高永久 劉孝賢

習(xí)近平總書記曾指出:“鄉(xiāng)村振興了，環(huán)境變好了，鄉(xiāng)村生活也越來(lái)越好了?！盵1]人居環(huán)境是人類聚居生活之地，是人類在大自然中賴以生存的基礎(chǔ)。[2]1農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度和人民群眾美好生活需要的滿足程度。黨的十九屆六中全會(huì)將“開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治”寫入《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》[3]57中，充分展現(xiàn)以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對(duì)這一議題的高度重視。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這一重要公共問(wèn)題牽涉到自然、生態(tài)、社會(huì)、歷史、技術(shù)以及心理等因素的相互纏繞。[4]經(jīng)過(guò)將近十年的努力，我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整體狀況大為改觀，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)的“臟亂差”頑疾，人民群眾的環(huán)境保護(hù)理念和環(huán)境衛(wèi)生觀念有所提升。然而，現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況距離“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略所提出的“生態(tài)宜居”長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)還有一定差距，突出表現(xiàn)為西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的研究始于20世紀(jì)末，以改革開(kāi)放、新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可分為空白、初創(chuàng)、提升、深化[5]四個(gè)階段，呈現(xiàn)出人居環(huán)境—城市人居環(huán)境—農(nóng)村人居環(huán)境—特殊地區(qū)人居環(huán)境的遞進(jìn)式關(guān)注演變。1993年吳良鏞院士開(kāi)創(chuàng)“人居環(huán)境科學(xué)”，從人與自然關(guān)系的角度定義人居環(huán)境，并把人類聚落的構(gòu)成劃分為自然、人類、社會(huì)、居住、支撐五大系統(tǒng)。[6]40人居環(huán)境在廣義上可以分為物質(zhì)、文化、制度、行為四個(gè)方面，[7]是自然生態(tài)環(huán)境、居住空間環(huán)境、社會(huì)人文環(huán)境的綜合體，也有研究者將其歸納為“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”兩個(gè)層次；[8]狹義上則特指居住環(huán)境的空間表現(xiàn)。本文所關(guān)注的農(nóng)村人居環(huán)境是從宏觀層面理解的，包括與農(nóng)村居民生產(chǎn)發(fā)展、生活幸福、生態(tài)良好、文化傳承等日?；顒?dòng)密切相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前研究呈現(xiàn)出學(xué)科分野下的關(guān)注重點(diǎn)分化:一是從建筑學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)的視角出發(fā)，研究人居環(huán)境科學(xué)的基本框架與學(xué)科體系、原則和方法論等；二是從地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，探討人居環(huán)境的空間演變，綜合評(píng)析不同地區(qū)人居環(huán)境自然適宜性、基礎(chǔ)設(shè)施承載力、物質(zhì)積累基礎(chǔ)等；三是從政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，思考人居環(huán)境的政策環(huán)境、現(xiàn)狀問(wèn)題、治理模式、影響因素、路徑選擇、整治經(jīng)驗(yàn)等。農(nóng)村人居環(huán)境整治研究，也伴隨著“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)逐漸成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn):在場(chǎng)景選擇上，一部分研究者選擇基礎(chǔ)條件較好、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)完備的典型區(qū)域(如江浙滬、京津冀、廣東、重慶等省市)，來(lái)進(jìn)一步發(fā)掘先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)存問(wèn)題，也有一部分研究者在對(duì)西部民族地區(qū)(如西南地區(qū)、西北地區(qū)部分區(qū)域)的現(xiàn)實(shí)觀察中總結(jié)治理要點(diǎn)，當(dāng)然從總體上展開(kāi)論述的研究成果也不在少數(shù)；在研究對(duì)象上，既包括圍繞一些具體問(wèn)題(如農(nóng)村村容村貌改造、廁所革命、污水處理、垃圾治理等)等展開(kāi)的深入研究，也包括對(duì)主體間關(guān)系、構(gòu)造模式、評(píng)價(jià)體系等相關(guān)內(nèi)容的學(xué)術(shù)爭(zhēng)辯。盡管現(xiàn)有研究針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治已經(jīng)取得較為豐富的研究成果，然而，從“堅(jiān)持因地制宜，突出分類施策”的工作原則[9]來(lái)看，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的相關(guān)研究，還需要聚焦于不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，從“區(qū)域發(fā)展不平衡不充分”的問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)來(lái)深入探討。

