王志嵐 張 璐

城市是產(chǎn)業(yè)、財富、人口高度聚集的地方。作為人類居住地，城市承擔(dān)著輻射引領(lǐng)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要作用，城市安全昭示城市的治理理念和城市的韌性、展現(xiàn)城市的治理水平和治理能力、決定城市的競爭力。因此城市安全運行歷來為各國政府所重視。對于少數(shù)民族地區(qū)來說，因為受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族成分、宗教信仰、生活方式等經(jīng)濟(jì)文化要素的影響，城市管理過程中，相對更容易出現(xiàn)管理成本大、社會整合度低等問題，一旦城市出現(xiàn)突發(fā)事件，對少數(shù)民族地區(qū)的破壞性來說會更大。因此，提升少數(shù)民族地區(qū)的城市應(yīng)急管理能力就顯得尤為必要。2022年2月，我國香港、深圳、上海、吉林等地再次拉響抗疫警報，寧夏也不例外的被波及。但是在疫情防控的過程中，寧夏回族自治區(qū)的應(yīng)急管理措施得當(dāng)，沒有給全國的抗疫工作拖后腿，分析寧夏抗疫的具體做法，可以為我國少數(shù)民族地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供很多啟示。

一、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理與城市應(yīng)急能力評估

應(yīng)急管理是社會治理的一部分。城市應(yīng)急管理是指政府和公共管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對城市突發(fā)事件的過程中，通過必要的反應(yīng)機(jī)制，采取的一系列必要措施。應(yīng)急管理是相對于重大災(zāi)害風(fēng)險和重大事故等問題所提出的，其目的是降低財產(chǎn)損失，減少人員傷亡，以最低的成本終止危險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展?！皯?yīng)急管理是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理?！盵1]

(一)城市突發(fā)公共事件及城市安全。城市突發(fā)公共事件，是指城市突然遭遇到的、對群眾公共財產(chǎn)、公共環(huán)境、人身等方面造成的非常態(tài)事件。緊急狀況出現(xiàn)后，公共管理部門需要迅速做出決定，以非常規(guī)程序調(diào)動一切資源進(jìn)行有效解決。按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，城市突發(fā)公共事件大致可以分為四類：一是自然災(zāi)害。即與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的，由氣象、水文、生物、植物等引發(fā)的地震、海嘯等災(zāi)害，包括水旱災(zāi)害、地震災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。二是人為災(zāi)害，即來自人工、工業(yè)、技術(shù)的事故。包括各類企業(yè)的安全事故、交通運輸事故、公共設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等。三是公共衛(wèi)生事故。即來自傳染病疫情、不明原因疾病、食品安全、動物疫情、職業(yè)危害及其他影響公眾健康和生命安全的事件。比如“非典”、SARS等超級病毒、H7N9禽流感、重大流感疫情、三聚氰胺、新冠疫情等。四是社會安全事故，即由戰(zhàn)爭、社會恐怖等造成的事件。包括恐怖襲擊事件、群體性事件、涉外突發(fā)事件、經(jīng)濟(jì)安全事件等。按照對社會危害程度、影響范圍、影響時間等因素，上述城市突發(fā)公共事件可以分為四個等級：特別重大、重大、較大和一般。

城市突發(fā)公共事件的發(fā)生，往往具有不確定性、復(fù)雜性、連發(fā)性、緊迫性等特點，會給城市居民的生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)社會的運行秩序、國家安全的保障帶來巨大的破壞作用。目前突發(fā)公共事件的防范過程和防范形勢日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，優(yōu)化城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系，提升城市應(yīng)急管理能力，最終做到凝聚力量，整合資源，降低損失，保障城市可持續(xù)發(fā)展，顯得尤為重要。應(yīng)急管理也因此成為護(hù)衛(wèi)城市安全的最后一道防線。

