趙成福 田 楊

自我國實行分稅制財政制度以來，項目制被廣泛地運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理實踐，并成為了一種獨特的鄉(xiāng)村治理形式。鄉(xiāng)村由于受到城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)等“二元結(jié)構(gòu)”的制約，其發(fā)展、治理的內(nèi)生動力不足。為了提升鄉(xiāng)村治理活力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家將大量的資源以項目的形式輸入到鄉(xiāng)村。在項目實踐過程中，項目制逐漸超越了財政制度與管理制度的范疇，成為兼具主體吸納、資源整合及關(guān)系重構(gòu)功能的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。從馬克思主義國家視角與國家治理能力現(xiàn)代化要求看，項目制的優(yōu)勢在于價值合理性與工具合理性的統(tǒng)一。從主體視角看，理順黨、政府、鄉(xiāng)村、農(nóng)民等主體間的關(guān)系，是克服項目制自身限度、提升項目制治理效能的關(guān)鍵。

一、問題的提出

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。加速各類涉農(nóng)項目建設(shè)，形成項目制形式的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式和鄉(xiāng)村治理模式。項目制成為發(fā)揮杠桿作用、提升治理效能、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以項目制形式帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，是貫徹“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興總要求的重要實踐形式和有效治理途徑。在此背景下，國家突出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)及城市支持農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)，并采取財政二次分配的方式，以項目制為載體提升鄉(xiāng)村治理能力。項目制為鄉(xiāng)村社會發(fā)展注入了動能，提升了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力，形塑了國家與鄉(xiāng)村社會的秩序，構(gòu)建了均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，農(nóng)民的獲得感與幸福感得到了顯著提升。黨的十九屆四中全會明確“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。因此，優(yōu)化項目制的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障，是提升國家治理能力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯前提和必由路徑。

學(xué)界也對項目制進(jìn)行了充分的討論。學(xué)界從項目制的形成邏輯、項目制的運(yùn)行機(jī)制和項目制的治理效能三個維度進(jìn)行了啟發(fā)性的探討。學(xué)者首先關(guān)注項目制的形成邏輯，并提出了兩種解釋。一種解釋將項目制的產(chǎn)生歸因于以“分稅制”為關(guān)鍵節(jié)點的國家財政體制改革，1周飛舟：《財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”》，載于《社會》2012年第1期。并依據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付的區(qū)別，確定了項目制的制度邊界。2史普原：《項目制治理的邊界變遷與異質(zhì)性——四個農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目的多案例比較》，載于《社會學(xué)研究》2019年第5期。另一種解釋認(rèn)為，從總體性支配到技術(shù)性治理的治理轉(zhuǎn)向是項目制產(chǎn)生的先導(dǎo)條件。3渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，載于《中國社會科學(xué)》2009年第6期。項目制是我國政府回應(yīng)國家治理體制和治理能力挑戰(zhàn)的主動應(yīng)答。4焦長權(quán)：《從分稅制到項目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，載于《社會》2019年第6期。

沿著財政制度改革和政府治理回應(yīng)兩種闡釋角度，學(xué)界從宏觀和微觀兩個層面深化了項目制的研究，加深了對項目制運(yùn)行機(jī)制的理解。宏觀層面，學(xué)者從組織視角和制度視角提出了一系列解釋項目制運(yùn)行邏輯與機(jī)制的理論。例如，項目制分級運(yùn)作中層級政府的“發(fā)包-打包-抓包”邏輯、5折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，載于《中國社會科學(xué)》2011年第4期。項目制和官僚科層體系間的“科層為體、項目為用”并行關(guān)系、6史普原：《科層為體、項目為用：一個中央項目運(yùn)作的組織探討》，載于《社會》2015年第5期。因國家自主性缺失，造成了項目實踐過程中的基層政府庇護(hù)關(guān)系和以精英俘獲為表征的結(jié)構(gòu)替代困境。7李祖佩：《項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，載于《政治學(xué)研究》2015年第5期。微觀層面，項目在動態(tài)情形中展現(xiàn)出了多種樣態(tài)。例如，付偉和焦長權(quán)闡釋了項目制在農(nóng)村的運(yùn)行機(jī)制，并以“協(xié)調(diào)性政權(quán)”概念解釋項目實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對稱，卻又不得不執(zhí)行上級政府命令的尷尬狀態(tài)。8付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載于《社會學(xué)研究》2015年第2期。與之相對，“經(jīng)營村莊”則勾勒出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主面向。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兼具經(jīng)營企業(yè)、土地和村莊三種鄉(xiāng)村經(jīng)營模式。李祖佩和鐘漲寶通過比較分析基層政府的三種經(jīng)營行為，將項目制置于“政權(quán)經(jīng)營者”的理論脈絡(luò)中，指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過經(jīng)營村莊，實現(xiàn)了經(jīng)營重心和效果的兩個轉(zhuǎn)變。9李祖佩、鐘漲寶：《“經(jīng)營村莊”：項目進(jìn)村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究》，載于《政治學(xué)研究》2020年第3期。

