王冠,任建明

(1.中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京100194； 2.北京航空航天大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，北京100191)

中國的問責(zé)制度是在改革開放的時代背景下開始探索，并在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的進(jìn)程中不斷發(fā)展完善的，具有非常鮮明的中國政治特色，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是全面從嚴(yán)治黨的一項重要制度和舉措?！侗O(jiān)察法》第6條、第11條和第45條就監(jiān)督問責(zé)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。深入研究問責(zé)制度對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地貫徹落實“監(jiān)督專責(zé)”具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、中國政治體制中的“問責(zé)”意涵

“問責(zé)”一詞是對“Accountability”的翻譯，其意為，“當(dāng)一個人處于某職位時，公眾有權(quán)對其進(jìn)行批評，并要求其對有關(guān)事情向公眾作出解釋”[1]10。然而，在政治體制中的“問責(zé)”是一個定義寬泛、難以準(zhǔn)確界定的術(shù)語，一方面是因為在不同政治體制中“問責(zé)”具有不同的內(nèi)涵，另一方面“問責(zé)”是在不斷發(fā)展的。伴隨著問責(zé)實踐的發(fā)展，問責(zé)理論研究也不斷衍生出新的概念——財政問責(zé)、同體問責(zé)、異體問責(zé)、垂直問責(zé)、社會問責(zé)、平行問責(zé)、政治問責(zé)、民主問責(zé)、公共問責(zé)、過程問責(zé)、績效問責(zé)等。由于中西方政治體制的差異，在中國的政治實踐中很難完全套用西方既有的“問責(zé)”理論。因為，一切政治都具有本土性，所以中國的“問責(zé)”定義需要基于本土政治現(xiàn)實來建構(gòu)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)以及規(guī)范性文件，當(dāng)前中國政治實踐中的問責(zé)制度大致可以分為三類：行政問責(zé)、黨的問責(zé)、監(jiān)察問責(zé)。

第一，行政問責(zé)。當(dāng)前，國家法律法規(guī)對“行政問責(zé)”沒有統(tǒng)一解釋，一些中央文件亦并未對“行政問責(zé)制度”的內(nèi)涵進(jìn)行充分解釋[2]44-45。本研究參考“行政問責(zé)”的學(xué)術(shù)定義進(jìn)行解釋。行政問責(zé)制指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。作為一個系統(tǒng)的吏治規(guī)范，它既是一個實體規(guī)范，也是一個程序規(guī)范[3]。我國的“行政問責(zé)制”可以理解為一般意義上的“政府問責(zé)制”，是政府實現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制機(jī)制[4]。

第二，黨的問責(zé)。2016年制定的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定，黨的問責(zé)工作是由黨組織按照職責(zé)權(quán)限，追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。2019年修訂后的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》表述方式有所不同，但核心意涵是一致的。

第三，監(jiān)察問責(zé)。2018年制定的《中華人民共和國監(jiān)察法》明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)權(quán)。這一規(guī)定較為原則，未對“監(jiān)察問責(zé)”的主體、對象、事項、方式、程序和后果進(jìn)行具體規(guī)定。

總體而言，無論是行政問責(zé)還是黨的問責(zé)，本質(zhì)上都屬于同體問責(zé)(內(nèi)部問責(zé))，即組織憑借自身權(quán)力建立的一種內(nèi)控(監(jiān)督)機(jī)制，其目的是追究責(zé)任、規(guī)范行為或提高效率等。中國是一個典型的黨治國家?，F(xiàn)有政治體系是政黨構(gòu)建起來的[5]，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心力量。問責(zé)權(quán)作為一種政治權(quán)力關(guān)涉黨在政治過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此必須由黨牢牢掌握、集中領(lǐng)導(dǎo)。任何脫離了這個前提和語境而對問責(zé)或監(jiān)督進(jìn)行的討論都是不得要領(lǐng)的。在“以黨領(lǐng)政”的政治體制下，長期以來行政問責(zé)和黨的問責(zé)處于一種量子糾纏狀態(tài)，兩者相互影響甚至融合，具有高度的一致性和互補性。這是由中國特色政治體制所決定的，二者不能割裂。要準(zhǔn)確、深入地理解改革開放以來問責(zé)制度的發(fā)展，就需要進(jìn)行全面的觀察，僅對某一方面單獨進(jìn)行的敘述和分析是不夠的。

