陳 勇，李迪迪

(1.安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽大學(xué) 歷史學(xué)院，安徽 合肥 230601)

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅并稱“農(nóng)業(yè)四稅”。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對(duì)從事農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)、取得農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入的單位和個(gè)人征收的一項(xiàng)稅收。所謂“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)”，系指除糧食、薯類、棉花、麻類、油料、糖料作物以外的農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)品，主要包括園藝產(chǎn)品、煙葉、水產(chǎn)品、林木、牲畜、食用菌以及其他經(jīng)濟(jì)作物。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是中華人民共和國(guó)歷史上一個(gè)比較特殊的稅種，它曾是農(nóng)業(yè)稅的重要組成部分，但又與后者時(shí)分時(shí)合，并最終和農(nóng)業(yè)稅一起于2006年被一并取消。

與農(nóng)業(yè)稅收的主體稅種農(nóng)業(yè)稅相比，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在國(guó)家財(cái)政中的地位并不十分重要，但作為地方稅種,在某些農(nóng)業(yè)特產(chǎn)豐富的省份，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)際上成為地方財(cái)政收入的主要來源，由此也成為農(nóng)村稅費(fèi)紊亂、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題的重要源頭。安徽是農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收過程中產(chǎn)生問題最多的省份之一。早在20世紀(jì)90年代，安徽省就率先進(jìn)行了包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在內(nèi)的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索，先后出現(xiàn)了渦陽新興鎮(zhèn)的“稅費(fèi)合一”模式、太和的“統(tǒng)收分管”模式、五河的“費(fèi)改稅”模式等。2003年，在蕭縣、碭山兩縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革試驗(yàn)。那么，安徽省為什么要率先進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革，安徽省對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅做了哪些方面的改革探索，取得了哪些經(jīng)驗(yàn)，這是本文試作回答的問題。

一、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與農(nóng)業(yè)稅的分合

中華人民共和國(guó)成立以來，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅經(jīng)歷了如下幾個(gè)發(fā)展階段：

(一)與農(nóng)業(yè)稅合征階段(1949—1957)

中華人民共和國(guó)成立初期，農(nóng)、林特產(chǎn)品及其他經(jīng)濟(jì)作物均與糧食作物一起被納入農(nóng)業(yè)稅一并征收，只是計(jì)稅方法略有不同。糧食作物是以土地的常年應(yīng)產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，再適用相應(yīng)的稅率。在陜甘寧、晉綏、晉察冀等老解放區(qū)，一般適用比例稅制(即在計(jì)算每一農(nóng)戶稅額時(shí)，先從全部收入中按人口扣除一定收入的免征收入額，所余部分按同樣稅率比例征收)[1]270；在鄂豫皖、豫皖蘇、豫陜鄂等新解放區(qū)，則采取的是多級(jí)累進(jìn)稅制(即以戶為單位，按農(nóng)村人口常年應(yīng)產(chǎn)量累進(jìn)計(jì)算，每戶農(nóng)業(yè)人口全年人均收入不超過150斤主糧者免征，超過150斤者，按農(nóng)業(yè)收入的不同稅級(jí)，以3%～42%的累進(jìn)稅率課稅)[1]293。而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的計(jì)稅辦法，由各省(市)人民政府?dāng)M訂[2]。多數(shù)省份是將農(nóng)戶的林木或其他特產(chǎn)平均收入按一定比例折合成主糧，再依率計(jì)征農(nóng)業(yè)稅。為獎(jiǎng)勵(lì)特產(chǎn)品的生產(chǎn)，各地往往有低折計(jì)稅的規(guī)定。在《安徽省1952年農(nóng)業(yè)稅施行細(xì)則》中，特產(chǎn)品按照四鄰?fù)韧恋氐募Z食常年應(yīng)產(chǎn)量評(píng)定其同等收入；如無鄰田可比，按原產(chǎn)品收獲季節(jié)當(dāng)?shù)爻鍪蹆r(jià)格折合主糧打五折計(jì)算。然后，在這一常年產(chǎn)量基礎(chǔ)上，統(tǒng)一適用10%的稅率計(jì)征農(nóng)業(yè)稅①，而不是像糧食作物那樣，實(shí)行的是多級(jí)超額累進(jìn)稅率計(jì)征。

但是，農(nóng)林特產(chǎn)品種類繁多，生長(zhǎng)年限長(zhǎng)短不一，產(chǎn)量和成本有高有低，各地種植規(guī)模不固定，收入水平也存在很大差異，以上這種計(jì)稅辦法，只能是暫時(shí)的過渡。1954年，財(cái)政部規(guī)定，農(nóng)林特產(chǎn)改評(píng)定常年糧食產(chǎn)量折糧征稅辦法為按應(yīng)稅品種核定的比例稅率單項(xiàng)計(jì)稅，即按照農(nóng)林特產(chǎn)品實(shí)際銷售價(jià)款，每個(gè)品種單獨(dú)定率征收農(nóng)業(yè)稅。如1956年有關(guān)文件規(guī)定：木材、茶葉、制茶用花等各種應(yīng)稅品種的計(jì)稅收入，一律按照實(shí)際出售價(jià)款計(jì)算，適用不同的稅率，木材為3%～5%，茶葉、制茶用花為5%～9%①。此后，農(nóng)林特產(chǎn)雖仍在農(nóng)業(yè)稅體系中，但已與糧食作物的征稅方法截然不同。

(二)農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅階段(1958—1993)

