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人口老齡化背景下中外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較與啟示

2022-11-21 02:52彭琪雯許海東
關(guān)鍵詞:老齡人口老齡化養(yǎng)老金

彭琪雯,許海東

(廣西醫(yī)科大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,廣西 南寧 530021)

伴隨著人口老齡化趨勢(shì)的日漸加劇,我國(guó)尚未健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。如何保障老年社會(huì)成員的基本生活,轉(zhuǎn)變?nèi)丝诶淆g化趨勢(shì)下養(yǎng)老金收不抵支的局面,改革完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以謀求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等持續(xù)快速發(fā)展,成為目前社會(huì)保障工作的當(dāng)務(wù)之急。國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步早,制度相對(duì)完善,在不斷改革中積累了一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)于我國(guó)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的借鑒意義和參考價(jià)值。

一、中外人口老齡化現(xiàn)狀及特征比較

根據(jù)2020年我國(guó)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,60周歲及以上的人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎貫?8.7%,與2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)相比,上升了5.44%[1]。目前,我國(guó)65歲及以上的老齡人口已超過(guò)1.9億。根據(jù)人口專(zhuān)家曾毅提出的“中死亡比例”方法預(yù)測(cè),我國(guó)65歲及以上人口在2030年預(yù)計(jì)超過(guò)2.32億,其中城鎮(zhèn)居住者約1.48億;到2050年,該群體人口將達(dá)3.31億,其中城鎮(zhèn)居住者約2.54億[2];而如若采用最低死亡率預(yù)測(cè)方法,在2030年和2050年,我國(guó)65歲及以上老年人口將分別達(dá)到2.64億和4.06億,其中居住在城鎮(zhèn)的老年人口分別為1.68億和3.12億[3]。毋庸置疑,我國(guó)人口老齡化是非常迅速的,因此完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度任重道遠(yuǎn)。

現(xiàn)階段,人口老齡化不僅成為我國(guó)日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,也是世界各國(guó)共同面臨的社會(huì)問(wèn)題。據(jù)聯(lián)合國(guó)分析預(yù)測(cè),世界65歲及以上的人口將在2050年超過(guò)15億[4]?,F(xiàn)階段,老齡化程度較為嚴(yán)重的國(guó)家是日本、瑞典,其老齡人口分別占總?cè)丝诘?8.4%和20.33%[5]。盡管在2020年,我國(guó)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)65歲及以上老齡人口占總?cè)丝诒壤齼H為13.5%[1],尚未超過(guò)國(guó)外主要老齡化國(guó)家老齡人口占總?cè)丝诘谋壤捎谖覈?guó)人口基數(shù)較大,所以控制人口老齡化的問(wèn)題刻不容緩。

基于人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等綜合因素,以及各國(guó)國(guó)情的差異,我國(guó)老齡化問(wèn)題既與國(guó)外人口老齡化特征具有相似的普遍性,又存在著一定的特殊性。世界人口老齡化在現(xiàn)階段普遍具有老年人口數(shù)量規(guī)模大、人口老齡化增速快、人口平均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)的特點(diǎn)。世界“變老”的速度明顯增快,2000年,世界人口老齡化的比例為6.874%,到2020年世界人口老齡化的比例已經(jīng)達(dá)到9.321%,可見(jiàn)增速之快[6]。我國(guó)人口老齡化也具備以上特征。中國(guó)不僅是世界上老齡人口最多的國(guó)家,而且中國(guó)的人口老齡化還存在城鄉(xiāng)倒置、“未富先老”、空巢化等特征。目前,由于我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,大部分農(nóng)村青年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市謀求生計(jì),從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度高于城市;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,雖然2020年我國(guó)人均GDP接近發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體下限,但13.5%的老齡化程度已經(jīng)超過(guò)中高收入經(jīng)濟(jì)體10.8%的平均水平[6],我國(guó)人口老齡化速度已超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,未來(lái)將面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的雙重壓力;隨著老齡化問(wèn)題的日益突出,凈遷出變化也引起人口年齡結(jié)構(gòu)的加速變化,我國(guó)空巢老人和獨(dú)居老人增多,“空巢家庭”缺乏來(lái)自子女的照顧和關(guān)懷,弱化了家庭養(yǎng)老的功能。因此,養(yǎng)老問(wèn)題逐漸成為政府和社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),迫切需要建立更加完善和健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,為老年人群提供必要的生活保障。