西部邊疆民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平普遍低于其他地區(qū)，鄉(xiāng)村面積的廣闊性、第一產(chǎn)業(yè)的偏重性、生態(tài)環(huán)境的脆弱性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相對(duì)滯后等特點(diǎn)，導(dǎo)致這一區(qū)域推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境既受制于較為惡劣脆弱的自然生態(tài)環(huán)境，也受限于稀少分散的人口分布特征和內(nèi)生動(dòng)力不足的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。因此可以說(shuō)，西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是全國(guó)整體工程建設(shè)的突出短板，因其邊疆特點(diǎn)、民族特色、鄉(xiāng)村特征而整治難度更大、提升要求更高，對(duì)于筑牢邊疆生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗邊疆、美麗中國(guó)具有重要意義。當(dāng)前學(xué)術(shù)界鮮有成果專門關(guān)注西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升這一議題，往往將其內(nèi)含于對(duì)邊疆民族地區(qū)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的研究中。本研究將在明確邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)價(jià)值的基礎(chǔ)上，結(jié)合西部邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，總結(jié)當(dāng)前面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，并提出有助于完善優(yōu)化的相關(guān)建議，以求對(duì)這一研究主題有所裨益。

一、內(nèi)外共洽:西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，來(lái)源于內(nèi)在推力和外在引力的共同驅(qū)動(dòng)。這兩方面的價(jià)值共洽，要求西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升充分展現(xiàn)其正外部性。這既是貫徹落實(shí)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策的重點(diǎn)要求，也是實(shí)現(xiàn)西部邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化治理與可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，更是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要依托。

(一)落實(shí)國(guó)家政策布局的客觀要求

邊疆民族地區(qū)是一系列國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)政策的承載區(qū)域，[10]與西部邊疆民族地區(qū)治理與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略、“興邊富民”行動(dòng)、“新時(shí)代西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等國(guó)家政策，均對(duì)西部邊疆民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)提出更高要求，成為農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)規(guī)范。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)邊疆地區(qū)要“繼續(xù)抓好鄉(xiāng)村振興、興邊富民”。[11]“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略要求建設(shè)宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，這是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略順利推進(jìn)的生態(tài)基礎(chǔ)和重要前提。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021-2025年)》，專門提出“地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)”的行動(dòng)目標(biāo)，深入學(xué)習(xí)推廣浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為西部邊疆民族地區(qū)全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量提供了基本依循?！芭d邊富民”行動(dòng)要求筑牢邊疆生態(tài)安全屏障，建設(shè)邊疆亮麗風(fēng)景線?！杜d邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》[12]將“生態(tài)護(hù)邊”列為主要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)邊境地區(qū)環(huán)境污染治理”，這是邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊的重要任務(wù)?！丁笆濉贝龠M(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》中同樣明確提出，要在民族地區(qū)加強(qiáng)人居環(huán)境綜合整治。[13]“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略要求“加大美麗西部建設(shè)力度”，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》[14]中明確指出“加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境和綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)”以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！耙粠б宦贰背h中也要求推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)，首先要求國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境形成大保護(hù)格局。綜合來(lái)看，國(guó)家的政策導(dǎo)向?yàn)猷l(xiāng)村治理與可持續(xù)發(fā)展提供了重要的推動(dòng)力，[15]國(guó)家戰(zhàn)略布局和政策規(guī)劃為邊疆民族地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升提供了指導(dǎo)思想、方向引導(dǎo)、原則劃定、目標(biāo)指導(dǎo)、政策支持、條件保障等，是西部邊疆民族地區(qū)因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的客觀前提。

