任 楊，朱 宇，關(guān)博文

(1.北京外國語大學(xué) 專用英語學(xué)院，北京 100089；2.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱150018；3.黑龍江財(cái)經(jīng)學(xué)院 人文學(xué)院，哈爾濱 150025)

一、問題的提出

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，“完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)公共設(shè)施適老化改造，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”?！笆奈濉睍r(shí)期是我國人口老齡化的高速增長期，把握好人口老齡化新階段帶來的挑戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展，對保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。歐美等發(fā)達(dá)國家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐探索起步早，理論探討也比較深入，尤其是對服務(wù)供給方式、政策支持設(shè)計(jì)等方面問題的回應(yīng)比較積極，但往往表現(xiàn)出實(shí)用主義的研究偏好。我國關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的研究已經(jīng)取得了較為豐厚的成果，但在本土化理論指導(dǎo)實(shí)踐、農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式、社區(qū)居家養(yǎng)老主體合作、居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制方面還有待深化[1]。為此，本文從居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多元責(zé)任主體切入，探討社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府作用問題，以期補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)有理論研究成果，助推社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐發(fā)展。

當(dāng)前，我國尚未對養(yǎng)老服務(wù)的概念完成精確界定，官方文件和學(xué)術(shù)成果大都基于養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容或項(xiàng)目構(gòu)成進(jìn)行宏觀描述。筆者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)是指由政府、市場、社會(huì)、社區(qū)、家庭、單位等多元責(zé)任主體，為老人安度晚年提供的生活照料、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理、緊急援助等幫扶活動(dòng)和支持措施。養(yǎng)老服務(wù)既是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，也是一種制度安排；既是一種生活方式，也是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。我國養(yǎng)老服務(wù)主要分為家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老三種模式，其中家庭養(yǎng)老在我國具有悠久的歷史傳統(tǒng)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老始于改革開放以后，社區(qū)居家養(yǎng)老則是21世紀(jì)后才提出來的。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅汲取了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的各自優(yōu)點(diǎn)，而且是針對中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口老齡化形勢而興起的一種新型養(yǎng)老模式。事實(shí)上，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)離不開政府的政策引領(lǐng)、財(cái)政支持、資源整合、過程監(jiān)管等措施，但由于角色越位、結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、功能缺位等原因，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給總量不充分、供給結(jié)構(gòu)不平衡以及人們的信息不對稱和認(rèn)識(shí)不到位，已經(jīng)成為制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的瓶頸。

需要說明的是，本文中的“政府作用”并非嚴(yán)謹(jǐn)意義上的政治學(xué)概念，往往需要回歸政府職能、政府角色、政府管理等視角，以便揭示其作為行政主體，在依法對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，從而描述政府在公共行政活動(dòng)中的目標(biāo)定位和實(shí)際效果。政府作用是社會(huì)科學(xué)研究的中心議題之一，雖然20世紀(jì)90年代興起的治理理論一度使政府作用在國外學(xué)界受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但我國仍是一個(gè)研究政府作用轉(zhuǎn)型的重要樣本，需要對具體政策領(lǐng)域開展堅(jiān)實(shí)的實(shí)證研究[2]。那么，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，政府應(yīng)當(dāng)如何定位自己的身份角色、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用以及如何發(fā)揮作用，既是我們面對的時(shí)代課題，也是關(guān)系我國養(yǎng)老服務(wù)未來高質(zhì)量發(fā)展的根本性問題?；诖?，筆者認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府作用可以分為四個(gè)層次：決策部署層面的政府構(gòu)建作用、發(fā)展格局層面的政府主導(dǎo)作用、資源配置層面的政府統(tǒng)籌作用和理念融合層面的政府帶動(dòng)作用。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)決策部署的政府構(gòu)建作用

推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老是一個(gè)國際化的大趨勢，也是我國目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的既定指向。世界各國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程表明，政府在決策部署中的構(gòu)建作用尤為重要。在我國，從國務(wù)院制定出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，到印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，頂層設(shè)計(jì)的不斷完善映照著發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變[3]。從我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的決策部署來看，政府主要通過規(guī)劃引領(lǐng)、政策支持和法律保障三個(gè)方面發(fā)揮構(gòu)建作用。

(一)規(guī)劃引領(lǐng)

社區(qū)居家養(yǎng)老屬于一種具有保障性質(zhì)的社會(huì)福利事業(yè)，需要通過對其未來發(fā)展?fàn)顩r作出總體設(shè)想、戰(zhàn)略部署、超前謀劃和具體安排，以發(fā)揮政府規(guī)劃的綜合引領(lǐng)作用。2001年國務(wù)院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要(2001—2005年)》，首次將老齡事業(yè)納入政府規(guī)劃[4]。從中央層面來看，國務(wù)院先后印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，充分顯現(xiàn)了中央政府在全國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)中的規(guī)劃引領(lǐng)作用。從地方層面來看，《北京市養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃(2021年—2035年)》《廣東省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》《黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《南京市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》等一系列規(guī)劃的出臺(tái)，也表明地方各級(jí)政府高度重視本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)的規(guī)劃引領(lǐng)作用。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，規(guī)劃的制定必須堅(jiān)持準(zhǔn)確定位、做好整體布局、注重戰(zhàn)略謀劃、營造社會(huì)共識(shí)。從我國目前的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立以政府主導(dǎo)和基層自治為支撐，以社區(qū)為依托，以家庭為基礎(chǔ)，以滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求為目標(biāo)，基本形成分布合理、功能完善、治理有效、水平適度的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)揮政府的規(guī)劃引領(lǐng)作用應(yīng)當(dāng)把握好三個(gè)面向：在宏觀上，各級(jí)政府應(yīng)把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定包括養(yǎng)老(醫(yī)療)保險(xiǎn)規(guī)劃、長期照料護(hù)理規(guī)劃等在內(nèi)的全民性養(yǎng)老服務(wù)保障規(guī)劃；在中觀上，地方政府應(yīng)將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入規(guī)劃、政府購買社會(huì)服務(wù)資金規(guī)劃等；在微觀上，中央政府應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助投資機(jī)制，通過財(cái)政預(yù)算形成長期的、有計(jì)劃的投入；地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立設(shè)區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入增長機(jī)制，并把所需費(fèi)用列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