二、我國(guó)和世界主要老齡化國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度簡(jiǎn)介

(一)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施始于20世紀(jì)80年代中后期,經(jīng)過(guò)逐步探索實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,即基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三大支柱共同承擔(dān)的養(yǎng)老保障體系。目前,以政府為主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要支柱,企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于起步發(fā)展階段。

近年來(lái),我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)展指數(shù)均處于上升趨勢(shì)[7],且養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面也在逐步擴(kuò)大,截至2020年末,參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)已達(dá)到99 864.9萬(wàn)[8],但我國(guó)在養(yǎng)老金收支上面臨著 “入不敷出”的問(wèn)題。2018年,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為55 005.3億元,支出為47 550.4億元,累計(jì)結(jié)余為58 151.6億元;到2020年時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入僅為49 228.6億元,支出54 656.5億元,累計(jì)結(jié)余58 075.0億元[8],相較于2018年有所降低。而在人口老齡化背景下,領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人口逐漸大于繳費(fèi)人口,養(yǎng)老金收支存在缺口。2022年《政府工作報(bào)告》指出,應(yīng)穩(wěn)步實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)[9]。在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下,歷年養(yǎng)老金均采用定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的原則,體現(xiàn)為“多工作、多繳費(fèi)、多得養(yǎng)老金”的激勵(lì)機(jī)制,與繳費(fèi)年限、基本養(yǎng)老金水平等因素掛鉤,并適當(dāng)對(duì)高齡退休人員、偏遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)退休人員等群體傾斜,這三種實(shí)施原則能夠使不同的群體得到不同的照顧,從而在一定程度上縮小我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平差距。但是目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性羸弱、第一支柱占比過(guò)大、跨地區(qū)流動(dòng)受阻等問(wèn)題仍待進(jìn)一步解決完善[10]。伴隨人口老齡化程度的不斷加深,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金壓力越來(lái)越大。

(二)國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

由于各國(guó)國(guó)情不同,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式和運(yùn)作方式也不同。目前國(guó)外有代表性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有以下幾種。

1.美國(guó)、日本的自保公助型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

自保公助型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是以個(gè)人自保的方式,國(guó)家也給予一定支持,具有較強(qiáng)的社會(huì)合作性且養(yǎng)老資金來(lái)源多樣化。目前主要采取的國(guó)家為美國(guó)和日本。

美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金主要來(lái)自雇主和員工所上繳的社會(huì)保險(xiǎn)金,但政府為了遵守社會(huì)保障的公平性原則,以及避免老齡人口退休后收入差異過(guò)大,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)設(shè)立了相應(yīng)限額,如從1937年限制月薪資水平為3 000美元,到1981年提高至43 800美元[11]。美國(guó)在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行不斷調(diào)整后,逐漸確立了以國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為“三個(gè)支柱”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其制度中注重公平和效率這一點(diǎn),為低收入以及喪失勞動(dòng)能力的群體提供了重要的保障。美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較為注重貫徹制度的公平性和正義性,為提升老齡人口的晚年生活質(zhì)量和生活水平提供了有利條件。