(二)促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的基本需要

西部邊疆民族地區(qū)在新發(fā)展階段要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升有助于實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”[16]的有機(jī)結(jié)合與相互促進(jìn)。一方面，西部邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須走“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展路徑，建設(shè)“生產(chǎn)生活生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展的三生共同體。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升把生態(tài)建設(shè)放在首位，融入西部邊疆民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的整體格局中，目的在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同頻共振。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升涉及到環(huán)境整潔、設(shè)施完善、景觀建造、理念培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)內(nèi)容，有助于打造人與自然和諧共生的共同體，可以為西部邊疆民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展注入基層綠色活力。依托于農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的資金、項(xiàng)目與政策，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件，基層鄉(xiāng)村因地制宜可以促進(jìn)垃圾、污水、畜禽糞污的資源化利用，并以此帶動(dòng)區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。生態(tài)旅游業(yè)是西部邊疆民族地區(qū)的新興支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村人居環(huán)境的整潔度提升與公共設(shè)施的健全將有助于打造富有特色的“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)西部邊疆民族地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，西部邊疆民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，時(shí)刻滿足人民群眾的美好生活需要。伴隨著社會(huì)主要矛盾的歷史性轉(zhuǎn)化，邊疆民族地區(qū)呈現(xiàn)需求層次集體升級(jí)的發(fā)展趨勢(shì)。[17]除了基本的生產(chǎn)生活需要之外，人民群眾同樣期盼干凈整潔的生產(chǎn)居住環(huán)境、追求綠色健康的生活方式。農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境的整治提升，將為西部邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村各族群眾提供更為綠色舒適的居住空間、發(fā)展更為低碳高效的綠色生產(chǎn)、打造更為和諧健康的生活方式，從而提升各族群眾的獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)自我發(fā)展能力的提高，真正實(shí)現(xiàn)西部邊疆民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村的美麗宜人、業(yè)興人和。

(三)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要依托

西部邊疆民族地區(qū)必須以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，做好各項(xiàng)工作，“要賦予所有改革發(fā)展以彰顯中華民族共同體意識(shí)的意義”。[18]西部邊疆民族地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，既是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的必然要求，也有助于中華民族共同體意識(shí)深入各族群眾的內(nèi)心深處。首先，農(nóng)村人居環(huán)境的整治提升為各族群眾團(tuán)結(jié)奮斗、共同發(fā)展、共同富裕提供環(huán)境保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，有助于提升各族群眾基于治理績(jī)效的“五個(gè)認(rèn)同”。生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村為西部邊疆民族地區(qū)各族群眾營(yíng)造綠色低碳生產(chǎn)生活的外部環(huán)境，同時(shí)完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源，刺激提升綠色發(fā)展動(dòng)能，滿足各族群眾的可持續(xù)發(fā)展需求，為各民族共居共學(xué)共事共樂(lè)創(chuàng)造良好的互動(dòng)空間，有助于各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。其次，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升有助于各族群眾鑄牢綠色發(fā)展意識(shí)。鑄牢中華民族共同體意識(shí)要求各民族牢固樹(shù)立休戚與共的共同體理念，這既指向各民族之間，也指向中華民族與生態(tài)環(huán)境之間，綠色發(fā)展意識(shí)是中華民族共有精神家園的重要內(nèi)容。綿延5000多年的中華文明孕育著豐富的生態(tài)文化，[19]西部邊疆民族地區(qū)的各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中也有著人與自然和諧共生的生態(tài)內(nèi)核，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升有助于傳承弘揚(yáng)中華文明中的生態(tài)文化，增進(jìn)各族群眾的理念共識(shí)，推動(dòng)綠色發(fā)展意識(shí)和生態(tài)環(huán)保理念深入人心。再者，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升有助于引導(dǎo)西部邊疆民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村群眾的思想觀念、精神情趣、生活方式等向現(xiàn)代化邁進(jìn)。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，通過(guò)加強(qiáng)文明教育推動(dòng)各族群眾共同參與人居環(huán)境改善、凝聚生態(tài)保護(hù)意識(shí)、構(gòu)建綠色生活方式，促進(jìn)“人”的現(xiàn)代化。

二、主客共存:西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管當(dāng)前西部邊疆民族地區(qū)已全面完成《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案(2018-2020)》的目標(biāo)任務(wù)，初步建立起農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的運(yùn)作框架，然而，仍然面臨著一定的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，制約著“十四五”時(shí)期西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的效能發(fā)揮。這其中既有著“能力不強(qiáng)、動(dòng)力不足、導(dǎo)向不明”[20]等共性問(wèn)題，也有因西部邊疆民族地區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)而面臨的特殊問(wèn)題，表現(xiàn)為主觀與客觀的挑戰(zhàn)共存。

(一)相對(duì)復(fù)雜的環(huán)境基礎(chǔ)

