law. Chinese constitution, laws and regulations confirm the equal right of the elderly to education, which has achieved a substantive leap from natural right to legal right. However, its legal logic from legal rights to real rights has encountered the practical challenges of “soft legal provisions” and “l(fā)ow supply efficiency” in practice. The equal right of the elderly to education should be realized through institutional safeguards. That is, local legislators complete the externalization of the effectiveness of “soft law provisions” and the legalization of policies with the help of local laws and regulations.

Equal right of the elderly to education; Soft Legal Provisions; Local People’s Congress Legislation

2022-03-09

浙江省教育科學規(guī)劃2019年度（高校）研究課題“平等權(quán)視野下社區(qū)老年教育的實施路徑研究”（2019SCG101）；寧波市教育科學規(guī)劃研究課題 “我國地方終身教育立法的困境及對策研究——基于‘軟法之治’的考察和論證”（2019YGH049）

黃玉寅，男，山東聊城人，寧波開放大學教學中心講師，博士，研究方向：行政法學。

D621；D921

A

1672-3724（2022）02-0009-04