日本面臨更加嚴(yán)重的老齡化趨勢(shì),平均每4個(gè)日本人中,就會(huì)有一位超過(guò)65歲的老年人[12]。所以日本對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善十分重視,逐步形成了適合日本國(guó)情且較為成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為了更好地使老齡人口得到社會(huì)幫助,促進(jìn)全體成員積極投身到養(yǎng)老保障的社會(huì)事業(yè)中來(lái),日本獨(dú)有的介護(hù)保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。日本的介護(hù)保險(xiǎn)是一種集醫(yī)療、保健、養(yǎng)老以及福利為一體的社會(huì)保障制度。介護(hù)保險(xiǎn)制度規(guī)定40歲以下的居民不需要參保,40歲以上的居民才需要參保,保費(fèi)的來(lái)源以及可享用介護(hù)保險(xiǎn)的限制根據(jù)年齡段的不同也有所區(qū)別[12]。介護(hù)保險(xiǎn)制度的實(shí)施,合理協(xié)調(diào)了醫(yī)療、養(yǎng)老、救濟(jì)之間的關(guān)系,讓全社會(huì)積極參與到養(yǎng)老事業(yè)中去。

美國(guó)和日本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式較為多元化,且由于企業(yè)和個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收方面享有優(yōu)惠政策,是養(yǎng)老保障體系的重要支撐,第一支柱僅起到輔助作用。

2.瑞典的福利國(guó)家式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

福利國(guó)家式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)政府的作用,政府為全體國(guó)民建立一種良好的生活、工作環(huán)境,對(duì)老年人的生活質(zhì)量起到較好保障,其基本特征是全民福利化。作為全民福利型基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的典型代表,瑞典的基礎(chǔ)養(yǎng)老花費(fèi)主要由所有公民一起承擔(dān),同時(shí)政府也統(tǒng)一了基礎(chǔ)退休金的待遇標(biāo)準(zhǔn)。瑞典的退休養(yǎng)老金主要來(lái)源為國(guó)家稅收,約占85%,政府的財(cái)政補(bǔ)貼占比為10%,其余來(lái)源從養(yǎng)老需求者中獲得[13]。在瑞典定居的公民,年滿(mǎn)65周歲就有資格依照規(guī)定領(lǐng)取國(guó)家基本養(yǎng)老金;在瑞典落戶(hù)的外國(guó)公民,年滿(mǎn)65周歲且滿(mǎn)足在瑞典至少居住40年的要求后也同樣可以領(lǐng)取基本養(yǎng)老金[14]。

3.新加坡的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

強(qiáng)制儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家要求勞動(dòng)者和雇主上繳一定的定額保險(xiǎn)費(fèi),建立賬戶(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金,計(jì)入勞動(dòng)者的個(gè)人賬戶(hù),堅(jiān)持“自己養(yǎng)自己”的基本原則。新加坡社會(huì)保險(xiǎn)金主要是由企業(yè)雇主和員工共同承擔(dān),政府通過(guò)立法強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄。為退休員工以及提前非自愿脫離勞動(dòng)力的企業(yè)職工而設(shè)立的這種強(qiáng)制性?xún)?chǔ)備政策是新加坡中央公積金體系的重要內(nèi)容。在新加坡,如果一位公民作為公積金的會(huì)員在達(dá)到了法定退休年齡——55周歲時(shí),就能夠領(lǐng)取公積金,其中養(yǎng)老公積金所占比重為10%;若選擇在55周歲之后仍然繼續(xù)進(jìn)行工作,則每間隔三年也能夠收取一次性公積金,直至全部收取[15]29。

美國(guó)、日本、瑞典和新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管運(yùn)行方式有所差異,還是存有交集之處。首先,就規(guī)范化程度而言,四國(guó)都先后通過(guò)制定相應(yīng)規(guī)定和制度維護(hù)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制地位,從而保障了制度的穩(wěn)定性。其次,四國(guó)均重視解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的保值增值問(wèn)題,對(duì)安定社會(huì)、活躍和豐富勞動(dòng)力市場(chǎng)以及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,均具有積極的意義。此外,四國(guó)注重健全覆蓋面廣泛又多元化的保值體系制度,可以保障老年人晚年在獲得基本生存條件的基礎(chǔ)上能過(guò)上品質(zhì)較好的生活。

