洪佩云

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

“十四五”時期，解決好“三農(nóng)”問題仍是黨工作的重中之重，為廣大農(nóng)民謀幸福是黨解決農(nóng)民問題的重要使命［1］。2013 年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及，要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利和農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2018 年國務(wù)院頒發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《戰(zhàn)略意見》）提出，深化農(nóng)村土地制度改革要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。宅基地改革作為農(nóng)村土地制度改革的一部分，被賦予了“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、激活農(nóng)村沉睡土地資產(chǎn)”［2］的政策期望，保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義。

然而，無論是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），還是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）均未將宅基地“三權(quán)分置”完整入法，提出的“宅基地資格權(quán)”更是“于法無據(jù)”。因此，從農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的視角展開對宅基地資格權(quán)的研究，對解決農(nóng)民問題以及推進(jìn)宅基地制度完善具有重要的理論與實(shí)踐意義。

1 宅基地制度中的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

國家依法保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。盡管宅基地作為居住型土地資源，但是國家在政策和立法的逐步調(diào)整顯示出對宅基地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)即宅基地使用權(quán)的重視與放活。

1.1 宅基地政策中的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

宅基地制度的設(shè)立初衷是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)益，從政策文件的表述可以看出，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從被弱化到被激活的過程。

宅基地“兩權(quán)分離”下，宅基地由集體所有、農(nóng)民使用。此時農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)僅限于分配、占有宅基地以及對在該宅基地上建造房屋的所有權(quán)。然而，從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”的變化使得農(nóng)民與宅基地的關(guān)系也發(fā)生改變：遵循“房地一體”和土地用途管制規(guī)定，農(nóng)民無法以市場化方式配置宅基地，也無法通過財(cái)產(chǎn)權(quán)交易［3］獲取財(cái)產(chǎn)性收入，即難以獲得除房屋居住權(quán)以外的任何利益。農(nóng)民在宅基地上享有的不完整財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及自身發(fā)展受限。在農(nóng)民市民化的進(jìn)程中，宅基地“兩權(quán)分離”重視集體身份弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)利的傾向甚至使得宅基地核心的居住功能被架空，鄉(xiāng)村成為空心村。由房及地，由地及村，宅基地資源被閑置和浪費(fèi)。如何提高土地配置效率、擴(kuò)充農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)是宅基地政策轉(zhuǎn)變面臨的困境。

2018 年《戰(zhàn)略意見》提供了新的制度供給：落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)和放活使用權(quán)。該項(xiàng)政策以“集體身份與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)并重”的策略擴(kuò)充、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，兼顧宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，明確農(nóng)民享有身份性的資格權(quán)和財(cái)產(chǎn)性的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)（由房及地）；允許農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)（由地及房），比如有償轉(zhuǎn)讓、退出以及直接入市，以此明確宅基地使用權(quán)為惟一的宅基地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地制度的特殊性也要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不能忽視資格權(quán)所背負(fù)的身份性保障，歸根結(jié)底不能危及宅基地集體所有制。

1.2 宅基地立法中的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，宅基地歸農(nóng)民集體所有。除此以外，關(guān)于宅基地立法明文規(guī)定的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)僅為“宅基地使用權(quán)”。無論是在現(xiàn)已被廢止的2007 年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），還是《民法典》的規(guī)定中，宅基地使用權(quán)一直都被塑造為用益物權(quán)：宅基地使用權(quán)具有“占有、使用”的權(quán)能，強(qiáng)調(diào)物的用益性；宅基地使用權(quán)的客體是宅基地，若宅基地因自然原因滅失，宅基地使用權(quán)則隨之消滅；宅基地使用權(quán)人可以在遵守土地用途管制的基礎(chǔ)上建造住宅及其附屬設(shè)施；宅基地使用權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性，須適用《土地管理法》的規(guī)定；未經(jīng)宅基地使用權(quán)人同意，宅基地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)，宅基地使用權(quán)具有相對獨(dú)立性，宅基地使用權(quán)人依法受保護(hù)不受宅基地所有權(quán)人的侵害?？梢姡仡I(lǐng)域的立法重視宅基地使用權(quán)是否能最大程度發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，宅基地使用權(quán)是宅基地制度中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)利。