二、問責(zé)制度的演進(jìn)歷程與發(fā)展路徑

中國的問責(zé)制度源起于改革開放初期實行的責(zé)任制，至今已經(jīng)歷40多年發(fā)展變遷，可以大致劃分為四個時期：萌芽期、探索期、發(fā)展期和創(chuàng)新期。問責(zé)制度的發(fā)展路徑主要有兩個，一個是行政問責(zé)制度，與(行政)監(jiān)察工作聯(lián)系緊密；二是黨的問責(zé)制度，是紀(jì)律檢查工作的組成部分。

(一)萌芽期(1978年12月—1989年6月)

1978年12月13日，鄧小平同志在中央工作會議上針對當(dāng)時生產(chǎn)管理上的一些問題指出：“當(dāng)前要特別注意加強責(zé)任制，現(xiàn)在各地的企事業(yè)單位中，黨和國家的各級機(jī)關(guān)中，一個很大的問題就是無人負(fù)責(zé)。名曰集體負(fù)責(zé)，實際上等于無人負(fù)責(zé)，所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制?！盵6]150-1511980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會議上的講話中指出：“要各負(fù)其責(zé)，決不能互相推諉。失職者要追究責(zé)任，要提倡領(lǐng)導(dǎo)干部勇于負(fù)責(zé)?！盵6]337-338該講話被視為問責(zé)制度指導(dǎo)思想的重要起源。

面對改革開放中的新形勢，為促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1982年9月，黨的十二大報告指出，要實行經(jīng)營管理上的責(zé)任制。該“責(zé)任制”的要求主要是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營的，但為此后建立“行政責(zé)任制”埋下伏筆。1982年9月6日，中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程》首次明確提出責(zé)任追究的概念。1984年4月，中央紀(jì)委明確要求各級黨委要把端正黨風(fēng)列入重要議事日程，一級抓一級，層層建立責(zé)任制。根據(jù)這一要求，一些部委黨組和地方黨委先后建立了黨風(fēng)責(zé)任制，有力地促進(jìn)了黨風(fēng)建設(shè)。1987年10月，黨的十三大報告提出，要層層建立行政責(zé)任制，提高工作質(zhì)量和工作效率。這是中央首次在黨的代表大會上提出建立“行政責(zé)任制”的要求。

改革開放初期是問責(zé)制度的萌芽期。嚴(yán)格來說，這一時期的相關(guān)政治實踐還不能算是真正的“問責(zé)”。這一時期的中央文件和主要領(lǐng)導(dǎo)的講話中沒有出現(xiàn)“問責(zé)”的提法，也沒有制定正式的問責(zé)法規(guī)。問責(zé)制度建設(shè)路徑出現(xiàn)了兩個不同起點：一是以建立行政責(zé)任制為目標(biāo)，其主要表現(xiàn)形式是對各類重大事故進(jìn)行責(zé)任追究。二是以建立黨風(fēng)責(zé)任制為目標(biāo)，圍繞整黨工作，以實現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。

(二)探索期(1989年6月—2002年11月)

1990年10月，《關(guān)于加強黨風(fēng)和廉政建設(shè)的意見》要求，要建立健全黨風(fēng)和廉政責(zé)任制，一級抓一級，層層落實。1992年10月，中央紀(jì)委提出，黨風(fēng)和廉政建設(shè)是執(zhí)政黨建設(shè)的重要內(nèi)容，是全黨的共同任務(wù)，必須堅持全黨抓。各級黨委要建立黨風(fēng)和廉政建設(shè)責(zé)任制，切實加強對紀(jì)檢工作和黨風(fēng)、廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。1995年8月，中央紀(jì)委開始進(jìn)行黨風(fēng)和廉政建設(shè)責(zé)任制試點，并開展調(diào)研工作。1998年11月出臺的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》是首部關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的黨內(nèi)法規(guī)。黨中央將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制提升到了從嚴(yán)治黨的高度，強調(diào)落實從嚴(yán)治黨的方針，必須堅持黨要管黨。各級黨委都要建立和健全黨的建設(shè)的責(zé)任制,進(jìn)一步將黨的建設(shè)、干部任用、政治責(zé)任、任期目標(biāo)責(zé)任等都納入責(zé)任制內(nèi)涵中。