(二)政策支持

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在2009—2019年的10年期間，國務(wù)院和發(fā)改委、衛(wèi)健委、財(cái)政部等部門在中央層面出臺(tái)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策有28部，主要包括三種類型：一是環(huán)境型政策工具，包括金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、醫(yī)保支持、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、策略措施6個(gè)維度，如《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等；二是需求型政策工具，包括公共采購、價(jià)格補(bǔ)貼、示范項(xiàng)目、服務(wù)外包、市場孵化5個(gè)維度，如《關(guān)于請報(bào)送養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例的通知》等；三是供給型政策工具，包括設(shè)施建設(shè)、科技支持、人才支撐、資金投入、公共服務(wù)、資源配置6個(gè)維度，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等[5]。從目前來看，現(xiàn)有政策在引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場、指導(dǎo)人員隊(duì)伍建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，但社區(qū)居家養(yǎng)老政策的體系性尚不完善，未能有效回應(yīng)多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。為此，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國還需要做好三項(xiàng)工作：一是從頂層設(shè)計(jì)層面，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策的多元化供給；二是從體系建設(shè)層面，健全地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策；三是從制定過程層面，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的專業(yè)化導(dǎo)向。正如有學(xué)者所言，“要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，健全完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，強(qiáng)化各主體的主觀能動(dòng)性，持續(xù)開展能力提升行動(dòng)，打通社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)‘最后一公里’”[6]。

此外，加大政策對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的支持力度，還應(yīng)當(dāng)踐行以下路徑：第一，立足基層社會(huì)治理創(chuàng)新，強(qiáng)化財(cái)稅政策供給。以創(chuàng)新基層社會(huì)治理為出發(fā)點(diǎn)，按照“適當(dāng)干預(yù)”和有限財(cái)政責(zé)任托底投入的原則，構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相適應(yīng)的、能夠最大程度滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的財(cái)稅政策體系。第二，改變供給導(dǎo)向型偏好，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)理念。根據(jù)老年人的需要細(xì)化各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，以社區(qū)生活照護(hù)服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、健康服務(wù)、居家支持和鄰里互助為主要內(nèi)容，助推養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目化、集約化發(fā)展。第三，適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求，分類制定政策框架。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把目光更多地投向90%家庭養(yǎng)老的老人群體，引導(dǎo)支持動(dòng)員社會(huì)力量共同參與，構(gòu)建家庭養(yǎng)老支持體系，完善困難老人救助體系，以適應(yīng)不同健康狀況和經(jīng)濟(jì)條件老年人的養(yǎng)老需求。第四，積極借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)社區(qū)居家養(yǎng)老專門政策。探索借鑒日本和韓國家庭照護(hù)支持體系，通過“賦能”為家庭成員提供支持，鼓勵(lì)部分床位供給充裕的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供老年人短期入住床位，以積極的支持性政策措施緩解家庭成員的養(yǎng)老壓力。

(三)法律保障

法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)，只有制定良法才能促進(jìn)發(fā)展、保障善治。從宏觀上看，養(yǎng)老與穩(wěn)定發(fā)展息息相關(guān)，屬于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的范疇；從微觀上看，養(yǎng)老涉及老年人基本權(quán)益保障問題，屬于政治和法律的范疇。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展需要以法律制度體系作為基本保障，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法進(jìn)程。從各國養(yǎng)老服務(wù)立法的情況來看，以議會(huì)或者政府立法的形式保障養(yǎng)老服務(wù)已成為通例，從而實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)有法可依。例如，德國議會(huì)自19世紀(jì)末先后出臺(tái)了《疾病保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)法》《職員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《養(yǎng)老金改革法》《補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等，對養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍、保障對象、責(zé)任主體、資金來源、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和籌集方法等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定；英國政府于20世紀(jì)70年代出臺(tái)了《地方政府社會(huì)服務(wù)法》《福利改革和養(yǎng)老金法》《健康及社會(huì)照顧法案》《照顧標(biāo)準(zhǔn)法案》等，對提供養(yǎng)老服務(wù)的主體、人才、質(zhì)量等進(jìn)行規(guī)范。

從我國的情況來看，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的人大立法數(shù)量較多，但政府立法數(shù)量有限。國務(wù)院及其各部委、地方各級(jí)人民政府制定了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，如《全國社會(huì)保障基金條例》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《重慶市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》等，在一定程度上也為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了法律保障。但是，我國目前在政府層面并沒有專門就社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行立法，僅有分散在其他法律中且數(shù)量較少的一些規(guī)范。在中央層面，2014年國務(wù)院修訂的《政府采購法實(shí)施條例》將《政府購買法》中的“服務(wù)”界定為“政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”。這一解釋為政府購買社會(huì)組織供給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了合法依據(jù)，也發(fā)揮了政府在法律供給方面的主體作用[7]。在地方層面，目前僅有《東營市物業(yè)管理辦法》《廣州市人口與計(jì)劃生育服務(wù)和管理規(guī)定》《杭州市醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化智慧醫(yī)療服務(wù)促進(jìn)辦法》等6部地方政府規(guī)章，分別對社區(qū)居家養(yǎng)老用房、扶助補(bǔ)助、服務(wù)范圍、照料中心等事項(xiàng)作了規(guī)定。需要指出的是，正在制定的《山西省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)條例》是地方性法規(guī)，已出臺(tái)的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》是政府規(guī)范性文件，均不能納入政府立法的范疇，盡管政府在其中發(fā)揮了重要作用。為此，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法問題，不僅要為人大立法提供依托，而且要加強(qiáng)自主立法，以充實(shí)完善現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)法律體系。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局的政府主導(dǎo)作用

