張力于 韓德軍

摘要：【目的】為了協(xié)調(diào)、均衡農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全面入市過(guò)程中相關(guān)主體間的利益需求。【方法】基于利益相關(guān)者視角對(duì)參與土地增值收益分配的不同主體存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理?！窘Y(jié)果】1.主體間利益訴求矛盾突出；2.主體間收益分配機(jī)制不均衡；3.主體間收益分配中法律依據(jù)尚不完善?！窘Y(jié)論】提出了相關(guān)對(duì)策：1.明晰集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度；2.建立兼顧不同主體的收益分配機(jī)制；3.強(qiáng)化收益分配的動(dòng)態(tài)過(guò)程監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；農(nóng)村集體建設(shè)用地入市；收益分配

基金項(xiàng)目：2021年貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)科研基金重點(diǎn)項(xiàng)目（2021KYZD07）。

作者簡(jiǎn)介：張力于，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。Email：455177796@qq.com

通訊作者：韓德軍，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與政策。

引言

新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速發(fā)展，我國(guó)城市建設(shè)用地現(xiàn)有存量對(duì)市場(chǎng)的供給已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而基于我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地所有制，農(nóng)村土地不能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)的主體，無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行有效利用實(shí)現(xiàn)增收。黨的十九大明確指出全面盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，突破現(xiàn)有農(nóng)村土地制度改革是探索農(nóng)民增收路徑、促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要決策。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不可隨意流轉(zhuǎn)，不可私自改變土地使用性質(zhì)，唯有通過(guò)政府征收以后將原有土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地以后，以招掛拍方式入市實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)、出讓[1]。長(zhǎng)期以來(lái)，受限于我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制壁壘，政府作為合法征地者，對(duì)土地市場(chǎng)具有強(qiáng)勢(shì)壟斷地位，農(nóng)民集體難以通過(guò)享有土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入的增加。近年來(lái)，隨著土地政策的不斷放寬，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷上漲，土地入市過(guò)程中農(nóng)民參與土地增值收益分配受損矛盾問(wèn)題凸顯。當(dāng)前，亟需在打破原有集體建設(shè)用地土地入市制度基礎(chǔ)上，探索有效的土地入市分配模式，以合理公平、兼顧多方主體利益為原則，平衡政府與農(nóng)民集體、農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)體、政府與農(nóng)民個(gè)體不同主體間的利益需求，協(xié)調(diào)好土地入市收益的合理分配。2019年，十三屆全國(guó)人大十二次會(huì)議通過(guò)的《土地管理法》修正案，進(jìn)一步破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙[2]。2020年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善旳要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，明確提岀推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[3]。至此，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等“身份”全面入市。

基于我國(guó)土地公有制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是我國(guó)在社會(huì)主義發(fā)展過(guò)程中提出的特有概念，我國(guó)與國(guó)外其他國(guó)家在土地上的最明顯區(qū)別在于，國(guó)外土地施行的是土地私有制，土地歸私人所有，私人享有土地的所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益處置權(quán)，可根據(jù)個(gè)人意愿自由進(jìn)行交易。國(guó)外學(xué)者對(duì)土地的研究主要集中于產(chǎn)權(quán)制度的完善，國(guó)外大部分學(xué)者認(rèn)為明晰土地的產(chǎn)權(quán)有助于土地市場(chǎng)的完善、減少土地入市的交易成本。美國(guó)在土地交易過(guò)程中政府通過(guò)收取一定比例的土地增值收益，來(lái)兼顧效率和公平。英國(guó)通過(guò)行政法令明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，私人不可改變?cè)械耐恋厥褂眯再|(zhì)，但是國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中基于公共利益的考慮改變私人土地原有使用性質(zhì)，造成的土地升值或者下降，會(huì)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。法國(guó)則通過(guò)對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，將土地的增值收益歸于公有。