1958年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，將征收農(nóng)業(yè)稅的收入分為糧食作物收入、薯類作物收入、棉麻油糖等經(jīng)濟(jì)作物收入、園藝作物及其他經(jīng)濟(jì)作物收入。園藝作物一般指水果、蔬菜、瓜類、觀賞用花和制茶用花等；其他經(jīng)濟(jì)作物指除棉、麻、煙、油和糖以外的經(jīng)濟(jì)作物，主要有茶、桑以及各種人工培植的藥材和染料作物等。以上園藝作物及其他經(jīng)濟(jì)作物被稱作農(nóng)林特產(chǎn)，有的一年幾收，有的一年一收或者幾年一收；有的旺收期長(zhǎng)，有的旺收期短；有的獲利較大，有的獲利較小，很難制定一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，宜由各地自行擬定為好。各地計(jì)稅收入的確定大體上有如下四種：按照各產(chǎn)品本身的常年產(chǎn)量計(jì)算，按照實(shí)際收入計(jì)算或按實(shí)際收入打折計(jì)算，比照同等土地種植糧食作物的常年產(chǎn)量計(jì)算，按凈收入計(jì)算[3]564。在1958年財(cái)政部及部分省的政府文件中開始出現(xiàn)“農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅”的名目②。但當(dāng)時(shí)只有農(nóng)林特產(chǎn)較多的省份開征農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅。安徽省農(nóng)林特產(chǎn)稅征收品種涉及茶葉、木材、毛竹、丹皮、桐籽、山核桃、木炭、茯苓、生漆等，按照上述第二種辦法，即以實(shí)際出售價(jià)款計(jì)算應(yīng)稅收入。各品種適用的稅率分別為：茶葉，江南地區(qū)8%，江北地區(qū)7%；麻、竹，江南地區(qū)7%，江北地區(qū)6%；茯苓8%，桐籽7%，木材、山核桃、生漆等5%；丹皮15%，白芍21%①。為了調(diào)節(jié)糧食作物與農(nóng)林特產(chǎn)之間的收入差異，平衡稅負(fù)，同時(shí)也為了與鄰省的農(nóng)林特產(chǎn)負(fù)擔(dān)取得大體平衡，此后安徽省又將某些農(nóng)林特產(chǎn)產(chǎn)品的稅率進(jìn)行修訂，各品種大體上有升有降，但波動(dòng)不大。

1983年，為平衡農(nóng)業(yè)各種作物的稅收負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定》，對(duì)各省農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅稅率作了統(tǒng)一規(guī)定，一般定為5%～10%。1989年，國(guó)務(wù)院又下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅征收工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，決定從該年起，全國(guó)范圍內(nèi)全面起征農(nóng)林特產(chǎn)稅，將果用瓜和海水養(yǎng)殖產(chǎn)品也列入征稅范圍，對(duì)大宗農(nóng)林特產(chǎn)收入實(shí)行統(tǒng)一稅率?！锻ㄖ诽貏e規(guī)定，“在保證完成中央核定農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)的前提下，農(nóng)林特產(chǎn)稅新增收入全部留給地方”[4]。安徽省調(diào)整后的農(nóng)林特產(chǎn)稅征收范圍分園藝收入、林木收入、水產(chǎn)收入三類，主要大宗品目稅率是：果類10%，果用瓜10%，茶葉6%，原木8%，淡水養(yǎng)殖10%①。

(三)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅階段(1994—1999)

1994年，我國(guó)財(cái)稅體制實(shí)行以分稅制為中心的財(cái)政體制改革和以增值稅為主體的稅收體制改革，在此背景下，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》，將原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅與原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅合二而一，并為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅進(jìn)一步從農(nóng)業(yè)稅中分離出來，成為一個(gè)獨(dú)立的稅種。

原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅是一種農(nóng)產(chǎn)品收益稅，課征對(duì)象為從事農(nóng)林特產(chǎn)生產(chǎn)的單位和個(gè)人所取得的相應(yīng)收入；原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅是一種農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)稅，課征對(duì)象為企事業(yè)單位或個(gè)人生產(chǎn)應(yīng)稅農(nóng)林牧水產(chǎn)品所獲得的銷售收入和收購該種應(yīng)稅產(chǎn)品進(jìn)入商業(yè)流通過程所發(fā)生的收購金額。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實(shí)質(zhì)上同時(shí)保留了原農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅與原農(nóng)林牧水產(chǎn)品稅的基本特征，這使農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的性質(zhì)更為復(fù)雜。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的稅收政策，安徽省適時(shí)調(diào)整稅制，規(guī)定農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍為煙葉產(chǎn)品、園藝產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林木產(chǎn)品、牲畜產(chǎn)品和食用菌六大類26個(gè)品目。在收購環(huán)節(jié)征稅的煙葉產(chǎn)品，稅率31%；牲畜產(chǎn)品，稅率10%；在生產(chǎn)和收購兩道環(huán)節(jié)分別征稅的涉及四大類7個(gè)品目，主要大宗品目有：毛茶生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)稅率分別為7%和16%，淡水養(yǎng)殖生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)稅率分別為8%和5%，原木、原竹、食用菌生產(chǎn)和收購環(huán)節(jié)都為8%；其他產(chǎn)品只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，主要品目有水果、干果稅率10%，果用瓜稅率8%，蠶繭稅率8%[5]136。

(四)改征農(nóng)業(yè)稅階段(2000—2006)

2000年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》(即中央“七號(hào)文件”)要求調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的特產(chǎn)品，只征收農(nóng)業(yè)稅或只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)部分在生產(chǎn)、收購兩個(gè)環(huán)節(jié)征稅的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，合并一個(gè)環(huán)節(jié)征稅。2003年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》中再次要求，各地區(qū)就各地實(shí)際情況，縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，逐步降低該稅種的稅率[6]。隨即又決定：條件成熟的省，可結(jié)合本省實(shí)際，在自行消化財(cái)政減收的前提下，對(duì)部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品(除煙葉外)不再單獨(dú)征收特產(chǎn)稅，改為征收農(nóng)業(yè)稅[7]85。2004年，在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。2006 年，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅隨農(nóng)業(yè)稅一道被宣布廢止。