三、國(guó)際視角下人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響

在人口老齡化背景下,老齡人口數(shù)量的大幅增加導(dǎo)致勞動(dòng)適齡人口的比重降低,撫養(yǎng)比的上升更是給當(dāng)前的勞動(dòng)適齡人口帶來(lái)了不小的經(jīng)濟(jì)壓力。人口老齡化程度的加深在給我國(guó)和國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)共同影響的同時(shí),由于我國(guó)在基本國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口老齡化趨勢(shì)等方面存在著獨(dú)特性,這對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響又具有特殊性。

(一)人口老齡化對(duì)中外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共同影響

1.養(yǎng)老金收支不平衡導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重

老齡人口作為一類(lèi)特殊的消費(fèi)人群,必定需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)部門(mén)為其生產(chǎn)各種物質(zhì)產(chǎn)品并提供相應(yīng)的服務(wù)。隨著老齡人口在總?cè)丝谥械谋戎卦黾樱枰峁┙o老齡人口的養(yǎng)老金金額也隨之增長(zhǎng)。由于現(xiàn)階段人口老齡化趨勢(shì)逐步加深,我國(guó)和國(guó)外的養(yǎng)老金支付壓力較之前均有所加大,將給社會(huì)發(fā)展造成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2008年至2018年,世界各國(guó)的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)超過(guò)50%[16]。目前國(guó)外主要老齡化國(guó)家基本養(yǎng)老金的支出上漲速度開(kāi)始快于收入的增長(zhǎng)速度,已出現(xiàn)連續(xù)5年快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),在人口老齡化趨勢(shì)加速和退休人口變多的情形下,必定會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金收入小于支出的局面,這將會(huì)給養(yǎng)老金支付帶來(lái)很大困難[17]。隨著我國(guó)老齡人數(shù)的不斷上升,養(yǎng)老金支付壓力也進(jìn)一步增大,未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金收支不均衡的情況。按照現(xiàn)行的人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè),基本養(yǎng)老金將會(huì)在2030年呈現(xiàn)入不敷出的情況,到2050年左右基本養(yǎng)老金將會(huì)出現(xiàn)虧空,在往后20年內(nèi),我國(guó)養(yǎng)老金將會(huì)呈現(xiàn)出300億元的巨大缺口[18]。這不僅無(wú)法滿(mǎn)足老年人的特定需求,也無(wú)法使老年人晚年生活得到保障,更不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善和進(jìn)一步發(fā)展。如果未來(lái)沒(méi)有有效的對(duì)策對(duì)人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù),那么現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須作出一定調(diào)整,以應(yīng)對(duì)人口老齡化加劇下的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題。

2.人口老齡化對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老金體系產(chǎn)生沖擊

在人口老齡化逐步加深的趨勢(shì)下,老齡人口數(shù)量逐步增多,依靠養(yǎng)老金生活的人大幅上升,這使得我國(guó)在醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)等方面面臨巨大的壓力,現(xiàn)有的養(yǎng)老金保障體系有待優(yōu)化,完善養(yǎng)老金體系適應(yīng)社會(huì)發(fā)展是世界各國(guó)共同面對(duì)的課題。由于世界絕大多數(shù)國(guó)家都需要依靠大量勞動(dòng)人口繳納養(yǎng)老金供養(yǎng)老齡人口,但在勞動(dòng)人口逐漸短缺的狀況下,養(yǎng)老金的繳納數(shù)額無(wú)法與老齡人口的消費(fèi)需求增長(zhǎng)相匹配,最終對(duì)養(yǎng)老金體系是安全穩(wěn)定造成影響。

