王 廣 輝

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一

所謂憲法解釋，是指一定的國家機(jī)關(guān)對憲法規(guī)范的含義進(jìn)行的闡釋與說明，目的在于解決人們對某些憲法規(guī)范理解上存在的分歧，確保對憲法的遵守和執(zhí)行的統(tǒng)一，防止或避免因為對一定憲法規(guī)范的不同理解而導(dǎo)致的遵守和執(zhí)行上的不一致情形的發(fā)生，從而維護(hù)憲法的最高權(quán)威，確保憲法的最高法律效力得以實現(xiàn)，使憲法作為法律的規(guī)范性能夠得到嚴(yán)格的遵守。據(jù)此而論，這里所說的憲法解釋，并非像有些人理解的那樣，包括所謂的學(xué)理解釋在內(nèi)[1]，而僅僅指的是嚴(yán)格意義上的憲法解釋，即享有憲法解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)對憲法進(jìn)行的解釋[2]。

法律作為行為規(guī)范，發(fā)揮著對人們行為的指引作用。但人們的行為又是復(fù)雜多變的，有限的法律規(guī)范不可能容納下時刻變化著的人們的行為，于是形成了法律規(guī)范的有限性與人們行為多變性之間的緊張關(guān)系。要讓立法者制定出針對每一個人的具體行為都能適用的法律規(guī)范是完全不可能的，所能采取的就是將人們的行為類型化，然后用抽象或高度概括性的法律規(guī)范去表達(dá)。高度概括抽象的法律規(guī)范是通過使用大量的不確定法律概念來實現(xiàn)的，這些不確定法律概念的使用，固然有利于將更多的行為涵蓋其中，擴(kuò)大法律規(guī)范適用的范圍，更好地將人們的行為納入法律的調(diào)整之中，但同時也存在著容易造成人們對這些不確定法律概念理解上產(chǎn)生分歧的弊端。在不能完全放棄于法律中使用不確定性法律概念的前提下，消除人們理解分歧的最好辦法就是由一定的國家機(jī)關(guān)對發(fā)生理解分歧的法律規(guī)范作出權(quán)威性的解釋。更為關(guān)鍵的是，法律文本使用的語言并非是一種完全獨立的符號系統(tǒng)，其中的詞語本身就存在多重含義，日常生活中使用的時候，我們可以不必過分追求其精準(zhǔn)度，但在法律文本中出現(xiàn)時，不同的理解有可能導(dǎo)致產(chǎn)生不同的法律后果，直接影響到相關(guān)人員權(quán)利的享有與義務(wù)的履行，也就是直接與人們的利益享有與否相關(guān)，就不能夠像在日常生活中所使用的那樣大而化之，或者是不追求其精準(zhǔn)度。這就是法律解釋制度存在的必要性與正當(dāng)性之所在。一般而言，普通法律對人們行為的規(guī)范，往往在權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上比較具體，也就是對人們行為的引領(lǐng)性要求比較明確，但無法做到十分精準(zhǔn)，需要通過法律解釋制度來解決人們理解和認(rèn)識上的分歧。憲法文本中的規(guī)范，抽象的程度更高，正因為如此，在和普通法律規(guī)范相比較的意義上而具有“原則性”的特點[3]132，這也就意味著對其理解發(fā)生分歧的可能性更大，與普通法律比較起來，也就更需要進(jìn)行解釋。再者，普通法律的解釋往往解決的是對某一法律中具體規(guī)范的理解分歧問題，僅僅影響到法律關(guān)系的主體基于該法律規(guī)范而享有的權(quán)利或應(yīng)履行的義務(wù)。對憲法文本中一定規(guī)范的理解發(fā)生分歧，不僅影響到憲法關(guān)系主體憲法上的權(quán)利享有和義務(wù)履行，更關(guān)系到基于該規(guī)范而制定的有關(guān)立法是否合憲的問題，這是由憲法具有最高的法律效力的屬性決定的。因此，憲法解釋較之一般的法律解釋制度，具有更重要的意義，尤其是我們在社會轉(zhuǎn)型的過程中。全面依法治國“愈來愈凸顯”，黨的十八屆四中全會決定明確指出，依法治國的核心是“依憲治國”，因此，憲法的權(quán)威是否能夠得到遵守，其他的法律是否能夠真正地符合憲法，是我們實現(xiàn)“依憲治國”的關(guān)鍵所在。在此過程中，憲法解釋發(fā)揮著不可替代的作用。