這是全國(guó)的情況，個(gè)別省份的改革要比全國(guó)略早一些。其中，安徽省應(yīng)是這項(xiàng)改革的最早嘗試者。

二、安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的改革探索

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(當(dāng)時(shí)稱“農(nóng)林特產(chǎn)稅”)于1989年全面開征后，稅收規(guī)模遞年增大，尤其是1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)行以后，該稅種收入增長(zhǎng)更快，成為我國(guó)農(nóng)業(yè)稅系中頗具潛力的稅種。1994年全國(guó)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為64億元，1999年達(dá)到近140億元，六年時(shí)間稅收規(guī)模增大1.19倍[8]24。就安徽省而言，1993年全省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(當(dāng)時(shí)稱“農(nóng)林特產(chǎn)稅”)收入為5 767萬元，1998年增加到75 724萬元，六年時(shí)間增長(zhǎng)12.13倍[9]。由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)稅品種多，稅源分散，部分品種又實(shí)行兩道環(huán)節(jié)納稅，給征收工作帶來一定的難度。又因?yàn)樘禺a(chǎn)稅屬地方稅種，各級(jí)政府為增加財(cái)政收入，將特產(chǎn)稅的征收任務(wù)層層加碼，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了收“過頭稅”的現(xiàn)象[10]，激起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改革勢(shì)在必行。在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的探索過程中，安徽省應(yīng)該是較早邁出改革步伐的省份之一。

皖北地區(qū)是我國(guó)著名的小麥等糧食作物主產(chǎn)區(qū)，同時(shí)也盛產(chǎn)果木、煙葉、藥材等特產(chǎn)品，因此農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅共同構(gòu)成該地區(qū)的財(cái)政收入來源。1993年初，為解決農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重、干部收糧收款難問題，安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)率先進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試驗(yàn)，即“稅費(fèi)合一”試點(diǎn)。辦法是將縣財(cái)政下達(dá)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收任務(wù)，連同村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費(fèi)合成一個(gè)總額，全部折成錢款，平均分?jǐn)偟皆撴?zhèn)農(nóng)戶承包的所有土地上，平均每畝征收稅費(fèi)30元。除此之外，農(nóng)民不再承擔(dān)任何其他稅費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民簽訂承包合同，三年不變。

盡管新興鎮(zhèn)“稅費(fèi)合一”試點(diǎn)使農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)總體上較上年有所減輕，但由于人均地畝懸殊，造成各村民組之間農(nóng)戶負(fù)擔(dān)畸輕畸重，苦樂不均。地畝多的村子人均負(fù)擔(dān)仍達(dá)百元，地畝少的村子則人均不足20元。1994年，與農(nóng)村第二輪土地承包制度改革相配套，渦陽縣在所屬25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣新興鎮(zhèn)的這種改革辦法。為消除農(nóng)戶間稅負(fù)不均現(xiàn)象，該縣將全縣包括特產(chǎn)稅在內(nèi)的“地稅人費(fèi)”總額分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再按人均占有耕地的數(shù)量劃分不同的檔次，進(jìn)行收款或征實(shí)。如在該縣所屬城東鎮(zhèn)，人均耕地1畝以下的，按上年人均純收入5%加農(nóng)業(yè)兩稅進(jìn)行收款；人均1.1～1.5畝的征實(shí)，畝征糧食60公斤；人均1.6～2畝的，畝征實(shí)66公斤；人均2畝以上的，畝征實(shí)40公斤。這種分檔征收、糧款并行的辦法，較之新興鎮(zhèn)“一刀切”的做法，既靈活，又細(xì)致得多，一定程度上拉平了村民組之間由于人均土地多寡所造成的負(fù)擔(dān)不均。1995年，渦陽縣又在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅國(guó)家財(cái)政資金性質(zhì)不變的前提下，實(shí)行稅費(fèi)合收，統(tǒng)一征實(shí)，即將農(nóng)民負(fù)擔(dān)的這些稅費(fèi)一律改為用糧食兌收[8]171-173。

1994年，渦陽縣的近鄰太和縣也開展稅費(fèi)征收辦法改革。與渦陽縣相似，太和縣的做法也是將農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)等稅費(fèi)任務(wù)，統(tǒng)一按田畝分?jǐn)?，只不過每畝所攤的糧款較渦陽縣略有減輕。正常年景，每畝每年征實(shí)50公斤糧食，三年不變。但鑒于農(nóng)民占有耕地不同，又分五個(gè)征收標(biāo)準(zhǔn)：村民小組人均耕地l～2畝的，每畝全年交糧50公斤；多于2畝的，多出部分每畝按25公斤計(jì)征；村民小組人均耕地多于0.5畝少于1畝的，每人按50公斤計(jì)征；少于0.5畝的，按人收取“三提五統(tǒng)”，按畝計(jì)征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；無地畝的村民小組，村民不交兩稅，僅按人承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩項(xiàng)費(fèi)用[11]152。農(nóng)民完成以上任務(wù)后，不再負(fù)擔(dān)其他稅費(fèi)。

渦陽、太和兩縣的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，并不僅僅針對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅這一單個(gè)稅種，而是將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及“三提五統(tǒng)”歸并在一起，進(jìn)行“稅費(fèi)合一”的綜合改革。這實(shí)質(zhì)上已具有將特產(chǎn)稅改歸農(nóng)業(yè)稅征收的趨向。合一征收上來的稅費(fèi)，還要按不同使用去向進(jìn)行分解，即所謂的“統(tǒng)收分管”，基層通俗的說法就是“下去一把抓，回來再分家”。一般情況是，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅上交縣歸入財(cái)政，“三提五統(tǒng)”分別歸村、鎮(zhèn)。

1995 年初，中央召開全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議，太和稅費(fèi)改革的做法引起了較大關(guān)注，一些中部農(nóng)業(yè)大省紛紛表示要學(xué)習(xí)太和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行類似的改革[12]。隨后，渦陽、太和的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣至整個(gè)阜陽地區(qū)乃至皖北其他地區(qū)。其中，同處皖北地區(qū)的五河縣在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革方面更進(jìn)一步。1997年4月推出《五河縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收改革實(shí)施辦法(試行)》，其要點(diǎn)是“兩個(gè)穩(wěn)定，一個(gè)調(diào)整，兩個(gè)取消”?！皟蓚€(gè)穩(wěn)定”即農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅面積穩(wěn)定不變，計(jì)稅稅率不變；“一個(gè)調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅的常年產(chǎn)量；“兩個(gè)取消”，即取消加征的花生稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅[13]174-175。該方案正式報(bào)到省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)稅收征收管理處前，農(nóng)業(yè)稅收征收管理處的負(fù)責(zé)同志建議將“取消”改為“暫緩征收”[14]349，即“農(nóng)民在計(jì)稅耕地上種植農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的可以暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”[14]353，以減小實(shí)施阻力。五河縣是第一個(gè)提出并實(shí)行暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的縣，這在當(dāng)時(shí)引起了一股不小的“沖擊波”[15]。