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)居家養(yǎng)老是兩個(gè)既相聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。前者可以被理解為社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的互嵌融合模式(1+1>2)。后者則有兩層含義，作為一種養(yǎng)老服務(wù)方式，其意義與前者相同；作為一種具有社會(huì)保障意義上的制度安排，其含義要深刻得多，因?yàn)樗婕傲恕梆B(yǎng)老服務(wù)”的產(chǎn)品屬性問題。所以，本文所討論的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是對社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種制度安排的理解，盡管也會(huì)延伸到養(yǎng)老服務(wù)方式的論題。基于此，本部分將對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中相關(guān)主體的定位進(jìn)行討論，以明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)格局中的政府作用以及與其他主體的關(guān)系。

(一)政府有責(zé)：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)

國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府不僅要在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中起主導(dǎo)作用，而且必須抱定“功力必不唐捐”的態(tài)度，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的職責(zé)。一是制定相關(guān)的制度規(guī)則，合理安排財(cái)政預(yù)算和財(cái)政支持，適時(shí)出臺(tái)社區(qū)居家養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范，不斷強(qiáng)化市場的監(jiān)管等。二是回應(yīng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，為社區(qū)居家養(yǎng)老的老人提供必要的資金支持，通過提高政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和居家老人退休金收入，厚植和拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源和渠道，以確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性和普惠性。三是針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)連續(xù)性和實(shí)用性較高的要求，改變養(yǎng)老服務(wù)管理上的行政“分權(quán)”和服務(wù)上的部門“分割”局面，實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化資本資源配置，構(gòu)建“一站式綜合服務(wù)”“一體化資源統(tǒng)籌”“一門式受理評估”“一網(wǎng)式信息管理”四位一體的樞紐式為老服務(wù)綜合平臺(tái)。四是綜合施策，建設(shè)復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)，健全養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才選用制度。

“目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主體呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，家庭、政府、社會(huì)組織、企業(yè)等等均是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體?！盵8]事實(shí)上，在我國“自上而下”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式下，政府作為社區(qū)養(yǎng)老絕對權(quán)力和資源的擁有者，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)享有絕對的主導(dǎo)權(quán)[9]。因此，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局中，下文所談及的社區(qū)有位、市場有效和家庭有為都離不開政府有責(zé)，都需要政府發(fā)揮引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、促進(jìn)和保障作用，而非包辦所有事務(wù)。這里的“政府有責(zé)”可以從內(nèi)外兩個(gè)層面理解：對內(nèi)而言，政府有責(zé)任發(fā)揮自身優(yōu)勢推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局建設(shè)，并勇于擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)籌性的主導(dǎo)作用；對外而言，政府有責(zé)任組織其他主體推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局建設(shè)，并善于擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)性的主導(dǎo)作用。但需要明確的是，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局建設(shè)中，政府職責(zé)的履行應(yīng)當(dāng)保持一定的限度，即政府的地位既要主導(dǎo)又要引導(dǎo)，政府的權(quán)力既要有效又要規(guī)制，政府的決策既要合法又要合理，政府的行為既要對自身負(fù)責(zé)又要對社會(huì)負(fù)責(zé)。

(二)社區(qū)有位：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的依托

1991年《聯(lián)合國老年人原則》強(qiáng)調(diào)：“老年人應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊彝ズ蜕鐓^(qū)根據(jù)每個(gè)社會(huì)的文化價(jià)值體系而給予的照顧、服務(wù)和保障?！苯陙?，在政策的支持下，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得了較快發(fā)展，其中社區(qū)助老服務(wù)是主要依托?！?021—2025年中國互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型策略深度分析與研究報(bào)告》顯示：2019年我國社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到了52.8萬個(gè)，其中社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量為46.2萬個(gè)，較上一年增加3.5萬個(gè)[10]?！?020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2020年底，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施32.9萬個(gè)，養(yǎng)老床位821.0萬張；社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施29.1萬個(gè)，共有床位332.8萬張[11]?！笆濉逼陂g，民政部會(huì)同財(cái)政部投入中央財(cái)政資金50億元，在全國203個(gè)地市開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)基本覆蓋了所有城市社區(qū)和一半農(nóng)村社區(qū)。雖然上述試點(diǎn)地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施不能與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施相等同，但也大多具有提供養(yǎng)老服務(wù)的功能。

社區(qū)居家養(yǎng)老是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充、創(chuàng)新和超越，是家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相融合的一種形式。社區(qū)居家養(yǎng)老要求社區(qū)有位，發(fā)揮社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的依托功能，并做到以下三點(diǎn)：一是凸顯功能優(yōu)勢。社區(qū)最大的優(yōu)勢就在于它貼近于居民，是老人生活之地，養(yǎng)老服務(wù)是社區(qū)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。所以，社區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)保障和服務(wù)載體的功能，在養(yǎng)老資源配置、服務(wù)提供、設(shè)施建設(shè)等方面，發(fā)揮自己所擁有的獨(dú)特優(yōu)勢，為“社區(qū)老人”提供多樣化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。二是優(yōu)化資源配置。社區(qū)居委會(huì)脫胎于改革前的城市街道辦事處或居民委員會(huì)，目前仍然承擔(dān)著一些與社區(qū)居民直接相關(guān)的行政性工作。社區(qū)應(yīng)當(dāng)憑借著自己在養(yǎng)老服務(wù)體系中的居中地位，對社會(huì)資源進(jìn)行綜合平衡、優(yōu)化整合和引導(dǎo)對接，面向有實(shí)際養(yǎng)老需求的老人提供生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等服務(wù)。三是匯集供需信息?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)契合了社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中的責(zé)任定位和功能特點(diǎn)，社區(qū)應(yīng)當(dāng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的強(qiáng)大整合能力和較強(qiáng)包容性，發(fā)揮匯集供需信息的作用。如適時(shí)為老年人提供健康管理、遠(yuǎn)程監(jiān)測服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)與社區(qū)服務(wù)的無縫銜接，縮短“社區(qū)”與“居家老人”的距離，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)類、商品類、娛樂休閑類等線下養(yǎng)老服務(wù)圈。

