文/韓偉 編輯/王亞亞

當前全球平臺經(jīng)濟反壟斷存在立法宗旨搖擺、調(diào)研持續(xù)深化、規(guī)則逐步完善、警惕執(zhí)法不足等十大趨勢，我國可在這十個方面結(jié)合國情走出自己的道路。

平臺經(jīng)濟不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟，具有交叉網(wǎng)絡效應和跨界競爭等特點。如果不加以必要干預，任其無序發(fā)展，“強者愈強、弱者愈弱”的局面將會更加突出。近年來，全球范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出強化平臺經(jīng)濟反壟斷的趨勢，對照全球平臺經(jīng)濟反壟斷的發(fā)展趨勢，我國可結(jié)合自己國情，因地制宜，實現(xiàn)彎道超車。

全球平臺經(jīng)濟反壟斷十大趨勢

在平臺經(jīng)濟反壟斷領域，全球主要司法轄區(qū)近年來在立法與執(zhí)法方面大致存在下列十個方面的發(fā)展趨勢。

第一，反壟斷立法宗旨搖擺。美國、歐盟等成熟司法轄區(qū)出現(xiàn)反壟斷目標由單一目標向多元目標搖擺與回歸的趨勢。如美國，在數(shù)字市場高度集中、巨型平臺產(chǎn)生重大影響以及社會貧富懸殊加大等因素推動下，近年以“新布蘭代斯運動”為代表的思潮對美國反壟斷法過去數(shù)十年的實施進行了反思，重新強調(diào)反壟斷法在確保社會公平、維系經(jīng)濟民主等方面的作用。就歐盟而言，基于綠色與數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩大戰(zhàn)略目標，歐盟反壟斷法也日益關注效率之外的公平、經(jīng)濟自由、多元與民主等目標。實際上，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）近年也日漸重視反壟斷在減貧、環(huán)保、社會公平、就業(yè)等方面的作用。

第二，調(diào)研持續(xù)深化。歐盟、美國、加拿大、法國、德國、英國、荷蘭、西班牙、意大利、葡萄牙、澳大利亞、日本等司法轄區(qū)的競爭執(zhí)法部門，金磚國家、北歐國家等國家間競爭執(zhí)法聯(lián)合組織，以及OECD、全球移動通訊系統(tǒng)協(xié)會（Global System for Mobile Communications Association，GSMA）、歐洲監(jiān)管中心、芝加哥大學、喬治梅森大學等國際組織和研究機構(gòu)近年來紛紛就平臺經(jīng)濟相關反壟斷問題展開調(diào)研，發(fā)布了系列重磅報告。此外，一些國家競爭執(zhí)法部門也在持續(xù)展開新的調(diào)研，這對反壟斷立法和執(zhí)法的發(fā)展都有深遠的影響。

第三，反壟斷規(guī)則逐步完善。各國都在逐步完善相關反壟斷立法以規(guī)制平臺經(jīng)濟發(fā)展，如日本2019年發(fā)布的《數(shù)字平臺濫用相對優(yōu)勢地位指南》、俄羅斯2020年《反壟斷法》第5次修訂、德國2021年《反對限制競爭法》第十修正案、新加坡2022年開始實施系列《競爭法配套指南（新版）》等。德國、奧地利2021年12月更新了其2018年聯(lián)合發(fā)布的《并購申報交易額門檻指南》，提升了交易申報門檻。此外，美歐近年來還發(fā)布了系列重磅法案，如歐盟2020年發(fā)布《數(shù)字市場法（草案）》，美國眾議院、參議院2021年發(fā)布《美國選擇與創(chuàng)新在線法案（草案）》《終止平臺壟斷法案（草案）》等。