我國憲法文本中最早規(guī)定憲法解釋的是1978年憲法，該憲法在全國人大常委會的職權(quán)中規(guī)定，全國人大常委會“解釋憲法和法律，制定法令”。此前的1954年憲法和1975年憲法，對憲法解釋權(quán)沒有明確規(guī)定，僅僅是在全國人大常委會的職權(quán)中規(guī)定“解釋法律”?；蛟S人們可以認(rèn)為，這里的“法律”包括憲法在內(nèi)，但憲法文本在關(guān)于全國人大的職權(quán)中規(guī)定“修改憲法”“制定法律”。如果“法律”包括憲法在內(nèi)，豈不變成了全國人大制定法律和憲法了嗎？要知道，在1954年憲法制定出來以后，全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)僅享有修改憲法的權(quán)力，制定憲法的任務(wù)已經(jīng)完成。由此可以得出的結(jié)論是，明確確立憲法解釋制度的是1978年憲法。

1954年憲法明確規(guī)定，全國人大享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，由于沒有規(guī)定憲法解釋問題，那么，可以將全國人大享有的監(jiān)督憲法實施權(quán)力理解為包括憲法解釋的權(quán)力在內(nèi)，也就是全國人大以其享有的監(jiān)督憲法實施的權(quán)力為依據(jù)，在監(jiān)督憲法實施過程中對憲法進(jìn)行解釋。但在1978年憲法明確規(guī)定全國人大常委會行使解釋憲法的職權(quán)以后，就出現(xiàn)了憲法的解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)相分離的問題。現(xiàn)行的憲法則將憲法監(jiān)督權(quán)同時賦予全國人大和全國人大常委會行使，但依然保留了全國人大常委會解釋憲法的權(quán)力，全國人大雖然繼續(xù)享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，但并沒有被明確賦予享有憲法解釋的權(quán)力，意味著憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)的分離狀態(tài)在全國人大這個國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)這里是依然存在的。

二

那么，憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)是一種什么關(guān)系，考察國外憲法和有關(guān)憲法監(jiān)督的法律，關(guān)于憲法解釋權(quán)的規(guī)定存在以下幾種情形。

(一)美國、日本等實行司法審查制的國家

無論像美國那樣憲法監(jiān)督權(quán)來自于判例還是如日本那樣司法機(jī)關(guān)享有的憲法監(jiān)督權(quán)來自于憲法的明確規(guī)定，都不涉及憲法解釋問題。如日本國憲法第八十一條規(guī)定：“最高法院為有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法的終審法院?！弊罡叻ㄔ涸谛惺箲椃ūO(jiān)督權(quán)的時候，當(dāng)然有權(quán)對涉及到的憲法規(guī)范進(jìn)行解釋。由于司法審查制具有獨特的“個案審查”或“附帶性審查”特點，并且要求憲法性爭議要達(dá)到成熟的程度，才能由法院受理并進(jìn)行裁判。因此，憲法解釋不能獨立存在，只能在審理具體案件的過程中對涉及到的憲法規(guī)范進(jìn)行解釋，憲法解釋寓于憲法審查之中[4]，目的在于為解決當(dāng)下具體的憲法性爭議提供憲法上的規(guī)范依據(jù)。在這樣的制度下，沒有爭議這一前提，法院是不能對憲法規(guī)范進(jìn)行一般性的闡釋與說明的，這被認(rèn)為是由司法權(quán)的被動性所要求的，也是固守司法權(quán)的被動性的體現(xiàn)。

(二)在憲法或有關(guān)法律中規(guī)定了憲法解釋權(quán)，但僅僅是規(guī)定在什么情形下，哪些機(jī)關(guān)有權(quán)向憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)提出解釋憲法的請求，并不涉及憲法解釋的所有方面

代表性的國家有德國和俄羅斯。如德國基本法第九十三條規(guī)定：“聯(lián)邦憲法法院裁決下列事項：(1)就聯(lián)邦最高機(jī)關(guān)或根據(jù)本基本法或聯(lián)邦最高機(jī)關(guān)議事規(guī)則授權(quán)的其他有關(guān)方面的權(quán)利和義務(wù)的范圍發(fā)生爭執(zhí)時，對本基本法的解釋進(jìn)行裁決?！?俄羅斯聯(lián)邦憲法第一百二十五條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦憲法法院根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、國家杜馬、俄羅斯聯(lián)邦政府、俄羅斯聯(lián)邦各主體立法權(quán)力機(jī)關(guān)的要求解釋俄羅斯聯(lián)邦憲法?！备鶕?jù)統(tǒng)計，這樣的國家并不多。從這些國家的憲法規(guī)定看，即便是規(guī)定了憲法解釋權(quán)，也是作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)行使的諸多職權(quán)中的一項，并不獨立于憲法監(jiān)督權(quán)而存在。就憲法解釋權(quán)的內(nèi)容看，實際上針對的是抽象解釋，主要涉及的是國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配事項，用以解決國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭端。

