山瓊瓊

(河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038)

國(guó)家對(duì)宅基地的制度改革一直以來十分關(guān)注，2019年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，……按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。……國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！?021年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第36條規(guī)定：“禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地……禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地?！笨梢?，在貫徹落實(shí)“一戶一宅，戶有所居”大原則的前提下，在充分理解和尊重農(nóng)民意愿的前提下，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村積極盤活利用限制宅基地，如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速、人員流動(dòng)大的農(nóng)村開辦餐館、民宿、流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、人員流動(dòng)小的農(nóng)村建設(shè)家庭工廠、手工作坊等。本文認(rèn)為，盤活利用閑置宅基地的方式之一，可以考慮逐漸放開對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，積極探索、尋找合適的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

1 宅基地流轉(zhuǎn)的客體

在討論宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式前，首先需要明確宅基地流轉(zhuǎn)的客體。2018年，國(guó)家提出農(nóng)地“三權(quán)分置”的概念，即形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。而對(duì)宅基地的三權(quán)分置，學(xué)術(shù)上存在不同的看法。本文認(rèn)為，將宅基地的所有權(quán)由村集體享有，成員權(quán)由農(nóng)民享有，使用權(quán)由使用者享有，這一分解方法較為可行。

雖然用于流轉(zhuǎn)的仍然是宅基地使用權(quán)，但是只將使用權(quán)能和收益權(quán)能用于流轉(zhuǎn)，并不包含其身份屬性?；谶@一理念，本文提出對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式的探討。

2 宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要

2018年中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)調(diào)查了全國(guó)28個(gè)省140個(gè)村莊中的宅基地利用情況，所有樣本村的宅基地空置的百分比平均達(dá)到了10.7%。甘肅省秦安縣2018年全縣共215個(gè)空心村，占比達(dá)到了全縣自然村總數(shù)的15.25%，其中，因村莊建設(shè)形成的空心村占總數(shù)的39.5%；因人口流動(dòng)形成的空心村占總數(shù)的60.5%。由此可見，我國(guó)農(nóng)村空置的宅基地的面積非常龐大，空心村越來越多，閑置宅基地這一廣闊市場(chǎng)正在等待開發(fā)。

雖然我國(guó)明令禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，但現(xiàn)實(shí)是這種暗地交易非常頻繁。在經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)，普遍通過房屋買賣、出租、抵押等不同手段流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地，久而久之宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)便自發(fā)形成，這已經(jīng)導(dǎo)致土地市場(chǎng)秩序混亂，土地權(quán)屬糾紛增多，而與之制衡的法律法規(guī)卻仍不完善，因此需要對(duì)這一現(xiàn)象從法律層面加以規(guī)制，從而恢復(fù)原本秩序井然的土地市場(chǎng)。

3 宅基地流轉(zhuǎn)的制度困境與突破

我國(guó)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)一直秉持審慎的態(tài)度，因此法律對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定更多的是限制性條款：《民法典》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押；2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；2013年11月國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》規(guī)定宅基地只能在集體成員內(nèi)部有條件流轉(zhuǎn)?？梢钥闯?，針對(duì)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定沒有清晰的制度輪廓，主要體現(xiàn)了對(duì)宅基地靜態(tài)利益的保護(hù)和對(duì)動(dòng)態(tài)利益的限制，絕對(duì)禁止將宅基地使用權(quán)單獨(dú)進(jìn)行市場(chǎng)交易，對(duì)交易主體的限制則更加嚴(yán)格。

為了解決實(shí)踐中宅基地流轉(zhuǎn)的問題，國(guó)家設(shè)立若干試點(diǎn)，探索宅基地流轉(zhuǎn)的各種方式，試圖突破上述法律限制。通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)宅基地改革進(jìn)行總結(jié)概括，主要有以下幾種模式。