項目制在基層運(yùn)作過程中的異化現(xiàn)象，導(dǎo)致了對項目制治理績效的負(fù)面評價。例如，基層政府的“共謀”和“分離”問題、10周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，載于《社會學(xué)研究》2008年第6期。項目制導(dǎo)致的強(qiáng)者恒強(qiáng)、貧者恒困的公平失衡困境。11葉敏、李寬：《資源下鄉(xiāng)、項目制與村莊間分化》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期?？傊盁o論從過程還是結(jié)果來看，項目制實踐下的基層治理轉(zhuǎn)型并不成功……項目制的制度意涵難以真正發(fā)揮作用，而滿足村莊社會需要的基層治理體制機(jī)制亦難以發(fā)揮作用”12李祖佩：《項目制實踐與基層治理轉(zhuǎn)型》，載于《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。。這些研究從不同角度討論了項目制的負(fù)效應(yīng)。持有不同觀點的學(xué)者證明，項目制在財政領(lǐng)域及其溢出范圍都具有正效應(yīng)，“是兼具集權(quán)和分權(quán)優(yōu)勢的治理模式”13豆書龍、葉敬忠：《項目制研究何以成為“顯學(xué)”：概念辨析、性質(zhì)定位與實踐探索》，載于《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》2019年第4期。。例如，方勇的研究指出，項目制運(yùn)行的柔性控制邏輯，提升了基層政府的效率，暢通了政府和人民群眾的互動渠道，降低了制度成本。14方勇：《柔性控制：政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會的項目制運(yùn)行邏輯》，載于《社會主義研究》2018年第2期。余成龍和冷向明的研究也認(rèn)為，在實現(xiàn)項目制公共產(chǎn)品供給過程中，政府和鄉(xiāng)村應(yīng)充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢與作用，達(dá)到政府與鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)性治理融合。15余成龍、冷向明：《“項目制”悖論抑或治理問題——農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給與可持續(xù)發(fā)展》，載于《公共管理學(xué)報》2019年第2期。

綜上所述，鄉(xiāng)村治理中的項目制既是一個實踐問題，也是一個學(xué)術(shù)熱點。一方面，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，中央進(jìn)一步加大了項目制在鄉(xiāng)村治理中的使用范圍，提升項目制的治理效能具有重大現(xiàn)實意義。另一方面，學(xué)界就項目制的形成邏輯與運(yùn)行機(jī)制兩方面問題已基本達(dá)成共識。然而，關(guān)于項目制治理績效的評價出現(xiàn)了不同的觀點。本文圍繞如何提升鄉(xiāng)村治理場域中項目制的治理效能，使其符合國家治理現(xiàn)代化的要求這一核心問題。嘗試從優(yōu)勢與限度兩個維度對其詳細(xì)考察。一方面，“從政治上、大的方面去評判和把握”1《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第122頁。項目制，從馬克思主義國家理論視角，凸顯項目制的價值合理性與工具合理性優(yōu)勢。另一方面，從項目主體間的行動邏輯及行為特征分析鄉(xiāng)村治理中項目制的限度。

二、項目制的雙重優(yōu)勢：價值合理性與工具合理性

項目制是一種特殊的國家治理與鄉(xiāng)村治理形式，它能夠突破科層行政體制的結(jié)構(gòu)限制，打破常規(guī)組織框架中“條條”與“塊塊”的約束；最大限度地體現(xiàn)“事本邏輯”，以“項目”為核心，整合各類要素、形成合力、實現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向。從“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，《人民日報》，2018年02月05日。的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字總方針看，價值合理性和工具合理性是項目制的功能和優(yōu)勢。以人民為中心是項目制的價值合理性內(nèi)涵，治理能力現(xiàn)代化是項目制的工具合理性體現(xiàn)。前者是后者的追求目標(biāo)與要旨，后者是前者的實現(xiàn)路徑與方式。