2 宅基地資格權(quán)的權(quán)利生成

宅基地政策與立法在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)上達(dá)成一致，但在第三權(quán)上存在立法空白和理論爭議。盡管全國人民代表大會公布的文件中使用的是資格權(quán)，但是《民法典》和《土地管理法》均未提及資格權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”政策法律化的討論中，圍繞資格權(quán)的權(quán)利生成路徑產(chǎn)生諸多爭議。有學(xué)者將宅基地使用權(quán)視為“三權(quán)分置”改革的核心與重點(diǎn)［4］，這樣的觀點(diǎn)并無錯誤，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，宅基地使用權(quán)必然是宅基地流轉(zhuǎn)中的重點(diǎn)。然而，若以宅基地使用權(quán)作為探討法律上“三權(quán)分置”的權(quán)利分置起點(diǎn)則是走入誤區(qū)。探尋“三權(quán)分置”的入法路徑重要的是遵循權(quán)利分置的法理邏輯。將“三權(quán)分置”政策的重心等同于“三權(quán)分置”權(quán)利分置的起點(diǎn)，是一種政策與法律的混淆。

2.1 宅基地所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的起點(diǎn)

宅基地所有權(quán)在宅基地制度中處于被鎖定、穩(wěn)定不變的狀態(tài)，是農(nóng)村土地公有制的應(yīng)有之義。強(qiáng)調(diào)宅基地所有權(quán)具有“母權(quán)”與“公權(quán)”的屬性［5］有利于鞏固所有權(quán)在宅基地制度中的根本地位，并且只有宅基地所有權(quán)具有此雙重屬性?！澳笝?quán)”屬性意味著資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利生成均來源于宅基地所有權(quán)；其權(quán)能范疇也受宅基地所有權(quán)的限制，資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能無論如何分配，均不能超越宅基地所有權(quán)的權(quán)能范疇。因此，對宅基地資格權(quán)的權(quán)利研究和制度完善，只能以宅基地所有權(quán)作為資格權(quán)生成的起點(diǎn)，以所有權(quán)為研究的中心，而不能僅圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)自發(fā)的市場化需要讓資格權(quán)淪為使用權(quán)的“剩余權(quán)”來兜底［6］。

無論是宅基地“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，其權(quán)利分置的起點(diǎn)始終是宅基地所有權(quán)，而不是使用權(quán)。宅基地“兩權(quán)分離”是指從宅基地所有權(quán)中分離出宅基地使用權(quán)，形成“集體所有、農(nóng)民使用”的宅基地制度，為農(nóng)民提供安居的身份性保障，故而“兩權(quán)分離”下的使用權(quán)被政策賦予身份性和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性?！叭龣?quán)分置”意圖流轉(zhuǎn)一直被身份屬性固化的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，但又不能以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)犧牲掉農(nóng)民身份性保障，故提出以資格權(quán)保障身份性權(quán)益，使用權(quán)放活財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。這樣的政策表達(dá)導(dǎo)致了一些誤讀，認(rèn)為“兩權(quán)分離”下的使用權(quán)具有的雙重屬性正好可以分配在“三權(quán)分置”下資格權(quán)與使用權(quán)上，使資格權(quán)成為純身份性權(quán)益，并純化使用權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果按照這種分置方式進(jìn)行權(quán)利構(gòu)造，會產(chǎn)生如下問題：第一，資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能就受到宅基地“兩權(quán)分離”語境下的使用權(quán)的權(quán)能范疇的限制，忽視了宅基地所有權(quán)，這就與宅基地所有權(quán)的“母權(quán)”屬性與根本地位相違背；第二，政策蘊(yùn)含的以“權(quán)利束”為核心的產(chǎn)權(quán)理論并不能決定一項(xiàng)法律上權(quán)利的構(gòu)建；第三，宅基地所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利，宅基地資格權(quán)與使用權(quán)可被視作派生權(quán)利，這兩種派生權(quán)利之間的關(guān)系與平衡在這種分置模式下被忽視了。

2.2 宅基地使用權(quán)分置于宅基地所有權(quán)