在我國(guó)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市增值收益分配主體的界定中，政府是否應(yīng)該作為增值收益分配主體之一學(xué)界還存在分歧，李延榮[4]認(rèn)為政府作為社會(huì)服務(wù)的提供者，土地收益應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，不應(yīng)成為利益的分配者。顧湘[5]等認(rèn)為政府在土地入市中，收益分配比例應(yīng)該小于集體所占比例，通過(guò)一定的稅收獲取收益。王小映[6]認(rèn)為，集體土地作為農(nóng)民集體所共有的集體資產(chǎn)，土地產(chǎn)生的增值收益應(yīng)該由集體成員共同享有，但是要明確土地收益的分配。樊帆[7]認(rèn)為地方政府作為土地收益分配主體缺乏理論依據(jù)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中政府過(guò)度的干預(yù)，不僅沒(méi)有提高集體建設(shè)用地市場(chǎng)的效率，還造成了土地收益分配矛盾越發(fā)突出。吳昭軍[8]認(rèn)為，由于集體產(chǎn)權(quán)具有公共性和社會(huì)性特性，土地增值收益分配應(yīng)以公共性與統(tǒng)籌性為原則，政府按一定比例收取土地調(diào)節(jié)金，作為其公共職能的體現(xiàn)。李懷[9]認(rèn)為應(yīng)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)明確地方政府的增值收益分配權(quán)，以化解征地與入市的矛盾，平衡好政府與農(nóng)民集體之間利益分配?？傮w來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否入市已經(jīng)達(dá)成統(tǒng)一觀點(diǎn)，分歧在于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)應(yīng)以何種方式入市，入市后的增值收益應(yīng)該如何分配，參與入市過(guò)程的利益相關(guān)主體應(yīng)該如何界定。

表1? 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市變革歷程

時(shí)間 階段 內(nèi)容

1998年 明令禁止階段 《土地管理法》進(jìn)行修訂，禁止農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

1999-2006年 試點(diǎn)探索階段 進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的探索

2007-2012年 試點(diǎn)深化階段 重慶、成都相繼成為土地制度改革試驗(yàn)區(qū)，分別探索了集體建設(shè)用地“增減掛鉤”創(chuàng)新模式，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)。

2013-2018年 政策授權(quán)階段 黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市交易。

2019年至今 立法批準(zhǔn)階段 修訂《土地管理法》，以法律為基礎(chǔ)，授權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地符合規(guī)定的可以直接入市。

1 土地收益分配主體

1.1 政府

雖然政府在農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)上不屬于農(nóng)村集體成員，不享有土地所有權(quán)資格，但是在集體建設(shè)用地入市整個(gè)過(guò)程中，政府都實(shí)際參與其中，扮演多種角色。從理性經(jīng)紀(jì)人角度出發(fā)，政府在過(guò)去征地模式中獲取了絕對(duì)的土地增值收益，這是其財(cái)政收入的一部分來(lái)源。2019年國(guó)家對(duì)《土地管理法》的修訂，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市，此舉打破了原有土地增值收益分配中政府的主導(dǎo)地位，集體所有符合規(guī)定的建設(shè)用地再也不必經(jīng)過(guò)政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后入市。政府不再以主導(dǎo)者身份參與土地入市增值收益，轉(zhuǎn)而作為土地市場(chǎng)的監(jiān)督者，這一角色的轉(zhuǎn)換勢(shì)必導(dǎo)致政府與農(nóng)村集體之間產(chǎn)生博弈。在此制度下，農(nóng)民集體必將追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，促使政府在土地增值收益分配的比例下降。因此，地方政府與集體經(jīng)濟(jì)組織存在著利益矛盾，一定程度上會(huì)對(duì)集體建設(shè)用地制度改革造成阻礙。