2002年7月，香港特區(qū)政府開始實行“主要官員問責(zé)制”(1)主要官員問責(zé)制(The Principal Officials Accountability System,POAS)是香港特別行政區(qū)政府為適應(yīng)香港社會和市民的問責(zé)要求，并提升特區(qū)政府管理能力，而構(gòu)建的一種在非責(zé)任政府體制下的行政責(zé)任追究制度。，該制度對內(nèi)地的行政問責(zé)制度建設(shè)有一定的借鑒意義。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》。2002年6月頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》以立法形式確立了安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究制。這一時期，一些中央部委及地方政府先行先試，開展了一系列行政問責(zé)制度建設(shè)的探索。

在探索期，問責(zé)制度開始初步建立。盡管這一時期的中央文件和政策法規(guī)中仍未出現(xiàn)“問責(zé)”的明確提法，大多數(shù)制度還冠以“責(zé)任追究”“責(zé)任制”之名，但這些法規(guī)的目標(biāo)指向基本上是一致的，就是建立問責(zé)制。問責(zé)制度建設(shè)路徑的兩個發(fā)展方向逐漸明晰：一是行政責(zé)任制方向，中央及地方政府頒布了一系列行政法規(guī)，以建立行政責(zé)任制；制定了《安全生產(chǎn)法》，確立了安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究制。二是黨內(nèi)責(zé)任制方向，《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》標(biāo)志著黨內(nèi)責(zé)任制的正式建立。

(三)發(fā)展期(2002年12月—2012年11月)

2002年12月至2003年7月期間發(fā)生的非典型肺炎疫情給我國人民的生命安全和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大危害。2003年4月，中央對一些在抗擊疫情期間履職不力的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了責(zé)任追究，國內(nèi)不少學(xué)者認(rèn)為此舉是我國問責(zé)制的起點，并稱2003年為問責(zé)元年。此后，從中央到地方都開始加快推進(jìn)問責(zé)制度化。地方政府先行先試，2003年7月，湖南省長沙市制定了《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出依法實行質(zhì)詢制、問責(zé)制、罷免制。2005年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》出臺，一些中央部委和地方政府據(jù)此結(jié)合工作實際制定了適合本部門和本地區(qū)的細(xì)化制度。

這一時期，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的建設(shè)也與時俱進(jìn)，不斷深化。2009年6月，頒布了首部以“問責(zé)”為名的黨內(nèi)法規(guī)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。2010年3月，頒布了首部關(guān)于干部選拔任用責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》。2010年11月，頒布了修訂后的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。胡錦濤強調(diào)，“要加快實行政府績效管理制度和行政問責(zé)制度，加大對失職瀆職行為的追究力度。”[2]44-45

在發(fā)展期，問責(zé)制正式建立，“問責(zé)”一詞開始頻繁出現(xiàn)在官方表述中。制度建設(shè)的兩條發(fā)展路徑在各自強化的同時，還產(chǎn)生了一定的交集。在制度探索中，行政責(zé)任制發(fā)展出行政責(zé)任制、行政執(zhí)法責(zé)任制、工作效能行為責(zé)任制(如治庸問責(zé))等諸多形式。各級地方政府積極探索“問責(zé)”制度建設(shè)，制定了行政問責(zé)辦法、行政首長問責(zé)辦法，探索庸官問責(zé)制等。這些實踐為問責(zé)制度發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗。黨內(nèi)責(zé)任制方向，黨風(fēng)廉政責(zé)任制進(jìn)一步發(fā)展完善。以《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，以履職過錯為核心的常態(tài)問責(zé)體系開始建立。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》將用人責(zé)任也納入黨的問責(zé)的范疇。黨的問責(zé)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)涵更加豐富，制度不斷完善。