(三)在規(guī)定憲法監(jiān)督制度時，沒有單獨和直接規(guī)定憲法解釋權(quán)，而是將其作為憲法監(jiān)督權(quán)的組成部分，包含在憲法監(jiān)督權(quán)之中

如法國《憲法委員會組織法》規(guī)定，在進(jìn)行合憲性宣告、合憲性先決問題的審查、立法方式的審查、提出法案的條件的審查、政府拒絕接受法案的審查等活動時，憲法委員會應(yīng)當(dāng)在其裁決中說明理由[5]。除此之外，設(shè)立憲法法院作為監(jiān)督憲法實施專門機(jī)關(guān)的國家，一般會制定專門的法律來規(guī)范憲法監(jiān)督權(quán)的行使，但在這些法律中，也沒有將憲法解釋權(quán)作為一項獨立的權(quán)力加以規(guī)定，實際上也是將憲法解釋權(quán)包含在憲法監(jiān)督權(quán)之中看待的，如法國、韓國、西班牙、葡萄牙、奧地利、意大利等國家就屬于這種情形[6]。

根據(jù)上述的比較法考察，我們的基本結(jié)論是，無論是否在憲法和有關(guān)法律中明確規(guī)定憲法解釋權(quán)，都不存在將憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)并列加以規(guī)定的情形。這也就意味著無論是明示還是默示，憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)都是不可分割地結(jié)合在一起的。

但在中國的憲法中，對全國人大僅規(guī)定其享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，而對全國人大常委會既規(guī)定了憲法監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了憲法解釋權(quán)，并且是將憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)并列規(guī)定在一起。從邏輯上講，這勢必就意味著憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)是兩種獨立的國家權(quán)力，憲法監(jiān)督權(quán)中不包含憲法解釋權(quán)，憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)屬于不同性質(zhì)的權(quán)力。在進(jìn)行憲法解釋的時候不是在進(jìn)行憲法監(jiān)督，進(jìn)行憲法監(jiān)督的時候不能進(jìn)行憲法解釋。

憲法將解釋憲法的權(quán)力明確規(guī)定在全國人大常委會的職權(quán)之中，從“法無授權(quán)即無權(quán)”的意義上講，其他機(jī)關(guān)，包括全國人大都無權(quán)去解釋憲法。如胡錦光、韓大元教授就認(rèn)為，全國人大僅有憲法監(jiān)督權(quán)，而沒有憲法解釋權(quán)[7]。然而，前面已經(jīng)指出，憲法解釋的權(quán)力與憲法監(jiān)督權(quán)不可分割，既然全國人大也根據(jù)憲法的規(guī)定享有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，也應(yīng)該包括解釋憲法在內(nèi)。否則就會形成這樣的局面，全國人大在行使憲法監(jiān)督權(quán)時不能行使解釋憲法的權(quán)力，勢必將造成全國人大監(jiān)督憲法所依據(jù)的憲法規(guī)范本身由于存在理解上的分歧而不能解決當(dāng)下面臨的憲法性爭議，憲法監(jiān)督權(quán)實際上就會被架空。試想，全國人大在行使憲法監(jiān)督權(quán)解決所面臨的憲法性爭議時，需要對該爭議所涉及的憲法規(guī)范含義進(jìn)行說明，以明確該爭議中哪一方的理解更符合憲法，這難道不是在解釋憲法嗎？[8]正因為如此，有研究者認(rèn)為，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，前者的憲法監(jiān)督權(quán)包含有憲法解釋權(quán)，那么后者顯然也擁有[9]。

三

為解決這一尷尬問題，本人認(rèn)為，應(yīng)將作為憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)與作為憲法監(jiān)督方式的憲法解釋權(quán)加以區(qū)分，依據(jù)就是憲法文本中規(guī)定全國人大常委會的職權(quán)時，將全國人大常委會“監(jiān)督憲法實施”的權(quán)力與“解釋憲法”的權(quán)力并列加以規(guī)定，意味著憲法解釋權(quán)是一種獨立于憲法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力，而且不能為憲法監(jiān)督權(quán)所包含，因此稱之為憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)。它與憲法監(jiān)督方式上的憲法解釋權(quán)之間的區(qū)別有以下幾個方面。

(一)歸屬的制度不同

根據(jù)上述的劃分，憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)屬于憲法解釋制度的范疇，憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)則屬于憲法監(jiān)督制度范疇。這樣的理解或認(rèn)識，在我國的憲法學(xué)體系中是能夠找到其根據(jù)的?？匆豢次覈罅繎椃▽W(xué)教材或著作，都是將憲法監(jiān)督制度與憲法解釋制度看作是兩種不同的憲法制度，同屬于“憲法實施”或“憲法適用”這一大的制度，在這個大的制度中是并列的關(guān)系，鮮有將憲法解釋制度納入憲法監(jiān)督制度中進(jìn)行分析的情形存在。

