曾 晨

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

氣候變化是全球面臨的主要環(huán)境問題之一。為應(yīng)對(duì)氣候變化,國(guó)際社會(huì)已經(jīng)做出諸多努力,當(dāng)今國(guó)際氣候治理已從《京都議定書》“自上而下”的“強(qiáng)制約束”模式轉(zhuǎn)為《巴黎協(xié)定》“自主貢獻(xiàn)”的“自覺責(zé)任”模式[1]。我國(guó)在2020年9月召開的第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上承諾,將于2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。雖然不少國(guó)家已向國(guó)際社會(huì)聲明本國(guó)的碳排放目標(biāo),但國(guó)家是國(guó)際社會(huì)行為主體,而非碳排放行為主體。存在溫室氣體排放行為的行為人是決定碳排放目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)還需改革與公眾日常生活息息相關(guān)的能源體系、行業(yè)體系,這也表明實(shí)現(xiàn)碳中和離不開公眾參與。當(dāng)今國(guó)際社會(huì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜,極端民族主義、逆全球化思潮等不斷涌現(xiàn)。在新國(guó)際形勢(shì)下,中國(guó)需要把握低碳技術(shù)改革契機(jī),政民合作,形成合力,引領(lǐng)全球氣候變化治理。

一、我國(guó)碳排放控制路徑

“開源”及“節(jié)流”是實(shí)現(xiàn)碳中和的兩個(gè)抓手。“開源”,即增加吸納溫室氣體的舉措,如植樹造林,增加森林固碳總量?！肮?jié)流”,即減少溫室氣體排放,如高碳排放量行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。目前全球已有54個(gè)國(guó)家碳達(dá)峰,且大多數(shù)國(guó)家已制定碳中和的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)已在控制溫室氣體排放的進(jìn)程中開展了較多探索。

(一)碳交易

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱碳交易市場(chǎng))是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)運(yùn)而生的重要機(jī)制。過去我國(guó)控制碳排放以行政措施及財(cái)政手段為主,但政府實(shí)施行政手段的邊際成本不斷提高,同時(shí)大范圍的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)[2],這兩種手段勢(shì)必不能長(zhǎng)期維持。2011年,我國(guó)在7個(gè)省市開展碳市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作,2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)[3],并于2021年正式建立以電力行業(yè)為破局點(diǎn)的碳交易市場(chǎng)。碳交易市場(chǎng)未來將陸續(xù)納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)行業(yè)[4]。碳交易是依靠市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的機(jī)制。建立國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)有助于構(gòu)建合理有效的碳價(jià)體系,激勵(lì)市場(chǎng)各行業(yè)開展低碳技術(shù)研究與投資,促進(jìn)我國(guó)向低碳型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。全國(guó)碳交易市場(chǎng)的建立標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化向市場(chǎng)化碳定價(jià)模式轉(zhuǎn)型。隨著碳交易市場(chǎng)在國(guó)際社會(huì)逐漸普及,部分地區(qū)為了降低交易成本,通過實(shí)行區(qū)域內(nèi)碳市場(chǎng)連接機(jī)制(如加州—魁北克碳市場(chǎng)、歐盟—挪威碳市場(chǎng)等)[5]來提升市場(chǎng)活力。依托市場(chǎng)構(gòu)建全國(guó)碳交易機(jī)制,既是我國(guó)氣候治理的破局點(diǎn),也是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的必然選擇。隨著我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn),中國(guó)已在碳排放交易領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn),碳排放交易立法活動(dòng)也即將展開[6]。

(二)碳稅

碳稅屬于環(huán)境稅的一種,大部分國(guó)家將碳稅歸為能源稅,碳稅征收出發(fā)點(diǎn)是解決環(huán)境負(fù)外部性。大多國(guó)家根據(jù)化石燃料的二氧化碳排放當(dāng)量按照固定稅率從量計(jì)征碳稅。芬蘭是最早開征碳稅的國(guó)家,于1990年對(duì)汽油、柴油、煤炭等化石燃料稅增加一個(gè)單獨(dú)組成部分作為碳稅開始征收。芬蘭碳稅稅率及征收對(duì)象幾經(jīng)變革,2011年后,生產(chǎn)能源的木材和其他生物質(zhì)被剔出碳稅征收行列[7]。法國(guó)于2010年頒布《財(cái)政條例草案》,計(jì)劃對(duì)化石燃料征收碳稅,至2014年碳稅正式成為法國(guó)能源稅的一種。愛爾蘭、阿根廷、南非實(shí)行動(dòng)態(tài)碳率機(jī)制。大部分國(guó)家將征收所得碳稅應(yīng)用于低碳補(bǔ)貼。碳稅是發(fā)達(dá)國(guó)家稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化的成果,是從本國(guó)國(guó)家利益最大化的角度出發(fā),在各利益主體之間協(xié)調(diào)、平衡的結(jié)果[8]。中國(guó)對(duì)碳稅研究已久,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》曾將碳稅納入其中,但因客觀條件限制,最終審議通過的正式文本中未出現(xiàn)碳稅相關(guān)條款。有學(xué)者曾探究碳減排中碳稅與碳交易的優(yōu)劣性,結(jié)果表明碳排放交易與適度碳稅相結(jié)合是較優(yōu)的減排政策[9]。中國(guó)可考慮征收碳稅,但實(shí)施過程中需先施行較低稅率的碳稅,以避免經(jīng)濟(jì)受到較大沖擊[10]。

