方大勝 （南京審計大學(xué)金審學(xué)院）

獨立學(xué)院作為我國高等教育特有的一種辦學(xué)模式，在創(chuàng)新體制機制、培養(yǎng)應(yīng)用型人才、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、促進高等教育大眾化等方面做出了積極貢獻。然而，獨立學(xué)院在快速發(fā)展中也存在法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、辦學(xué)定位不明晰、師資力量不足等問題。新時代，我國高等教育發(fā)展方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從以規(guī)模擴張為特征的外延式發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。規(guī)范獨立學(xué)院發(fā)展，推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的普通高校,是貫徹落實新發(fā)展理念、深化高等教育改革的重要舉措。2020年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于加快推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》，明確了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路線圖和時間表，將獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作提上了快車道。

一、獨立學(xué)院產(chǎn)生的背景

獨立學(xué)院是我國高等教育大眾化的產(chǎn)物，其前身是由普通公辦本科高校舉辦的國有民辦性質(zhì)二級學(xué)院，最早出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展比較好的江蘇、浙江等省。1998年，東南大學(xué)中大學(xué)院（后更名為東南大學(xué)成賢學(xué)院）正式成立，由此拉開了我國公辦高校舉辦國有民辦二級學(xué)院的序幕。同年，蘇州大學(xué)文正學(xué)院成立。1999年，浙江省相繼成立了浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院等一批國有民辦二級學(xué)院。進入21世紀(jì)，公辦本科高校舉辦的國有民辦二級學(xué)院如雨后春筍般出現(xiàn)，辦學(xué)形式也趨多樣，除公辦本科高校獨立舉辦外，還誕生了一批由公辦本科高校與地方政府、國有企業(yè)、社會民間資本等不同投資主體合作舉辦的二級學(xué)院。

早期的民辦二級學(xué)院大多與母體高校同處一個校園，共享母校師資、設(shè)備等教育資源，辦學(xué)很不規(guī)范。為加強管理，教育部于2003年4月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》，將民辦二級學(xué)院正式命名為“獨立學(xué)院”，要求獨立學(xué)院做到“七個獨立”，即“必須具有獨立的校園和辦學(xué)設(shè)施，實施相對獨立的教學(xué)組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學(xué)歷證書，獨立進行財務(wù)核算，具有獨立法人資格，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任?！?006年9月，教育部印發(fā)《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，提出“獨立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通高等學(xué)?！保@是國家最早指明獨立學(xué)院發(fā)展路徑的文件。2008年2月，教育部發(fā)布《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，進一步明確了獨立學(xué)院設(shè)置的條件和管理要求，并鼓勵和支持符合條件的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的普通本科院校，由此拉開了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的序幕。

二、獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑和方式

根據(jù)教育部網(wǎng)站統(tǒng)計，2008年全國獨立學(xué)院共有322所，截至2020年底，已有137所獨立學(xué)院完成了轉(zhuǎn)設(shè)，其中轉(zhuǎn)公辦的共20所，轉(zhuǎn)民辦的共117所。另外，15所獨立院校已明確停止招生或準(zhǔn)備停止招生。教育部《關(guān)于加快推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》提出了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的三個路徑，即“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學(xué)”，但具體到實際實施過程中又有許多不同的方式，從目前已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)和部分?jǐn)M轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院看主要有以下幾種轉(zhuǎn)設(shè)方式：

（一）轉(zhuǎn)為公辦本科院校

一是由當(dāng)?shù)氐胤秸邮?，轉(zhuǎn)設(shè)為地方政府舉辦的公辦本科高校。如浙江大學(xué)城市學(xué)院由杭州市政府接收后轉(zhuǎn)設(shè)為公辦浙大城市學(xué)院，溫州大學(xué)甌江學(xué)院由溫州市政府接收后轉(zhuǎn)為公辦溫州理工學(xué)院。