宅基地使用權(quán)基于“權(quán)能分離”分置于宅基地所有權(quán)，并且不分置出任何權(quán)利。將馬克思的土地產(chǎn)權(quán)分離思想應(yīng)用于宅基地制度上可知，宅基地的使用、收益等權(quán)能可與宅基地所有權(quán)相分離，并且可以歸屬不同的主體［7］。宅基地使用權(quán)的權(quán)利生成路徑是在保持宅基地所有權(quán)穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，將作為母權(quán)的宅基地所有權(quán)中的占有、使用權(quán)能分離出來，以保證子權(quán)利的獨(dú)立性與自由流轉(zhuǎn)。這種生成路徑也符合宅基地“三權(quán)分置”政策對宅基地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)造目標(biāo)，便于農(nóng)民流轉(zhuǎn)閑置宅基地與農(nóng)房使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

要流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，就要拓展其權(quán)能，從重視所有權(quán)轉(zhuǎn)向重視產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，通過對使用權(quán)權(quán)能的分割，重構(gòu)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)［8］。因此宅基地使用權(quán)必然會迎來新的權(quán)能分配。盡管《民法典》只規(guī)定了宅基地使用權(quán)人“占有、使用”的權(quán)能，這表明宅基地使用權(quán)似乎是一項(xiàng)不完整的用益物權(quán)。但結(jié)合《土地管理法》第62 條的規(guī)定，村民出賣、出租、贈與住宅后不予批準(zhǔn)再次申請宅基地，并未否認(rèn)其具有收益權(quán)能，而收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)又須以賦予必要的處分權(quán)能為前提［9］。因此，宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的具備占有、使用、收益和有限處分的用益物權(quán)，無法再采取“權(quán)能分離”的方式對宅基地使用權(quán)進(jìn)行權(quán)利分置。

2.3 資格權(quán)不分置于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，分置于宅基地所有權(quán)

政策將資格權(quán)列于“三權(quán)”之中，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的視角下，資格權(quán)承擔(dān)著保障農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要任務(wù)。資格權(quán)具有的身份性、福利性和保障性與宅基地分置于宅基地所有權(quán)的權(quán)利生成路徑緊密相關(guān)。

第一，資格權(quán)具有身份上的集體專屬性。中國土地權(quán)利體系對權(quán)利主體的身份性要求具有濃厚的政治意蘊(yùn)。不難發(fā)現(xiàn)，資格權(quán)取得、存續(xù)均與“農(nóng)戶”身份相關(guān)。農(nóng)村集體成員以“戶”為單位按照“一戶一宅”原則被賦予了宅基地資格權(quán)，該權(quán)利的取得并非所有權(quán)主體主動賦予的，而是國家法律規(guī)定“農(nóng)民集體成員”有權(quán)取得并享有宅基地資格權(quán)，宅基地所有權(quán)主體被動賦予了“農(nóng)民集體”內(nèi)部成員一定的資格權(quán)［10］。

第二，資格權(quán)具有保障農(nóng)民安居的福利性。這是宅基地資格權(quán)身份性的應(yīng)有之義，且在宅基地“三權(quán)分置”改革中仍發(fā)揮重要作用。宅基地資格權(quán)按照“一戶一宅”的原則遵循“定額定面積”的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村集體成員“無償取得”“無期限使用”?！罢钡墓δ芟拗埔约霸跀?shù)額面積上的限制，公平地為農(nóng)民群體提供了基礎(chǔ)的生存物質(zhì)保障，而“無償無期限”則表明其是對農(nóng)民群體的福利性保障。而這種居住保障與福利性保障均以“農(nóng)民集體”的身份性為基礎(chǔ)，尤其在“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)閑置宅基地這一背景下，居住功能與福利性供給的權(quán)利定位更能為農(nóng)民群體特別是進(jìn)城落戶農(nóng)民提供惟一的保障。

宅基地資格權(quán)的身份性與宅基地資格權(quán)人因此而享有財(cái)產(chǎn)收益并不沖突，居住保障與福利屬性必然以宅基地資格權(quán)人取得某種財(cái)產(chǎn)收益為表現(xiàn)形式。宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益以權(quán)利主體具有身份性作為實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。宅基地資格權(quán)人獲得財(cái)產(chǎn)收益是宅基地集體所有權(quán)落實(shí)的具體體現(xiàn)，宅基地資格權(quán)將農(nóng)民個體與農(nóng)民集體的利益連接與分配的動態(tài)顯化了出來，這一動態(tài)應(yīng)歸屬于憲法規(guī)定的社會保障范疇，而非市場流轉(zhuǎn)運(yùn)作。同時，宅基地資格權(quán)的設(shè)置也出于對流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范。政策文本多次提到“穩(wěn)定進(jìn)城落戶”的概念，也意指資格權(quán)具有兜底保障性。此處的保障不僅是住房安居之保障，更在于用資格權(quán)確保宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終不會危及農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為其“進(jìn)城可落戶、回村不失地”做好風(fēng)險(xiǎn)防范。