目前國(guó)外主要老齡化國(guó)家在人口老齡化的影響下,政府的債務(wù)水平有所提升,導(dǎo)致政府未來(lái)可能會(huì)通過(guò)限制養(yǎng)老金或減少老齡人口的相關(guān)服務(wù)來(lái)緩和經(jīng)濟(jì)下行壓力。投資收益前景無(wú)法估計(jì),經(jīng)濟(jì)存在大幅度波動(dòng),國(guó)家大幅縮減養(yǎng)老金發(fā)放比例,無(wú)法使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入和滿(mǎn)足老齡人口退休后的物質(zhì)生活需求呈正比,給養(yǎng)老金體系帶來(lái)一定的沖擊。國(guó)家可以按照通貨膨脹水平和勞動(dòng)人口的實(shí)際薪資漲幅情況對(duì)養(yǎng)老金做出適當(dāng)調(diào)整,但隨著老齡人口的逐漸增多,退休年齡和退休后收入不足仍無(wú)法保證現(xiàn)有的養(yǎng)老金體系平穩(wěn)運(yùn)行。當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合的“統(tǒng)賬管理”設(shè)置下,個(gè)人賬戶(hù)不可避免地負(fù)擔(dān)著轉(zhuǎn)軌成本,轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌難度增大,歷年的空賬規(guī)模也在不斷擴(kuò)大,現(xiàn)有的養(yǎng)老金體系存在缺口,未來(lái)將面臨較大的挑戰(zhàn)[19]。

(二)人口老齡化對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響

1.養(yǎng)老金缺口壓力持續(xù)增大

根據(jù)財(cái)政部公布的2021年的數(shù)據(jù),我國(guó)第一支柱養(yǎng)老金缺口到現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)了7 000多億元,全國(guó)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)共有3億人[20]。從2022年開(kāi)始,我國(guó)將迎來(lái)人口退休高峰期,“十四五”期間, 還將有4 000萬(wàn)人退休,預(yù)計(jì)未來(lái)5年至10年,我國(guó)將有8萬(wàn)億~10萬(wàn)億元的養(yǎng)老金缺口[21]?!吨袊?guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告》預(yù)測(cè)表明,一方面,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力將不斷攀升,未來(lái)30年贍養(yǎng)費(fèi)將翻倍,到2050年,“參保贍養(yǎng)率”和“繳費(fèi)贍養(yǎng)率”將達(dá)到81.8%和96.3%;另一方面,基金收入的增長(zhǎng)速度低于支出的增長(zhǎng)速度,這導(dǎo)致基金當(dāng)期結(jié)余不斷減少。報(bào)告預(yù)測(cè)我國(guó)當(dāng)期結(jié)余將于2028年出現(xiàn)赤字并不斷擴(kuò)大[22]。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、地區(qū)分布失衡

近些年,我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然每年都有一定結(jié)余,但在不同地方存在顯著的差距,主要是因?yàn)槲覈?guó)各區(qū)域的發(fā)展不平衡,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平出現(xiàn)一定的差距[23]。由于東北地區(qū)和中西部地區(qū)的勞動(dòng)力大量流向東部沿海地區(qū),社會(huì)保障的統(tǒng)籌基金收入大部分來(lái)自于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),支出和補(bǔ)貼主要用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),這使得基金的收支在地區(qū)之間的不平衡程度加深[24],而地區(qū)分布失衡仍是短時(shí)間內(nèi)難以解決的問(wèn)題。這是人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次和地區(qū)公平合理分配提出的重要考驗(yàn)。

四、國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示

(一)漸進(jìn)式提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡,改善養(yǎng)老金收支平衡

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和養(yǎng)老保障政策的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性,我國(guó)可以延長(zhǎng)退休年齡和推遲養(yǎng)老金的領(lǐng)取時(shí)間。2021年4月1日,日本政府正式實(shí)施《改正高年齡者雇傭安定法》,這部法律旨在鼓勵(lì)企業(yè)和員工將退休年齡延遲,同時(shí)保障有意愿工作到70歲的老人的就業(yè)[25]。隨著養(yǎng)老金支付壓力的增大,在人口老齡化現(xiàn)狀帶來(lái)的挑戰(zhàn)下,日本更傾向于提高有意愿工作者的工作年齡,甚至實(shí)施不退休制度。我國(guó)可以借鑒日本的這種方法,采用循序漸進(jìn)的方式延長(zhǎng)養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡,實(shí)行彈性退休制度??紤]到個(gè)體的差異,對(duì)現(xiàn)行的退休制度進(jìn)行調(diào)整,使每個(gè)個(gè)體能夠根據(jù)自身的約束因素,找到適合自己的退休時(shí)間,使得養(yǎng)老金的收支失衡現(xiàn)狀得到改善。