（一）價值合理性：以人民為中心

從馬克思主義國家理論看，階級統(tǒng)治和國家管理是國家實質(zhì)的兩個維度。馬克思批判了黑格爾關(guān)于國家是理念發(fā)展階段中一個環(huán)節(jié)的觀點，并指出“黑格爾把市民社會和政治社會的分離看做一種矛盾，這是他較深刻的地方。但錯誤的是：他滿足于只從表面上解決這種矛盾，并把這種表面當(dāng)作事情的本質(zhì)”3《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第338頁。。馬克思和恩格斯從歷史發(fā)展的實景中找尋國家產(chǎn)生的根本動力。他們認(rèn)為：一方面，國家誕生于經(jīng)濟(jì)利益沖突的階級矛盾，“國家是以一種與全體固定成員相脫離的特殊的公共權(quán)力為前提的”4《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第107、123頁。，國家作為一種“虛幻的共同體”和“必要的惡”凌駕于其它社會力量之上，擁有合法的暴力工具，依靠強(qiáng)制力量進(jìn)行階級統(tǒng)治。另一方面，國家管理是國家的又一面向，“國家既是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，也是社會分工的產(chǎn)物。前一方面是相對于國家的本質(zhì)而言，而后一方面則是相對于國家職能而言”5王滬寧主編：《政治的邏輯：馬克思主義政治學(xué)原理》，上海人民出版社2016年版，第177頁。。隨著社會規(guī)模的擴(kuò)大、社會形態(tài)的復(fù)雜、社會分工的多元，社會公共事務(wù)和公共利益管理的權(quán)力，從全體社會成員中轉(zhuǎn)移到一部分社會成員手中，這部分社會成員和機(jī)構(gòu)逐漸從社會中獨立出來。國家在這一系列歷史過程中“被發(fā)明出來了”6《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第107、123頁。。

從中國特色社會主義理論和國家治理理論角度看，以人民為中心是我國國家概念的內(nèi)核。首先，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時期。中國特色社會主義理論和國家治理理論繼承和發(fā)揚(yáng)馬克思主義國家理論，是馬克思主義理論創(chuàng)新與中國改革實踐相契合的結(jié)果。其次，在中國40余年改革開放的理論創(chuàng)新和實踐探索過程中，中國政治家和學(xué)者，堅持中國特色社會主義道路、理論、制度和文化，堅持從現(xiàn)實國情出發(fā)，建構(gòu)起具有中國特色的國家治理理論。最后，十八屆三中全會指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理“這一概念實現(xiàn)了國家階級性和公共性的統(tǒng)一”7彭瑩瑩、燕繼榮：《從治理到國家治理：治理研究的中國化》，載于《治理研究》2018年第2期。，國家治理理論體現(xiàn)出馬克思主義國家理論的基本邏輯：“國家的職能由政治統(tǒng)治與政治管理有機(jī)組成”8王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。。十九屆五中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“堅持以人民為中心。堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動性、創(chuàng)造性，促進(jìn)社會公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往?！?《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日報》，2020年11月04日。以人民為中心是國家兩個職能的辯證統(tǒng)一，是鄉(xiāng)村治理和國家治理的旨?xì)w。