渦陽、太和等縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革的特點(diǎn)是“征實(shí)”和“平攤”(渦陽縣先是征代金，即將農(nóng)業(yè)稅征收的糧食折算成貨幣征收,后征實(shí))，將本應(yīng)由種植特產(chǎn)農(nóng)戶承擔(dān)的稅負(fù)平攤到所有農(nóng)戶頭上。從阜陽地區(qū)實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)作物種植面積廣，分布較為均勻，這種平攤，解決了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收難、征收成本高的問題(因?yàn)槭斩惾藛T無法搞清每戶應(yīng)交特產(chǎn)稅多少)，有利于特產(chǎn)稅的及時(shí)足額征收。但不可否認(rèn)，平攤加重了單純種地的農(nóng)民特別是糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)[11]138，也有違于國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅必須根據(jù)實(shí)際收入征收的規(guī)定[16]。況且，由征代金改為征實(shí)在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是一種倒退，不符合改革的大方向③。這種改革當(dāng)時(shí)之所以能在皖北阜陽地區(qū)得以推行，是因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬险{(diào)整了縣、鄉(xiāng)、村、戶之間的多重利益關(guān)系。

特產(chǎn)稅屬于地方稅，是縣財(cái)政的重要來源。縣財(cái)政可通過“稅費(fèi)合一”將征收任務(wù)加碼，多分?jǐn)傕l(xiāng)鎮(zhèn)特產(chǎn)稅征收稅額④。特產(chǎn)稅的增收，使縣財(cái)政獲得了一筆額外收入。在合一的稅費(fèi)總額不變情況下，縣財(cái)政的增加是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資金的減少為代價(jià)的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅過快增長(zhǎng)，使鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌減少，而后者不能足額到位，對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村公益事業(yè)不利[11]157。但當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以并無怨言，樂于推行，是因?yàn)槎愘M(fèi)征實(shí)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造了另一額外財(cái)源，即“第三塊資金”。所謂第三塊資金，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以綜合價(jià)從農(nóng)民手里獲得并以市場(chǎng)價(jià)出售的征實(shí)糧款和原定稅費(fèi)總量之間的盈余⑤。當(dāng)然，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的第三塊資金是不平均的，地多人少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三塊資金大，地少人多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就少?？h財(cái)政在分配各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)時(shí)，就要考慮到這一因素酌情調(diào)節(jié)，第三塊資金多的地方，特產(chǎn)稅上交任務(wù)就增加一點(diǎn)。如太和縣地多人少的胡總鄉(xiāng)，1994年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅比1993年增長(zhǎng)了112.5%，而地少人多的稅鎮(zhèn)鎮(zhèn)1994年比1993年僅增長(zhǎng)了22%[11]157。對(duì)于農(nóng)戶來說，征實(shí)、平攤可以使自己一年的稅收任務(wù)明明白白，而不像之前那樣隨意征收，像個(gè)“無底洞”。況且，平攤雖相對(duì)增加了種糧而無特產(chǎn)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但對(duì)于有其他特產(chǎn)收入的農(nóng)戶，則是有利的。

第三塊資金存在的前提是，糧食價(jià)格是穩(wěn)定上漲的，這樣才可使市場(chǎng)價(jià)高出綜合價(jià)。但問題是，從1996年下半年開始，由于糧食增收，部分地區(qū)出現(xiàn)糧食滯銷情況，我國(guó)市場(chǎng)糧價(jià)迅速回落，稅費(fèi)征實(shí)地區(qū)第三塊資金規(guī)模大為縮水，有的地方甚至出現(xiàn)負(fù)數(shù)。按照原來的每畝田50公斤糧食的征收標(biāo)準(zhǔn)，已難以達(dá)到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)數(shù)額和地方財(cái)政的支出需要，稅費(fèi)征實(shí)難以繼續(xù)進(jìn)行。原來進(jìn)行改革的絕大多數(shù)縣、市不得不將征實(shí)又改為征收代金，將農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)任務(wù)統(tǒng)一按每人每年130～140元標(biāo)準(zhǔn)征收，農(nóng)民負(fù)擔(dān)復(fù)又增加，“稅費(fèi)合一”的綜合改革遇到了挫折。就特產(chǎn)稅而言，由按田攤最終又變成了按人攤，成了“人頭稅”。這對(duì)于人多田少、特產(chǎn)稅任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，征管難度很大，征納雙方矛盾加劇。因此，中央屢次下發(fā)文件，均要求各地農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅須據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)戶下指標(biāo)，不得按人頭、田畝平攤。經(jīng)地方政府堅(jiān)持，阜陽地區(qū)作為農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，改革特產(chǎn)稅的做法被暫定可以繼續(xù)試行三年。1996年5月13日，安徽省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、省財(cái)政廳通知，不搞農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的縣市，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)在認(rèn)真調(diào)查稅源、建立特產(chǎn)生產(chǎn)分戶臺(tái)賬的基礎(chǔ)上，依照適用稅率將征收任務(wù)落實(shí)到戶，不得平均攤派[11]182，試圖在征管環(huán)節(jié)加大對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的管理力度。

金寨、蕭縣是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管制度改革先進(jìn)縣。早在1993年，蕭縣所轄新莊鎮(zhèn)在全省率先實(shí)行了以“普查建檔，據(jù)實(shí)征收”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管改革。在總結(jié)金寨、蕭縣改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，安徽省準(zhǔn)備用三年時(shí)間完成全省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征管改革，1998年各縣、市逐步試點(diǎn)，1999年在全省范圍內(nèi)推廣，2000年進(jìn)行制度完善，改革進(jìn)展迅速。到1999年底(阜陽地區(qū)特產(chǎn)稅改革辦法已到期)，全省17個(gè)地市94個(gè)縣(市、農(nóng)業(yè)大區(qū))全面開展了這項(xiàng)改革。