(四)創(chuàng)新期(2012年11月至今)

進(jìn)入新時代以來，問責(zé)制度建設(shè)與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，日趨完善。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，健全問責(zé)機(jī)制，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實施切實可行的責(zé)任追究制度。完善和落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊伍制度體系。其中，關(guān)于“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”的提法，在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制發(fā)展過程中尚屬首次，為新時期黨的問責(zé)制度的發(fā)展確定了基調(diào)，具有重要意義。2014年1月，十八屆中央紀(jì)委三次全會報告強調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要聚焦中心任務(wù)，堅守責(zé)任擔(dān)當(dāng)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)?！氨O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”提法的出現(xiàn)，進(jìn)一步提升了問責(zé)工作在紀(jì)檢監(jiān)察工作格局中的地位。習(xí)近平總書記針對問責(zé)制度建設(shè)和實踐中的問題指出，“當(dāng)前的一個問題是，抓安全事故等行政問責(zé)多，抓管黨治黨不力問責(zé)少，問責(zé)規(guī)定零散，內(nèi)容不聚焦。要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化?！盵7]2016年7月頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》是首部規(guī)范黨的問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，具有位階高、權(quán)威性強的特點，標(biāo)志著問責(zé)制度建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2017年10月，黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》為強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)提供了根本遵循。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)的問責(zé)職能作出規(guī)定。2019年9月，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》修訂，進(jìn)一步健全完善問責(zé)的原則、內(nèi)容、程序和方式等。

在創(chuàng)新期，中央通過一系列制度建設(shè)和體制改革，制訂了基礎(chǔ)性問責(zé)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，賦予問責(zé)新的內(nèi)涵，構(gòu)建了新的問責(zé)制度框架，整合了問責(zé)職能部門，問責(zé)制度進(jìn)入新的發(fā)展階段。為落實中央關(guān)于問責(zé)主體責(zé)任、監(jiān)督專責(zé)的有關(guān)要求，有關(guān)部門還制定了一系列細(xì)化法規(guī)，以確保精準(zhǔn)問責(zé)有法可依。

三、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)問責(zé)職能部門的變遷

問責(zé)是黨章和黨內(nèi)法規(guī)、《監(jiān)察法》賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。從結(jié)構(gòu)功能主義視角分析，政治組織的結(jié)構(gòu)與政治功用具有對應(yīng)關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的任何變化調(diào)整都有其特定的背景、目的和意義。當(dāng)前，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)問責(zé)相關(guān)工作的“黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室”經(jīng)歷了多次重組，整合了若干部門的職能職責(zé)，大致可以概括為“四合一”，即先后整合了黨風(fēng)廉政建設(shè)室、執(zhí)法監(jiān)察室、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室(國務(wù)院糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)辦公室)、效能管理監(jiān)察室。

行政問責(zé)工作總體上歸屬于行政監(jiān)察工作的范疇。國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)，由行政監(jiān)察部門執(zhí)行問責(zé)。1993年1月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署后，按照憲法規(guī)定，合署后的監(jiān)察部仍然屬于政府序列，繼續(xù)在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下工作，監(jiān)察部的職責(zé)、權(quán)力、工作程序以及原與國務(wù)院及其各部門的工作關(guān)系等，仍按國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》的規(guī)定執(zhí)行，監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)班子在工作上既對中央紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)又對國務(wù)院負(fù)責(zé)[8]1404-1405。

1993年1月，中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)新設(shè)立黨風(fēng)廉政建設(shè)室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室)、執(zhí)法監(jiān)察室，負(fù)責(zé)相關(guān)工作。合署前，國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)室設(shè)在監(jiān)察部。黨風(fēng)廉政建設(shè)室主要職責(zé)是監(jiān)督檢查、綜合分析黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，履行國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室職責(zé)。執(zhí)法監(jiān)察室主要職責(zé)包括，監(jiān)督檢查貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)和決定、命令的情況。2000年，糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室)從黨風(fēng)廉政建設(shè)室分設(shè)出來。2010年7月，設(shè)立績效管理監(jiān)察室?？冃Ч芾肀O(jiān)察室主要職責(zé)包括組織開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)情況的監(jiān)督檢查工作，協(xié)調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)事項的調(diào)查處理。由于各自的隸屬關(guān)系及法理地位不同，合署后的監(jiān)察系統(tǒng)與紀(jì)檢系統(tǒng)之間長期保持著一種微妙的關(guān)系。這種關(guān)系也體現(xiàn)在問責(zé)制度上，負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制工作的黨風(fēng)廉政建設(shè)室屬于中央紀(jì)委序列；與行政問責(zé)工作相關(guān)的糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室、執(zhí)法監(jiān)察室、績效管理監(jiān)察室屬于監(jiān)察部序列。