3.1 政府引導(dǎo)型

所謂政府引導(dǎo)型，即各地政府在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，以政府的公信力為后盾，并給予適度的財(cái)政扶持，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，將宅基地復(fù)墾后，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，部分土地為農(nóng)民統(tǒng)一建造商品房，部分土地由政府上市出讓，獲取出讓金，其余土地則靈活變通。目前較為成功的案例有重慶市宅基地回購(gòu)等，成功試點(diǎn)中地方政府在推進(jìn)具體工作時(shí)始終保持審慎的態(tài)度，充分尊重農(nóng)民意愿，運(yùn)用協(xié)商、談判等方式與農(nóng)民就宅基地置換價(jià)格達(dá)成一致。然而實(shí)踐中部分采取該模式的試點(diǎn)改革效果并不好，主要原因在于政府不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，搞大拆大建，強(qiáng)行讓農(nóng)民“上樓”，從而讓為百姓謀福利的宅基地試點(diǎn)改革變了味。因此在該種模式中，一個(gè)“為民”政府具有不可或缺的作用。

3.2 農(nóng)民自發(fā)型

所謂農(nóng)民自發(fā)型，是指農(nóng)民為了自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了增加一些收入，通過轉(zhuǎn)讓、買賣、質(zhì)押等方式將自有宅基地流轉(zhuǎn)，獲取收益，政府并不參與其中。實(shí)踐中的典型案例有在宅基地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，占有其中的部分股份；或者將宅基地使用權(quán)用于資產(chǎn)抵押，換取流動(dòng)資金；再者將宅基地使用權(quán)用于商業(yè)交易。農(nóng)民自發(fā)交易的模式與現(xiàn)有法律法規(guī)的矛盾顯而易見，一方急于抓住市場(chǎng)，通過土地變現(xiàn)、獲取利益，而另一方擔(dān)憂一旦放開對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民最基本的居住需求因此喪失，但是不可否認(rèn)這種模式大大提高了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的靈活性與自由度。應(yīng)當(dāng)理性、全面、客觀地看待這種流轉(zhuǎn)模式，對(duì)其優(yōu)勢(shì)與弊端進(jìn)行整體分析，從而尋找更為合適的流轉(zhuǎn)模式。

3.3 集體組織型

所謂集體組織型，是指由村集體代表自愿流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)的村民，與第三方主體進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的交易。實(shí)踐中較為常見的做法是村集體將本村宅基地分片規(guī)劃后，分為居住區(qū)和流轉(zhuǎn)區(qū)，農(nóng)民集中在居住區(qū)，流轉(zhuǎn)區(qū)的宅基地出租或者買賣給企業(yè)作廠房，最后獲得的收入按照農(nóng)民個(gè)人宅基地的比例進(jìn)行劃分。在這種流轉(zhuǎn)模式中，村集體代表著參與其中的全體農(nóng)民的利益，因此其十分考驗(yàn)村集體的領(lǐng)導(dǎo)能力，如果領(lǐng)導(dǎo)得好，則通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)農(nóng)民又多了一筆經(jīng)濟(jì)收入，而且農(nóng)民需要負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也得到了大幅減輕；但是如果領(lǐng)導(dǎo)得不好，在宅基地流轉(zhuǎn)中交易失敗，則會(huì)造成全部參與其中的農(nóng)民的利益損失，村集體也會(huì)喪失公信力。

3.4 市場(chǎng)主導(dǎo)型

雖然該流轉(zhuǎn)模式由市場(chǎng)發(fā)揮主要作用，但是作為集體所有的宅基地仍需由政府制定相關(guān)政策并發(fā)揮保障作用。市場(chǎng)主導(dǎo)型的成功案例之一為重慶市的“地票”項(xiàng)目，具體來說，重慶市在保障“戶有所居”的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃，將空閑的宅基地重新開墾變?yōu)楦?，在合法合?guī)的基礎(chǔ)上，完成了一系列變更與申請(qǐng)的步驟后，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地出租或出售給各類企業(yè)。該模式不僅增加了城市的發(fā)展空間，降低了企業(yè)的用地成本，也提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，無論對(duì)企業(yè)還是對(duì)農(nóng)民都十分利好。