(二)完善企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,現(xiàn)階段我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一支柱占比過(guò)大,第二、第三支柱發(fā)展步伐較為緩慢。因此應(yīng)該穩(wěn)步實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,提高第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率,依靠企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,在最大程度上給予企業(yè)職工在退休后有較好的收入保障。由于我國(guó)2004年才通過(guò)《企業(yè)年金實(shí)行辦法》和《企業(yè)年金基金管理實(shí)行辦法》,但其中對(duì)于該基金如何管理運(yùn)轉(zhuǎn)、如何投資、如何保障資金安全以及如何進(jìn)行利益分配還沒(méi)有出臺(tái)配套細(xì)則,所以需要建立相應(yīng)的規(guī)范制度來(lái)指導(dǎo)實(shí)施,同時(shí)各級(jí)政府要給企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以政策方面的支持,為他們提供更大的發(fā)展空間。

此外,建立完整的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和多樣化、廣泛的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有利于取得相應(yīng)的社會(huì)效益,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的可持續(xù)性。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策支持和推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新發(fā)展??梢酝ㄟ^(guò)相關(guān)稅收優(yōu)惠以及資金支持,鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)不同階層人群的異質(zhì)化需求,推出多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品,提高第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率,進(jìn)而構(gòu)建全方位、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

(三)多渠道多舉措籌集養(yǎng)老金,確保養(yǎng)老金保值增值

當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)收支不均衡的形勢(shì)嚴(yán)峻,養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性面臨巨大壓力。因此,應(yīng)拓寬養(yǎng)老金獲得途徑,多舉措籌集養(yǎng)老金,推進(jìn)養(yǎng)老金三支柱體系建設(shè)。一是加快第二支柱企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展。可以通過(guò)政策優(yōu)惠或者提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),或者擴(kuò)大建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系企業(yè)的覆蓋范圍,鼓勵(lì)更多的企業(yè)通過(guò)優(yōu)惠的稅收政策,建立適合本企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,提高第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積累。二是完善個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。支持第三支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃,通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)完善,將制度推廣到全國(guó)。另外也可以加大對(duì)第三支柱商業(yè)保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠的覆蓋范圍,鼓勵(lì)更多的個(gè)體參與到個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃,提高第二、第三支柱的養(yǎng)老金金額,夯實(shí)養(yǎng)老金儲(chǔ)備,提高體系的可持續(xù)性。

現(xiàn)階段,我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中對(duì)于養(yǎng)老金的投資種類(lèi)和投資數(shù)量仍有限制,范圍較窄,根據(jù)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,由中央統(tǒng)一管理。出于審慎性考慮,對(duì)投資范圍做出較為嚴(yán)格的限制,目前投資范圍僅限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng),投資選擇主要為境內(nèi)股票、股權(quán)和固定收益類(lèi)資產(chǎn)。其中股權(quán)投資范圍限定為中央企業(yè)及其一級(jí)子公司,以及地方具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)龍頭企業(yè)。除了范圍上的限制之外,我國(guó)還對(duì)基本養(yǎng)老基金各類(lèi)資產(chǎn)的配置比例做出了一定限制。而這一方面可以借鑒學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗(yàn)。新加坡的中央公積金個(gè)人賬戶(hù)由普通賬戶(hù)、專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)、醫(yī)療賬戶(hù)和退休賬戶(hù)構(gòu)成,可投資于銀行定期存款等固定收益金融工具、股票等高收益高風(fēng)險(xiǎn)金融工具和貴金屬投資三類(lèi)資產(chǎn)[15]29。