1.2 集體

我國(guó)《土地管理法》明確指出農(nóng)村土地由農(nóng)民集體組織成員共同所有。農(nóng)民個(gè)人作為集體成員人之一，但是卻沒(méi)有獨(dú)立的所有權(quán)，土地所有權(quán)只能由農(nóng)民集體共同行使。從組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行分析，集體經(jīng)濟(jì)組織由具有成員權(quán)的農(nóng)民個(gè)人組成，在大多數(shù)時(shí)候集體經(jīng)濟(jì)組織的決策也反映著大多數(shù)農(nóng)民個(gè)體的共同意志，但是當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)權(quán)者出于自身目的出現(xiàn)自利行為時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人侵犯多數(shù)人權(quán)益現(xiàn)象，此時(shí)，集體組織決策就難以完全反映農(nóng)民自身全部利益。在參與利益分配過(guò)程中，農(nóng)民個(gè)體與集體經(jīng)濟(jì)組織目標(biāo)一樣時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)在與其他利益相關(guān)主體博弈過(guò)程中為農(nóng)民爭(zhēng)取合法利益，為農(nóng)民個(gè)體服務(wù)。當(dāng)二者利益目標(biāo)存在分歧時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為代表農(nóng)民行使權(quán)利的主體，可能會(huì)基于自身利益需求侵犯農(nóng)民權(quán)益。另一方面，我國(guó)普遍存在村委會(huì)替代集體經(jīng)濟(jì)組織扮演農(nóng)民集體行使權(quán)利決策的角色，在代表農(nóng)民集體進(jìn)行決策時(shí)，其自身的行政色彩決定了村委會(huì)與地方政府存在一定的依附關(guān)系，因此在土地收益分配關(guān)系的博弈中，其難以完全獨(dú)立地扮演一個(gè)中間人角色，完全維護(hù)農(nóng)民利益。

1.3 農(nóng)民

農(nóng)村集體建設(shè)用地作為集體財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)為集體所有，農(nóng)民作為農(nóng)村集體組織成員，依法具有分享集體財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)利，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過(guò)程中，此時(shí)農(nóng)民作為個(gè)體只享有“土地使用權(quán)”并不直接參與集體建設(shè)用地的入市，“土地所有權(quán)”由村集體代為行使，但實(shí)際在建設(shè)用地入市后，農(nóng)民作為分散的個(gè)體，難以保障自身作為農(nóng)民集體成員具有分享“農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)”收益的權(quán)利，應(yīng)該承認(rèn)其參與增值收益主體的地位，在集體建設(shè)用地入市之后維護(hù)好其合法分配收益的權(quán)利，通過(guò)合理分配土地入市收益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)其獲得感[10]。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配平衡面臨困境

2.1 主體間利益訴求矛盾突出

在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過(guò)程中，不同主體對(duì)參與土地增值收益有著不同的利益需求。首先，政府作為公共服務(wù)者，其公共職能的體現(xiàn)需要通過(guò)財(cái)政收入來(lái)實(shí)現(xiàn)，在政府、集體、農(nóng)民三個(gè)主體間進(jìn)行利益博弈時(shí)，政府作為行政主體在實(shí)現(xiàn)其利益分配需求上具有明顯的地位優(yōu)勢(shì)，作為經(jīng)濟(jì)理性人對(duì)自身利益的需求，政府可能利用行政手段過(guò)多干預(yù)土地增值收益分配。其次，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地所有權(quán)職能的行使者，基于產(chǎn)權(quán)理論，在土地增值收益分配中享有最多收益分配權(quán)力。最后，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民個(gè)體，作為土地的實(shí)際使用者，在土地入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中希望通過(guò)土地的最大補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益保障。在三個(gè)主體的博弈中，無(wú)論是哪一方都可能會(huì)通過(guò)一定的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)參與土地增值收益分配的最大化，在此過(guò)程中勢(shì)必導(dǎo)致其余兩方主體利益受到縮減。

2.2 主體間土地收益分配機(jī)制不均衡

當(dāng)前，我國(guó)在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市增值收益的劃分上還沒(méi)有具體的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。參與土地增值收益分配在實(shí)際過(guò)程中是由各利益主體互相博弈后進(jìn)行分配。在不同的地區(qū)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，集體建設(shè)用地入市后土地收益具體分配方式由當(dāng)?shù)卣疀Q定，農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的土地合法權(quán)益還得不到應(yīng)有的保障，容易出現(xiàn)土地糾紛。在二次分配過(guò)程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民也存在分配不均的現(xiàn)象，農(nóng)民作為個(gè)體，在與村集體組織博弈過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，加上自身權(quán)利意識(shí)淡薄，在利益受到侵害的同時(shí)難以向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行投訴。