1998年4月，蕭縣從有關(guān)部門抽調(diào)80名同志，專門組成一個(gè)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源普查組，采取以事定人、以人定責(zé)、以責(zé)定分、以分定獎(jiǎng)的辦法，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行了為期35天的丈面積、查棵數(shù)、測(cè)樹齡等為主的稅源普查。通過普查，建立了比較詳實(shí)的稅源檔案，為特產(chǎn)稅的依法據(jù)實(shí)征收提供了強(qiáng)有力的保證[17]。蕭縣的普查建檔工作雖較有起色，但其投入的稅收成本也是可觀的。

為完成稅收任務(wù)，各地農(nóng)稅征管部門每年都要抽調(diào)大量的縣、鄉(xiāng)、村干部配合特產(chǎn)稅征收工作。渦陽縣耿黃鄉(xiāng)曾做過這樣一個(gè)統(tǒng)計(jì)：為按規(guī)定據(jù)實(shí)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)政府專門組織19人下村，跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售過程兩個(gè)月，最后征收到4萬元的稅款，而這19人下村的各種費(fèi)用開支也是4萬元，征收成本基本與征收稅額相同[18]。有些地方甚至不惜采取強(qiáng)硬措施，動(dòng)用公安、交通等部門，對(duì)偷逃特產(chǎn)稅者前堵后追，加大稽查力度，但收效不很明顯，稅收流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特產(chǎn)稅征收難的局面并未從根本上扭轉(zhuǎn)[5]100-102。顯然，僅從征管方面發(fā)力，對(duì)特產(chǎn)稅的有效征收難見成效。

2000年，安徽省被中央指定為農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)省份，隨即《安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)。在此背景下，安徽省遵照中央“七號(hào)文件”精神，開始在全省范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策進(jìn)行調(diào)整，取消一些兩道環(huán)節(jié)征稅的稅目，實(shí)行一個(gè)應(yīng)稅品目只在一道環(huán)節(jié)征稅。2001年4月，安徽省印發(fā)《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有關(guān)政策的意見》，決定按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對(duì)在耕地上生產(chǎn)的果用瓜、薄荷、苔干、大棚蔬菜等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改為征收農(nóng)業(yè)稅[19]。這是對(duì)單個(gè)品目的特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的嘗試。2002年，安徽省委、省政府《關(guān)于做好2002年全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的意見》進(jìn)一步?jīng)Q定，在宿州市的碭山縣和蕭縣進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)工作。

位于黃河故道上的碭山，是一個(gè)水果大縣，尤以盛產(chǎn)酥梨聞名于世，70余萬畝水果覆蓋全縣耕地面積的四分之三，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占了該縣財(cái)政收入的一大半。碭山縣2000年的財(cái)政收入為 1.2億元，其中農(nóng)業(yè)稅為2 598萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則為6 046萬元[20]21。碭山縣被選為全省改征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)縣，源自一次農(nóng)民自發(fā)上訪事件。2000年，該縣程莊鎮(zhèn)擅自在原農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收任務(wù)的基礎(chǔ)上追加了155.06萬元，按畝平攤，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)人均增加36.12元[21]。這比與該鎮(zhèn)接壤的蕭縣酒店鄉(xiāng)要重得多，群眾不理解，激起群眾赴省越級(jí)上訪，途中因交通事故造成一名群眾死亡[22]。事件發(fā)生后，碭山縣及時(shí)取消了該鎮(zhèn)加碼的征稅計(jì)劃，并向安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出申請(qǐng)，要求將該縣列為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)。安徽省有關(guān)部門在做了相關(guān)調(diào)查后，批復(fù)同意碭山縣的試點(diǎn)。由于蕭縣與碭山比鄰，且在此前已有一些改革嘗試，因此將蕭縣也一并納入試點(diǎn)范圍。

碭山縣隨即成立了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委、縣政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好2002年全縣農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的意見》和《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)工作的通知》，擬定改征方案。宿州市政府也安排市財(cái)政局、稅改辦抽調(diào)人員分赴兩縣，對(duì)改征工作進(jìn)行督查指導(dǎo)[13]202-203。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的減負(fù)效果，以蕭縣為例，改征前，該縣果農(nóng)僅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一項(xiàng)，平均每畝地就要負(fù)擔(dān)120 多元，改征后，特產(chǎn)稅并入后的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)正、附合計(jì)只有 60 元左右。截至2002年底，全縣1.97萬公頃水果全部由農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征為農(nóng)業(yè)稅，僅此一項(xiàng)，使農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)2 000多萬元[23]。據(jù)調(diào)查，碭山縣果農(nóng)家庭的稅負(fù)，也較改征前降幅達(dá)70%左右[20]21。蕭縣和碭山縣試點(diǎn)的成功，促使安徽省下決心在全省范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的改革。

2003年6月，安徽省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅有關(guān)問題的通知》，改征政策的主要內(nèi)容是：對(duì)于占用耕地生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，參照當(dāng)?shù)赝惛厮a(chǎn)糧食作物的計(jì)稅收入改征農(nóng)業(yè)稅；對(duì)于利用山坡、水面生產(chǎn)的果、茶、水產(chǎn)等農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，以2002年該稅種計(jì)稅收入為上限，參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)稅的稅率改征農(nóng)業(yè)稅；對(duì)于不占用耕地生產(chǎn)的食用菌和在收購環(huán)節(jié)征收的畜牧產(chǎn)品，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅且不再另征農(nóng)業(yè)稅；只有煙葉特產(chǎn)稅名目得到保留[7]466。安徽省的這一舉措，標(biāo)志著我國(guó)自1958年以來單獨(dú)征收的農(nóng)業(yè)(林)特產(chǎn)稅，又重新與農(nóng)業(yè)稅合二為一。