項目制的發(fā)生邏輯與人民為中心的人民性本質(zhì)相契合。新中國建立后，國家通過戶籍制度將農(nóng)民集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，又采取統(tǒng)購統(tǒng)銷方式形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差。國家從農(nóng)村吸取資源，并實現(xiàn)了“工業(yè)化目標(biāo)”和“趕英超美戰(zhàn)略”?？陀^地分析，歷史條件和國際環(huán)境迫使中國選擇了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，再發(fā)展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略步驟。然而，國家的性質(zhì)決定了中國的發(fā)展，必須堅持以人民為中心的價值標(biāo)準(zhǔn)。因此，扭轉(zhuǎn)犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展局面，是理論發(fā)展與實踐探索的必然方向。為減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，中央全面取消農(nóng)業(yè)稅。此舉徹底地重構(gòu)了維持了幾千年的國家與鄉(xiāng)村間的汲取關(guān)系，國家與鄉(xiāng)村“從‘多取’走向‘少取、不取’‘多予’和‘放活’”1韓俊主編：《新中國70年農(nóng)村發(fā)展與制度變遷》，人民出版社2019年版，第143頁。。與此同時，中央開始實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，并建構(gòu)起全領(lǐng)域覆蓋、多要素整合的財政支農(nóng)體系，各類資金以專項形式下發(fā)至鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村發(fā)展被注入了新的活力。在項目實踐中，項目制的“人本主義”邏輯逐漸清晰。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民民生保障等諸多關(guān)涉農(nóng)民生存、發(fā)展的事項在項目制的推動下產(chǎn)生了歷史性突破。概言之，以人民為中心的項目制價值合理性，使中國共產(chǎn)黨發(fā)展思想的“整體性、關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性、動態(tài)平衡性、開放性等特征”2朱文琦：《以人民為中心發(fā)展思想：一個系統(tǒng)思維的視角》，載于《社會主義研究》2020年第5期。得到展現(xiàn)。

（二）工具合理性：鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化

從中西方社會科學(xué)比較的角度看，西方社會科學(xué)建構(gòu)的“概念性”理論體系，如現(xiàn)代化理論和民主理論，以及圍繞這兩個理論產(chǎn)生的轉(zhuǎn)型學(xué)和治理理論，它們都未能解決發(fā)展中國家最亟需破解的治理難題，反而帶來了國家解體、無效治理和“普力奪社會”等問題。由中國理論界和務(wù)實界提出的國家治理理論，是社會科學(xué)發(fā)展正本清源的必由之路，它強(qiáng)調(diào)國家性基礎(chǔ)上的治理能力現(xiàn)代化。國家性體現(xiàn)在國家是“最突出的權(quán)力集裝器”3[英]安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第14頁。。在此集裝器中，國家權(quán)力可以分為：經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力和政治權(quán)力。4參見[英]邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》第1卷，劉北成、李少軍譯，上海人民出版社2002年版，第23-42頁。四種權(quán)力都是國家權(quán)力的必要構(gòu)件，它們既獨立存在又相互影響。其中政治權(quán)力是權(quán)力體系的核心。正如亨廷頓所論證，普力奪社會的根源就是軍事權(quán)力對政治權(quán)力的干預(yù)，就是意識形態(tài)權(quán)力對政治權(quán)力的越界。5參見[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第162頁。政治權(quán)力構(gòu)成了國家調(diào)節(jié)權(quán)力關(guān)系的“阿基米德原點”。因此，國家治理的邏輯，是“國家中心”結(jié)構(gòu)下的權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)。6楊光斌：《關(guān)于國家治理能力的一般理論——探索世界政治（比較政治）研究的新范式》，載于《教學(xué)與研究》2017年第1期。

不幸的是，將“國家中心”作為因變量的研究范式，與西方學(xué)術(shù)界通行的“社會中心”研究范式相悖。大多數(shù)制度變遷和政治發(fā)展研究與社會改革實踐通常是本末倒置的。即將政治權(quán)力作為自變量，認(rèn)為通過政治制度改革，構(gòu)建西方式的代議制民主政體，就可以平衡國家權(quán)力中的軍事、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)等權(quán)力，就可以順利實現(xiàn)國家轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。然而蘇聯(lián)解體、東歐顏色革命和阿拉伯之春等經(jīng)驗告訴我們，以政治權(quán)力為自變量的理論研究范式和改革實踐是極其危險的。因此，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定是中國最根本的政治需求。