(二)城市應(yīng)急能力評估。得益于應(yīng)急科技的迅速發(fā)展，目前我國已經(jīng)構(gòu)建起了科學(xué)救援體系，應(yīng)急管理的支撐條件得到了長足的發(fā)展，也已經(jīng)初步建立起了應(yīng)急管理的技術(shù)支撐體系。應(yīng)急技術(shù)支撐包括為應(yīng)急管理和危機(jī)處置提供決策依據(jù)和現(xiàn)場支持等內(nèi)容，主要包括：為災(zāi)情提供預(yù)判根據(jù)和決策依據(jù)的信息收集和處理等現(xiàn)場相關(guān)參數(shù)；為突發(fā)事件造成的損失和影響范圍提供預(yù)測與模擬評估的系統(tǒng)；為應(yīng)急管理提供專業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)支持的應(yīng)急響應(yīng)專家組等方面。例如在2020年元月爆發(fā)的新冠疫情中，抗疫指揮部就采用過遙感衛(wèi)星、無人偵察機(jī)和遙控機(jī)器人等方式，快速、準(zhǔn)確地接收和掌握疫情感染范圍，處置效果等圖像和視頻信息，為現(xiàn)場決策和指揮提供了迅速而便捷的寶貴信息。

目前我國應(yīng)急能力評估內(nèi)容，包括應(yīng)急隊伍、裝備儲備、培訓(xùn)演練、宣教科研、體系建設(shè)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后評估等8個方面。我國在監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置、應(yīng)急隊伍方面應(yīng)急能力較好，宣教科研、培訓(xùn)演練和善后評估能力則比較薄弱。

寧夏回族自治區(qū)抗擊新冠疫情，進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要經(jīng)驗迄今為止，寧夏回族自治區(qū)面臨新冠肺炎疫情的考驗，有四個重要節(jié)點值得關(guān)注，一是2020年元月下旬，與全國同步大范圍聯(lián)防聯(lián)控時期的情況；二是2021年10月17日，由一例額濟(jì)納旗返銀輸入性核酸檢測陽性人員引起的局部地區(qū)疫情防控情況；三是2022年4月7日，由2例上海返寧新冠病毒陽性檢出人員，引起的寧夏吳忠市同心縣及銀川市疫情防控工作；四是2022年4月24日由一例加拿大入境，在上海浦東解除隔離返銀后出現(xiàn)發(fā)熱癥狀引起的銀川市的疫情及防控情況。在前后四次疫情大考面前，寧夏都能做到各項工作穩(wěn)步推進(jìn)，究其經(jīng)驗，總結(jié)起來如下：

(1)果斷響應(yīng)黨中央決策，準(zhǔn)確落實黨中央通盤謀劃新冠肺炎抗擊疫情的整體部署，為奪取抗疫斗爭勝利爭取了最佳時間

我國抗疫新冠疫情的斗爭，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)部署下開展進(jìn)行的。從發(fā)現(xiàn)疫情的最初苗頭始起，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，就始終處在抗疫最前沿，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。在第一時間成立疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、派出中央指導(dǎo)組指導(dǎo)地方疫情防控，集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、步調(diào)一致的行動，做到防控工作全國一盤棋。2020年元月25日，寧夏各地區(qū)各族群眾也在自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下迅速開展行動，圍繞“防、控、治”三個環(huán)節(jié)，全面落實新型疫情聯(lián)防聯(lián)控措施，先后召開常委會、調(diào)度會、專題會等會議，研究部署疫情防控工作，在第一時間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)疫情防控工作，最終確保了第一輪疫情防控工作取得階段性勝利。2021年10月17日，寧夏出現(xiàn)新冠肺炎確診病例后，自治區(qū)黨委、政府帶領(lǐng)全區(qū)各族人民從常態(tài)化轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)，迅速投入抗疫戰(zhàn)役，通過完善機(jī)制，實行無縫隙、閉環(huán)式、全鏈條管理，對疫情防控工作進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，每日召開工作會議，研究解決疫情防控工作的難題、堵點，也最終在不到一個月時間內(nèi)有效控制了疫情。2022年4月，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府堅持“外防輸入、內(nèi)防反彈”總策略和“科學(xué)精準(zhǔn)、動態(tài)清零”總方針，針對奧密克戎毒株傳播快、傳播力和隱匿性強(qiáng)的特點，在銀川市迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，通過緊急征用臨時賓館、調(diào)集醫(yī)護(hù)人員、工作人員，對隔離人員進(jìn)行集中醫(yī)學(xué)觀察，在第一時間有效遏制了疫情蔓延勢頭，阻止了因奧密克戎毒株大面積傳播給經(jīng)濟(jì)社會造成的影響。