(三)市場有效：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的潛能

全國老齡工作委員會(huì)預(yù)測：我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模到2030年有望達(dá)22.3萬億元，未來10～15年是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的黃金時(shí)期[12]。國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的理論和實(shí)踐啟示我們：在人口老齡化趨勢不斷加劇，未富先老問題日益凸顯的具體國情面前，構(gòu)建具有中國體色的養(yǎng)老服務(wù)體系，不僅需要家庭、市場、社會(huì)組織、志愿部門等多重角色的介入，而且必須走出一條適合市場化發(fā)展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)道路。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可以看作是一種公共服務(wù)，這種“公共服務(wù)的供給有別于生產(chǎn)，公共服務(wù)既能通過政府直接生產(chǎn)，也能夠通過其他制度安排得以實(shí)現(xiàn)”[13]。因此，挖掘社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的潛能必須高度重視養(yǎng)老服務(wù)市場的作用，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場的魅力、動(dòng)力和活力，以有為政府為基礎(chǔ)建構(gòu)有效市場。

在這一背景下，政府應(yīng)當(dāng)做足以下三個(gè)方面的功課：一是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開。降低養(yǎng)老服務(wù)市場準(zhǔn)入門檻、精簡審批手續(xù)，對民營、外資等社會(huì)資本放開；通過政府補(bǔ)貼引導(dǎo)供給，對地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)困難、重度失能等特殊老年群體重點(diǎn)放開。二是加強(qiáng)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金社會(huì)化的引導(dǎo)。積極借鑒日本和德國關(guān)于老年人生活照料的立法經(jīng)驗(yàn)，營造競爭有序的市場環(huán)境和公平公正的法治環(huán)境，對于非營利性的服務(wù)采取免稅，鼓勵(lì)非營利組織提供營利性的服務(wù)，改變其對政府資金的過度依賴；對營利性的服務(wù)采取一般公司的所得稅率進(jìn)行納稅，鼓勵(lì)營利性質(zhì)的養(yǎng)老企業(yè)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。三是嘗試施行“參與式預(yù)算”方式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)跟老年居民之間的利益關(guān)系更加密切，相比政府自上而下的購買服務(wù)，老年居民自下而上的操作更有優(yōu)勢。因此，可以將部分養(yǎng)老服務(wù)資源的決策權(quán)下沉到社區(qū)，把政府購買服務(wù)的預(yù)算總額打包交給由社區(qū)老年居民自己成立的議事會(huì)運(yùn)營，促進(jìn)“市場—社會(huì)”的良性互動(dòng)，讓社區(qū)老年人直接參與到服務(wù)的決策和購買中來。

(四)家庭有為：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根基

中國自古就是一個(gè)非常重視贍養(yǎng)老人的國家，尊老敬老愛老是中華民族的倫理道德基礎(chǔ)。家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)社會(huì)的主要養(yǎng)老模式，盡管隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與變遷，家庭養(yǎng)老面臨一系列挑戰(zhàn)，但其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的功能仍是無法超越和不可替代的。2016年，習(xí)近平在中共中央政治局第32次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“制定家庭養(yǎng)老支持政策、農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)政策、扶助老年人慈善支持政策、養(yǎng)老服務(wù)人才激勵(lì)政策，促進(jìn)各種政策制度銜接，增強(qiáng)政策合力”[14]。在人口老齡化不斷加劇的背景下，強(qiáng)化家庭有為是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)需要，也是中國政府更為適宜的選擇。

目前，我國完善家庭有為的家庭養(yǎng)老模式，需要做好三方面工作。一是夯實(shí)家庭養(yǎng)老責(zé)任的道德基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告提出，為了積極應(yīng)對人口老齡化，應(yīng)構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境。為此，延續(xù)和發(fā)展家庭養(yǎng)老需要從個(gè)人、社會(huì)和國家三個(gè)層面強(qiáng)化以孝道為核心的養(yǎng)老文化：在個(gè)人層面，要不斷強(qiáng)化孝老對養(yǎng)老的倫理支持；在社會(huì)層面，要不斷強(qiáng)化敬老對養(yǎng)老的人文支持；在國家層面，應(yīng)不斷強(qiáng)化尊老對養(yǎng)老的道德支持。二是加強(qiáng)家庭養(yǎng)老的社會(huì)政策支持。在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)重新審視家庭養(yǎng)老的重要作用和地位，亟須建立和完善貼近本國具體國情的家庭養(yǎng)老支持政策，修復(fù)并強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能，進(jìn)一步明確家庭養(yǎng)老政策支持的目標(biāo)，不斷加大對居家老人及其家庭成員的支持力度，并積極引導(dǎo)社會(huì)力量為家庭養(yǎng)老提供服務(wù)。三是完善家庭養(yǎng)老的法律制度?，F(xiàn)有家庭養(yǎng)老的法律尚不成體系，如《憲法》《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》對保護(hù)老年人權(quán)益都作出了相關(guān)的規(guī)定，但大多屬于倡導(dǎo)性和概括性規(guī)范，存在針對性和可操作性不強(qiáng)的問題。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律的完備性、可執(zhí)行性和可操作性，切實(shí)做好法律制度配套建設(shè)，并加大養(yǎng)老保障法律法規(guī)的執(zhí)行力度，擴(kuò)大受益范圍。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的政府統(tǒng)籌作用