3 宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

3.1 宅基地資格權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)

關(guān)于宅基地資格權(quán)法律性質(zhì)的討論總結(jié)可分為以下5 類：用益物權(quán)說、成員權(quán)說、雙重屬性說、剩余權(quán)說和資格說。其中，資格說與剩余權(quán)說否認(rèn)宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利：持資格說的學(xué)者認(rèn)為，所謂宅基地資格權(quán)，本質(zhì)是一種身份，是基于主體身份而享有的可以申請?jiān)谠摷w土地上建造房屋的資格，權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)具有不確定性，故缺少權(quán)利應(yīng)有的實(shí)質(zhì)要素［11］。剩余權(quán)說認(rèn)為，宅基地資格權(quán)除了是一種取得宅基地的資格外，還包括農(nóng)民將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去后的其他身份性與財(cái)產(chǎn)性的權(quán)益和權(quán)利總和［12］。否認(rèn)宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利的觀點(diǎn)不利于穩(wěn)固農(nóng)民權(quán)益，只有將其權(quán)益保護(hù)權(quán)利化。與此相似，有學(xué)者認(rèn)為，在宅基地分配后，宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵即被現(xiàn)行法規(guī)定的宅基地使用權(quán)覆蓋［13］，這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上并未達(dá)到“三權(quán)分置”的要求，對宅基地“三權(quán)分置”展開討論的前提就是宅基地的流轉(zhuǎn)，那么實(shí)質(zhì)上在宅基地流轉(zhuǎn)后，按照這種觀點(diǎn)，只有兩權(quán)獨(dú)存，故較為不妥。雙重屬性說認(rèn)為宅基地資格權(quán)具有身份性與財(cái)產(chǎn)性的雙重屬性，上述對此亦有回應(yīng)。用益物權(quán)說大多贊同宅基地使用權(quán)具有雙重屬性且宅基地資格權(quán)分置于宅基地使用權(quán)這一權(quán)利生成路徑，關(guān)于宅基地資格權(quán)的生成路徑，在此不再贅述。

除上述觀點(diǎn)以外，有較多學(xué)者將宅基地資格權(quán)與集體成員權(quán)進(jìn)行對比研究，在認(rèn)同宅基地資格權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，大體可以總結(jié)為以下幾類：第一，宅基地資格權(quán)與集體成員權(quán)中應(yīng)存在相對獨(dú)立性。有學(xué)者認(rèn)為，集體成員權(quán)具有與農(nóng)民集體在法制表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的高度替代性［14］，故農(nóng)民集體和集體所有權(quán)（抽象）與集體成員權(quán)（具體）緊密相連，宅基地資格權(quán)被設(shè)計(jì)為集體成員權(quán)的衍生權(quán)利，可凸顯出宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的分置；也有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是由集體成員權(quán)衍生而來的社會保障權(quán)利，具有均等性、身份性和保障性等特征，強(qiáng)調(diào)了宅基地資格權(quán)的社會保障屬性［15］；還有學(xué)者認(rèn)為，集體成員權(quán)不等同于并先于宅基地資格權(quán)，前者是后者的前提，有了集體成員權(quán)才可以申請宅基地［16］。第二，宅基地資格權(quán)高于集體成員權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，資格權(quán)來源于特殊的總有關(guān)系，而非成員權(quán)。資格權(quán)在位階、范圍和內(nèi)容上均大于、高于成員權(quán)，資格權(quán)的享有與獲得法律效力是取得成員權(quán)的基本依據(jù)［17］。第三，宅基地資格權(quán)是集體成員權(quán)在宅基地取得和占有方式上的具體表現(xiàn)。不難看出，這些觀點(diǎn)之間的差異可以歸結(jié)于不同學(xué)者在理解集體所有權(quán)與宅基地資格權(quán)、集體成員權(quán)與宅基地資格權(quán)、集體所有權(quán)與集體成員權(quán)之間的關(guān)系以及如何突出宅基地所有權(quán)與資格權(quán)的分置上存在分歧。