(2)堅信黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策，充分發(fā)揮人民與政府之間最寶貴的信任資源

回顧寧夏抗擊新冠疫情的過程，之所以能夠取得成功，同黨中央的科學(xué)決策、堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)有密不可分的關(guān)系，同時人民與人民之間、人民與政府之間的信任也尤為重要。在整個抗疫大棋局中，黨中央始終是坐鎮(zhèn)中軍的“帥”，中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，黨中央的決策部署，通過各級黨組織和全體黨員迅速落實，上下貫通、形成強(qiáng)大合力，才能使黨的領(lǐng)導(dǎo)能力得到充分彰顯。正如習(xí)近平總書記指出的：“沒有廣大黨員、干部的積極性和執(zhí)行力，再好的政策措施也會落空?！盵2]“這次疫情既是一次危機(jī)，也是一次大考，考驗著各級黨委、政府和廣大黨員、干部的政治品格和能力作風(fēng)?！盵3]自疫情出現(xiàn)以來，寧夏回族自治區(qū)及時成立了由政府分管主席任組長、30多個部門參與的防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后派出多個督導(dǎo)組進(jìn)行督導(dǎo)檢查，財政部門給予大力支持，衛(wèi)健部門及時制定防控方案，首府城市銀川制定了《銀川市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情設(shè)卡堵疫專項防控工作方案》，各級基層黨組織、黨員、社區(qū)工作者，聞令而動、迅速投身抗疫一線，從源頭上遏制了輕視、無所謂、自以為是等思想，克服了認(rèn)識不足、準(zhǔn)備不足、工作不足等問題。以身作則、拼搏奮戰(zhàn)，同心協(xié)力鑄成的鋼鐵長城最終確保了城市的安全運營。

(3)中國精神、中國力量、中國效率，凝聚起民族抗疫的磅礴力量

新冠疫情的抗擊斗爭，是為保護(hù)人民生命安全而進(jìn)行的斗爭，也是通過依靠人民群眾而取得勝利的斗爭。其過程離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，也離不開全國各族人民的共同努力。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國各族人民與中國共產(chǎn)黨風(fēng)雨同舟、和衷共濟(jì)、守望相助，始終想在一起、站在一起、干在一起，凝聚起了堅不可摧的磅礴力量。沒有廣大人民群眾的積極配合、參與和支持，就不會有抗疫的勝利成果。一方面，廣大人民群眾積極響應(yīng)黨中央號召，配合黨中央決策部署，識大體顧大局，不給抗疫添亂，自覺居家隔離，自覺投身疫情防控斗爭;另一方面，醫(yī)護(hù)人員、志愿者、快遞員、環(huán)衛(wèi)工人、生產(chǎn)工人等各條戰(zhàn)線、千千萬萬個居民、勞動群體，不懼風(fēng)險埋頭苦干，同時間賽跑、同病魔較量，在各自崗位上日夜奮戰(zhàn)默默奉獻(xiàn)、逆行出征，書寫了一個又一個大愛無疆、救死扶傷的中國故事。全體中華民族、中國人民，經(jīng)過艱苦卓絕的努力，以實際行動有力扭轉(zhuǎn)了疫情局勢，打贏了一場全面參與的人民戰(zhàn)爭。再一次驗證了毛澤東同志的論斷：“戰(zhàn)爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。[4]以寧夏回族自治區(qū)伊斯蘭教職人員為例，2021年再一次出現(xiàn)疫情以后，伊斯蘭教界迅速行動，自治區(qū)伊協(xié)下發(fā)暫停對外開放、暫停集體宗教活動“雙暫?！蓖ㄖ螅了固m教界人士和信教群眾在自覺遵守疫情防控規(guī)定，不給防疫添亂，堅決服從政府管理的同時。充分發(fā)揚伊斯蘭教樂善好施、愛國愛教的優(yōu)良傳統(tǒng)，為一線疫情防控點捐贈方便面、牛奶等物資、宗教界人士帶頭參與抗疫執(zhí)勤，積極開展疫情防控志愿服務(wù)工作。在疫情面前，720多萬回漢人民在一個新的戰(zhàn)場、以一個新的主題、做到集體行動一致，構(gòu)筑起了中國人民的抗疫防線，再次彰顯了中華民族強(qiáng)烈的愛國主義、堅不可摧的集體主義精神。