養(yǎng)老服務(wù)資源不僅包括傳統(tǒng)定義上的經(jīng)濟(jì)資源、制度資源、文化資源，還包括集體、社會(huì)、個(gè)體等所擁有的能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的物力、財(cái)力、人力等綜合性供給。以養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品為例，“政府的扶持和資助是養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品公益性的主要體現(xiàn)，政府購買服務(wù)的初衷是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，通過吸引社會(huì)力量參與公共服務(wù)，來打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，政府在公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)中主要承擔(dān)主導(dǎo)和引導(dǎo)功能”[15]。因此，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置方面，除了堅(jiān)持市場的決定性配置原則外，還需要發(fā)揮政府在資金配置、組織配置和人才配置等方面的作用。

(一)開源匯流，保障養(yǎng)老服務(wù)資金供給

“‘十二五’后，政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入逐年提升，但當(dāng)前這種投入仍存在總量偏低及資金使用效率低的局限性。”[16]面對這一問題，近年來各級(jí)政府通過試點(diǎn)改革和立法創(chuàng)新，不斷探索養(yǎng)老服務(wù)資金供給的多元有效路徑，在養(yǎng)老服務(wù)資金供給的統(tǒng)籌方面發(fā)揮了重要作用。如為使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展能夠獲得穩(wěn)定的、更多的資金支持，2017年由中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作。以安徽省幾個(gè)地級(jí)市為例，幾年來養(yǎng)老服務(wù)資金供給的情況良好。如阜陽市自2018年至2020年，整合各類資金共計(jì)1.34億元；安慶市獲得世界銀行養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目貸款4300萬美元和中央財(cái)政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)資金4039萬元；池州市爭取到中央財(cái)政資金1709萬元，市、縣級(jí)政府配套3544萬元，實(shí)施108個(gè)改革試點(diǎn)項(xiàng)目[17]。再如，2022年通過《臺(tái)州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第33條規(guī)定，本市地方留成的社會(huì)福利事業(yè)彩票公益金的55%以上應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，市、縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的建設(shè)、運(yùn)營和改造給予資金補(bǔ)助。

同時(shí)，“就社會(huì)組織而言，社會(huì)組織需要以提供養(yǎng)老服務(wù)的形式獲得政府的資金支持，從而為組織的運(yùn)營發(fā)展夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”[18]。因此，為進(jìn)一步緩解養(yǎng)老服務(wù)供需緊張狀況，需從大財(cái)政與養(yǎng)老服務(wù)關(guān)聯(lián)融合的視野，統(tǒng)籌規(guī)劃資金來源與支出，實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化，并提升資金支出精準(zhǔn)度。第一，建立多層次的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)稅支持路徑，由財(cái)政部門牽頭合理安排財(cái)政、福利公益金、養(yǎng)老、醫(yī)療等資金的年度預(yù)算，通過建立部門聯(lián)席會(huì)議和信息溝通制度，協(xié)同用好管好資金，并以政策性資金導(dǎo)入保險(xiǎn)、信貸等社會(huì)資源。第二，在確定養(yǎng)老服務(wù)的層次時(shí)應(yīng)考慮養(yǎng)老保障的水平，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)，使養(yǎng)老金能與生活照料、精神慰藉有效對接。第三，建立省市縣(區(qū))分責(zé)機(jī)制。按照各級(jí)政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上匹配的原則，不僅明確省市縣(區(qū))三級(jí)政府在不同的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目中按照相應(yīng)的比例投入保障資金，而且要求社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金的增長比例應(yīng)當(dāng)與各級(jí)地方政府的GDP或財(cái)政收支的增長比例相協(xié)調(diào)。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的綜合性較強(qiáng)，對服務(wù)的連續(xù)性和實(shí)用性要求也比較高，但當(dāng)前政府職能上的“分解”勢必導(dǎo)致對養(yǎng)老服務(wù)管理上的行政“分權(quán)”和服務(wù)上的部門“分割”。十多年前的情況是：“我國除上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)由民政部門主導(dǎo)、其余各部門協(xié)同輔助外，其他地區(qū)均只有民政部門承擔(dān)，無論從政策制定還是資金投入、技術(shù)支持等方面，都很難形成積極有效的配合與合作?！盵19]目前，這一情況雖然有所改善，但并沒有徹底解決政府職能的分解問題，如養(yǎng)老服務(wù)的管理部門是民政部門，醫(yī)療服務(wù)的管理部門是衛(wèi)健部門，而醫(yī)療保險(xiǎn)的管理職能則在人社部門。所以，為適應(yīng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的綜合性和聯(lián)系性特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“四位一體”的樞紐式為老服務(wù)綜合平臺(tái)：一是綜合考慮老年人各類需求，提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等，實(shí)行“一站式綜合服務(wù)”；二是以綜合平臺(tái)為依托，對社區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行有效管理和配置，實(shí)行“一體化資源統(tǒng)籌”；三是為方便老年人服務(wù)咨詢、申請、評估、投訴與建議，實(shí)行“一門式受理評估”；四是整合各項(xiàng)老年人信息和為老服務(wù)信息，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”建設(shè)，實(shí)行“一網(wǎng)式信息管理”。

此外，由于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度運(yùn)行也會(huì)受到政府之間關(guān)系的影響，引入府際關(guān)系分析視角會(huì)為我們提供優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的新思路。謝慶奎教授認(rèn)為，府際關(guān)系是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系，包括政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系[20]。目前，圍繞城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的縱向府際關(guān)系是在“政策頒布—政策實(shí)施”的基礎(chǔ)上建立起來的，依賴政策制定、執(zhí)行與借鑒而形成的政策在實(shí)施過程中會(huì)表現(xiàn)出較大的張力和彈性，從而影響服務(wù)資源配置的整體效果。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)將縱向上以政策實(shí)施為基礎(chǔ)的管制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y金為基礎(chǔ)的合作關(guān)系。一方面，可以通過強(qiáng)化中央與地方之間的資金調(diào)配，促進(jìn)不同層級(jí)和不同地區(qū)政府間養(yǎng)老服務(wù)資源的均衡與優(yōu)化，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，尤其是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)給予資金上的傾斜，縮小省級(jí)政府間在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給上的差距；另一方面，在平衡服務(wù)資金供給的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，給予地方政府更多自主權(quán)，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置上構(gòu)建一種縱向上下暢通、橫向左右協(xié)調(diào)的新型府際合作關(guān)系。