西部邊疆民族地區(qū)有著相對(duì)復(fù)雜的環(huán)境基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境整治提升較之其他區(qū)域的難度更大。首先，西部邊疆民族地區(qū)大多數(shù)是我國(guó)的生態(tài)脆弱區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)的地形地勢(shì)條件復(fù)雜，部分地區(qū)的自然環(huán)境惡劣多變，土地荒漠化、水土流失、草場(chǎng)退化等生態(tài)問(wèn)題多發(fā)。比如，新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的邊境牧區(qū)都因降雨量減少而導(dǎo)致水資源的缺乏，致使邊境牧區(qū)草地極不穩(wěn)定。[21]農(nóng)村人居環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)程度更高，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治必須克服自然條件的不利影響，而且必須從生態(tài)系統(tǒng)的整體性入手來(lái)開(kāi)展工作。其次，西部邊疆民族地區(qū)特別是西藏自治區(qū)邊境地區(qū)普遍呈現(xiàn)出地廣人稀的人口分布情況。內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境牧區(qū)空心化和老齡化程度較高，特別是一些基層牧民的居住分散程度更高。這種情況既增加農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的工作成本和額外負(fù)擔(dān)，也對(duì)“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的主體關(guān)系構(gòu)造產(chǎn)生不利影響。再者，受制于自然因素、歷史因素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，西部邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱，原有基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足覆蓋度和普及率的政策要求，道路交通、衛(wèi)生廁所、垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施、畜禽糞污處理和資源化利用設(shè)施建設(shè)缺口較大。另外，從人文環(huán)境來(lái)看，西部邊疆民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村群眾的公共衛(wèi)生理念、生態(tài)環(huán)保意識(shí)、綠色生產(chǎn)生活方式距離理想情況的差距較大，加之對(duì)政策的理解認(rèn)同程度有所差異，增加了整治提升的落實(shí)難度。綜合來(lái)看，西部邊疆民族地區(qū)的復(fù)雜環(huán)境要求農(nóng)村人居環(huán)境整治不能搞“一刀切”“齊步走”，必須要因地制宜、循序漸進(jìn)地穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)后繼乏力的資源條件

農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的系統(tǒng)性特征，需要全環(huán)節(jié)各流程的資源供給，特別是資金投入的持續(xù)保障。有研究認(rèn)為，目前農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正向關(guān)聯(lián)，非經(jīng)濟(jì)因素同樣對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展形成重要挑戰(zhàn)。[22]4西部邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后性影響到農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展水平的相對(duì)薄弱性，也增加了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的困難程度。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升要求建立地方為主、中央補(bǔ)助的政府投入體系，需要地方政府特別是縣級(jí)政府提供專項(xiàng)配套資金，如內(nèi)蒙古自治區(qū)在三年行動(dòng)中共投入資金近58億元。較之東部地區(qū)，西部邊疆民族地區(qū)的縣級(jí)財(cái)力普遍不高，本級(jí)財(cái)政赤字大，還面臨著財(cái)政收入增幅降低、財(cái)政支出剛性增加的潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的資金籌措呈現(xiàn)出對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付、省市專項(xiàng)投入等上級(jí)撥付或?qū)谥г倪^(guò)度依賴，如內(nèi)蒙古自治區(qū)新巴爾虎右旗擬建設(shè)的農(nóng)村牧區(qū)污水治理項(xiàng)目，資金來(lái)源為申請(qǐng)上級(jí)資金1727.82萬(wàn)元，地方政府僅自籌191.98萬(wàn)元，給資源配置和資金使用效率提出更高要求。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共性質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)資源的投入面臨阻礙。伴隨著新一輪五年行動(dòng)的規(guī)劃出臺(tái)，西部邊疆民族地區(qū)的地方政府需要籌措更多資金用于已有項(xiàng)目的運(yùn)行維持、新建項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)、政策安排的宣傳普及、運(yùn)行狀況的監(jiān)督獎(jiǎng)補(bǔ)等，有研究者指出“資金投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”，[23]這成為西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的一大難題。