中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)在“三轉(zhuǎn)”中連續(xù)進(jìn)行了兩次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。2013年5月，撤銷黨風(fēng)廉政建設(shè)室、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室，新設(shè)立黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室；撤銷執(zhí)法監(jiān)察室、績效管理監(jiān)察室，新設(shè)立執(zhí)法和效能監(jiān)督室。2014年3月，撤銷黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室)、執(zhí)法和效能監(jiān)督室，設(shè)立黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室(國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室)。該室主要職責(zé)包括，綜合協(xié)調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定的貫徹落實；綜合協(xié)調(diào)應(yīng)由委部機(jī)關(guān)參與調(diào)查的事故、事件中涉及的監(jiān)督對象違紀(jì)違法行為和需要問責(zé)情形的調(diào)查處理等。機(jī)構(gòu)的整合也對應(yīng)了工作的整合，2016年7月，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的發(fā)布標(biāo)志著中央重構(gòu)了黨的問責(zé)制度?，F(xiàn)行的黨的問責(zé)制實際上是一個統(tǒng)合性的工作機(jī)制——整合了黨風(fēng)廉政建設(shè)、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等諸多工作。中央紀(jì)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)問責(zé)職能部門的分布由分散逐漸集中的轉(zhuǎn)變與十八大以來的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在節(jié)奏上具有同步性和一致性。

2018年3月，國家監(jiān)察委員會成立并與中央紀(jì)委合署辦公。根據(jù)新的中央紀(jì)委、國家監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能配置，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室主要職責(zé)包括，綜合協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督、問責(zé)等方面工作，推動管黨治黨政治責(zé)任落實；綜合協(xié)調(diào)中央紀(jì)委、國家監(jiān)委機(jī)關(guān)參與調(diào)查的事故、事件中涉及的監(jiān)督對象違紀(jì)違法行為和需要問責(zé)情形的調(diào)查處理工作等。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，黨委(黨組)、紀(jì)委、紀(jì)委派駐(派出)機(jī)構(gòu)、黨的工作機(jī)關(guān)均負(fù)有問責(zé)職能。