鄉(xiāng)村是中國政治權(quán)力穩(wěn)定的根基，項目制的工具合理性是推動鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。新中國成立后，人民公社制度和組織形式對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。一方面，中國“大一統(tǒng)”政治傳統(tǒng)7趙成福、田楊：《論歷史政治學(xué)視域下的中國現(xiàn)代國家建構(gòu)》，載于《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期。為人民公社控制鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造了結(jié)構(gòu)環(huán)境?！叭壦?、隊為基礎(chǔ)，黨政不分、政社合一”的人民公社體制極大地提升了國家的鄉(xiāng)村動員和治理鄉(xiāng)村能力，“國家主義”成為當(dāng)時鄉(xiāng)村治理的主流意識形態(tài)。另一方面，人民公社解構(gòu)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“家戶主義”，“家戶被統(tǒng)合到國家組織體系內(nèi)，并被結(jié)構(gòu)化”8徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，中國社會科學(xué)出版社2003年版，第137頁。。改革開放后，中國農(nóng)村實行了一系列的改革。經(jīng)濟(jì)體制層面建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政治層面將人民公社體制改革為“鄉(xiāng)政村治”體制。鄉(xiāng)村巨變使鄉(xiāng)村治理面臨著“雙重消解”的困境。即內(nèi)生性的鄉(xiāng)土社會治理體系的消失和嵌入式、國家整合的治理體系的瓦解，9參見王曙光：《中國農(nóng)村：北大“燕京學(xué)堂”課堂講錄》，北京大學(xué)出版社2017年版，第226-227頁。這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理主體的真空和治理方式的匱乏。

項目制的工具合理性恰好彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理中的兩大空缺。一方面，項目制的“事本主義邏輯”突破了科層體制的限制，打破了治理主體之間的壁壘。多元性是項目制所關(guān)涉主體的基本特征。例如，項目的申請、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)整合了政府、鄉(xiāng)村、社會組織、企業(yè)等多種類型的主體。項目制將處于行政體制之外的村級自治組織吸納進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村社會的組織力、凝聚力。項目制形成內(nèi)外互補(bǔ)、上下互通的鄉(xiāng)村治理體系。1參見賀雪峰：《治村》，北京大學(xué)出版社2017年版，第308-309頁。另一方面，項目制工具性體現(xiàn)在平衡城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)間不平衡的能力，為鄉(xiāng)村提供人、財、物等資源。例如，中央通過實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)工程、動植物保護(hù)建設(shè)工程、沿?，F(xiàn)代漁港建設(shè)工程、農(nóng)村人居環(huán)境整治工程、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程、農(nóng)村公路建設(shè)工程、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)工程等一系列項目建設(shè)。2中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資 加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》，中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)（http://www.moa.gov.cn/govpublic/CWS/202007/t20200710_6348452.htm.）以補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域的短板，整合生產(chǎn)、生活和民生等領(lǐng)域的資源，加快“三農(nóng)”發(fā)展。

（三）價值合理性與工具合理性的統(tǒng)一：政治發(fā)展

項目制的價值合理性與工具合理性的統(tǒng)一，緩和了鄉(xiāng)村治理的“‘事本’與‘人本’的情感沖突”3吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，生活書店出版有限公司2018年版，第550頁。，推動了鄉(xiāng)村及國家政治發(fā)展。首先，項目制包含的“民本主義”價值觀對構(gòu)建服務(wù)型政府形成“倒逼機(jī)制”。如何維持基層社會穩(wěn)定并為基層社會提供公共服務(wù)成為了基層政權(quán)的主要職責(zé)。4付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載于《社會學(xué)研究》2015年第2期。通過項目建設(shè)，提升了基層政府的服務(wù)能力和水平，實現(xiàn)了向“理性政府”的過渡。5黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，載于《開放時代》2014年第5期。項目制蘊(yùn)含的“事本主義”邏輯，“使基層政府?dāng)[脫財權(quán)與事權(quán)倒掛格局”6關(guān)曉銘：《項目制：國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)選擇——技術(shù)政治學(xué)的視角》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2020年第5期。。其次，項目制的激勵機(jī)制在于中央政府用專項資金等形式引起層級政府間橫向?qū)用娴幕优c競爭。良性的互動與競爭讓政府有了向內(nèi)發(fā)掘潛力的動力。再次，項目制提升了中央政府的權(quán)威性和自主性。中央政府的權(quán)力意志直接與基層政府和鄉(xiāng)村社會連接起來。國家投入鄉(xiāng)村社會的資源“被打折”的可能性減小，利用率相應(yīng)增加。7陳家建：《項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，載于《中國社會科學(xué)》2013年第2期。最后，項目制在實現(xiàn)“三農(nóng)”跨越式發(fā)展、提高鄉(xiāng)村治理效能的同時，也提升了農(nóng)民對中國共產(chǎn)黨和國家政治的認(rèn)同度。從發(fā)生角度看，政治認(rèn)同“很大程度上取決于國家是否合理地安排了人與社會、人與政府及人與國家的基本關(guān)系”8林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，載于《中國社會科學(xué)》2013年第8期。。項目制通過其價值合理性與工具合理性優(yōu)勢的統(tǒng)一，理順了鄉(xiāng)村治理主體間的關(guān)系，有效地將國家從中央到地方的各層級關(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來。9渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，載于《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