(三)尚待完善的治理格局

西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是一個(gè)兼具政治性、技術(shù)性、生活性的治理任務(wù)，這一過(guò)程需要多元治理主體的協(xié)調(diào)配合。理想化的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與、科技支撐、法治保障”的治理體系架構(gòu)，特別是實(shí)現(xiàn)政府政策執(zhí)行與農(nóng)民生產(chǎn)生活的有機(jī)統(tǒng)一，建構(gòu)起“政府主導(dǎo)，農(nóng)民主體”的基本格局。當(dāng)前西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境治理提升尚不完備，特別表現(xiàn)為“政府強(qiáng)推動(dòng)、農(nóng)戶弱參與”。[24]一方面，西部邊疆民族地區(qū)的部分基層組織在壓力型體制下，將農(nóng)村人居環(huán)境治理提升作為純粹性的硬性政治任務(wù)層層下壓，很大程度上沒(méi)有將其視為人民群眾生產(chǎn)生活的需要，表現(xiàn)出一定的形式主義、應(yīng)付心態(tài)，在細(xì)化宣傳、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)督維護(hù)等環(huán)節(jié)中，相對(duì)缺乏明確的責(zé)任意識(shí)和權(quán)責(zé)劃分。另一方面，表現(xiàn)為農(nóng)民群眾思想意識(shí)和參與積極性有待提升。[22]44-49個(gè)別地方的村莊基層黨組織和其它集體組織相對(duì)而言，在發(fā)揮代言人和服務(wù)者的角色中還有較大的提升空間，需要他們更加關(guān)注鄉(xiāng)村建設(shè)中基層群眾的主體作用。當(dāng)然有邊境地區(qū)個(gè)別干部或是表現(xiàn)出逃避心態(tài)、或是采取旁觀態(tài)度；還有的邊疆地方市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、科技力量等在這一治理任務(wù)中的參與程度不高，沒(méi)有很好地發(fā)揮出支撐促進(jìn)作用。這些情況都制約著西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的綜合效能，也會(huì)影響到“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略在整個(gè)西部地區(qū)的深入推進(jìn)，需要引起高度關(guān)注。

三、多元共生:西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的優(yōu)化路徑

在社會(huì)共生視野下，任何人都生活在人與人、人與自然、人與社會(huì)的共生系統(tǒng)之中，社會(huì)共生關(guān)系演化的動(dòng)機(jī)機(jī)制以及如何優(yōu)化共生關(guān)系[25]9是主要研究問(wèn)題。整治提升農(nóng)村人居環(huán)境，需要調(diào)整優(yōu)化那些“人類的、為了人類的、由于人類的”行為造成各式各樣的“人”與“環(huán)境”失調(diào)脫節(jié)之處，共生視角可以提供思考方向。從當(dāng)前面臨的困難挑戰(zhàn)出發(fā)，西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，需要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)共生、資源共生和行動(dòng)共生。

(一)目標(biāo)共生：實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義現(xiàn)代化要“注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)”，“共生”是自然的本質(zhì)，也是社會(huì)的本質(zhì)，這種本質(zhì)屬性決定了自然和社會(huì)處在同一共生體中。[26]168西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，既要關(guān)心“人”，也要關(guān)注“環(huán)境”，統(tǒng)籌推進(jìn)人的全面發(fā)展與環(huán)境全面改善。一方面，從西部邊疆民族地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)脆弱性出發(fā)，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，需要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，保護(hù)好山清水秀、天藍(lán)地綠的自然底色，將人居環(huán)境整治提升和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，解決好較為突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，也要注意避免人居環(huán)境整治提升對(duì)自然環(huán)境的二次破壞；另一方面，從西部邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡不充分出發(fā)，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升需要著眼于將“生態(tài)”價(jià)值轉(zhuǎn)化為“生產(chǎn)”與“生活”動(dòng)能。既要將人居環(huán)境整治提升和基本公共服務(wù)供給統(tǒng)籌結(jié)合起來(lái)，分輕重緩急、循序漸進(jìn)地開(kāi)展西部邊疆民族地區(qū)人居環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在諸如村容村貌提升、生活垃圾分類、生活污水處置、廁所質(zhì)量管控等突出短板上下功夫；也要統(tǒng)籌關(guān)注人居環(huán)境整治提升和區(qū)域綠色低碳發(fā)展，以農(nóng)村人居環(huán)境整治提升為契機(jī)促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育刺激創(chuàng)新綠色發(fā)展新動(dòng)能。