對此情形的合理性，我認(rèn)為可從兩個方面加以說明：一是理論上我們比較重視憲法監(jiān)督制度具有的將憲法的最高強(qiáng)制性由潛在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的功能，具體表現(xiàn)為對違憲行為和法律進(jìn)行處理制裁的懲罰作用；而對憲法解釋制度，比較重視的是其根據(jù)社會的發(fā)展對憲法規(guī)范中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行的意義再造、漏洞填補(bǔ)、含義明確的作用，強(qiáng)調(diào)的是消弭憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的沖突，以達(dá)到讓憲法規(guī)范具有更強(qiáng)適應(yīng)性的目的，具體講就是在保持憲法穩(wěn)定性的前提下來解決憲法的適應(yīng)性，以彌補(bǔ)單純的憲法修改帶來的破壞憲法穩(wěn)定性的不足。由于過分地注意到了憲法監(jiān)督與憲法解釋制度之間存在的差異，自然也就很少關(guān)注或看到憲法監(jiān)督制度與憲法解釋制度二者之間存在的共同之處。二是在實踐上，且不說“文革”的政治動亂時期，就是在“文革”結(jié)束以后，特別是隨著改革開放政策的實施，在民主法制制度的建設(shè)受到重視的新的歷史時期，至今還沒有出現(xiàn)一件嚴(yán)格意義上的憲法解釋案件或憲法監(jiān)督案件(1)盡管憲法學(xué)界有人認(rèn)為，1983年9月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過的“關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定”是憲法解釋，但與因?qū)椃ㄒ?guī)范的不同理解而產(chǎn)生分歧這種典型意義上的憲法解釋還是存在區(qū)別的。真正具有憲法解釋性質(zhì)的是全國人大常委會對香港特別行政區(qū)基本法進(jìn)行的四次解釋，但因香港特別行政區(qū)基本法位階在中華人民共和國憲法之下，在大陸的法律體系中屬于立法的性質(zhì)，因此也不屬于嚴(yán)格意義上的憲法解釋。我們這里所說的嚴(yán)格意義上的憲法解釋是指的對《中華人民共和國憲法》文本中的規(guī)范進(jìn)行的解釋。，缺乏實踐，也就意味著憲法監(jiān)督制度與憲法解釋制度之間在處理憲法性爭議，特別是如何運用于憲法監(jiān)督的過程之中的必要性就不能充分展示出來，存在的問題也就不能充分地暴露出來，前述理論上對憲法監(jiān)督制度與憲法解釋制度的認(rèn)識偏差就無法通過實踐來加以糾正。

(二)享有的機(jī)關(guān)不同

從世界范圍內(nèi)看，無論是采用司法審查制還是采用專門機(jī)關(guān)即憲法法院審查制的國家，都是由一個機(jī)關(guān)來行使憲法監(jiān)督權(quán)和憲法解釋權(quán)，不存在憲法解釋權(quán)與憲法監(jiān)督權(quán)由不同機(jī)關(guān)行使的問題。因此，無論是否對憲法解釋權(quán)作出明確規(guī)定，都不會導(dǎo)致認(rèn)識上產(chǎn)生分歧。但在我國，雖然采取的是代表機(jī)關(guān)審查制的憲法監(jiān)督體制，但并非采用該體制的國家都存在憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)分離的問題，我國出現(xiàn)這樣問題的根本原因是我國人大實行的“一院雙層結(jié)構(gòu)”，即除鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，每一級人大均由全體會議和人大常委會兩個層級構(gòu)成，且人大的全體會議和常委會各自具有獨立性，不僅組織上能夠自成體系，而且還享有憲法賦予的職權(quán)，能夠?qū)ν猹毩⒌匦惺箼?quán)力。在全國人大與全國人大常委會之間如何分配國家的最高權(quán)力，當(dāng)然要考慮到所涉事項的重要性程度以及全國人大及其常委會之間在憲法地位上的差異，并不是說全國人大行使的權(quán)力在全國人大閉會期間均可由全國人大常委會以常設(shè)機(jī)關(guān)的名義來行使，全國人大和全國人大常委會各自享有的權(quán)力范圍必須符合憲法的規(guī)定，遵循憲法對全國人大及其常委會之間的權(quán)力劃分。全國人大不能因為其是最高的權(quán)力機(jī)關(guān)就可以去行使憲法規(guī)定的全國人大常委會的權(quán)力，全國人大常委會也不能因為是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)就可以在全國人大閉會期間去行使憲法規(guī)定給全國人大的權(quán)力，它們也要遵循“職權(quán)法定”的原則。這是我們認(rèn)識憲法為何僅將解釋憲法規(guī)定為全國人大常委會職權(quán)的法理依據(jù)所在。