二是與公辦高職院校合并，轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)。公辦高職院校辦學(xué)條件好，教育資源豐富，獨立學(xué)院通過與公辦高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)解決了自身校園、師資、設(shè)備等辦學(xué)條件不足的問題，高職院校也通過合并實現(xiàn)了辦學(xué)層次的提升。如河北科技大學(xué)理工學(xué)院與河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院合并，轉(zhuǎn)設(shè)為河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)。

三是異地遷址辦學(xué)。部分地處高等教育資源豐富城市的獨立學(xué)院，在本地拓展辦學(xué)空間比較困難，于是通過與高等教育資源相對缺乏的外地城市合作，通過遷址辦學(xué)實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)。如南京郵電大學(xué)通達學(xué)院通過與揚州市人民政府合作，遷址到揚州辦學(xué)。

（二）轉(zhuǎn)為民辦本科院校

一是由公辦高校和企業(yè)合作舉辦的獨立學(xué)院，在完善辦學(xué)條件，理順與母體高校的權(quán)責(zé)利，完成資產(chǎn)過戶后，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校。如中國傳媒大學(xué)南廣學(xué)院原來由中國傳媒大學(xué)與華夏視聽傳媒集團共同舉辦，中國傳媒大學(xué)退出后轉(zhuǎn)設(shè)為民辦南京傳媒學(xué)院。

二是由公辦高校獨立舉辦的獨立學(xué)院通過尋找合適的社會力量參與辦學(xué)，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校。如安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟技術(shù)學(xué)院通過引入合肥廬陽科教發(fā)展有限公司參與辦學(xué)，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦合肥經(jīng)濟學(xué)院。

（三）終止辦學(xué)

部分母體高校無意愿轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院選擇了終止辦學(xué)。一是回歸母校。如河北大學(xué)工商學(xué)院自2020年正式停止招生，逐步回歸母體高校。二是由母體高校收回成為分校區(qū)。如南京大學(xué)金陵學(xué)院由南京大學(xué)收回后，轉(zhuǎn)設(shè)為南京大學(xué)蘇州校區(qū)。

三、獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的困境

盡管國家自“十一五”期間就著手推動獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，但獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程依然困難重重，經(jīng)過十幾年的努力，截至2020年底，仍有100多所獨立學(xué)院尚未轉(zhuǎn)設(shè)。造成這種局面的原因有多種，概括起來主要有以下幾個方面：

（一）各方利益博弈激烈

獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)不僅是一次重大的制度調(diào)整，更是一場重大的利益調(diào)整，涉及母體學(xué)校、投資方、地方政府等多個主體，各利益相關(guān)方基于自身利益訴求展開多維度、多層次的利益博弈。

一是母體學(xué)校。在獨立學(xué)院辦學(xué)過程中母體高校投入了品牌、師資及管理等大量無形資產(chǎn)，因此獨立學(xué)院每年都要向母體學(xué)校繳納一定的管理費，數(shù)量一般在學(xué)費收入的15%-30%之間，絕對數(shù)額少則兩、三千萬，多則七、八千萬。母體學(xué)校收取的管理費從某種意義上說就相當(dāng)于是自己的小金庫，轉(zhuǎn)設(shè)后將失去這筆非財政經(jīng)費收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進程中不少因“分手費”問題而難以達成共識，這也影響到母體高校的轉(zhuǎn)設(shè)意愿。

二是社會力量舉辦方。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)必須將資產(chǎn)全部過戶到學(xué)校名下，而辦理過戶必須繳納數(shù)量不低的過戶費，這對于社會力量舉辦方來說是一個不小的負擔(dān)，如果轉(zhuǎn)設(shè)時還涉及舉辦者的變更，無論是過戶過程中各種稅收費用還是過戶手續(xù)的辦理都會遇到很大困難。另外，社會力量舉辦方還擔(dān)心轉(zhuǎn)設(shè)后如何選擇非營利性和營利性法人登記，并對舉辦者權(quán)益保障存有顧慮。

三是地方政府。獨立學(xué)院作為社會力量辦學(xué)，在一定程度上緩解了地方政府財政的壓力。如果獨立學(xué)院選擇轉(zhuǎn)為公辦本科院校，那么辦學(xué)經(jīng)費將完全由政府財政撥付，即使選擇轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科院校，按照獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)相關(guān)政策，地方政府也要加大財政支持力度，這勢必增加政府的財政壓力，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)更為明顯。