三、項目制的限度：行動者邏輯間的張力

項目制為加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、提升農(nóng)民獲得感和幸福感提供了效能與勢能。“項目帶動”“項目建設(shè)”成為各級黨委和政府提升鄉(xiāng)村治理能力的重要理念與實踐形式。項目制治理機(jī)制的形成與我國體制結(jié)構(gòu)、制度體系及政策環(huán)境等因素密切相關(guān)。我國鄉(xiāng)村治理的重心，在政治目標(biāo)與技術(shù)目標(biāo)的曲折運(yùn)動中螺旋發(fā)展。項目制部分地同構(gòu)了這兩種目標(biāo)的對立性，其優(yōu)勢及實質(zhì)是價值合理性與工具合理性的雙重建構(gòu)。項目制在改善國家與農(nóng)民間關(guān)系、提升政府效率、加速“三農(nóng)”發(fā)展的同時，也顯現(xiàn)出一些自身的限度。例如，項目制背景中，國家與地方間的利益脫嵌、中央政府與基層政府間的“目標(biāo)代替”、基層政府與農(nóng)民的“共謀”等問題。究其原因在于，項目主體的多重行動邏輯沖突及行為博弈造成了項目制的限度。

一是中央政府與基層政府行動邏輯間的張力。中央政府的行動邏輯是以“委托—代理”契約模式進(jìn)行頂層項目發(fā)包。在宏觀層面彌補(bǔ)區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展不平衡。然而，受我國行政疆域廣闊的因素制約，中央政府采用數(shù)字管理的形式來了解鄉(xiāng)村需要?；鶎诱莆枕椖抠Y源與鄉(xiāng)村需要的匹配性等地方性知識。此外，基層政府的行為具有自主性特征，加劇了府際間行為邏輯的分野。壓力型體制、錦標(biāo)賽體制等體制性因素的制約，使得基層政府在經(jīng)濟(jì)績效驅(qū)動下，奉行指標(biāo)主義。表現(xiàn)在項目制中即在項目申請階段，基層政府將項目“打包”“攤大餅”，把各種項目融合或捆綁成一種綜合工程；10折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，載于《中國社會科學(xué)》2011年第4期。但在項目執(zhí)行階段，基層政府卻將項目資源集中，并向基礎(chǔ)條件本已較好的鄉(xiāng)村傾斜，導(dǎo)致了微觀層面的項目資源分配兩極化現(xiàn)象?；鶎诱鲇诠芾砟繕?biāo)和考核任務(wù)的壓力，使得區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得更多的項目資源，產(chǎn)生優(yōu)勢聚集效應(yīng)。1陳家建、鞏閱瑄：《項目制的“雙重效應(yīng)”研究——基于城鄉(xiāng)社區(qū)項目的數(shù)據(jù)分析》，載于《社會學(xué)研究》2021年第2期。

項目制的分級運(yùn)作機(jī)制使得項目制實現(xiàn)吸納和凝聚農(nóng)民需求的功能受到限制。2焦長權(quán)：《從分稅制到項目制：制度演進(jìn)和組織機(jī)制》，載于《社會》2019年第6期。于是，中央政府采取了兩種技術(shù)路線來規(guī)范項目制的運(yùn)作。一方面，中央采取嚴(yán)格的技術(shù)手段對項目進(jìn)行審批、監(jiān)管和審計。然而，嚴(yán)格管控的技術(shù)手段沒有為項目落實帶來實質(zhì)性的改觀，“項目體系越完備、審計體系越嚴(yán)格，專項資金的管理和控制越規(guī)范，這些資金就越難深入到鄉(xiāng)村基層”3周飛舟：《財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”》，載于《社會》2012年第1期。。另一方面，中央淡化項目制的治理邊界，“國家通過壓縮專項占比、整合項目資金、采取因素法分配、降低地方配套要求等多項策略，試圖降低項目制治理的作用空間”4史普原：《項目制治理的邊界變遷與異質(zhì)性——四個農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目的多案例比較》，載于《社會學(xué)研究》2019年第5期。。如此，更多資金以一般性轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)入鄉(xiāng)村。但其實這部分資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與項目制框架中的資金運(yùn)行機(jī)制一樣。以上兩種形式都未能彌合中央政府與基層政府行為邏輯間的張力，并暴露出“資源再分配中的國家自主性能力的不足”5李祖佩：《項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，載于《政治學(xué)研究》2015年第5期。。