第四，警惕反壟斷執(zhí)法不足。過去國際競爭政策理論與實務界主要強調(diào)如何預防反壟斷執(zhí)法過度問題，近年來美歐等多國執(zhí)法部門以及芝加哥大學等學術機構(gòu)均開始強調(diào)平臺經(jīng)濟領域反壟斷執(zhí)法不足的風險。比如英國競爭和市場管理局委托經(jīng)濟咨詢公司Lear系統(tǒng)梳理了該國近年來在平臺經(jīng)濟領域的若干重大并購交易。而一些國家和地區(qū)的“回溯性執(zhí)法”也體現(xiàn)了執(zhí)法部門對以往執(zhí)法不足的擔憂。如2020年12月，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會及美國48個州/地區(qū)分別對臉書提起反壟斷訴訟，其中涉及臉書早在2012年和2014年完成的兩起收購。

第五，關注壟斷特定行為?？缙脚_平價協(xié)議、算法合謀、扼殺收購、數(shù)據(jù)封鎖、自我優(yōu)待、利用隱私進行反競爭行為等，日益引發(fā)各國反壟斷執(zhí)法部門關注。如針對某些大型平臺經(jīng)營者兼具“市場組織者”與“市場內(nèi)經(jīng)營者”的雙重屬性所引發(fā)的自我優(yōu)待問題，多個國家反壟斷執(zhí)法部門已開展行動。

第六，拓展反壟斷中的損害賠償理論。這主要體現(xiàn)在隱私與創(chuàng)新問題在反壟斷執(zhí)法中的考量。隱私問題納入反壟斷執(zhí)法考量的代表性案例是德國卡特爾局查處的臉書案，該案例代表了“弱隱私保護”；而近年蘋果隱私新政在法國等地遭遇調(diào)查，使得“強隱私保護”也導致競爭關注。關于反壟斷執(zhí)法中對創(chuàng)新問題的思考，以歐盟2017年附條件批準的陶氏與杜邦合并案為代表，2020年英國競爭和市場管理局處理的Sabre收購Farelogix一案也是該領域重要案例。

第七，優(yōu)化機構(gòu)設置。為應對平臺經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，近年來有觀點主張在機構(gòu)設置方面予以優(yōu)化，如2019年芝加哥大學發(fā)布的《數(shù)字市場競爭政策調(diào)研報告》，建議美國國會建立一個專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)數(shù)字監(jiān)管局。而英國競爭和市場管理局則在2021年4月正式宣布成立數(shù)字市場部，進一步優(yōu)化其對數(shù)字經(jīng)濟領域的反壟斷執(zhí)法。

由于平臺經(jīng)濟發(fā)展迅速，傳統(tǒng)執(zhí)法工具的運用有時很難滿足市場快速發(fā)展的需求，近年來部分國家執(zhí)法部門開始關注臨時性措施的運用。

第八，改進監(jiān)管手段。由于平臺經(jīng)濟發(fā)展迅速，傳統(tǒng)執(zhí)法工具的運用有時很難滿足市場快速發(fā)展的需求，近年來部分國家執(zhí)法部門開始關注臨時性措施的運用。歐洲監(jiān)管中心2017年發(fā)布的項目報告《互聯(lián)網(wǎng)平臺與非歧視》強調(diào)，若法律可行時，可更頻繁使用臨時性措施。2019年10月，歐委會對外公告已責令博通公司暫停與其六個主要客戶達成的某些業(yè)務交易，該決定是歐盟時隔18年后首次運用臨時禁令。2019年12月，瑞典競爭管理局發(fā)布消息，對健身服務聚合平臺Bruce采取臨時措施，在調(diào)查終止前禁止其與健身工作室供應商簽署排他性的獨家協(xié)議。

第九，科技賦能執(zhí)法。針對算法合謀等技術發(fā)展伴生的新問題，部分國家反壟斷執(zhí)法部門關注技術手段的應用，一定程度上體現(xiàn)了技術問題通過技術解決的思路。如俄羅斯反壟斷局開發(fā)了一套名為Big Digital Cat的系統(tǒng)，用于跟蹤市場上出現(xiàn)的算法合謀。巴西競爭執(zhí)法部門則開發(fā)了一套名為Cerebro的篩選系統(tǒng)，該系統(tǒng)可通過應用數(shù)據(jù)挖掘工具和經(jīng)濟過濾器來集成大型公共采購數(shù)據(jù)庫，識別和衡量公共競標中合謀發(fā)生的可能性。