(二)資源共生：提升各方面支持供給的積極性

西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升面臨的最大難題，是資源不足帶來(lái)的可持續(xù)性問(wèn)題。在明確資金缺口的基礎(chǔ)上，需要分地區(qū)、分類別、分方案統(tǒng)籌各方資金來(lái)源和科學(xué)配置。需要進(jìn)一步拓寬資金籌措渠道，完善地方為主、中央適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)的政府投入機(jī)制和政府社會(huì)資本合作的社會(huì)協(xié)助機(jī)制。通過(guò)合作、授權(quán)、分權(quán)、契約等多種形式，[27]找準(zhǔn)各方利益切入點(diǎn)和整合度，形成多向共籌的投融資資金支持格局。

第一，繼續(xù)爭(zhēng)取中央政府和地方政府加大財(cái)政資金投入力度，通過(guò)“自上而下”的方式統(tǒng)籌安排，以項(xiàng)目資金為引導(dǎo)，整合污水治理、垃圾處置、村莊規(guī)劃、村莊綠化、道路建設(shè)等項(xiàng)目資金，發(fā)揮涉農(nóng)資金的規(guī)模效應(yīng)。[28]32第二，創(chuàng)新建立投融資渠道和機(jī)制，積極引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，靈活運(yùn)用PPP模式(政府與社會(huì)資本合作[29])引導(dǎo)社會(huì)資本投入，進(jìn)行整治項(xiàng)目外包，并通過(guò)政策扶持等方式培育西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治專業(yè)建設(shè)隊(duì)伍，鼓勵(lì)引入社會(huì)力量與政府、金融機(jī)構(gòu)合作參與投資收益較好、市場(chǎng)化程度較高的相關(guān)項(xiàng)目，充分發(fā)揮社會(huì)力量市場(chǎng)化、專業(yè)化等優(yōu)勢(shì)，探索委托第三方機(jī)構(gòu)深度參與西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治的方式。第三，增強(qiáng)區(qū)域和群眾兩方面的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。人居環(huán)境整治提升最終還要落腳在村落層面，主要資源來(lái)源還需要依靠本級(jí)政府的支持投入。因而，需要通過(guò)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展路徑激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，提升本級(jí)財(cái)政存量和農(nóng)村居民人均可支配收入。除此之外，還需要通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)投入提高資源配置水平和資金利用效率，把有限資金優(yōu)先投入到現(xiàn)實(shí)需求大、群眾呼聲高的建設(shè)工程上來(lái)。

(三)行動(dòng)共生：統(tǒng)籌政治性、生活性與技術(shù)性

西部邊疆民族地區(qū)的人居環(huán)境整治提升涉及到政府部門、村莊組織、鄉(xiāng)村居民、社會(huì)力量等多方主體，需要以厘清權(quán)責(zé)關(guān)系明確政治性、以合力宣傳引導(dǎo)調(diào)動(dòng)積極性，以強(qiáng)化科技手段提升技術(shù)性。首先，西部邊疆民族地區(qū)的人居環(huán)境整治提升是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)和政策工作，需要真正發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的組織效能，重要前提在于合理厘清各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是明確各相關(guān)部門的負(fù)責(zé)內(nèi)容和工作環(huán)節(jié)，真正各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成共建共治合力。其次，西部邊疆民族地區(qū)的人居環(huán)境整治提升體現(xiàn)在生活層面，各族群眾是改善邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的直接受益者、建設(shè)者和維護(hù)者，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種宣傳引導(dǎo)方式充分激發(fā)農(nóng)村居民的主體意識(shí)，促進(jìn)其形成人居環(huán)境整治提升所倡導(dǎo)的價(jià)值觀念、生活習(xí)慣、生活態(tài)度和期望，[30]引導(dǎo)各族群眾積極參與、自愿合作和自發(fā)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“要我整治”到“我要整治”的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，真正“把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民自覺(jué)行動(dòng)”。再者，西部邊疆民族地區(qū)的人居環(huán)境整治提升，需要強(qiáng)化技術(shù)支撐以提升建設(shè)效果，需要因時(shí)制宜使用新興技術(shù)，強(qiáng)化西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村智能化人居環(huán)境建設(shè)，全方位綜合地理氣候、遙感影像等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，農(nóng)村水源、固體廢棄物等環(huán)境監(jiān)測(cè)，草地、荒漠、耕地等自然生態(tài)情況以及公眾訴求、媒體報(bào)道等人文社會(huì)情況，以現(xiàn)代化的技術(shù)手段精準(zhǔn)掃描、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、合理應(yīng)用，助力西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治，以此打造美麗整潔、舒適宜居、和諧穩(wěn)定的富有邊疆民族特色的農(nóng)村人居環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是邊疆治理、基層治理以及民族事務(wù)治理的重要課題。這既是一項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)，也是一項(xiàng)民生服務(wù)保障工程，更是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)工作。西部邊疆民族地區(qū)的區(qū)位特征和發(fā)展特點(diǎn)，影響到農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的治理基礎(chǔ)、資源保障和格局架構(gòu)，然而，其生態(tài)資源的豐富性、民族文化的共識(shí)性和內(nèi)部要素的系統(tǒng)性，也為打造生態(tài)宜居、安居樂(lè)業(yè)的美麗家園提供支撐。在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的政策引領(lǐng)下，繼續(xù)推進(jìn)西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，還需要重視以下幾方面內(nèi)容。