三、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為何要改征農(nóng)業(yè)稅

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從農(nóng)業(yè)稅中分離派生而來，但最終又合二為一。這兩個(gè)稅種的分與合，既是農(nóng)業(yè)稅制改革的內(nèi)在需要，也是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的必然反映。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收中諸多弊端的存在，與這一稅種的制度設(shè)計(jì)有關(guān)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以產(chǎn)品實(shí)際收入為計(jì)稅依據(jù)。計(jì)稅前，應(yīng)先合理評(píng)估應(yīng)稅產(chǎn)量，確定計(jì)稅價(jià)格，方能核定計(jì)稅收入。但在實(shí)際操作中，特產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售時(shí)時(shí)受自然條件、生產(chǎn)條件與市場(chǎng)行情的影響，產(chǎn)量和價(jià)格事實(shí)上是兩個(gè)很難確定的變量。比如水果，同一田塊、同一品種、同一樹齡，由于生產(chǎn)投入及管理水平的差異，產(chǎn)量和質(zhì)量不盡相同；同等數(shù)量的水果，市場(chǎng)行情、銷售時(shí)間不同，收入也不相同。政策規(guī)定特產(chǎn)稅以水果收獲、出售或者收購當(dāng)天為納稅義務(wù)時(shí)間，假如水果一時(shí)難以售出，農(nóng)戶會(huì)儲(chǔ)藏窖中待價(jià)而售，使得銷售時(shí)間拖長(zhǎng)，稅款不能及時(shí)入庫，偷漏稅現(xiàn)象即由此滋生。正如調(diào)研人員所反映的那樣：平原地區(qū)，多年生大宗特產(chǎn)品很少，農(nóng)田中輪作安排的一些瓜果蔬菜是年年變的。比如小麥地中套一茬瓜，春季種一茬土豆，套玉米，再套一茬秋菜，你是收農(nóng)業(yè)稅還是收特產(chǎn)稅[24]?查實(shí)征稅是好，但千家萬戶小生產(chǎn)，誰家有臺(tái)賬？誰也搞不清哪家農(nóng)戶種了多少特產(chǎn)品，產(chǎn)量多少，賣過幾次，收入多少，應(yīng)交多少稅。真要分戶分品種計(jì)稅，恐怕10個(gè)農(nóng)戶就得配1名稅收專管員，收的稅還不夠成本開支③。除征收管理難外，一些特產(chǎn)品還存在多環(huán)節(jié)征稅現(xiàn)象。特產(chǎn)作物品種繁多，征稅方式不統(tǒng)一，有在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，有在流通環(huán)節(jié)征收的，有既在生產(chǎn)環(huán)節(jié)又在流通環(huán)節(jié)雙重征收的，前已述及。同一課稅對(duì)象兩個(gè)環(huán)節(jié)征稅的，稅率還不一致，如水產(chǎn)品，對(duì)養(yǎng)殖或捕撈者在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收收益稅，稅率為8%；對(duì)收購水產(chǎn)品的單位或個(gè)人征收流轉(zhuǎn)稅，稅率為5%。再者，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品沒有特定的購、銷市場(chǎng)，除農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)外，還存在大量的自產(chǎn)自銷的情況。如何確定自產(chǎn)自銷收入，其中最容易出現(xiàn)疏漏。

還有，同一塊耕地，既種農(nóng)產(chǎn)品，又種特產(chǎn)品，按規(guī)定是既要征農(nóng)業(yè)稅，又要征特產(chǎn)稅的。這就出現(xiàn)同一計(jì)稅面積上的重復(fù)計(jì)征現(xiàn)象。對(duì)自食自用這一部分特產(chǎn)品課稅，也是一種變相的重復(fù)計(jì)征，違背了按所得收益征稅的原則。如果扣除自食自用部分，又難于掌握尺度，是一個(gè)地方統(tǒng)一按一個(gè)比例扣除，還是一家一戶由征納雙方討價(jià)還價(jià)協(xié)商扣除？處理不好，同樣會(huì)造成地區(qū)間稅負(fù)不平衡和稅收流失。可見，在實(shí)際操作中，特產(chǎn)稅很難做到據(jù)實(shí)征收。最簡(jiǎn)便省事的辦法就是按人頭或地畝攤派。即各縣將特產(chǎn)稅總額分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再按人或按地或其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平均分?jǐn)?1996年之前，皖北地區(qū)的一些縣、市基本上都是這樣操作的)。但這樣做雖簡(jiǎn)便易行，實(shí)則對(duì)種糧農(nóng)戶不利，挫傷了沒有特產(chǎn)收入、只種糧食的農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅既難以據(jù)實(shí)征收，也與后來的國(guó)家農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策有悖。稅收是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控的重要杠桿。中華人民共和國(guó)成立初期，為鼓勵(lì)農(nóng)民種植積極性，保證輕工業(yè)原料的供應(yīng)，對(duì)于包括特產(chǎn)品在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)作物是按照同等糧田的常年產(chǎn)量來計(jì)稅的。每畝土地上種植經(jīng)濟(jì)作物的稅負(fù)低于種植糧食作物，有的還低很多。隨著經(jīng)濟(jì)作物的大量種植，這種負(fù)擔(dān)差別日益擴(kuò)大。從全國(guó)平均估算，1952年糧食作物的負(fù)擔(dān)比例為14.2%，經(jīng)濟(jì)作物為8．3%；1957年糧食作物的負(fù)擔(dān)比例為12．2%，經(jīng)濟(jì)作物僅為6．4%[3]544-545。糧食負(fù)擔(dān)偏高，影響了農(nóng)民種糧的積極性，制約了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)。為了解決經(jīng)濟(jì)作物收入高于糧食收入、特產(chǎn)品與糧食等基本農(nóng)產(chǎn)品爭(zhēng)地的矛盾，需要運(yùn)用稅收杠桿加以調(diào)節(jié)。1958年，國(guó)家推出農(nóng)林特產(chǎn)稅稅目，在一些省份單獨(dú)開征，此后還不斷調(diào)整特產(chǎn)稅的稅率，以平衡特產(chǎn)品與糧食產(chǎn)品的稅負(fù)。1983年，國(guó)家又在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了特產(chǎn)稅稅率，以調(diào)節(jié)基本農(nóng)作物之間的比較利益，進(jìn)一步調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，全面激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)積極性。至20世紀(jì)90年代，隨著糧食產(chǎn)量逐年穩(wěn)步提高，國(guó)有糧庫糧食出現(xiàn)積壓，巨額糧食補(bǔ)貼使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，一些地方出現(xiàn)了“賣糧難”的問題。糧食供過于求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整。在保護(hù)基本農(nóng)田的前提下，適當(dāng)調(diào)減糧食生產(chǎn)，相應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)是必要的選擇。但是，這種順應(yīng)市場(chǎng)需求變化的結(jié)構(gòu)調(diào)整，卻受到了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的制約。更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，2001年我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)將進(jìn)一步對(duì)外開放，同時(shí)也為我國(guó)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的各類農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)提供了更多的機(jī)會(huì)。在我國(guó)，農(nóng)副產(chǎn)品大多是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，具有比較優(yōu)勢(shì)。而特產(chǎn)稅的征收，提高了這些農(nóng)副產(chǎn)品的成本，降低了它們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力[25]12。反之，西方一些主要農(nóng)產(chǎn)品出口大國(guó)不僅不征收農(nóng)業(yè)稅，還對(duì)農(nóng)產(chǎn)品給予高額補(bǔ)貼，相形之下，我國(guó)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收就顯得更為不合時(shí)宜[26]。因此，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并入農(nóng)業(yè)稅中，統(tǒng)一計(jì)征，不僅有利于鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)，也可以提高我國(guó)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