(三)綜合施策，培育專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“加大養(yǎng)老護(hù)理型人才培養(yǎng)力度”?！独夏耆藱?quán)益保障法》第47條規(guī)定：“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價(jià)和激勵(lì)制度，依法規(guī)范用工，促進(jìn)從業(yè)人員勞動(dòng)報(bào)酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍?！别B(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍是從事養(yǎng)老服務(wù)工作的各類人才的組合，分布在居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)崗位。從養(yǎng)老服務(wù)人才的需求來看，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：截至2020年底，我國60歲及以上人口為2.6億，占全部人口的18.7%，其中65歲及以上人口為1.9億，占全部人口的13.5%[21]。從養(yǎng)老服務(wù)人才的供給來看，有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東省九成以上的社區(qū)缺乏養(yǎng)老護(hù)理員、全科醫(yī)生和護(hù)士等專業(yè)的醫(yī)療健康服務(wù)人員，而且存在現(xiàn)有專業(yè)人才常規(guī)化培訓(xùn)體系不完善、工資標(biāo)準(zhǔn)低、激勵(lì)措施不明顯等問題[22]。2022年，中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心對72242人的調(diào)查結(jié)果顯示：60.3%的受訪者期待加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)[23]。

從上述情況來看，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供需不充分不平衡的矛盾還是相當(dāng)突出的，加強(qiáng)此類人才的培育是緩解供需矛盾的根本舉措，這一點(diǎn)各界已基本達(dá)成共識(shí)。

養(yǎng)老人才的數(shù)量是關(guān)系我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大問題，養(yǎng)老人才培育是關(guān)系億萬老年人的福祉性保障和社會(huì)化訴求的大政策。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)、市場等多元主體共同努力。一方面，要發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)的學(xué)科建設(shè)。包括擴(kuò)大高校人才培養(yǎng)自主權(quán)，鼓勵(lì)高等院校在政策允許范圍內(nèi)自主設(shè)置和調(diào)整相關(guān)專業(yè)；構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)體系，支持建立以老年服務(wù)與管理專業(yè)為主體，涵蓋治療、護(hù)理、社工、康復(fù)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)、社區(qū)服務(wù)等專業(yè)的人才培養(yǎng)學(xué)科(專業(yè))體系；提升養(yǎng)老服務(wù)教育辦學(xué)層次，支持大專院校尤其是有條件的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院招收養(yǎng)老服務(wù)管理、康復(fù)治療、家庭服務(wù)等專業(yè)研究生，形成本、碩、博等多層次養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才梯隊(duì)。另一方面，要發(fā)揮法律保障作用，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才選用的制度建設(shè)。我國應(yīng)當(dāng)通過立法工作建立健全涵蓋養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才安全保障、權(quán)益保護(hù)、市場管理的制度體系；制定包括人才培養(yǎng)、吸引、使用等內(nèi)容的管理辦法和配套法規(guī)；制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、法定工作時(shí)間、帶薪休假制度；完善績效考核制度，確保養(yǎng)老服務(wù)人員能夠獲得合法、合理的薪酬收入。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)理念融合的政府帶動(dòng)作用

智慧養(yǎng)老是伴隨大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融合發(fā)展而出現(xiàn)的新理念、新思路、新業(yè)態(tài)。借助價(jià)值嵌入、技術(shù)賦能和交互增慧等科技手段構(gòu)建智慧養(yǎng)老模式，是政府推動(dòng)我國養(yǎng)老服務(wù)模式升級(jí)和體系優(yōu)化的內(nèi)在選擇和外驅(qū)動(dòng)力[24]。未富先老的現(xiàn)狀及家庭結(jié)構(gòu)的變遷，已經(jīng)成為制約我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老也是在此背景下形成的一種新型養(yǎng)老服務(wù)理念?！拔磥黼S著產(chǎn)品和技術(shù)的逐漸成熟，智慧養(yǎng)老將成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的一大增長點(diǎn)?！盵25]在實(shí)現(xiàn)我國“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”深度融合的進(jìn)程中，政府帶頭樹立智慧養(yǎng)老理念，通過科學(xué)把握智慧養(yǎng)老發(fā)展定位、頂層設(shè)計(jì)智慧養(yǎng)老政策供給和積極探索智慧養(yǎng)老實(shí)踐路徑來發(fā)揮帶動(dòng)作用。

(一)科學(xué)把握智慧養(yǎng)老的發(fā)展定位

作為一種新型養(yǎng)老模式，智慧養(yǎng)老融物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段于一體，日益表現(xiàn)出強(qiáng)大的功能優(yōu)勢。因此，在推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，要突出智慧養(yǎng)老的優(yōu)勢力量。第一，突出智慧養(yǎng)老的“集成化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老意味著信息科技與養(yǎng)老服務(wù)的交互融合，可以通過智能控制、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)互聯(lián)以及物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的集成支撐功能，實(shí)現(xiàn)對老年人的日常起居、安全保障，醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復(fù)，體閑娛樂、學(xué)習(xí)分享等生活的集成支持、有效服務(wù)和科學(xué)管理，從而使老年人的生活過得更加幸福。第二，突出智慧養(yǎng)老的“人性化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老潛含著“人本主義”的價(jià)值指歸，可以通過現(xiàn)代科技、設(shè)施、設(shè)備以及智能化、適老化的支持方式，讓老年人能享受到稱心如意的服務(wù)，從而使老年人的生活過得更具尊嚴(yán)。第三，突出智慧養(yǎng)老的“實(shí)時(shí)化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老體現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)高效”服務(wù)理念，可以利用存量和增量的資源支撐，有效形成關(guān)鍵技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復(fù)和養(yǎng)老地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的交叉聯(lián)動(dòng)，提供快捷高效的養(yǎng)老服務(wù)，從而使老年人的生活過得更有價(jià)值。