第一，“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”。[31]10西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升需要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在新發(fā)展階段，西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿建設(shè)始終。一方面，黨中央的決策部署和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想發(fā)揮著政策引領(lǐng)和方向引導(dǎo)的科學(xué)作用，需要把這些政策要求和思想精神不折不扣地落到實(shí)處；另一方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升需要各級(jí)黨組織舉旗定向、凝心聚氣、示范帶動(dòng)，特別是基層黨組織更熟悉村莊特點(diǎn)和群眾需求，可以提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的組織支持與資源保障。因此，西部邊疆民族地區(qū)可以將農(nóng)村人居環(huán)境整治提升和基層黨組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)人才、智力、項(xiàng)目、資金下沉，深入開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的積極效能，以黨組織帶動(dòng)基層群眾自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織等共同參與。

第二，要堅(jiān)持因地制宜、問(wèn)需于民的系統(tǒng)觀念。西部邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，是一項(xiàng)覆蓋面廣、綜合性強(qiáng)的現(xiàn)代化系統(tǒng)工程?！耙坏肚小薄耙诲佒蟆笔降墓ぷ鞣绞胶吐鋵?shí)手段無(wú)法適應(yīng)西部邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，反而會(huì)起到事倍功半的效果。針對(duì)西部邊疆民族地區(qū)環(huán)境復(fù)雜、生態(tài)脆弱、地廣人稀的基礎(chǔ)條件，既要在省區(qū)層面統(tǒng)籌制定適合邊疆民族地區(qū)整體性的設(shè)計(jì)方案，也要根據(jù)不同縣市、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同村落的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)做好規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)環(huán)境整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、有效治理、生活富裕統(tǒng)籌結(jié)合。比如內(nèi)蒙古自治區(qū)在2018年率先確定阿巴嘎旗和新巴爾虎右旗兩個(gè)邊境牧業(yè)旗為牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)旗，實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)生活三方共舉。[32]同時(shí)，農(nóng)村人居環(huán)境整治提升必須融入農(nóng)村居民的日常生活，以此促進(jìn)西部邊疆民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化和可及性，尊重鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律和村民主觀意愿，充分滿足各族群眾的生產(chǎn)生活生態(tài)和優(yōu)秀文化傳承的多樣態(tài)需求。

第三，加強(qiáng)對(duì)西部邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的監(jiān)督監(jiān)測(cè)。建立健全長(zhǎng)效建設(shè)管護(hù)機(jī)制，是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略長(zhǎng)期建設(shè)、久久為功的必然要求，要求完善優(yōu)化監(jiān)督監(jiān)測(cè)機(jī)制。監(jiān)督監(jiān)測(cè)作為人居環(huán)境整治提升的后置環(huán)節(jié)，可以起到成效評(píng)估、短板明確、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、建設(shè)前瞻等作用。需要根據(jù)西部邊疆民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，在市級(jí)層面構(gòu)建具有針對(duì)性的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，將其納入生態(tài)文明建設(shè)、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略、“興邊富民”行動(dòng)等政策考核體系中，同時(shí)還需要完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注其是否符合建設(shè)規(guī)律、是否體現(xiàn)村民意志的建設(shè)情況。