安徽省的先期改革探索，正是順應(yīng)了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅這一稅制改革的內(nèi)在需求和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的需要，由此才得到中央的認(rèn)可并最終將安徽省作為率先進(jìn)行全面改革的試點(diǎn)單位。中央的定調(diào)是：“安徽試點(diǎn)，是中央的試點(diǎn)，全國(guó)的試點(diǎn)”，是“為全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革摸索路子，積累經(jīng)驗(yàn)”[27]226。安徽省農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革的早期探索為后續(xù)全國(guó)性改革提供了以下經(jīng)驗(yàn)：

(一)稅負(fù)確實(shí)原則

農(nóng)民負(fù)擔(dān)除農(nóng)業(yè)“兩稅”(即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)外，還存在村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌及各種附加稅等。1991年國(guó)務(wù)院曾規(guī)定，提留和統(tǒng)籌不得超過上年本村農(nóng)民人均純收入的5%。但上年農(nóng)民人均真實(shí)收入是多少，這個(gè)基數(shù)很難確定。地方上的做法是以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匡算，而不是每家每戶逐一核算(事實(shí)上也無法進(jìn)行)，這里面就存在主觀臆斷，甚至故意拔高人均基數(shù)，往往得出來的基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際情況?！叭嵛褰y(tǒng)”的超標(biāo)準(zhǔn)征收和亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款“三亂”的大行其道，使老百姓產(chǎn)生“頭稅輕，二費(fèi)重，三費(fèi)是個(gè)無底洞”的感覺。安徽省的早期探索是將兩稅和其他各種費(fèi)混合起來一并征收，無論是征實(shí)還是代金，都定下一個(gè)固定的額度，即“一道稅費(fèi)一次征收，三年不變”[28]。盡管合一征收的標(biāo)準(zhǔn)并不算低，但農(nóng)民明確獲知自己一年要交多少稅費(fèi)，心里有底，還是比較滿意的。稅負(fù)確實(shí)原則后來被吸收進(jìn)2000年的中央“七號(hào)文件”。該文件規(guī)定：村提留部分，以農(nóng)業(yè)稅附加方式收取，以滿足村干部報(bào)酬、辦公經(jīng)費(fèi)、五保戶供養(yǎng)三項(xiàng)費(fèi)用的實(shí)際支出。附加稅征取比例以改革后農(nóng)業(yè)稅正稅的20%為上限，從嚴(yán)確定并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定[29]。

(二)利益兼顧原則

稅費(fèi)改革之所以在皖北一帶率先試行，是由于這一帶農(nóng)民負(fù)擔(dān)極為沉重，政府與農(nóng)民矛盾加劇。矛盾的根源在于基層行政組織經(jīng)費(fèi)無著，只能出在農(nóng)民頭上。稅費(fèi)改革的初衷就是試圖為基層行政經(jīng)費(fèi)尋找到一種政府與農(nóng)民合理分擔(dān)的途徑。安徽省早期探索的辦法是“統(tǒng)收分管”，“下去一把抓，回來再分家”。在盡量穩(wěn)定農(nóng)村稅費(fèi)規(guī)模的前提下，做到既能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能確?；鶎有姓?jīng)費(fèi)有所著落，村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2000年，安徽省決定將改革后新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩稅附加統(tǒng)一留給村集體組織，市縣級(jí)財(cái)政不得以任何方式截留[27]279。改征農(nóng)業(yè)稅后，一些農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅大縣面臨財(cái)政驟然短收的局面。特產(chǎn)稅改革的實(shí)驗(yàn)基地碭山縣，2001年因農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率降低財(cái)政收入減少1 398萬元，2002年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，財(cái)政收入減少2 916萬元[20]21?；鶎迂?cái)政短缺，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入?yún)T乏，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足。安徽省的政策是，各縣因特產(chǎn)稅政策調(diào)整減少的收入，省財(cái)政按不低于70%的比例補(bǔ)助⑥。這為后續(xù)的全國(guó)范圍內(nèi)的改革提出了警示，農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及面廣，不僅是國(guó)家與農(nóng)民間利益分配關(guān)系的調(diào)整，還涉及農(nóng)村上層建筑的重大變革，必須相應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政公共支出等諸多領(lǐng)域的配套改革。中央決定每年拿出不少于200億元財(cái)政資金用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付[26]，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費(fèi)正常開支的缺口問題。