(三)能夠快速修復(fù)被疫情所傷的經(jīng)濟(jì)社會肌體，得益于中國共產(chǎn)黨統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力

抗擊新冠疫情工作進(jìn)入到常態(tài)化疫情防控階段后，中共中央黨中央適時做出了全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序的決策，在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，明確提出要做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)，并且配套決定實施積極的財政政策、適度穩(wěn)健的貨幣政策、發(fā)行特別國債和地方政府專項債券等具體的措施。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議又進(jìn)一步提出繼續(xù)做好“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ魈貏e是保就業(yè)保民生保市場主體，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策等措施，這些政策的實施有力保證了經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升，促使經(jīng)濟(jì)朝著持續(xù)向好的態(tài)勢發(fā)展。2022年3月政府工作報告中，進(jìn)一步明確通過擴(kuò)大支出、擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付、減稅降費等激活內(nèi)需等措施，4月10日又發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》。不斷加大的宏觀政策調(diào)節(jié)力度，正在努力對沖疫情影響，把疫情造成的損失降到了最低限度。以寧夏回族自治區(qū)各級國庫為例，疫情出現(xiàn)后，人民銀行銀川中心支行主動對接醫(yī)藥、民生物資生產(chǎn)、流通企業(yè)，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，緩解物資緊張局面；開通綠色支付通道，按照特事特辦的原則，嚴(yán)格落實“收支兩條線”，及時滿足資金匯劃和百姓日常支付需求；開辟國庫資金撥付綠色通道，確保防控資金撥付及時有效；建立外匯政策綠色通道，為進(jìn)口防控物資提供便利等，這些舉措都為寧夏經(jīng)濟(jì)社會步入正常軌道提供了便利的條件。

二、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理過程中存在的問題

我國應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理有制度設(shè)計、體制機(jī)制上的優(yōu)勢。從應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理的具體辦法上，我國此次新冠肺炎疫情的具體辦法包括：封城、建方艙醫(yī)院、居家隔離、動態(tài)清零等。2020年1月23，我國對武漢城市進(jìn)行封城，措施果斷、決策及時，把握了疫情暴發(fā)初期的最佳時機(jī)，阻斷了疫情的大規(guī)模擴(kuò)散。2022年3月，上海面臨奧密克戎疫情持續(xù)高位波動、物資供應(yīng)緊張的形勢下，國務(wù)院又發(fā)布《重點物資運輸車輛通行證》，通過加大鐵路、水運通道運輸量來確保物資供應(yīng)?？梢哉f我國抗擊新冠疫情的舉措在全世界都是成功的案例，但是縱觀整個抗疫過程，也暴露出諸多短板：

(一)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理前期的預(yù)警問題

1.存在“重補(bǔ)救、輕預(yù)防”的弊端。城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的任務(wù)在于通過分析、預(yù)警和監(jiān)測，解決城市發(fā)展過程中面臨的各類安全問題，降低突發(fā)事件的危害性，提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力，使城市處于安全狀態(tài)。從寧夏黨委政府處理突發(fā)事件的出發(fā)點看，很多工作主要是放在了救災(zāi)、救人等事后的處置與救治、救援上，而前期的預(yù)防基本上被忽略，因為不能準(zhǔn)確識別隱患進(jìn)而消除危險要素，最終導(dǎo)致事件發(fā)生。拋開此次新冠疫情的突發(fā)性、猝不及防等要素，絕大多數(shù)管理的缺失主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對自然災(zāi)害的預(yù)報能力不足，這固然與預(yù)測工具的先進(jìn)與否有關(guān)，但是也有很多是出于不重視所致。二是對社會安全事件的預(yù)測能力不足。對“敏感時間節(jié)點” “敏感地點”和“敏感性質(zhì)事件”的監(jiān)測都需要加強(qiáng)。尤其是作為少數(shù)民族地區(qū)，更應(yīng)該對敏感問題提前預(yù)警。