根據(jù)上述，由于憲法明確規(guī)定全國人大常委會享有解釋憲法的權(quán)力，這里的“解釋憲法”的權(quán)力就屬于憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，只能由全國人大常委會行使，其他機(jī)關(guān)不能享有，即便是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大也不能享有，即憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)在歸屬和行使上具有專屬性，符合公法上“法無授權(quán)即無權(quán)”的原理。而憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)，不具有專屬性，凡是享有憲法監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)都可以享有和行使。

(三)權(quán)力性質(zhì)不同

憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，是一項獨立的權(quán)力，并不蘊(yùn)含于憲法監(jiān)督權(quán)之中或者依附于憲法監(jiān)督權(quán)而存在，根據(jù)明示即排除的原理，這種意義上的憲法解釋權(quán)具有排他性[10]。憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)蘊(yùn)含于憲法監(jiān)督權(quán)之中，不具有獨立性，只能在行使憲法監(jiān)督權(quán)的過程中進(jìn)行，具有憲法監(jiān)督方式的性質(zhì)，或者是一種憲法審查的方法。如美國憲法學(xué)家詹姆斯·布拉德雷·塔耶爾就明確指出，憲法解釋是一種審查方法[11]。這樣的不同也就意味著全國人大常委會在行使憲法解釋權(quán)的時候進(jìn)行的憲法解釋不具有憲法監(jiān)督的性質(zhì)，而是在行使獨立的憲法解釋權(quán)。只有當(dāng)全國人大或全國人大常委會在行使憲法監(jiān)督權(quán)過程中，對憲法規(guī)范的含義進(jìn)行的闡釋與說明才是在行使憲法監(jiān)督意義上的憲法解釋權(quán)。這種權(quán)力性質(zhì)上的差異，意味著我國的憲法文本中，憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)是以“顯性”方式存在的，憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)是以“隱性”方式存在的。

為何憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)能夠以“隱性”的方式存在，這個問題可以轉(zhuǎn)換成為什么憲法監(jiān)督必然伴隨著憲法解釋。原因就在于，憲法監(jiān)督制度的設(shè)置就是要解決是否存在“違憲”的問題。所謂“違憲”，字面上講就是“違反憲法”，但在現(xiàn)實中，無論是行為還是法律發(fā)生“合憲性”爭議，一般不會表現(xiàn)為法律或行為對憲法文本中某些具體規(guī)定的直接違反，往往是對某些條文所蘊(yùn)含的憲法規(guī)范是否違反形成了爭議，而某些憲法條文中蘊(yùn)含的憲法規(guī)范究竟是什么？如何進(jìn)行理解？是需要憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時進(jìn)行說明的。從這個意義上講，違憲應(yīng)該指的是“違反了被解釋了的憲法的某個或者某些規(guī)定、原則或精神，即不是違反了憲法的條文，實際上指違反了憲法條文中所蘊(yùn)含的憲法規(guī)范”[12]。在此情形下，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在面對某項法律或某個行為是否構(gòu)成違反憲法的爭議時，必須對該爭議涉及的憲法條文中蘊(yùn)含的憲法規(guī)范從制憲目的、含義等方面進(jìn)行詳細(xì)說明，然后以此為依據(jù)，來判定爭議的法律或行為究竟是否構(gòu)成違憲。就此而言，憲法監(jiān)督權(quán)可以由不同的機(jī)關(guān)來行使，但在屬性上是裁判性的。雖然我國的全國人大及其常委會是權(quán)力機(jī)關(guān)，但其進(jìn)行的憲法監(jiān)督實質(zhì)上也是裁判的性質(zhì)，即以憲法為依據(jù)，對爭議所涉的法律、行為是否構(gòu)成為違憲作出裁決。故此，有研究者將其稱之為“裁決式的憲法解釋”[13]。在裁決中，憲法監(jiān)督者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)如同法院的法官那樣的“釋明”義務(wù)，以證明自己作出的裁決符合法理，有根有據(jù)，以便能夠讓爭議各方信服和接受。就此而論，無論采用哪一種憲法監(jiān)督體制，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在憲法監(jiān)督過程中，不可能不進(jìn)行憲法解釋，離開憲法解釋而作出的違憲與否的判斷都是恣意的、武斷的。

(四)解釋的形式與效力不同

根據(jù)上述劃分，全國人大常委會行使的憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，屬于抽象解釋的性質(zhì)[14]，不針對具體的糾紛或爭議，僅就憲法文本中的有關(guān)規(guī)定由于社會變化而導(dǎo)致的理解或適用問題作出具體的說明[3]387，形成的解釋文件屬于憲法性法律，具有普遍的效力，即“抽象解釋”。如憲法文本中的“城市的土地屬于國家所有”中“城市”的含義或標(biāo)準(zhǔn)等，學(xué)術(shù)界一直存在著不同的理解[15]，當(dāng)這種不同的理解影響到對憲法的遵守或適用效果時，就需要由享有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)對其加以闡釋說明。這不僅是憲法解釋作為一種獨立存在的制度的價值所在，也符合長期以來我國的憲法學(xué)對憲法解釋制度內(nèi)涵的理解與功能的概括。