1.秉持智慧養(yǎng)老的實(shí)踐路向。第一，打破內(nèi)容為王的信息孤島，堅(jiān)持走應(yīng)用為先的發(fā)展之路。盡管內(nèi)容為王的思路有著考慮全面的優(yōu)點(diǎn)，但因其追求的目標(biāo)過于龐大，往往會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)和內(nèi)容的膚淺化?！皯?yīng)用為先”意味著智慧養(yǎng)老的任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)都由智慧養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中技術(shù)領(lǐng)先的服務(wù)商專門負(fù)責(zé)，政府通過支持服務(wù)商根據(jù)智慧養(yǎng)老的具體需求開發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)，來吸引資金、人才、設(shè)備和技術(shù)等產(chǎn)業(yè)資源在智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈中集聚。第二，打破自上而下的慣性算法，堅(jiān)持走自下而上的探索之路。自上而下的思路的優(yōu)點(diǎn)在于有利于頂層操作、逐層落實(shí)和銜接有序，但也會(huì)加大政府的負(fù)擔(dān)，削弱下級(jí)單位的自主權(quán)和積極性。自下而上的探索模式更符合智慧養(yǎng)老的科技屬性，更適應(yīng)民間資本和私營企業(yè)在市場引導(dǎo)下進(jìn)行自發(fā)性合作的發(fā)展路徑，有利于發(fā)揮政府和行業(yè)主管部門的導(dǎo)向作用和監(jiān)管職能，促進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步發(fā)展。第三，打破一步到位的主觀臆想，堅(jiān)持走分步實(shí)施的創(chuàng)新之路。我國智慧養(yǎng)老的實(shí)踐起步較晚，發(fā)展過程中仍然面臨著技術(shù)性、政策性、不平衡性等瓶頸制約，這決定了不能片面強(qiáng)調(diào)加速度和上規(guī)模的一步到位模式。分步實(shí)施之路更多考慮到立足國情、遵循規(guī)律和體現(xiàn)特色的原則，并適應(yīng)智能養(yǎng)老政策工具使用的差異性、過渡性、時(shí)代性特點(diǎn)。

2.構(gòu)建智慧養(yǎng)老的架構(gòu)格局。從現(xiàn)代信息技術(shù)、智能化技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)需求交互融合的維度，政府在打造智慧養(yǎng)老新理念過程中應(yīng)當(dāng)作出努力。第一，支持發(fā)展大物移云+社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。智慧社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)以開發(fā)智慧身體護(hù)理產(chǎn)品為市場目標(biāo)，依托智慧養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過各種智能終端設(shè)備，形成以老年人的生命安全為中心的管理和服務(wù)系統(tǒng)。第二，支持發(fā)展大物移云+社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。社區(qū)養(yǎng)老對智慧技術(shù)需求的層次較高，宜采用中間突破的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，即通過某一單項(xiàng)技術(shù)研發(fā)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的發(fā)展；同時(shí)，通過開發(fā)智慧健康產(chǎn)品和智慧社交產(chǎn)品等，滿足老年人生活正?；蜕鐣?huì)化需求。第三，支持發(fā)展大物移云+機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式。智慧機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一種比較專業(yè)化和規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)，按照政府的要求各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對智能技術(shù)的配備也比較高。智慧機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)以研發(fā)智慧心理慰藉產(chǎn)品為切入口，通過遠(yuǎn)程探望產(chǎn)品和借助智慧學(xué)習(xí)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)老人精神寄托的愿望和自身的社會(huì)價(jià)值。

(二)頂層設(shè)計(jì)智慧養(yǎng)老的政策供給

2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，“持續(xù)推動(dòng)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展信息技術(shù)在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用，制定智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品及服務(wù)推廣目錄，開展智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范?！薄吨腔劢】叼B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》提出，“強(qiáng)化政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引導(dǎo)作用，加大政策支持，培育龍頭企業(yè)，加強(qiáng)示范引領(lǐng)”。在實(shí)踐中，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中相較于傳統(tǒng)的福利生產(chǎn)者、遞送者等角色，要更多地承擔(dān)起規(guī)劃者、購買者和監(jiān)督者的角色[16]，這一角色的轉(zhuǎn)換還遠(yuǎn)未適應(yīng)多元主體共同治理的要求，也未能在頂層設(shè)計(jì)層面為智慧養(yǎng)老提供充足的政策供給。隨著“放管服”改革的不斷深入，政府的職能正在經(jīng)歷著深刻的變化，政府在智慧養(yǎng)老模式發(fā)展中的角色亟待定位，作用也亟待充分發(fā)揮。