二是基層政府與鄉(xiāng)村社會行動邏輯間的罅隙?；鶎诱c鄉(xiāng)村社會的關(guān)聯(lián)度是國家自主性實現(xiàn)的關(guān)鍵，基層政府與鄉(xiāng)村社會行動邏輯的分野影響了項目治理的效能。從基層政府角度看，在落實項目過程中，基層政府兼具任務(wù)執(zhí)行和治理回應(yīng)兩種行為邏輯。任務(wù)執(zhí)行邏輯指基層政府將項目視為自上而下的激勵或壓力。治理回應(yīng)邏輯指基層政府將項目視為自下而上的鄉(xiāng)村治理需求的應(yīng)答，是對鄉(xiāng)村公共需求的回應(yīng)和滿足。從鄉(xiāng)村社會角度看，鄉(xiāng)村社會有通過項目獲得資源的需要，并體現(xiàn)為治理需求的行為邏輯。當(dāng)基層政府的治理回應(yīng)行為邏輯與鄉(xiāng)村社會的治理需求邏輯匹配時，基層政府成為國家與鄉(xiāng)村的有效連接點。基層政府在項目的規(guī)劃、申報、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，充分考慮當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的治理需要，并將長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)與短期項目目標(biāo)結(jié)合起來，延長項目影響力的生命周期。然而，基層政府的任務(wù)執(zhí)行行為邏輯與鄉(xiāng)村的治理需要行為邏輯之間的罅隙，降低了項目制在鄉(xiāng)村場域的治理績效?；鶎诱非笕蝿?wù)完成的心態(tài)，導(dǎo)致項目為鄉(xiāng)村社會帶來可持續(xù)發(fā)展的一面被忽視?；鶎诱俺蔀榱艘粋€應(yīng)付上級、服務(wù)下級、跑腿辦事的徹底的‘協(xié)調(diào)型’政權(quán)”6付偉、焦長權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，載于《社會學(xué)研究》2015年第2期。。

三是個體農(nóng)民之間行動邏輯的博弈。村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)性分化是當(dāng)下農(nóng)村社會的突出問題。7李韜：《論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中村莊結(jié)構(gòu)性分化困境及其化解路徑》，載于《社會主義研究》2019年第6期。以村干部和村莊能人為代表的鄉(xiāng)村精英階層成為新的“村莊代理人”。囿于勞動能力、知識儲備等人力資本的限制，普通農(nóng)民突破階層限制的可能性在不斷降低。由于經(jīng)濟(jì)關(guān)系、理性選擇是農(nóng)民行為邏輯的起點，8劉金海：《農(nóng)民行為研究：“關(guān)系——行為”范式的探討及發(fā)展》，載于《中國農(nóng)村觀察》2018年第5期。加之“懸浮型政府”“治理重心下沉”等客觀原因的限制，導(dǎo)致許多事關(guān)農(nóng)民利益的事情無法溝通、協(xié)調(diào)、解決。于是，掌握了利益分配權(quán)和話語主導(dǎo)權(quán)的鄉(xiāng)村精英成為農(nóng)民的“代言人”“發(fā)言人”，似乎他們代表了全體農(nóng)民的利益。然而，鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)民之間不乏博弈的行為。從項目周期看，“項目”可能引發(fā)村民間權(quán)益的再分配，精英階層與普通農(nóng)民階層圍繞著利益安排而展開博弈。根據(jù)大多數(shù)的經(jīng)驗研究，在項目進(jìn)村的初始階段，普通農(nóng)民將決策權(quán)讓渡給鄉(xiāng)村精英，并由其代表農(nóng)民與其他項目主體協(xié)商、博弈、共生，以求鄉(xiāng)村整體利益最大化。然而，隨著項目進(jìn)入到利益分配階段，往往矛盾、對抗等博弈程度加劇。9學(xué)界已有大量的經(jīng)驗研究凸顯了，由于項目利益分配而帶來的農(nóng)民間的博弈?？蓞⒁娝箍铺貙|南亞農(nóng)民、應(yīng)星對大河移民村、吳毅對小鎮(zhèn)、周雪光對FS鎮(zhèn)、林雪霏對鹿港街道等經(jīng)典案例的研究。鄉(xiāng)村精英憑借物質(zhì)資本、社會資本、人力資本的優(yōu)勢，在項目中獲得制度性尋租的空間。一旦形成爭利格局，普通農(nóng)民往往會使用“弱者的武器”甚至不惜采取“抗?fàn)幮浴笔侄闻c鄉(xiāng)村精英展開角力。在博弈的過程中，“盡管博弈的各方利益相關(guān)者都有討價還價的權(quán)力，但權(quán)力格局并不是對稱和均衡的，政府實際上擁有最終的制度安排的決定權(quán)。在這種情況下，政府的科學(xué)民主決策、政治智慧和發(fā)展遠(yuǎn)見，就成為新型社會整合中的關(guān)鍵因素?！?李培林：《村落的終結(jié)：羊城村的故事》，生活書店出版有限公司2019年版，第137-138頁。農(nóng)民個體之間行動邏輯的博弈背后隱含著鄉(xiāng)村與政府之間、中央政府與地方政府之間深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。