四、問責(zé)制度的演進(jìn)邏輯

(一)從兩軌并行到相互融合

縱觀中國問責(zé)制度的演進(jìn)歷程，源起于改革開放初期的責(zé)任追究和責(zé)任制，其后逐漸形成兩條路徑——行政問責(zé)、黨的問責(zé)，兩軌并行、各有側(cè)重的發(fā)展模式。然而，兩軌并行的問責(zé)機(jī)制在實踐中存在一些制度性障礙，影響問責(zé)工作實效。首先，行政問責(zé)制度存在明顯缺陷。歷年來國務(wù)院制定了一些以開展行政問責(zé)為目的的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，但尚無專門的“行政問責(zé)”行政法規(guī)，已有的“行政問責(zé)”制度均為各地方政府制定的行政規(guī)章。由于問責(zé)制度在法律層面的缺失，行政問責(zé)制度自始至今都是一個結(jié)構(gòu)松散、制度碎片化、由多種內(nèi)在邏輯各異的文件所組成的問責(zé)體系[9]。這些法規(guī)文件數(shù)量繁多、內(nèi)容復(fù)雜、可操作性差，給問責(zé)主體在量責(zé)適裁上造成了極大的困難，甚至危及問責(zé)的公正性[10]。其次，問責(zé)涉及對干部的處分。在現(xiàn)行政治體制下，黨管干部原則與管理體制決定了黨在干部管理權(quán)上具有排他性。在問責(zé)實踐中，僅僅根據(jù)行政問責(zé)制度對一級政府或部門的行政首長追責(zé)，這在現(xiàn)行的干部管理體制中是行不通的。黨管干部原則和管理制度使得黨必然要成為問責(zé)制度的主導(dǎo)。最后，進(jìn)行問責(zé)必然要劃分責(zé)任。由于在“以黨領(lǐng)政”體制下)，黨政官員的責(zé)任邊界并不清晰，黨政責(zé)任往往呈現(xiàn)交疊狀態(tài)。因此，怎么分解責(zé)任，確定責(zé)任成為實施問責(zé)的先決條件。在政治過程中，應(yīng)該是權(quán)責(zé)對等，但實際上有的人是有權(quán)無責(zé)?，F(xiàn)實中重大問題的決策都是由黨委討論作出的，行政官員負(fù)責(zé)執(zhí)行，一旦出現(xiàn)問題，往往只追究行政首長的責(zé)任[11]。在問責(zé)實踐中，只對行政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)顯然不符合權(quán)責(zé)一致的邏輯，因為黨委也是重要的責(zé)任主體。因此，建立并落實黨的問責(zé)制，且與行政問責(zé)制配套發(fā)揮作用，問責(zé)體系才算健全與完善[12]。

新時代以來，中央通過一系列行動著力強化并整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，使問責(zé)權(quán)的分布由兩軌并行趨向相互融合，這與“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”在邏輯上是一致的，與紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在結(jié)構(gòu)上是呼應(yīng)的。

(二)問責(zé)制度的演進(jìn)兼具誘致性和強制性

總體上看，問責(zé)制度的演進(jìn)同時兼具誘致性和強制性兩種特征。一方面，行政問責(zé)機(jī)制緣起于對突發(fā)性事件的處置，是政治體制對于危機(jī)刺激的被動回應(yīng)，具有典型的誘致性制度變遷特征。另一方面，黨的問責(zé)制度的探索與發(fā)展是中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)推動的，具有明顯的強制性制度變遷特征。1982年9月，黨的十二大修訂的《黨章》提出，黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須受到追究。1990年10月，《中共中央紀(jì)委關(guān)于加強黨風(fēng)和廉政建設(shè)的意見》首次提出“黨風(fēng)和廉政責(zé)任制”，并不斷豐富黨的問責(zé)工作內(nèi)涵，逐漸形成了黨的責(zé)任制度體系。進(jìn)入新時代以來，中央制定、修訂《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，并將“問責(zé)”寫入黨的十九大修訂的《黨章》，黨的問責(zé)制度建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。總體上看，黨的問責(zé)制度自創(chuàng)設(shè)以來，其重要性、規(guī)范性逐步提升，尤其是新時代以來黨的問責(zé)制度建設(shè)得到顯著強化，充分反映了中國共產(chǎn)黨對于自身建設(shè)的內(nèi)在自覺性。

五、新時代問責(zé)制度的政治功用

中國實行的政黨政治體制是一種非競爭性政黨體制，其基本特點是政黨之間的關(guān)系不對等，也不允許政黨間圍繞政權(quán)開展競爭；或只允許一個政黨合法存在并持續(xù)執(zhí)政[13]113-114。由于沒有外來競爭壓力，處于非競爭性政黨體制中的領(lǐng)導(dǎo)政黨及其成員，對政黨外部環(huán)境變動而產(chǎn)生的壓力不敏感。這種感知模式一方面必定會造成政黨成員思想上僵化保守，行為上不求進(jìn)取；另一方面極易導(dǎo)致腐敗與消極腐敗的產(chǎn)生。由于不存在多黨競爭和分權(quán)制衡，因此權(quán)力制約實踐只能從體制內(nèi)尋找解決問題的方法。因此，中國共產(chǎn)黨健全完善黨內(nèi)問責(zé)制，對強化組織內(nèi)控、管控政治風(fēng)險、提升治理績效具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)強有力的組織內(nèi)控機(jī)制