2.3 主體間收益分配中法律依據(jù)不完善

相比過(guò)去，農(nóng)村集體土地可以入市后，其市場(chǎng)價(jià)值有了巨大的提升，面對(duì)如此巨額的經(jīng)濟(jì)利益，不同利益主體之間應(yīng)該怎么分就成了亟需解決的問(wèn)題，現(xiàn)在除了政府方面有行政明文規(guī)定以市場(chǎng)交易額為基礎(chǔ)抽取一定比例調(diào)節(jié)金作為分配辦法，農(nóng)村內(nèi)部集體與農(nóng)民之間如何分還沒(méi)有明確的法律依據(jù)，作為集體組織成員，每一戶農(nóng)民應(yīng)該分多少才算合理，再分配以后是否需要按比例留置一定份額的資金作為本村發(fā)展的投入，留置的資金應(yīng)該如何使用，用到哪里等等一系列問(wèn)題還沒(méi)有具體的法律依據(jù)，各地區(qū)都是按照村民自治協(xié)商的基礎(chǔ)進(jìn)行決策。

3 對(duì)策建議

3.1 明晰集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度

土地入市流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)前提是土地產(chǎn)權(quán)的明確界定，也是完善土地入市后，政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民個(gè)體不同主體之間土地增值收益分配的重要依據(jù)。土地產(chǎn)權(quán)的界定不明晰，從根本上會(huì)弱化所有權(quán)人的合法權(quán)益，在土地入市交易過(guò)程中、土地收益分配過(guò)程中土地所有權(quán)主體合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，無(wú)法根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)對(duì)本身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行保護(hù)。因此在當(dāng)前情況下，國(guó)家政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)完善關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)中參與土地收益分配的主體交易參與權(quán)和分配資格權(quán)，通過(guò)法律的形式界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)主體，參與利益分配，明晰參與土地收益分配權(quán)主體，從制度上規(guī)范土地各主體間合法權(quán)益。

3.2 建立兼顧不同主體的收益分配機(jī)制

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，參與土地收益分配的主體為政府、集體、農(nóng)民個(gè)人[11]。其中政府作為特殊的行政主體，客觀上為集體建設(shè)用地入市提供了良好的交易市場(chǎng)環(huán)境，土地利益的分配上，政府可通過(guò)土地稅收或根據(jù)土地交易額收取一定比例的調(diào)節(jié)金。農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體，在參與分配中理應(yīng)獲取集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的絕大部分經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)在集體內(nèi)部土地收益的分配必須以保障每一集體組織成員基本利益為原則，將土地收益的絕大部分公平分配到每一個(gè)享有成員資格的農(nóng)民個(gè)體中，讓農(nóng)民個(gè)體真正地切身享受到土地政策改革紅利，提高農(nóng)民生活水平。因此，完善集體建設(shè)用地利益分配機(jī)制，兼顧不同的主體利益需求，制定合理的、公平的分配機(jī)制，均衡集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市利益分配，在協(xié)調(diào)好不同利益主體需求的同時(shí)提高其政策實(shí)施的參與度，對(duì)盤(pán)活農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化土地資源利用至關(guān)重要。

3.3 強(qiáng)化土地收益分配的動(dòng)態(tài)過(guò)程監(jiān)督

土地收益分配的公平合理，關(guān)乎每一個(gè)利益主體的合法權(quán)益，不同主體合法權(quán)益是否得到充分的體現(xiàn)關(guān)乎到土地制度改革的最終效果。目前，我國(guó)土地入市監(jiān)管機(jī)制尚未得到完善，在土地收益分配過(guò)程中還存在一系列問(wèn)題，不同的利益分配主體基于自身利益最大化的考慮，會(huì)出現(xiàn)土地收益分配的行為。另一方面，在參與土地收益分配的主體中，政府不僅是參與主體之一，同時(shí)也作為土地入市過(guò)程的監(jiān)管者，擁有“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判”的雙重身份，可能會(huì)出于自身利益的考慮，難以在土地利益分配中體現(xiàn)其“監(jiān)督者”的獨(dú)立性[12]。因此，應(yīng)強(qiáng)化有關(guān)部門(mén)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)集體建設(shè)用地入市到分配整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全程化動(dòng)態(tài)跟蹤，對(duì)土地收益分配進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證利益分配的每一個(gè)主體得到合法的訴求滿足。

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