政府部門(mén)能夠有效統(tǒng)一整合基本養(yǎng)老金,并運(yùn)用國(guó)家財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控,利用各地財(cái)政的合理調(diào)整來(lái)推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央調(diào)劑機(jī)制和各地財(cái)政共同負(fù)擔(dān)機(jī)制的逐步健全,以此提升國(guó)家養(yǎng)老金的整體層次,并針對(duì)各地實(shí)際情況,因地制宜地進(jìn)行調(diào)控,以保證養(yǎng)老金得以持續(xù)穩(wěn)定地籌集。另外,還必須探索建立更有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值機(jī)制,通過(guò)中央對(duì)我國(guó)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督,逐漸構(gòu)建和健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體系,確?;疬\(yùn)作的安全和增值。

(四)縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差異,進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率

養(yǎng)老金制度是一個(gè)多維復(fù)雜的綜合體,既從宏觀(guān)上與養(yǎng)老金缺口密切相關(guān),又在微觀(guān)上影響生產(chǎn)率[26],任何國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都必須與本國(guó)政治、法律和經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。盡管目前我國(guó)打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),但根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)近幾年的基尼系數(shù)在0.46~0.47的水平波動(dòng)[27],高于0.4的國(guó)際警戒線(xiàn),貧富差距的問(wèn)題仍然嚴(yán)峻,政府需要對(duì)養(yǎng)老資源進(jìn)行調(diào)控和整合以縮小差距,同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能解決由于地域差異帶來(lái)的老年人口需求,兼顧不同地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的差異性,完善再分配機(jī)制,縮小地區(qū)間養(yǎng)老金待遇差異。

2021年末,全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有48 075萬(wàn)人,比上年末增加2 454萬(wàn)人;參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有54 797萬(wàn)人,增加554萬(wàn)人,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋規(guī)模超10億人,建成了世界上最大的社會(huì)保障體系[28]。但是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋網(wǎng)仍存在缺口,因此在政策宣傳方面,政府應(yīng)該增強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策、法律進(jìn)行科學(xué)的宣傳和引導(dǎo),充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì),擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率,真正落實(shí)“老有所養(yǎng)”和“老有所依”。

(五)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè),加強(qiáng)監(jiān)管力度

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制體系呈現(xiàn)出立法層次低、法律條款不完善、部分法律要求未得到有效實(shí)施以及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的司法救濟(jì)存在困境等問(wèn)題[29]。《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法,在第二章中共設(shè)置13個(gè)條款,對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)法律關(guān)系及制度框架進(jìn)行相關(guān)界定及規(guī)范。但是相較于工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)而言,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏較高層次的綜合性行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范,在具體實(shí)踐中只能以相關(guān)部門(mén)規(guī)章以及政策性文件作為參考。應(yīng)當(dāng)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)法制體系建設(shè),規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系,完善已有法律條款內(nèi)容,嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定。

嚴(yán)格管控稅制和監(jiān)管體系,有效管理養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。國(guó)家需加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法工作和監(jiān)管力度,加快養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化進(jìn)程,建立一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制,設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查,推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。政府相關(guān)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)積極做好相關(guān)信息發(fā)布工作,確保全體公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作朝人性化、透明化、專(zhuān)業(yè)化和高效化方向發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)目前有了長(zhǎng)足的進(jìn)展,但在人口老齡化的背景下,還有很長(zhǎng)的一段路要走。我國(guó)將全力推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)高質(zhì)量蓬勃發(fā)展,提高體制的統(tǒng)一性和規(guī)范性,進(jìn)一步發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制,鼓勵(lì)更多的老齡人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn);努力完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督體,保護(hù)好社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資,為民眾養(yǎng)老生活的平安幸福托底。國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相較于我國(guó)來(lái)說(shuō)起步較早,可以借鑒世界主要老齡化國(guó)家應(yīng)對(duì)當(dāng)前老齡化形勢(shì)下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革措施和經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革雖迫在眉睫,但必須要根據(jù)自身國(guó)情,批判式和有選擇性地學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn),逐步建立健全具有我國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

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