全國人大及其常委會享有的憲法監(jiān)督權(quán)中所蘊(yùn)含的監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)，僅在解決憲法性爭議時針對該爭議的具體案情而行使，作出的解釋是個案性質(zhì)的，不具有普遍效力，即“具體解釋”。原因在于，憲法規(guī)范具有的高度抽象性、概括性雖然容易導(dǎo)致人們在理解上發(fā)生分歧，但是，這種分歧也不可能是任意發(fā)生的，往往是在面臨具體的憲法性糾紛時，爭議各方為了自己利益的最大化，會想盡各種辦法試圖從憲法規(guī)范中為自己的主張找到最權(quán)威的根據(jù)。任何一方的理解，最直接的目的就是為了使?fàn)幾h的解決能夠更好地維護(hù)自己的訴求，而不會考慮自己的理解是否最符合憲法的制憲意圖，或者最符合憲法的有關(guān)原則和精神。在此情形之下，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在具體的憲法性爭議的解決中對涉及到的憲法規(guī)范進(jìn)行闡釋與說明，也就必須根據(jù)該憲法性爭議的案情，作出最符合該具體憲法性爭議有效解決的解釋，而不會是從普遍的意義上，脫離該具體憲法性爭議而對憲法規(guī)范的含義進(jìn)行說明。由此就決定了在該情形之下所作出的憲法解釋是有特定的針對性的，也就是“個案性”的。

上述的區(qū)分，完全是基于中國憲法文本中僅將憲法解釋權(quán)規(guī)定為全國人大常委會的職權(quán)，而同樣享有憲法監(jiān)督權(quán)的全國人大卻沒有被賦予憲法解釋權(quán)這一問題而提出的解決之道，并不意味著其他國家也都是這樣的情形。這樣的區(qū)分，主要的意義就在于，能夠很好地對我國憲法文本中憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)的不一致規(guī)定作出合理的理解，回答全國人大這個最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有的憲法監(jiān)督權(quán)是否包括憲法解釋權(quán)在內(nèi)的問題，為全國人大行使的憲法監(jiān)督權(quán)的完整性提供有力的法理依據(jù)。

四

既然存在著憲法監(jiān)督方式上的憲法解釋權(quán)與憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，而且對于憲法監(jiān)督方式上的憲法解釋權(quán)，全國人大和全國人大常委會都有權(quán)行使，憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)只能由全國人大常委會享有，必然就會產(chǎn)生如何處理它們之間相互關(guān)系的問題。

(一)作為監(jiān)督方式的憲法解釋

就憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)而言，全國人大和全國人大常委會因為都享有憲法賦予的憲法監(jiān)督權(quán)而可以共同行使，那么，就會存在一個哪些方面的事項屬于全國人大憲法監(jiān)督權(quán)的范圍，哪些方面的事項屬于全國人大常委會的憲法監(jiān)督權(quán)范圍的問題。原因在于，既然憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)附屬于憲法監(jiān)督權(quán)，或者內(nèi)含于憲法監(jiān)督權(quán)之中，只要將全國人大和全國人大常委會各自監(jiān)督的事項范圍區(qū)分清楚以后，就能夠使這個問題得到解決，即誰監(jiān)督誰解釋。