2.公眾自救互救的意識缺失。在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，我國歷來有“一方有難，八方支援”的社會主義制度優(yōu)勢。但也恰恰是這種優(yōu)勢使很多人將政府作用的發(fā)揮，曲解為“政府大包大攬”，這種理解繼而造成了公眾對政府的過度依賴。公眾自救互救意識的缺乏和自我組織協(xié)同能力的缺失，大大影響了應(yīng)急管理的效率。盡管寧夏回族自治區(qū)黨委政府在應(yīng)對城市公共突發(fā)事件的處理中，理所應(yīng)當(dāng)居于領(lǐng)導(dǎo)的地位，但是這并不意味著政府就是應(yīng)對城市突發(fā)公共事件的單一主體，并且政府的單一力量也不是公眾所想象的那樣無所不能，因此，重視應(yīng)急管理宣傳，讓群眾參與、了解應(yīng)急管理工作，掌握應(yīng)對突發(fā)公共事件的基本技能和方法，就顯得十分必要。這種必要性，表現(xiàn)在受信息閉塞、知識水平低等因素影響的少數(shù)民族地區(qū)的老百姓身上，顯得更為突出。

3.應(yīng)急管理的協(xié)同應(yīng)對能力有待加強(qiáng)。突發(fā)公共事件的處置，需要社會力量的廣泛參與和有效協(xié)作，事故發(fā)生后，需要及時迅速地制定科學(xué)合理的應(yīng)對措施，而制定合理的應(yīng)對措施又需要各方面的數(shù)據(jù)支持，但是也往往因為事件突然，造成政府部門與志愿者之間的協(xié)作配合不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，各個部門要么重復(fù)征集數(shù)據(jù)，要么對數(shù)據(jù)的搜集缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成各部門工作重疊。就即便是各個部門及時征集了數(shù)據(jù)，也會因為沒有建立統(tǒng)一的應(yīng)急數(shù)據(jù)庫，或者對數(shù)據(jù)更新得不及時，使征集上來的數(shù)據(jù)擱置一旁，不懂得利用數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，使數(shù)據(jù)的高效挖掘和利用效率大打折扣，同時也影響了眾多志愿者的積極性。此外，城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置系統(tǒng)之間、各部門，對突發(fā)公共事件的信息共享不足、存在“數(shù)據(jù)鴻溝”。大量的數(shù)據(jù)終端、移動設(shè)備、傳感器分布在城市的各個角落，收集信息的渠道很多，但是每個分散的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)收集來的不同數(shù)據(jù)，都由不同的公司和不同的部門掌握，政府既沒有將各路信息進(jìn)行及時的匯總分析，又造成了不同單位工作人員的重復(fù)勞動，工作效率也不高。

(二)突發(fā)公共事件發(fā)生后的事中管理問題

1.物質(zhì)投入不足。社區(qū)是突發(fā)公共事件發(fā)生后與受災(zāi)居民接觸最多的環(huán)節(jié)。但是目前社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等單位在遇到突發(fā)事件時，存在職責(zé)不清、互相推諉的情況。救濟(jì)物資的調(diào)配，很多都是在事件發(fā)生以后才臨時調(diào)動。臨時抱佛腳的做法，直接造成應(yīng)急管理工作存在隱患、管理機(jī)制不健全的問題。如調(diào)集應(yīng)急物資的設(shè)施方面，存在著社區(qū)應(yīng)急設(shè)施老化等情況，一些應(yīng)急設(shè)施、器材損毀的得不到及時修復(fù)、更換，缺少的沒有及時添置，應(yīng)急資源缺乏科學(xué)合理的管理和規(guī)劃；社區(qū)應(yīng)急隊伍方面，也存在著社區(qū)應(yīng)急資源管理人員能力水平不一、分工不明確、整體質(zhì)量有待加強(qiáng)的情況。當(dāng)應(yīng)急事件發(fā)生時，不能將應(yīng)急信息準(zhǔn)確、詳盡地向上級政府匯報，不能反映社區(qū)居民的訴求。