首先，應(yīng)當(dāng)厘清成員權(quán)、集體成員權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)3 個表述之間的關(guān)系。成員權(quán)既可被認(rèn)為是一種權(quán)利性質(zhì)，也可被認(rèn)為是一種上位概念，在不考慮其是否是某種權(quán)利簡稱的情況下，成員權(quán)并非指向某種具體制度下的具體權(quán)利；農(nóng)民集體成員權(quán)是獨(dú)立的民事權(quán)利類型，是農(nóng)民對農(nóng)民集體所享有權(quán)利的總稱，以具有村集體農(nóng)民的特定身份為前提［18］，成員權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)（一般被簡稱為集體成員權(quán)）是抽象與具體的關(guān)系，農(nóng)民集體成員權(quán)與建筑物區(qū)分所有權(quán)之成員權(quán)一樣屬于同一位階，都屬于成員權(quán)的下位概念。其次，農(nóng)民集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)緊密聯(lián)系，但各自獨(dú)立，各有側(cè)重。農(nóng)民集體所有權(quán)側(cè)重強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)定下的集體公有制，而農(nóng)民集體成員權(quán)側(cè)重于保障農(nóng)民集體中農(nóng)民個體的利益。后者是在前者的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步探索連接農(nóng)民集體權(quán)益與成員身份的結(jié)果，作為媒介，農(nóng)民集體成員權(quán)完成了從農(nóng)民集體利益到農(nóng)民個體利益的具體落實(shí)。從切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度，農(nóng)民集體成員權(quán)制度既能保障集體所有的政治要求，又能保障成員個人的利益實(shí)現(xiàn)［19］，集體利益保障的路徑與本質(zhì)即是將集體利益落實(shí)到每一位集體成員之上。故這兩種權(quán)利是針對農(nóng)民利益保護(hù)在不同側(cè)重點(diǎn)上的法律表達(dá)。

綜上，宅基地所有權(quán)也即農(nóng)民集體所有權(quán)在宅基地領(lǐng)域的體現(xiàn)，宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)之間的分置關(guān)系與農(nóng)民集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系具有相似性：前者的分置關(guān)系可理解為是后者關(guān)系在農(nóng)村宅基地制度中的顯現(xiàn)；宅基地資格權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán)在宅基地制度上的具體明確。宅基地資格權(quán)并非憑空創(chuàng)造，而是將農(nóng)民集體本身具有的、被深藏在所有權(quán)制度中的權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和落實(shí)。

3.2 宅基地資格權(quán)的權(quán)能

宅基地資格權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)，學(xué)界大多以自益權(quán)和共益權(quán)的分類探討該權(quán)利的具體權(quán)能，自益性權(quán)能是宅基地資格權(quán)的核心權(quán)能。

3.2.1 自益性權(quán)能 自益性權(quán)能可以帶來經(jīng)濟(jì)效益，也是宅基地制度中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接體現(xiàn)。其權(quán)利義務(wù)人是農(nóng)民集體。主要有以下幾個方面。

宅基地分配請求權(quán)是指宅基地資格權(quán)人有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請、按照“一戶一宅”原則取得法定面積內(nèi)的宅基地。受社會保障功能影響，原則上宅基地資格權(quán)人一次性無償取得宅基地；但因自然災(zāi)害引發(fā)宅基地使用權(quán)滅失或土地被征收需要重新分配宅基地安置的除外。

流轉(zhuǎn)收益取得權(quán)是指宅基地資格權(quán)人享有無償使用宅基地并在其上依法建造房屋及附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地資格權(quán)人有權(quán)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益，并有權(quán)在流轉(zhuǎn)期限屆滿后收回宅基地，也即恢復(fù)其對宅基地及附屬設(shè)施的合法權(quán)利。