第十，爭奪國際話語權。當前，各國對平臺經(jīng)濟領域的反壟斷監(jiān)管整體處于摸索與規(guī)則創(chuàng)建階段，對平臺經(jīng)濟規(guī)則話語權也日益重視。歐盟與美國近年推出的系列新法案均引發(fā)了各國的高度關注，德國與法國則在歐盟成員國中最為活躍。英國脫歐后，也高度重視國際影響力，英國競爭和市場管理局2019年發(fā)布的調(diào)研報告《解鎖數(shù)字競爭》便強調(diào)了國際引領計劃，指出競爭政策是英國的國際優(yōu)勢，其具備有力、受人尊重的立法與執(zhí)法框架。除發(fā)達國家和地區(qū)，發(fā)展中國家也開始注重競爭政策的國際影響力，如金磚國家近年高度重視數(shù)字經(jīng)濟領域競爭政策的國際影響，2019年金磚國家數(shù)字經(jīng)濟競爭管理機構(gòu)工作組還聯(lián)合發(fā)布了《數(shù)字經(jīng)濟中的金磚國家：競爭政策實踐》報告。

中國的選擇與路徑

第一，平衡多元目標。與部分轄區(qū)出現(xiàn)立法宗旨搖擺不同，我國《反壟斷法》第一條確立了多元目標，涉及保護市場公平競爭、提高經(jīng)濟運行效率、維護消費者利益和社會公共利益、促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展等多個目標?，F(xiàn)行法的多元目標模式，為我國反壟斷執(zhí)法在平臺經(jīng)濟領域銜接不同政策目標，如涉及國家安全的特定產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以及可持續(xù)發(fā)展目標等，提供了足夠的彈性基礎。今后執(zhí)法中，應聚焦競爭機制的維系，重視不同目標的銜接。

第二，調(diào)研持續(xù)深化。我國執(zhí)法部門針對平臺經(jīng)濟領域反壟斷問題一直高度重視，委托開展了多項課題調(diào)研，為規(guī)則完善與執(zhí)法奠定了一定的基礎。值得注意的是，2021年12月，國家市場監(jiān)管總局正式成立競爭政策與大數(shù)據(jù)中心，該中心主要職責是開展反壟斷、競爭政策、平臺經(jīng)濟等領域的政策理論研究，承擔反壟斷執(zhí)法、市場監(jiān)測、電子取證固證、大數(shù)據(jù)分析等技術支撐工作。

第三，規(guī)則逐步完善。2019年發(fā)布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》等《反壟斷法》配套規(guī)章，對平臺經(jīng)濟發(fā)展已有一定回應。國務院反壟斷委員會2021年2月正式發(fā)布了《關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》），《指南》是全球第一部由官方正式發(fā)布的專門針對平臺經(jīng)濟的系統(tǒng)性反壟斷指南。此外，《反壟斷法》目前正在修訂，如何回應平臺經(jīng)濟發(fā)展也是此次修法的重要背景之一，目前公布的草案也設置了相關條款。修法過程中，仍需考慮規(guī)則守成與革新之間的關系，如《反壟斷法》的適用范圍是否需要拓寬等。

第四，警惕執(zhí)法不足。近年我國加大了平臺經(jīng)濟領域并購交易的審查力度，查處了一批應申報而未申報案件。下一步有必要強化反壟斷中的事前監(jiān)管，即在經(jīng)營者集中反壟斷審查環(huán)節(jié)重視大型平臺實施的并購交易，特別是那些針對初創(chuàng)企業(yè)的收購交易。反壟斷執(zhí)法部門可以通過申報門檻的完善，如增加“交易額”門檻，優(yōu)化審查標準，如關注并購交易對創(chuàng)新的潛在損害等，更為有力地在經(jīng)營者集中反壟斷審查環(huán)節(jié)對資本無序擴張予以事前控制。