2.應(yīng)急資源整合能力不足。我國目前的應(yīng)急資源管理實行的是政府主導(dǎo)，分部門、分災(zāi)種進(jìn)行管理和調(diào)配。在體制上，政府組織和企業(yè)都實行的是自上而下的科層制管理，職責(zé)界限按科層設(shè)置，注重垂直管理，忽視橫向職權(quán)分工。這樣的治理體系，缺乏聯(lián)動機(jī)制，是一種“碎片化”的管理，在技術(shù)層面不能有效整合不同部門的公共資源。整體協(xié)調(diào)程度不夠，部門、區(qū)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，各部門只關(guān)注自己轄區(qū)、職能范圍的突發(fā)公共事件管理，但是突發(fā)公共事件的聯(lián)動性和多發(fā)性特點，卻需要進(jìn)行跨界、跨層次的管理，需要協(xié)調(diào)合作，共同去應(yīng)對。更麻煩的是：科層制管理還使得各部門各自為政，只根據(jù)自己職能范圍進(jìn)行應(yīng)急物資儲備，部門、地區(qū)間缺少必要的溝通，相互之間不了解互相的資源儲備情況，資源不能共享，存在著嚴(yán)重的資源浪費和重復(fù)建設(shè)，資源配置的成本很高。一旦突發(fā)公共事件發(fā)生，各地區(qū)、部門難以準(zhǔn)確及時找到急需的應(yīng)急物資，資源整合的效率低下，很難適應(yīng)現(xiàn)代城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理要求。

3.人力資源整合能力不足，應(yīng)急管理參與的專業(yè)知識也有待于提高。應(yīng)急能力的提高，需要全社會各方面的共同參與，公眾、社區(qū)自治組織、企業(yè)、非政府組織都是參與應(yīng)急管理的力量。但是現(xiàn)實生活中，很多人卻認(rèn)為應(yīng)急管理是政府和專職人員的工作，不能認(rèn)識社會參的必要性和重要性，加上現(xiàn)有的應(yīng)急管理教育中，尚無完備的培訓(xùn)教育制度與體系，致使許多社區(qū)組織、居民群眾沒有養(yǎng)成憂患意識，災(zāi)害防范的意識薄弱，應(yīng)急管理知識與常識的缺乏、自救互救方法和技能的缺乏，都會導(dǎo)致應(yīng)急處理的綜合能力不足。比如，2021年10月24日，在寧夏首府銀川市的抗疫過程中，位于金鳳區(qū)閱海萬家C區(qū)抗疫站點的物業(yè)公司維護(hù)秩序的54歲回族班長哈學(xué)林，就因為當(dāng)時人手不足，在搬運核酸采樣用的桌椅板凳等物品過程中，因心肌梗塞去世。此前哈班長兩天奮戰(zhàn)在抗疫一線，無人換班，連續(xù)超負(fù)荷工作，身體得不到充分休息，直接導(dǎo)致了人員傷亡的后果。

(三)突發(fā)公共事件發(fā)生后的事后處理工作方面的問題

我國現(xiàn)行的應(yīng)對突發(fā)公共事件機(jī)制，大多采取的應(yīng)對手段是行政手段。采取行政手段有優(yōu)勢，也有一定的弊端，政府出面應(yīng)對城市突發(fā)公共事件，對政府的公權(quán)范圍職能、財政經(jīng)費支出、事后評價問責(zé)都存在考驗，目前這方面的問責(zé)機(jī)制還沒有法律法規(guī)進(jìn)行明文規(guī)定，管理者的主觀作用大，又缺少法律制約，容易使公權(quán)力缺乏監(jiān)督，我國歷朝歷代都有大發(fā)國難財?shù)墓賳T，就是一個明顯的例證。 “在‘有限理性’的作用下，基于組織利益考量，促使社會組織異化為利益集團(tuán)而喪失其社會性功能?！盵5]這是當(dāng)前城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中不得不防范的一個負(fù)面情況。