首先，黨的問責(zé)制度本質(zhì)上屬于同體問責(zé)(內(nèi)部問責(zé))，即黨組織憑借自身權(quán)力建立的一種內(nèi)控(監(jiān)督)機(jī)制，其目的是追究責(zé)任、規(guī)范行為或提高效率等。其次，黨的問責(zé)權(quán)本質(zhì)上是一種懲戒權(quán)(黨紀(jì)處分)，具有強制性，以黨的強制力保證實施。最后，在黨的問責(zé)制中，問責(zé)方向是單向的，即上問下責(zé)、層層傳導(dǎo)，這與權(quán)力來源與傳導(dǎo)方向的邏輯是一致的。這一制度設(shè)計能夠有效地加大中央對地方、上級對下級、黨組織對黨員的管控，保證上令下達(dá)，令行禁止。進(jìn)入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，并將問責(zé)定位為“全面從嚴(yán)治黨的利器”。從《問責(zé)條例》的實施情況看，其管黨治黨的成效是明顯的。

(二)有效的政治風(fēng)險管控機(jī)制

一方面，問責(zé)制是進(jìn)行責(zé)任切割的工具。在面對危機(jī)突發(fā)之時，組織可以通過啟動問責(zé)，對責(zé)任進(jìn)行切割。通過切割止損，控制勢態(tài)發(fā)展，實現(xiàn)對政治風(fēng)險的有效控制，防止造成政治危機(jī)對執(zhí)政黨、政治體系和政治共同體形成沖擊。與側(cè)重事后追究的責(zé)任制不同，新的問責(zé)制關(guān)口靠前，更有利于組織掌控勢態(tài)主動權(quán)，消弭潛在政治風(fēng)險，防禍患于忽微。另一方面，問責(zé)制是維護(hù)執(zhí)政合法性的工具。問責(zé)制具有回應(yīng)性的特點，是權(quán)力機(jī)關(guān)回應(yīng)外部壓力的公關(guān)機(jī)制。當(dāng)局通過實施問責(zé)回應(yīng)公眾關(guān)切，一定程度上滿足了公眾參與政治的訴求，擴(kuò)大公眾的政治話語權(quán)，有利于疏導(dǎo)公眾不滿情緒，從而化解政治壓力，有效提升執(zhí)政合法性[14]。

(三)重要的治理績效提升機(jī)制

當(dāng)下的中國政府面臨著治理績效的巨大壓力，希望能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以更好地解決現(xiàn)實問題：加強環(huán)境保護(hù)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟(jì)增長等，更好地回應(yīng)人民對黨和政府的期待。各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)人民賦予的權(quán)力和提升治理績效的重要責(zé)任。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。這一重要論述進(jìn)一步明確了問責(zé)工作的關(guān)鍵所在，責(zé)任要體現(xiàn)為治理績效的持續(xù)性改進(jìn)，問責(zé)就是促進(jìn)治理績效持續(xù)改進(jìn)的工具。一方面，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《條例》)使問責(zé)工作由側(cè)重責(zé)任追究，向全方位、全過程、常態(tài)化轉(zhuǎn)變。早期的責(zé)任制側(cè)重事后責(zé)任追究，而《條例》列出11項問責(zé)情形，著力針對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的失職失責(zé)問題。治理績效視角下的問責(zé)，對干部的職業(yè)生涯不是“致命性”打擊，而是“以問責(zé)倒逼擔(dān)當(dāng)，以擔(dān)當(dāng)提升績效”。2021年1月，十九屆中央紀(jì)委五次全會報告要求，常態(tài)化做好被問責(zé)和受處分干部跟蹤回訪工作，促進(jìn)干部從“有錯”向“有為”轉(zhuǎn)變 。另一方面，新修訂的《條例》根據(jù)黨的十九大關(guān)于“建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制”的要求，針對問責(zé)實踐中的簡單化、泛化等問題，增加了容錯條款。通過問責(zé)與容錯相結(jié)合，突出鼓勵干事創(chuàng)業(yè)的價值導(dǎo)向，以更好地保護(hù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和創(chuàng)造性，有利于提升治理績效。