我國的憲法文本中，僅規(guī)定了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，該職權(quán)涉及哪些事項范圍并沒有明確規(guī)定。憲法學(xué)界占主流的觀點認(rèn)為，憲法規(guī)定的“全國人大改變或撤銷全國人大常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定”屬于全國人大憲法監(jiān)督的事項范圍；全國人大常委會撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)以及民族自治地方的自治條例和單行條例屬于全國人大常委會憲法監(jiān)督的事項范圍(2)在眾多的憲法學(xué)教材與著作中，關(guān)于中國憲法監(jiān)督制度的分析，有關(guān)憲法監(jiān)督的事項，基本上局限于對法律、法規(guī)的合憲性審查方面。?！读⒎ǚā逢P(guān)于法定的國家機(jī)關(guān)以及公民個人向全國人大常委會提請審查的也限于國務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例與單行條例。然而，憲法文本中關(guān)于“全國人大改變或撤銷全國人大常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定”、全國人大常委會撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)以及民族自治地方的自治條例和單行條例的規(guī)定同憲法關(guān)于全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法的實施”并列規(guī)定在各自的職權(quán)之中，從邏輯上講應(yīng)該是兩種各自獨立的權(quán)力或職權(quán)，而不是包含的關(guān)系。正因為如此，有研究者指出，憲法或立法法的這一規(guī)定本質(zhì)上是立法監(jiān)督，而不是憲法監(jiān)督[16]。退一步看，即便是將其納入到憲法監(jiān)督的范圍之中，但在《立法法》的規(guī)定上，使用的是“違背憲法和法律”的用語，表明全國人大常委會進(jìn)行的審查包括兩個方面：“合法律性”與“合憲性”，并非純粹的“合憲性”審查，而“合法律性”的審查顯然不能屬于憲法監(jiān)督的事項范圍。更為關(guān)鍵的是，這樣的認(rèn)識和理解，僅僅將全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權(quán)局限于對法律、法規(guī)的“合憲性”審查上，既不符合世界各國憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實際行使的憲法監(jiān)督權(quán)涉及的事項范圍，也不符合我國憲法的規(guī)定與精神。我國憲法的序言中明確規(guī)定，本憲法具有最高的法律效力，全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)、社會組織、武裝力量、企事業(yè)單位都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保障憲法實施的職責(zé)。憲法的總綱中更是明確規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。我國的憲法學(xué)理論也認(rèn)為，憲法的最高法律效力表現(xiàn)在兩個方面：一是對法律的效力，所有的法律都必須根據(jù)憲法來制定，不能和憲法相抵觸；二是對行為的效力，即憲法是最高的行為規(guī)范。上述關(guān)于全國人大及其常委會憲法監(jiān)督事項范圍的理解，顯然將“行為”排除在了憲法監(jiān)督事項之外。倘若按照這樣的理解，無論是全國人大還是全國人大常委會只能在涉及到法律、法規(guī)的“合憲性”審查中才能進(jìn)行憲法解釋，對行為的“合憲性”審查則不能進(jìn)行憲法解釋，顯然在邏輯上經(jīng)不起辯駁。

根據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定，本人認(rèn)為，應(yīng)該納入憲法監(jiān)督范圍的事項包括：(1)法律、法規(guī)的合憲性審查，主要包括全國人大制定的基本法律；全國人大常委會制定的基本法律以外的法律；國務(wù)院制定的行政法規(guī)；地方人大制定的地方性法規(guī)；民族自治地方制定的自治條例和單行條例；(2)經(jīng)由全國人大選舉、決定任命和全國人大常委會決定任命的中央國家機(jī)關(guān)公職人員的罷免或撤銷任命；(3)政黨的執(zhí)政和參政行為；(4)最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋；(5)社會組織的行為。凡是這些事項涉及到的“合憲性”爭議，按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，由全國人大或全國人大常委會在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行憲法監(jiān)督，同時也就在這些事項范圍內(nèi)享有憲法解釋權(quán)。具體來講，全國人大行使的憲法監(jiān)督權(quán)事項包括：全國人大的立法、全國人大常委會的立法、政黨的執(zhí)政與參政行為，相應(yīng)地，全國人大在這些事項范圍內(nèi)同時行使憲法解釋權(quán)。其他事項的憲法監(jiān)督權(quán)與憲法解釋權(quán)則由全國人大常委會來行使。

(二)兩種憲法解釋的區(qū)別

全國人大常委會既享有憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)，也享有憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，二者之間是什么關(guān)系？也就是如何來區(qū)分全國人大常委會究竟是在行使憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)，還是在行使憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)。對此問題，我認(rèn)為應(yīng)該以“爭議性”作為區(qū)分的界限。因為憲法監(jiān)督一般是要解決“合憲性”的爭議，也就是法律或行為是否符合憲法的問題。但是，在沒有產(chǎn)生爭議的情形下，也有可能存在憲法解釋的必要性，主要是由于社會發(fā)展導(dǎo)致憲法條文中一些用語出現(xiàn)了新的含義，或者是原來的規(guī)定與變化以后的社會實際之間產(chǎn)生了裂痕，影響到了變化以后的社會關(guān)系發(fā)展。此時，我們顯然不能讓社會關(guān)系去削足適履地適應(yīng)僵化的憲法規(guī)定，而是應(yīng)該采取在不修改原來條文的基礎(chǔ)上通過憲法解釋使其含義有所變化，在符合法理、邏輯，又不與原來條文的含義完全無關(guān)的情形下，最大限度地彌合憲法條文原來的規(guī)定與社會現(xiàn)實之間的裂痕，以維護(hù)憲法的穩(wěn)定性。如我國憲法原來規(guī)定的“計劃經(jīng)濟(jì)”的本意是排斥市場作用的，但在改革開放以后，我們對“計劃經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)識發(fā)生了變化，認(rèn)為“計劃經(jīng)濟(jì)”并不能完全排斥市場的作用，因此而將“計劃經(jīng)濟(jì)”理解為“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，就是一個非常典型的例子。盡管這樣的理解不是通過憲法解釋實現(xiàn)的(3)1984年7月，中共中央在北戴河開會討論《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》的提綱，當(dāng)年10月中共中央十二屆三中全會通過了該決定，其中提出“計劃經(jīng)濟(jì)”應(yīng)是“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，商品經(jīng)濟(jì)第一次寫進(jìn)黨的決議。我們原來基于憲法規(guī)定的“計劃經(jīng)濟(jì)”而建立起來的相關(guān)制度與政策，相應(yīng)地就會根據(jù)“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”而加以改變或調(diào)整。，但卻意味著存在這樣的情形和需求，只是我們沒有采取憲法解釋的方式來應(yīng)對而已。