（二）獨立學(xué)院自身辦學(xué)條件的制約

一是辦學(xué)條件難以達標(biāo)。根據(jù)《普通本科學(xué)校設(shè)置規(guī)定》，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通本科院校校園占地面積必須達到500畝，生均占地面積60平方米以上；校舍建筑面積不低于15萬平方米，生均不少于30平方米；生均圖書理、工、農(nóng)、醫(yī)類應(yīng)不低于80冊，人文、社會科學(xué)類和師范院校應(yīng)不低于100冊；生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值不同類型的學(xué)校需分別達到3000—5000元不等。不少獨立學(xué)院短期內(nèi)難以滿足相關(guān)條件。

二是師資力量較為薄弱。長期以來，獨立學(xué)院的師資隊伍主要依賴母體高校，輔以少量的自有教師，轉(zhuǎn)設(shè)后這種依存關(guān)系將不復(fù)存在。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，普通本科學(xué)校專任教師必須達到280人以上，生師比要達到18∶1，兼任教師人數(shù)應(yīng)當(dāng)不超過本校專任教師總數(shù)的1∕4。另外對于師資隊伍的學(xué)歷、職稱、科研能力等方面也有較高要求，在獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)評估中，這是許多獨立學(xué)院都存在的短板。

三是資產(chǎn)權(quán)屬不清晰。獨立學(xué)院資產(chǎn)主要由資金、土地、校舍、設(shè)備以及品牌等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)構(gòu)成，資產(chǎn)權(quán)屬包括占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中必須進行資產(chǎn)確權(quán)和資產(chǎn)過戶，然而獨立學(xué)院在快速發(fā)展過程中，一方面由于國家層面的產(chǎn)權(quán)法律制度和政策體系尚不完善，有關(guān)方面對資產(chǎn)權(quán)屬保護的意識比較薄弱，另一方面許多獨立學(xué)院本身內(nèi)部資產(chǎn)財務(wù)管理體系建設(shè)相對滯后，普遍存在資產(chǎn)權(quán)屬不清晰問題，這也給轉(zhuǎn)設(shè)帶來了困難。

（三）配套政策不完備

盡管在國家層面出臺了《關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》《關(guān)于加快推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》《普通本科學(xué)校設(shè)置規(guī)定》等一系列推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的政策和法規(guī)，但轉(zhuǎn)設(shè)工作涉及土地、規(guī)劃、財政、稅收、編制等問題，需要地方政府部門制定出臺相應(yīng)的配套政策。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方缺少系統(tǒng)的配套政策和具體措施，導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)工作推進緩慢。

四、對策與建議

（一）加強政府統(tǒng)籌

獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是一項艱難而復(fù)雜的改革，因此在這個過程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強對高等教育的統(tǒng)籌力度，尤其省級政府應(yīng)將獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作作為調(diào)整省域高等教育結(jié)構(gòu)和布局，構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系這樣的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌謀劃。首先，要建立健全政策法規(guī)，妥善做好資產(chǎn)清算、師生安置，保證有序退出、平穩(wěn)運行，規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險，保護師生權(quán)益，防范國有資產(chǎn)流失，確保獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)平穩(wěn)過渡。其次，要建立健全各部門聯(lián)動工作機制，協(xié)調(diào)自然資源、財政、稅務(wù)、工商、民政等多個部門，解決過戶、土地、稅費等困難，打破條塊分割，形成轉(zhuǎn)設(shè)合力。第三，在招生指標(biāo)、項目申報、學(xué)科發(fā)展、專業(yè)設(shè)置、隊伍建設(shè)等方面給予傾斜支持，尤其是在生均撥款補貼、財政獎補、貸款貼息、人才引進、購買服務(wù)、土地供應(yīng)、稅費減免、金融支持等方面給予明確的扶持政策。