集體分配收益權(quán)包括資格退出補(bǔ)償權(quán)和征地補(bǔ)償權(quán)。資格退出補(bǔ)償權(quán)是指宅基地資格權(quán)人依法自愿退出宅基地資格權(quán)時，有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，該補(bǔ)償建立在宅基地資格權(quán)人的身份屬性上，具有不可轉(zhuǎn)讓性與不可繼承性，這種補(bǔ)償也以住房保障措施的形式體現(xiàn)；若宅基地資格權(quán)人選擇以無償方式退出宅基地資格權(quán)，可允許其在規(guī)定的反悔期間內(nèi)重新申請并獲得資格權(quán)。征地補(bǔ)償權(quán)的法律依據(jù)是《土地管理法》第62 條中關(guān)于“村民出賣、出租住房后，不予批準(zhǔn)其再次申請宅基地的請求”的規(guī)定。之所以保留原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地資格權(quán)是為了保障該權(quán)利主體享有政府征收補(bǔ)償權(quán)，即在政府征收時能獲得宅基地的土地補(bǔ)償費(fèi)用以及社會保障性質(zhì)的費(fèi)用［20］。

宅基地流轉(zhuǎn)收益與集體分配收益盡管都為宅基地資格權(quán)人帶來了財(cái)產(chǎn)性收益，但是該收益的性質(zhì)不同：前者是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，后者是宅基地基本保障功能無法實(shí)現(xiàn)時對宅基地資格權(quán)人的應(yīng)然補(bǔ)償。

3.2.2 共益性權(quán)能 明晰共益性權(quán)利內(nèi)容并予以保護(hù)能夠間接保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。共益性權(quán)能包括監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和集體代表訴權(quán)等。共益性權(quán)能的權(quán)利義務(wù)人相較于自益性權(quán)能而言，增加了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、政府和其他集體成員以及非集體成員。主要有以下幾個方面。

監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)是宅基地資格權(quán)成員權(quán)屬性的典型體現(xiàn)。監(jiān)督權(quán)是指宅基地資格權(quán)人有權(quán)監(jiān)督代表成員集體行使權(quán)利的主體如集體經(jīng)濟(jì)組織對集體財(cái)產(chǎn)與事務(wù)的管理，如監(jiān)督賦予主體成員身份的集體表決程序有無瑕疵、集體經(jīng)濟(jì)組織對申請宅基地的審查有無瑕疵、宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)時對宅基地地塊的劃分是否遵循公平、公正原則等關(guān)乎農(nóng)民權(quán)益的具體事項(xiàng)，并有權(quán)提出建議與意見。知情權(quán)是指宅基地資格權(quán)人有權(quán)請求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等公布宅基地申請條件、宅基地審批過程、宅基地的管理現(xiàn)狀與分配情況，知悉該宅基地資格權(quán)人所被分配的宅基地的具體情況。《民法典》第264 條的規(guī)定也為集體成員積極行使知情權(quán)提供了法律依據(jù)，宅基地資格權(quán)人有權(quán)查閱、復(fù)制與宅基地有關(guān)的資料來了解情況。

集體代表訴權(quán)。針對政府及其工作人員不當(dāng)干預(yù)宅基地分配或管理，或出現(xiàn)征地補(bǔ)償糾紛時，宅基地資格權(quán)人享有請求政府及其工作人員排除不當(dāng)干預(yù)或者提起行政訴訟的權(quán)利。農(nóng)民集體成員集體訴訟，在公司法領(lǐng)域體現(xiàn)為股東派生訴訟，當(dāng)宅基地違法退出或轉(zhuǎn)讓、買賣等間接導(dǎo)致集體利益受損的情況發(fā)生，并且集體經(jīng)濟(jì)組織等代表行使所有權(quán)的主體拒絕或怠于維權(quán)時，宅基地資格權(quán)人有權(quán)以集體的名義向人民法院提起代位訴訟。

綜上，宅基地資格權(quán)權(quán)能包括宅基地分配請求權(quán)、流轉(zhuǎn)收益取得權(quán)和集體收益分配權(quán)等自益性權(quán)能以及監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和集體代表起訴權(quán)等共益性權(quán)能。

4 宅基地資格權(quán)的權(quán)利保護(hù)

4.1 法律體系定位

與宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)體系不同，宅基地資格權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)，其取得、喪失和變更具有較大的民主自治空間。宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民集體成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的具體化，從民事權(quán)利體系構(gòu)建的角度，無需照搬屬于用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的入法經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)直接引入《民法典》。