第五，關注特定行為?；谖覈袌霭l(fā)展情況，近年“二選一”問題成為我國平臺經(jīng)濟領域反壟斷關注焦點，阿里案、美團案兩起重大案件引發(fā)各界高度關注。此外，以虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案為代表的對平臺經(jīng)濟領域并購案件的查處，也具有很強的代表性。下一步，在穩(wěn)定執(zhí)法常態(tài)的基礎上，可考慮進一步拓寬執(zhí)法涉及的反競爭行為類型。

第六，拓展損害理論。以創(chuàng)新?lián)p害為例，《指南》在經(jīng)營者集中的考量因素部分便涉及創(chuàng)新問題。依據(jù)《指南》，在評估經(jīng)營者對市場的控制力時，可以考慮技術創(chuàng)新的頻率和速度、是否存在或者可能出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新。在評估經(jīng)營者集中對技術進步的影響時，可以考慮現(xiàn)有市場競爭者在技術和商業(yè)模式等創(chuàng)新方面的競爭，對經(jīng)營者創(chuàng)新動機和能力的影響，對初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺的收購是否會影響創(chuàng)新等。實際上我國部分經(jīng)營者集中案件已經(jīng)對創(chuàng)新問題有所考量，如拜耳收購孟山都股權案，不過是否會演化出獨立的創(chuàng)新?lián)p害理論，有待觀察。

第七，優(yōu)化機構(gòu)設置。2021年11月18日，國家反壟斷局揭牌，這是我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設置邁出的重大一步。不過，以國際上其他主要反壟斷司法轄區(qū)為參照來看，中國相較于自身經(jīng)濟規(guī)模，其反壟斷執(zhí)法資源整體仍然有限。為確保競爭政策的基礎性地位以及競爭執(zhí)法對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供的有力保障，應進一步增加中央與地方反壟斷執(zhí)法人員的配置。此外，還需要重視反壟斷執(zhí)法方面的經(jīng)驗總結(jié)，包括展開部分重大案件回溯分析，健全反壟斷知識管理體系，積累不同行業(yè)的分析經(jīng)驗與市場數(shù)據(jù)，為今后的執(zhí)法工作以及地方反壟斷執(zhí)法提供可復制的經(jīng)驗樣本。

第八，改進監(jiān)管手段。就我國而言，針對平臺經(jīng)濟領域所發(fā)生的涉及面廣、社會影響大的涉嫌違法行為，除了正式執(zhí)法調(diào)查，還可以通過座談、約談、告誡等不同形式與經(jīng)營者及時溝通，預防與及時制止違法行為的發(fā)生，同時防止違法行為所造成損害的進一步擴大。

第九，科技賦能執(zhí)法。執(zhí)法部門應當充分重視執(zhí)法過程中數(shù)字技術的運用，建立健全智能化違法行為數(shù)字監(jiān)測系統(tǒng)，加強對平臺經(jīng)濟領域涉嫌排除、限制競爭行為的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。目前國內(nèi)已有這方面的探索，2021年2月，浙江市場監(jiān)管部門發(fā)布了平臺經(jīng)濟數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)“浙江公平在線”。值得注意的是，在這類數(shù)字系統(tǒng)的開發(fā)與運用過程中，應警惕政府部門通過市場購買服務環(huán)節(jié)，特別是向特定數(shù)字巨頭購買服務，可能帶來的鎖定與依賴效應。

第十，爭奪國際話語權。平臺經(jīng)濟領域治理規(guī)則的健全與發(fā)展，是目前全球各國關注的焦點。我國是平臺經(jīng)濟大國，應統(tǒng)籌考慮我國平臺經(jīng)濟治理規(guī)則的構(gòu)筑與完善。我國可進一步加強國際交流，通過規(guī)章、指南、執(zhí)法部門內(nèi)部指引以及企業(yè)合規(guī)指引等不同層級、多種形式的規(guī)則優(yōu)化，提升制度型開放的程度，更好地參與國際競爭?？苫诼?lián)合國貿(mào)發(fā)會、世界貿(mào)易組織，以及多雙邊貿(mào)易談判等渠道，圍繞平臺經(jīng)濟反壟斷規(guī)則深入開展國際交流與合作，積極爭取平臺經(jīng)濟領域治理規(guī)則的國際話語權。