（二）兼顧各方利益

獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是我國高等教育改革的重要舉措，必須兼顧各方利益，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，以期達到最終的利益均衡。首先，要考慮出資方的利益。針對資產(chǎn)過戶費出臺相關(guān)減免稅費或減免行政服務(wù)性收費政策，在土地使用上給予方便和優(yōu)惠，對于退出辦學(xué)的要給予適當(dāng)?shù)难a償。其次，要考慮母體高校的利益。轉(zhuǎn)設(shè)就是要讓獨立學(xué)院不再依附母體高校獨立發(fā)展，但是母體高校在前期發(fā)展投入了品牌價值、師資資源等，這些資源的投入必須要折算成貨幣資金“管理費”，用于獨立學(xué)院與母體高校脫離“母子關(guān)系”，進而讓獨立學(xué)院真正走向獨立。最后，要考慮地方政府的利益。部分獨立學(xué)院轉(zhuǎn)為公辦本科學(xué)校，辦學(xué)經(jīng)費將完全由地方政府財政撥付，這勢必增加地方政府的財政壓力，因此，省級政府在統(tǒng)籌域內(nèi)高等教育資源布局時，應(yīng)充分考慮地方政府財力情況，切不可為了完成轉(zhuǎn)設(shè)任務(wù)強行要求地方政府接收。

（三）提升辦學(xué)條件

依據(jù)《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)必須對標(biāo)新設(shè)普通本科學(xué)校的辦學(xué)條件，其中最為突出的問題就是校園占地面積問題和師資隊伍問題。獨立學(xué)院要實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)必須加大辦學(xué)投入，首先要在校園、校舍、設(shè)備等硬件條件上達標(biāo)。其次是要加強師資隊伍建設(shè)，一是要加大人才引進力度，尤其是高層次人才的引進。二是要加強教師培訓(xùn)力度，不斷提升教師隊伍素質(zhì)；同時還要改善教師待遇，不僅要引得進還要留得住人才，努力建設(shè)一支精良的教師隊伍。三是要深化人才培養(yǎng)模式改革，建立全流程協(xié)同育人機制，打造產(chǎn)教深度融合、校企協(xié)同育人的開放的人才培養(yǎng)體系，加強學(xué)科專業(yè)建設(shè)，切實提高應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量。從長遠來看，獨立學(xué)院還要從管理制度的建構(gòu)和優(yōu)化方面下功夫，提高自我治理能力，即必須建構(gòu)科學(xué)有效的治理體系，優(yōu)化學(xué)校內(nèi)外聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)，深化管理制度改革，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）保障師生權(quán)益

獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)除涉及母體高校、投資方和地方政府的利益外，還涉及教職工和學(xué)生的權(quán)益。對于教職工來說，如果是轉(zhuǎn)民，轉(zhuǎn)設(shè)后的待遇是否能夠得到保障；如果轉(zhuǎn)公，轉(zhuǎn)設(shè)后是否擁有編制；另外，獨立學(xué)院還有一部分教師來自母體高校，轉(zhuǎn)設(shè)后如何進行安置和分流等等。這些問題都會影響到教職工對轉(zhuǎn)設(shè)的支持，如果處理不好甚至?xí)绊憣W(xué)校的穩(wěn)定。對于學(xué)生來說，他們普遍關(guān)心學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)后社會地位是否得到提升，特別是對畢業(yè)證書上的學(xué)校名稱非?？粗亍?021年6月，江蘇多個獨立學(xué)院因與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)，引起了學(xué)生和家長的抗議，造成群體性社會事件。為此，江蘇、浙江、山東等省緊急叫停了獨立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作，教育部也緊急下發(fā)通知，明確在獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，在校學(xué)生關(guān)注的轉(zhuǎn)設(shè)后本人學(xué)籍學(xué)歷問題，本著“老人老辦法，新人新辦法”的原則妥善處理，維護學(xué)生合法權(quán)益。因此，在推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中一定要統(tǒng)籌兼顧，保障師生權(quán)益，防范轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險，確保教育大局穩(wěn)定。