(三)公平合理原則

這里的公平，包括不同地區(qū)之間農(nóng)民稅負(fù)的公平問題、種糧農(nóng)民與特產(chǎn)農(nóng)民之間稅負(fù)的公平問題，還有非農(nóng)與農(nóng)民之間稅負(fù)的公平問題。安徽省早期的“稅費(fèi)合一”改革，已遇到且著手解決不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間由于人均地畝差異導(dǎo)致的稅負(fù)承擔(dān)輕重不均問題。至于安徽省后來作為改革試點(diǎn)省份，為什么沒有像少數(shù)沿海省市那樣一步改革到位，一舉取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅⑦，而是將其改征為農(nóng)業(yè)稅，就是考慮到農(nóng)民之間的合理負(fù)擔(dān)問題。糧農(nóng)因糧價(jià)走低導(dǎo)致收入降低，而種植、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的農(nóng)民收入相對(duì)來說要高一點(diǎn)。在仍保留農(nóng)業(yè)稅的前提下，如單純?nèi)∠r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則造成收入低的糧農(nóng)要交農(nóng)業(yè)稅，而收入相對(duì)高的特產(chǎn)農(nóng)戶反而不交稅，容易形成農(nóng)民之間新的不平衡。因此，作為農(nóng)業(yè)大省，安徽省決定將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，在當(dāng)時(shí)應(yīng)是一種公平適用的辦法。

當(dāng)然，安徽省的先行改革試驗(yàn)，并沒有解決好所有問題。在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的集中產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由兩個(gè)環(huán)節(jié)征收合并為一個(gè)環(huán)節(jié)征收后，原先流通環(huán)節(jié)征收的一部分稅額轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如茶葉原生產(chǎn)環(huán)節(jié)征7%，收購環(huán)節(jié)征12%，稅改方案調(diào)整為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征13%[30]。這樣的結(jié)果不利于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的茶農(nóng)，而有利于流通環(huán)節(jié)的經(jīng)銷商，雖然總體看，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)集中產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民稅改后負(fù)擔(dān)有所減輕，但減負(fù)程度不大，甚至出現(xiàn)了有個(gè)別農(nóng)戶稅費(fèi)負(fù)擔(dān)反而加重的情況[25]12。這說明改革尚任重道遠(yuǎn)，未能徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)民與非農(nóng)之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題。正是由于改革還留有空間，才有了后續(xù)的系列改革，直至最后將農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一并取消。

四、結(jié)語

綜上可知，早在20世紀(jì)90年代，皖北一些農(nóng)村就嘗試將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等歸并為一個(gè)固定的年征額度，實(shí)行統(tǒng)收分管的改革；2000年，安徽省又在碭山、蕭縣等地進(jìn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)，隨后在全省范圍內(nèi)予以推廣。正是由于有長(zhǎng)達(dá)十余年稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)，所以中央最終決定，以安徽省作為農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試點(diǎn)單位。安徽省的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革探索積累了一些重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為后續(xù)全國(guó)范圍內(nèi)的全面改革提供了鏡鑒。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改革是在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的大背景下展開的。包括特產(chǎn)稅在內(nèi)的農(nóng)村稅費(fèi)改革之所以在皖北地區(qū)發(fā)端，是有深層次原因的。皖北農(nóng)民經(jīng)濟(jì)方式比較單一，又受制于交通、教育水平、政府幫扶條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素，不具備皖南、沿江地區(qū)農(nóng)民產(chǎn)銷渠道多樣性的條件，因此無法提升土地單位產(chǎn)出價(jià)值，農(nóng)業(yè)外收入來源較少。在統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅率和地方負(fù)擔(dān)差異化的背景下，所遭受的經(jīng)濟(jì)壓力更大，更具有改革動(dòng)力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。它不是簡(jiǎn)單的搞二合一，把不合理、不合法的收入固定化、合法化，保地方的既得利益，而是要通過統(tǒng)一稅制，規(guī)范征管，合理負(fù)擔(dān)，進(jìn)而改善干群關(guān)系，提高農(nóng)民對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展。

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是特殊歷史階段的產(chǎn)物，開征之初，對(duì)穩(wěn)定糧食種植面積、保證糧食生產(chǎn)起到了一定作用。但隨著我國(guó)糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步增收，特別是加入世界貿(mào)易組織后我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品面臨國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已逐漸失去開征的意義。特產(chǎn)稅改征乃至最終被取消，是國(guó)家運(yùn)用稅收杠桿對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控的重要嘗試，同時(shí)這一稅制改革也適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

注釋：

①見安徽省財(cái)政廳編《安徽財(cái)政史料選編》第12冊(cè)，1992年內(nèi)部編印資料，第111—114頁，第350頁，第354—355頁，第362—368頁。

②如1958年12月22日《財(cái)政部關(guān)于農(nóng)業(yè)稅征解會(huì)計(jì)工作的規(guī)定》就要求各地區(qū)將征收的“農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅”列入相應(yīng)會(huì)計(jì)科目。見財(cái)政部農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)司編《新中國(guó)農(nóng)業(yè)稅史料叢編》第5冊(cè)，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1986年版，第580頁。1958年5月12日安徽省人民委員會(huì)也下達(dá)了《關(guān)于頒發(fā)征收農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》。見安徽省財(cái)政廳編《新中國(guó)農(nóng)業(yè)稅史料叢編》第17冊(cè)第2輯，北京科技出版社1987年版，第21頁。

③見吳昭仁《太和、渦陽兩縣稅費(fèi)收取辦法改革的情況和建議》。該文為吳昭仁于1996年7月4日在四川樂山召開的全國(guó)政協(xié)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)研討會(huì)上的發(fā)言。該文擬收入?yún)钦讶仕稙榱艘率掣改浮芬粫?，該書待刊?/p>

④如太和縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)1994年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務(wù)為786萬元，1995年增為1 500萬元，1996年更為2 400萬元。見蕭作新、劉亮主編的《改革·試驗(yàn)·探索——安徽省阜陽農(nóng)村改革試驗(yàn)成果報(bào)告集》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1997年版，第148頁。

⑤“綜合價(jià)”是介于定購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的價(jià)格，地方政府以此與農(nóng)民結(jié)算“征實(shí)量”。

⑥見安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編《安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革政策匯編(2003年)》,2004年內(nèi)部編印資料，第324頁。

⑦同時(shí)期或稍后，工商業(yè)發(fā)達(dá)的上海、浙江等沿海省市，因本省財(cái)力雄厚，且特產(chǎn)稅收入不多，就沒有經(jīng)過改征環(huán)節(jié)，而是一次性取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。這與農(nóng)業(yè)省份安徽省的做法不一樣。