成員權(quán)范疇廣泛，一般性規(guī)定難以總結(jié)，故《民法典》總則編中并未出現(xiàn)成員權(quán)的一般性規(guī)定，而在《民法典》第261 條至第265 條對集體所有權(quán)規(guī)定中出現(xiàn)了諸如“本集體成員集體”的表述，表明了立法者重視農(nóng)民集體成員權(quán)、鞏固集體與成員的二元結(jié)構(gòu)體系的意圖。盡管如此，《民法典》并未形成對農(nóng)民集體成員權(quán)的體系規(guī)定，在權(quán)利類型、權(quán)利內(nèi)容上缺乏完善的、細(xì)化的規(guī)定，權(quán)利救濟(jì)的條文散見各法，缺少有效的銜接?！睹穹ǖ洹分嘘P(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的規(guī)定即可作為宅基地資格權(quán)的一般規(guī)定，《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）等關(guān)于村民組織化的立法今后也可作為參考，在可以民主決議自治之處應(yīng)當(dāng)給予集體成員充足的自治空間。

4.2 主體保護(hù)

宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定上存在政策與法理、法律規(guī)定上的矛盾。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提到“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，可見，在政策層面，“農(nóng)戶”被認(rèn)為是宅基地資格權(quán)的主體，農(nóng)民享有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，“農(nóng)戶”既不是民事主體類型，又不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，并且“農(nóng)戶”概念顯然不同于自然人。對宅基地資格權(quán)主體進(jìn)行法律確認(rèn)須以正確理解政策采用“農(nóng)戶”的意指為前提，分析“農(nóng)戶”的組成要素，結(jié)合農(nóng)民集體成員權(quán)的一般規(guī)則對宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定進(jìn)行界定。

“農(nóng)戶”包含的2 個關(guān)鍵要素為“農(nóng)”與“戶”：第一，“農(nóng)”代表宅基地資格權(quán)主體的身份屬性。各地城市化與非農(nóng)化的水平參差不齊，僅從戶籍、職業(yè)或者經(jīng)常居住地的角度去解讀“農(nóng)”是不能滿足法律層面對宅基地資格權(quán)的探討的。確認(rèn)宅基地所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的主體時應(yīng)遵循邏輯上的連貫性，宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，也即“本集體成員集體”，由宅基地所有權(quán)分置出的宅基地資格權(quán)的主體也應(yīng)當(dāng)為“本集體成員”，即自然人——這是對宅基地所有權(quán)制度的回應(yīng)，亦是對如今農(nóng)民組織化傾向的重申。第二，“戶”是宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)戶在農(nóng)民集體中常作為次級利益配置單位出現(xiàn)。鑒于中國《土地管理法》第62 條第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，故此處應(yīng)當(dāng)是對“一戶一宅”原則的呼應(yīng)。“一戶一宅”原則是指農(nóng)村宅基地分配遵循“一戶一宅、面積法定”?！耙粦粢徽笔钦胤峙涞闹饕獙?shí)現(xiàn)形式?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》也明確將保護(hù)宅基地需求要落實(shí)在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員上。

集體成員的身份確認(rèn)關(guān)乎宅基地資格權(quán)的取得與滅失、權(quán)利行使與權(quán)利救濟(jì)，是宅基地資格權(quán)的核心問題。宅基地資格權(quán)作為農(nóng)民集體成員權(quán)的具體表現(xiàn)，也面臨著在認(rèn)定主體資格上類似的困境。目前關(guān)于集體成員的身份認(rèn)定，存在著立法缺失、學(xué)界與司法實(shí)踐分歧不斷的局面。修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第69 條規(guī)定：“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”。2020 年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》第8 條規(guī)定了集體成員身份認(rèn)定須遵循“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，并進(jìn)行成員權(quán)的登記確認(rèn)，記錄在冊。第9 條和第10 條規(guī)定了身份取得與喪失的標(biāo)準(zhǔn)，除了列舉與戶籍相關(guān)的法律事實(shí)（出生、死亡、結(jié)婚、收養(yǎng)）外，還給予了集體成員（代表）大會相應(yīng)的自治空間?？梢姡⒎ú扇×恕胺墒聦?shí)+自治”作為身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界與實(shí)踐同樣傾向于采用復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)，戶籍僅作為形式要件，實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)因素的重要性凸顯，包括了實(shí)際生產(chǎn)、生活和基本社會保障與集體的密切度以及是否對集體資產(chǎn)累計(jì)作出貢獻(xiàn)等。隨著城市化進(jìn)程與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成員資格身份確認(rèn)不斷出現(xiàn)新情況，宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵照“法律事實(shí)+意思自治”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范本集體現(xiàn)有成員、新增成員［21］以及“實(shí)質(zhì)成員”，這樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也與今后農(nóng)民集體成員權(quán)的立法趨勢相一致。