三、提升城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力的路徑

(一)推動應(yīng)急工作從“被動應(yīng)對型”向“主動保障型”轉(zhuǎn)變

無論事前預(yù)防、風(fēng)險控制和事后的重建工作，我國都有必要把應(yīng)急管理工作的被動局面轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃颖Ｕ闲途置?。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理是一種回應(yīng)性的被動行為，主要表現(xiàn)為介入救災(zāi)，如病患防病、水災(zāi)防洪、旱災(zāi)抗旱等，在這種前提下人們往往只重視搶險救災(zāi)的過程，而預(yù)防有功組織過突發(fā)公共事件的幕后工作往往變得無人關(guān)注，因此建立突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理機(jī)制，勢在必行。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在治理結(jié)構(gòu)上，各級人民政府要制定防治規(guī)劃并組織實施，建立健全疾病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督管理體系，承擔(dān)預(yù)警預(yù)防、監(jiān)測等工作，發(fā)揮防治傳染病的關(guān)鍵主體作用，衛(wèi)生部門、疾控中心識別疫情、判斷風(fēng)險的職能要起到預(yù)警作用。在工作方式上，要從行政手段轉(zhuǎn)為依法行政。傳統(tǒng)的政府應(yīng)急管理大多是以快速的行政手段來應(yīng)急，帶有明顯的人治色彩，向現(xiàn)代化治理方向轉(zhuǎn)變的應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)是依法行政，在國家的憲法和法律框架下進(jìn)行?！昂粚嵒鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，要求優(yōu)化醫(yī)療資源投入，更需要創(chuàng)新公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的體制機(jī)制安排。近年來，各地各級政府積極探索，在提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力方面形成了諸多寶貴經(jīng)驗，其中縣域醫(yī)共體建設(shè)為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了一種可行的解決方案，今后，這一寶貴經(jīng)驗值得堅持和推廣?！盵6]

(二)運用科技革命的成果，提升應(yīng)急管理能力

“在城市社會安全事件的應(yīng)對上，2015年4月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會治安防控體系建設(shè)的意見》提出，將社會治安防控信息化納入智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃，充分運用新一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和智能傳感、遙感、衛(wèi)星定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，創(chuàng)新社會治安防控手段，提升公共安全管 理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。”[7]

大數(shù)據(jù)時代的到來，為城市應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新帶來新的機(jī)遇、治理理念的沖擊、治理思路的轉(zhuǎn)變以及治理手段的技術(shù)支持。利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對跨部門的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析和挖掘，可以使城市管理水平智能化、精細(xì)化。開啟用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的城市應(yīng)急管理模式，會極大地提高城市應(yīng)急管理水平，并引發(fā)城市應(yīng)急管理的巨大變革?！皯?yīng)用人工智能技術(shù)可以使城市應(yīng)急管理平臺在‘平時’和‘戰(zhàn)時’做到及時轉(zhuǎn)換，形成靈活的應(yīng)急指揮體系，對突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和危險性評估，提高城市恢復(fù)重建的韌性與能力?！盵8]

隨著我國大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，一些地方政府已經(jīng)在嘗試運用大數(shù)據(jù)建立城市應(yīng)急管理系統(tǒng)。如2016年貴州建成的省級應(yīng)急平臺，通過數(shù)據(jù)采集，整合國土、交通、氣象、公安、消防、水利、安監(jiān)、民政等21個部門的數(shù)據(jù)，對貴州省的自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，并在對應(yīng)急處置與管理過程中，進(jìn)行全區(qū)突發(fā)事件的統(tǒng)一調(diào)度指揮、預(yù)防和妥善應(yīng)對，都是成功的經(jīng)驗