四、結(jié)論及觀點

中國在發(fā)展和改革過程中，選擇了優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的戰(zhàn)略。國家從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村汲取了大量資源，鄉(xiāng)村為這一階段的發(fā)展提供了寶貴動力。隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅，切實減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入新階段。然而，國家逐漸失去了與鄉(xiāng)村日常生活的聯(lián)系，農(nóng)民與國家關(guān)聯(lián)性愈發(fā)模糊。國家、鄉(xiāng)村、農(nóng)民間的關(guān)系斷裂，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展落后于城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活力低于工商業(yè)產(chǎn)業(yè)活力、農(nóng)民生活水平低于城鎮(zhèn)居民生活水平等發(fā)展不平衡和不充分矛盾。表現(xiàn)為諸如由于缺乏資金導(dǎo)致的農(nóng)村公共服務(wù)缺失、農(nóng)村基層組織能力喪失和農(nóng)村道德滑坡等治理問題。

以項目制形式破解鄉(xiāng)村治理難題是一把雙刃劍。項目制的優(yōu)勢體現(xiàn)在價值合理性與工具合理性的統(tǒng)一。項目制既實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的價值追求，又體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的工具效力。此外，以上兩個優(yōu)勢的統(tǒng)一更推動了我國的政治發(fā)展。項目制形成構(gòu)建服務(wù)型、回應(yīng)型政府的“倒逼機(jī)制”，增強(qiáng)了農(nóng)民的政治認(rèn)同，進(jìn)而為國家發(fā)展提供了必須的政治穩(wěn)定環(huán)境。需要注意的是，項目制也存在限度，并表現(xiàn)為項目主體的行為邏輯間的張力及行為的博弈。因此，彌合中央政府、基層政府、鄉(xiāng)村社會、農(nóng)民等項目主體邏輯、策略、行為間的罅隙，理順項目主體間的關(guān)系是提升項目制的治理效能的關(guān)鍵。

由上可知：第一，項目制將各類制度、組織資源吸納進(jìn)國家治理體系，將國家與農(nóng)民置于同構(gòu)關(guān)系結(jié)構(gòu)中。第二，項目制將黨和政府的工作重心回歸至“三農(nóng)”，將國家發(fā)展的紅利普惠至鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略賦予治理勢能。第三，項目制連通了傳統(tǒng)國家治理智慧和新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村是中國國家的底色，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了傳統(tǒng)中國國家治理需要強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)核心。新時代，中國共產(chǎn)黨肩負(fù)起鄉(xiāng)村振興的重?fù)?dān)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是傳統(tǒng)國家治理智慧的“揚(yáng)棄式”繼承。第四，構(gòu)建起權(quán)責(zé)對稱的層級政府關(guān)系、雙向連通的政治社會關(guān)系、包容同構(gòu)的農(nóng)民利益關(guān)系是克服項目制限度的有效途徑。