4.3 權(quán)利救濟(jì)

無行政救濟(jì)則無權(quán)利。宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，對宅基地資格權(quán)的保障離不開對其權(quán)利救濟(jì)的完善。宅基地資格權(quán)受侵害的情形主要分為2 類：自益性權(quán)利受侵害和共益性權(quán)利受侵害。至于宅基地資格權(quán)人身份認(rèn)定糾紛屬于村民自治范疇還是行政救濟(jì)范疇，宜作出以下規(guī)定：地方人民政府有權(quán)在宅基地資格權(quán)人出現(xiàn)身份確認(rèn)爭議時作出行政確認(rèn)行為，這一行政確認(rèn)行為具有可訴性，該宅基地資格權(quán)人有權(quán)對此行政確認(rèn)行為提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。

自益性權(quán)利受侵害時的救濟(jì)視具體情況而論：第一，若是宅基地流轉(zhuǎn)中的財(cái)產(chǎn)性利益受到侵害，那么宅基地資格權(quán)人可根據(jù)《民法典》物權(quán)編、合同編和侵權(quán)責(zé)任編的具體規(guī)定以及相關(guān)司法解釋為其權(quán)利主張確定法律依據(jù)，提起民事訴訟，主張返還請求權(quán)、妨害排除請求權(quán)和停止侵害請求權(quán)。第二，若社會保障功能決定的財(cái)產(chǎn)性利益受侵害，如圍繞政府征收補(bǔ)償款產(chǎn)生爭議，則宅基地資格權(quán)人可向政府提起行政訴訟；若宅基地初始分配出現(xiàn)明顯的“不同質(zhì)不同價(jià)不同量”，則受侵害的宅基地資格權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。第三，宅基地資格權(quán)人的合法權(quán)益若受到《民法典》第265 條或《村民委員會組織法》第36 條規(guī)定的侵害時，該資格權(quán)人可向法院行使撤銷權(quán)，請求撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會或其負(fù)責(zé)人的侵害行為。

共益性權(quán)利受到侵害時，也仍視情況而論：若侵害屬于集體決議行為所致，則參照公司法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮集體決議行為的成立與效力問題；若不是集體決議行為導(dǎo)致侵害，如知情權(quán)受侵害時，可以根據(jù)《村民委員會組織法》第32 條的規(guī)定，請求公布相應(yīng)的宅基地管理情況；若屬于宅基地所有權(quán)被侵害進(jìn)而導(dǎo)致宅基地資格權(quán)人合法利益受損，在集體經(jīng)濟(jì)組織等集體代表主體的不作為下，符合要求的宅基地資格權(quán)人有權(quán)以集體的名義向侵害人提起代位訴訟。

從救濟(jì)途徑的角度，一般訴訟與特別訴訟都能為宅基地資格權(quán)人提供權(quán)利救濟(jì)。基于中國農(nóng)地關(guān)系的特殊性，宜重視宅基地資格權(quán)人的訴訟權(quán)利，以免公權(quán)力的過度干涉侵害了宅基地資格權(quán)人的合法權(quán)益。

5 小結(jié)

宅基地“三權(quán)分置”重視集體身份與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)并行。宅基地資格權(quán)的設(shè)置體現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)民個人的連接，并為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供權(quán)利保障。宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)均分置于宅基地所有權(quán)。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，無法再分置出宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)生成于宅基地所有權(quán)，其分置源于憲法規(guī)定。宅基地資格權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)?！皯簟笔菣?quán)利行使主體，“集體成員”才是權(quán)利主體。應(yīng)明確權(quán)利主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范宅基地資格權(quán)的取得與退出機(jī)制和確權(quán)登記。宅基地資格權(quán)包括自益性權(quán)能與共益權(quán)權(quán)能，分別直接、間接保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在宅基地資格權(quán)的權(quán)利救濟(jì)上應(yīng)當(dāng)重視權(quán)利主體的訴訟權(quán)利。