(三)進(jìn)行城市應(yīng)急管理體系的整體性治理

城市應(yīng)急管理運行體系，是指應(yīng)急管理的各要素通過信息共享、資源調(diào)配、目標(biāo)溝通、制度保障、技術(shù)互補(bǔ)，來實現(xiàn)協(xié)作聯(lián)動，及時關(guān)注和回應(yīng)受災(zāi)群體需求的系統(tǒng)。為了能夠更好地應(yīng)對突發(fā)公共事件日益增多的復(fù)雜形勢，我國需要加速構(gòu)建整體性治理的應(yīng)急管理體系，形成多主體、多部門的協(xié)作工作機(jī)制。整體性治理的城市應(yīng)急管理體系框架，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)的全部流程，主張城市應(yīng)急管理資源的整合與協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)建立多主體、開放、互補(bǔ)的治理結(jié)構(gòu)，從協(xié)調(diào)治理層面，減少突發(fā)公共事件的發(fā)生，減少突發(fā)公共事件的災(zāi)害損失。包括的具體內(nèi)容有：政府間橫向網(wǎng)格化協(xié)調(diào)治理。政府職能部門如公安、消防、交通、醫(yī)療、通訊、軍事、環(huán)境、能源等多個部門都應(yīng)當(dāng)參與到城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理過程中，通過橫向的協(xié)調(diào)治理有效應(yīng)對各種風(fēng)險。政府職能部門之間的關(guān)系設(shè)計上，遵循網(wǎng)格化管理的原則，將管理對象劃分成若干網(wǎng)格單元，用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)格單元間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使網(wǎng)格單元間進(jìn)行信息交流、共享資源、最終達(dá)到整合資源、提高效率的現(xiàn)代化管理目標(biāo)?！俺鞘袘?yīng)急管理信息系統(tǒng)可采用 ‘1+2+3+N’的設(shè)計模式進(jìn)行建設(shè)，包括：“1’，建設(shè)一個城市應(yīng)急管理信息中心(城市應(yīng)急管理的物理場所)；‘2’，建設(shè)一網(wǎng)一圖(城市安全運行監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)和城市安全風(fēng)險空間分布圖)；“3’，建設(shè)三項基礎(chǔ)支撐(城市安全大數(shù)據(jù) 系統(tǒng)、地理信息服務(wù)系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī) 范體系)；N’，建設(shè)多項應(yīng)用系統(tǒng)(生產(chǎn)安全、城市生命線、消防安全、人防安全、環(huán)境安全、預(yù)警信息發(fā)布、事故應(yīng)急、自然災(zāi)害應(yīng)急等)。城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可在城市安全風(fēng)險空間分布圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展，也可把城市安全風(fēng)險空間分布圖作為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的一個模塊來設(shè)計建設(shè)?！盵9]

(四)發(fā)揮政府、社區(qū)、個人、社會組織等多方治理作用

多元治理理論中，多元治理理論建議多元主體共同參與公共事務(wù)，治理的多元主體，不僅包括政府組織、還包括公眾、各種社會組織和私人部門。當(dāng)重大的突發(fā)事件發(fā)生時，單靠政府部門的力量進(jìn)行救援是不夠的，社區(qū)、公眾、社會組織的參與，可以使應(yīng)急管理在第一時間內(nèi)，對突發(fā)公共事件做出反應(yīng)，同時還可以與政府救援形成配合，為政府應(yīng)急管理提供支持，既可以避免單一政府應(yīng)急管理造成的管理效率低下的缺點，也可以避免社區(qū)在應(yīng)急資源、資金籌措等方面的能力不足的缺點。政府統(tǒng)籌整體工作，支持和指導(dǎo)應(yīng)急管理工作，將一部分權(quán)利交給社區(qū)，讓社區(qū)、社會組織承擔(dān)能力范圍內(nèi)的責(zé)任，向群眾宣傳消防安全知識、用電安全知識、開展防災(zāi)減災(zāi)等專題培訓(xùn)等，逐步提高群眾應(yīng)對突發(fā)公共事件的自救互救能力，對于營造全社會共同參與應(yīng)急管理，抵御突發(fā)事件非常有益。政府為應(yīng)急管理提供組織規(guī)劃、人員提供、技術(shù)設(shè)備等總體的支持，社區(qū)為應(yīng)急管理提供前期救援、靈活機(jī)動隊伍等方面的支持，兩者相得益彰。

(五)實現(xiàn)信息的公開透明，掌握輿論引導(dǎo)的話語權(quán)

虛假謠言的治理，是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的重要內(nèi)容，也是社會治理的重要方面。突發(fā)公共事件發(fā)生時，往往會引起社會的恐慌情緒，在第一時間公布準(zhǔn)確信息，對于平復(fù)恐慌情緒、安定社會局面，具有十分重要的作用。因此政府要牢牢掌握輿論話語權(quán)，抓住輿論主動權(quán)，制止突發(fā)公共事件處置過程中的各類虛假謠言，提高應(yīng)對新媒體信息傳播的能力。一方面嚴(yán)控信息傳播內(nèi)容，嚴(yán)把信息傳播渠道，深究謠言產(chǎn)生的土壤和根源和，在源頭將其整肅和消除。另一方面使政府部門、社會組織、公眾以及社會各階層人士，都能夠順暢表達(dá)自己的利益訴求，并且通過溝通協(xié)商滿足各個階層的合理合法訴求，最終形成合力，共同克服社會風(fēng)險隱患的威脅，完成對社會公共事務(wù)的管理。