為了盤活利用閑置宅基地，這4種主要流轉(zhuǎn)模式應(yīng)運(yùn)而生，但是在具體的實(shí)施細(xì)節(jié)上各有不同。政府引導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式是由政府對(duì)新建商品房的選址、規(guī)劃、建造發(fā)揮主導(dǎo)作用，農(nóng)民只能在商品房建成后就是否置換發(fā)表意見，因此其參與的積極性不高。農(nóng)民自發(fā)型的流轉(zhuǎn)模式中農(nóng)民的參與度大大提高，交易方式也更加靈活，但是自有宅基地體量較小，在交易市場(chǎng)中沒有優(yōu)勢(shì)，而且由于欠缺土地交易方面的專業(yè)知識(shí)，農(nóng)民極易被欺詐，導(dǎo)致不僅沒有賺到錢，甚至還會(huì)遭受額外的經(jīng)濟(jì)損失，得不償失。集體組織型的流轉(zhuǎn)模式則要十分注重宅基地流轉(zhuǎn)工作中村集體具體負(fù)責(zé)人的選任，避免因其能力不足而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)失敗，以及利用工作便利從中謀取私利。市場(chǎng)主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式中政府與村集體的溝通十分關(guān)鍵，既要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，照顧農(nóng)民的切身利益，又要減少流轉(zhuǎn)過程中不必要的成本消耗。

在4種主要流轉(zhuǎn)模式中，本文較傾向于市場(chǎng)主導(dǎo)型，由政府出面與村集體共同協(xié)商討論確定合適的交易對(duì)象與交易模式，切實(shí)保障農(nóng)民利益，同時(shí)雙方互相交流與監(jiān)督，有助于決策更合理、更有針對(duì)性，也避免了部分決策者在市場(chǎng)交易中存私心，吃回扣。

4 宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)制路徑

當(dāng)前國(guó)家需要考慮完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律，使其體系化，改變目前條文散亂、沒有章法的情況；同時(shí)適度放松對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的約束，允許地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)各地實(shí)際情況在不抵觸上位法的前提下，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)因地制宜地進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

我國(guó)宅基地的地區(qū)性差異巨大，并且由于距離城市遠(yuǎn)近的不同，同一地區(qū)的宅基地差異也十分明顯，因此可以考慮允許地方政府在同法律不相抵觸的前提下，靈活制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

4.1 在經(jīng)濟(jì)活躍的地方建立規(guī)范完備、秩序井然的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

公開包括出租、入股、退出等在內(nèi)的流轉(zhuǎn)信息和服務(wù)項(xiàng)目，提供公正、公開、透明的流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)價(jià)格以及辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)流程，設(shè)立宅基地評(píng)估機(jī)構(gòu)，逐漸形成完備的行業(yè)規(guī)范制度，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)愈加法制化、規(guī)范化，規(guī)范和引導(dǎo)已經(jīng)存在的宅基地使用權(quán)交易。

4.2 對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合理分配

通過流轉(zhuǎn)宅基地取得的收益一般會(huì)流向宅基地使用者、土地所有者以及地方政府，應(yīng)當(dāng)由各地根據(jù)具體情形將收益予以合理分配，并做出明文規(guī)定。

4.3 建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

宅基地使用權(quán)的取得應(yīng)采用確權(quán)登記方式，向農(nóng)民及其繼受人頒發(fā)宅基地使用權(quán)確權(quán)證書。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)采用登記生效主義，進(jìn)行登記公示，否則不能產(chǎn)生法律效力。同時(shí)禁止僅有一處宅基地的農(nóng)民流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)，必須確保戶有所居，不能出現(xiàn)農(nóng)民無地可居的局面。

5 結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，宅基地僅僅用于居住已不能滿足農(nóng)民的社會(huì)需求，如何使宅基地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收、增值，是當(dāng)前農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)追求。為了將《土地管理法》關(guān)于“盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定落到實(shí)處，需要積極探索各種不同的盤活方案。將宅基地使用權(quán)用于流轉(zhuǎn)是可以考慮的盤活方案之一，宅基地空置現(xiàn)象嚴(yán)重、隱形流轉(zhuǎn)屢禁不止，放松宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)烈；法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過多約束，阻礙其現(xiàn)實(shí)發(fā)展。因此，在多個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)工作早已展開，通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的不同流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本文從國(guó)家層面和地方層面分別闡述了如何規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)路徑?？偟膩碚f，需要采取一系列切實(shí)可行的措施，要不斷完善宅基地的相關(guān)法規(guī)政策，要建立健全宅基地的流轉(zhuǎn)秩序，使農(nóng)村空閑宅基地得到充分利用，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村土地資源的最大價(jià)值。