筆者認(rèn)為，政府在頂層設(shè)計(jì)智慧養(yǎng)老的政策供給方面，應(yīng)當(dāng)立足于引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和兜底四重角色發(fā)揮作用。第一，作為引導(dǎo)者，政府應(yīng)當(dāng)在多元治理主體合作共治中，著重于智慧養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略目標(biāo)的把握，通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范，營造平等有序、充滿活力的營商環(huán)境，統(tǒng)籌、引導(dǎo)和規(guī)范智慧養(yǎng)老市場的運(yùn)行。第二，作為協(xié)調(diào)者，政府應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化各部門之間溝通協(xié)調(diào)職責(zé)，圍繞解決“系統(tǒng)失靈”和市場競爭低效問題，建立健全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，不斷矯正與智慧養(yǎng)老合作主體和市場主體之間的利益關(guān)系。第三，作為監(jiān)督者，政府應(yīng)當(dāng)建立健全管制性制度和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，探索構(gòu)建以法律法規(guī)為核心，以政策文件、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)為重要支撐的養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管體系，嚴(yán)格實(shí)施智慧養(yǎng)老市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管。第四，作為兜底者，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障老年人基本生存權(quán)的兜底責(zé)任，為困難群眾提供基本的養(yǎng)老服務(wù)。一方面，應(yīng)當(dāng)建立轉(zhuǎn)制成本消化機(jī)制、個(gè)人賬戶和職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政資金撥付機(jī)制，厘清各方責(zé)任，明確兜底程序；另一方面，應(yīng)當(dāng)負(fù)起作為政策目標(biāo)擔(dān)保者必須承擔(dān)的連帶責(zé)任，在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率過高、一些中小企業(yè)面臨巨大的人力成本壓力的情況下，以財(cái)政兜底的方式把這種“困難救濟(jì)”作為一種義務(wù)確定下來。

(三)積極探索智慧養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)路徑

從宏觀上看，養(yǎng)老與穩(wěn)定發(fā)展息息相關(guān)，屬于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的范疇；從微觀上看，養(yǎng)老涉及老年人基本權(quán)益保障，屬于政治范疇。為了紓緩政府在養(yǎng)老領(lǐng)域的財(cái)政壓力，有效化解政策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該積極推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)朝著多元共治(社會(huì)化)、跨界整合(市場化)和大物移云(信息化)的方向發(fā)展。

1.多元共治：堅(jiān)持智慧養(yǎng)老的社會(huì)化發(fā)展路向。“智慧養(yǎng)老發(fā)展需要政府、市場和社會(huì)的協(xié)同治理?！盵26]在智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老模式下，政府的引導(dǎo)保障作用與社會(huì)組織的自我調(diào)整作用應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合起來，讓老年人享受到越來越高水平的養(yǎng)老服務(wù)[27]。在推進(jìn)社會(huì)化智慧養(yǎng)老的進(jìn)程中，政府作為社會(huì)多元共治的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)負(fù)起引導(dǎo)保障責(zé)任，構(gòu)建支持社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)行的體制機(jī)制。第一，強(qiáng)化物質(zhì)基礎(chǔ)，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供多層次經(jīng)濟(jì)來源。建議完善多支柱的養(yǎng)老金制度體系，適時(shí)調(diào)低基本養(yǎng)老金替代水平，采用延遲納稅的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有能力的企業(yè)與個(gè)人積極參加職業(yè)年金計(jì)劃與個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。第二，夯實(shí)服務(wù)基礎(chǔ)，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供高質(zhì)量服務(wù)。建議政府以某種方式承擔(dān)獨(dú)生子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，對于家屬之間提供養(yǎng)老服務(wù)的人員，財(cái)政可以給予某種形式的補(bǔ)償，實(shí)行家屬養(yǎng)老有償化。第三，打造適老公寓，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供靈活服務(wù)方式?？蓞⒄盏聡鴺?gòu)建“內(nèi)部鄰近、兼顧外部距離”多代合居養(yǎng)老公寓的經(jīng)驗(yàn)，營造社會(huì)養(yǎng)老氛圍，支持合居援助養(yǎng)老公寓的建設(shè)；發(fā)展智能養(yǎng)老公寓，“整體采用無障礙化設(shè)計(jì)，安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)，設(shè)置性能優(yōu)化的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)居住環(huán)境的安全性和舒適性”[28]。

2.跨界整合：推進(jìn)智慧養(yǎng)老的市場化運(yùn)作。第一，及時(shí)回應(yīng)由誰提供的問題，明確各市場主體的角色定位。政府應(yīng)當(dāng)摒除體制和機(jī)制障礙，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)，并保障其合法、平等的市場主體地位，在建設(shè)資金、土地征用、稅收信貸、醫(yī)保報(bào)銷等方面為其提供更多的政策扶持，不斷提升社會(huì)力量在養(yǎng)老市場中的生存能力和競爭能力。第二，認(rèn)真回答如何提供的問題，明確市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用。在養(yǎng)老服務(wù)市場化改革進(jìn)程中，基于智慧養(yǎng)老在實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給和需求匹配中的特殊意義，政府應(yīng)當(dāng)支持民間資本運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)手段，發(fā)展面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家老人的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)和老年電子商務(wù)。第三，深刻解決提供什么的問題，明確智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向。為積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方“先行先試”，不斷豐富養(yǎng)老服務(wù)市場，培育社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建智慧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.大物移云：加快智慧養(yǎng)老的信息化集成。以“大物移云+社區(qū)居家養(yǎng)老”為切入點(diǎn)的智慧養(yǎng)老模式不僅是對老齡化問題的積極回應(yīng)，更是對傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的“突圍”[29]。建議政府積極推廣“大物移云+”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并做好以下三方面工作：第一，加快推動(dòng)集成電子元器件、集成電路、機(jī)械電子、醫(yī)療電子、嵌入式軟件、數(shù)字化生物感應(yīng)系統(tǒng)等智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)互嵌對接，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。第二，加快推動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)與政府部門、(社區(qū))服務(wù)中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、智慧家庭、家庭成員、護(hù)理人員等各個(gè)方面的實(shí)時(shí)交互聯(lián)動(dòng)，通過網(wǎng)絡(luò)整合資源，實(shí)現(xiàn)資源利用效率的最大化。第三，加快推動(dòng)建立規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，出臺(tái)智慧養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、智慧養(yǎng)老產(chǎn)品分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、智慧養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)等養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供規(guī)范引領(lǐng)和制度保障。