在解釋的效力上，要根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)來進(jìn)行判斷。全國人大常委會行使的憲法解釋制度意義上的憲法解釋權(quán)，作出的解釋為抽象的解釋，具有普遍效力。全國人大及其常委會行使的憲法監(jiān)督方式意義上的憲法解釋權(quán)，作出的解釋往往針對具體的憲法性糾紛，或者是具體的案件，目的是為了解決該糾紛或案件涉及到的具體問題，其效力應(yīng)該是個別的，即僅對該糾紛或案件產(chǎn)生效力。雖然在其他的糾紛或案件中會再次面臨對同樣的條款進(jìn)行解釋的問題，但在理論上可以認(rèn)為不受原來解釋的約束，以便能夠給憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)針對不同的糾紛或案件來選擇最恰當(dāng)?shù)慕忉寗?chuàng)造空間。這并不意味著憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以任意進(jìn)行解釋，在一定解釋方法和思維方式的約束之下，事實上使得憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)不能夠完全置過去的解釋于不顧，在面臨的爭議大致相同的情形之下，會充分地考慮與過去所作的解釋在邏輯上保持一致，以體現(xiàn)一定憲法規(guī)范內(nèi)容上的連續(xù)性以及憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對憲法內(nèi)容理解上的延續(xù)性，維持憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)遵守“禁止反言”原則的誠信形象。

2018年的憲法修正案，將原來的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。根據(jù)2018年6月22日，全國人大常委會頒布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。這一修改，解決了長期存在的憲法關(guān)于全國人大和全國人大常委會監(jiān)督憲法實施的職責(zé)未有專門委員會來承擔(dān)的問題，發(fā)揮其在開展憲法解釋方具有的專業(yè)優(yōu)勢[17]，對推動憲法監(jiān)督的落實卻是具有重要的意義。但是，憲法和法律委員會畢竟是全國人大內(nèi)設(shè)的專門委員會，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，不具有對外行使權(quán)力的能力?！伴_展憲法解釋”只是根據(jù)全國人大或全國人大常委會的委托，就憲法性爭議中涉及到的憲法理解問題提出解決的意見或建議，然后由全國人大或全國人大常委會來決定究竟如何處理。在此情形下，其“開展憲法解釋”的工作如果是基于全國人大常委會的安排，顯然能夠與全國人大常委會本身享有的憲法解釋權(quán)對接起來；如果是根據(jù)全國人大的安排，“開展憲法解釋”工作，則無法與全國人大的職權(quán)相對應(yīng)，依然存在全國人大進(jìn)行憲法解釋的規(guī)范基礎(chǔ)何在的疑問，即全國人大在行使憲法監(jiān)督權(quán)的過程中能否進(jìn)行憲法解釋？將其作前述的兩種性質(zhì)區(qū)分，則可以化解由此所產(chǎn)生的疑問和爭議。

AnAnalysisoftheRightofInterpretationofChina’sConstitution

WANG Guanghui

(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

Abstract: In China’s constitutional supervision system, the National People’s Congress (NPC) and its Standing Committee also enjoy the right of constitutional supervision, but the constitution only stipulates that the NPC Standing Committee has the power to interpret the constitution, and there is no clear provision for the NPC. According to the principle of public power that “the law does not authorize or has no power,” it should be considered that the National People’s Congress does not have the power to interpret the constitution. The problem is that in the process of exercising the power of constitutional supervision, the National People’s Congress will inevitably explain certain constitutional clauses as a basis for judging whether the disputed law or behavior constitutes an unconstitutional basis. In essence, it is interpreting the constitution. In order to resolve this contradiction, it is necessary to combine China’s constitutional system and theoretically divide the constitutional interpretation into two aspects: the constitutional interpretation power as a constitutional interpretation system and the constitutional interpretation power as a means of constitutional supervision. The connections and differences between the two will also be probed herein.

Keywords: state power; constitutional supervision; constitutional interpretation