(三)行業(yè)低碳改革

中國(guó)碳排放量居世界前列。高碳排放量不僅令中國(guó)面臨巨大減排壓力,也使中國(guó)在國(guó)際氣候治理談判中居不利地位。為此,中國(guó)采用政府規(guī)制手段,以推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型[11]。在部分重點(diǎn)行業(yè),采取強(qiáng)制性行政手段,強(qiáng)制性開展減排行動(dòng)。能源業(yè)是中國(guó)低碳改革先行行業(yè)之一。中國(guó)傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主,如在電力行業(yè)中,火力發(fā)電過程伴隨著大量溫室氣體排放,而中國(guó)火力發(fā)電量占比超過60%。目前,中國(guó)能源結(jié)構(gòu)改革需向低碳轉(zhuǎn)型。以新能源汽車行業(yè)為例,為提高廠家生產(chǎn)研發(fā)動(dòng)力及消費(fèi)者購(gòu)買動(dòng)力,政府在生產(chǎn)端與消費(fèi)端均設(shè)立激勵(lì)措施。新能源汽車制造企業(yè)適用低稅率,可獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼;消費(fèi)者購(gòu)買新能源汽車亦可享受政策優(yōu)惠,如部分城市新能源汽車無需搖號(hào)上牌、購(gòu)置稅減免等。能源行業(yè)低碳改革促使中國(guó)向清潔、可持續(xù)發(fā)展能源轉(zhuǎn)型[12]，其他行業(yè)低碳改革也已納入規(guī)劃中。

(四)增加生態(tài)碳匯

增加生態(tài)碳匯,即增加碳寄存體,增強(qiáng)對(duì)二氧化碳捕獲能力,從而降低大氣二氧化碳濃度,實(shí)現(xiàn)碳中和。增加生態(tài)碳匯,既是實(shí)現(xiàn)碳中和的手段之一,也是全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán),還是“山水林田湖草”生命共同體建設(shè)的要點(diǎn)。森林碳匯首先出現(xiàn)在《京都議定書》框架下土地利用變化和林業(yè)條款(LULUCF)中,被認(rèn)定具有降低大氣二氧化碳濃度的作用。中國(guó)在《京都議定書》簽訂前便已開展重點(diǎn)林業(yè)建設(shè)工程。據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局編制的《中國(guó)退耕還林還草二十年(1999—2019)》顯示,中國(guó)主要林業(yè)工程有1978年三北防護(hù)林工程、1987年長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程、2000年天然林資源保護(hù)工程、2000年退耕還林工程等,林業(yè)建設(shè)工程基本覆蓋全國(guó)各個(gè)地區(qū)。自2000年起,全球綠化面積共新增5%,其中，中國(guó)貢獻(xiàn)了新增綠化面積的25%[13],中國(guó)森林碳匯建設(shè)卓有成效。除陸地碳匯外,海洋藍(lán)色碳匯保護(hù)與利用也成為中國(guó)生態(tài)碳匯建設(shè)的重要方向[14]。

二、碳中和與公眾參與

(一)為什么碳中和需要公眾參與

氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響是國(guó)際社會(huì)共同面臨的環(huán)境問題。國(guó)際社會(huì)就氣候變化召開多次全球峰會(huì),先后制定了《京都議定書》框架體系、《巴黎協(xié)定》框架體系,確定“共同但有區(qū)別責(zé)任”,現(xiàn)以“國(guó)家自主承諾”模式進(jìn)行全球氣候治理。個(gè)人并非國(guó)際法主體,且簽署《巴黎協(xié)定》的主體是國(guó)家。從表面看,減排責(zé)任似乎僅屬于《巴黎協(xié)定》締約國(guó),與公眾無關(guān)。但究其實(shí)質(zhì),氣候變化治理屬于全球治理范疇,全球治理依托公民和公民社會(huì)[15],涉及全人類生活,關(guān)切到全球每個(gè)人,具有全球性、公開性。除此之外,公共選擇理論及參與式民主理論均認(rèn)為國(guó)家在國(guó)際社會(huì)上表態(tài)是該國(guó)公民的選擇。2018年10月,聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)通過的《關(guān)于生命權(quán)的一般性意見(第36號(hào))》從人權(quán)法角度關(guān)注氣候變化的個(gè)人救濟(jì)渠道,這說明個(gè)人與氣候變化之間存在直接互動(dòng)[16]。在全球氣候變化中,人均歷史累積排放量不但反映了“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則,同時(shí)體現(xiàn)出“人均平等排放權(quán)原則”,表明個(gè)人是氣候變化的實(shí)質(zhì)參與者[17]。

(二)公眾參與碳中和事理分析

首先，環(huán)境具有開放性,大氣環(huán)境與所有生物息息相關(guān)。對(duì)公眾而言,無論個(gè)人是否有排放溫室氣體的主觀意圖,都不可避免地會(huì)在日常生活中做出這種行為。個(gè)人生活離不開衣食住行,這便涉及紡織業(yè)、食品生產(chǎn)加工業(yè)、建筑業(yè)、交通業(yè)等,表明所有人均為溫室氣體排放主體,根據(jù)個(gè)人行為不同可分為溫室氣體排放的直接主體與間接主體。即使假設(shè)存在完全不依靠任何產(chǎn)業(yè)鏈,生活在純自然狀態(tài)下的個(gè)體,其呼吸行為仍會(huì)產(chǎn)生二氧化碳。盡管該假設(shè)非常極端,個(gè)體生命周期內(nèi)產(chǎn)生的溫室氣體量與工業(yè)二氧化碳排放量相比微不足道,但不可否認(rèn)個(gè)體均存在溫室氣體排放的事實(shí)。既然公眾事實(shí)參與了溫室氣體排放,因此碳中和亦需公眾參與。

其次,由于大氣的流通性、全球性,氣候變化實(shí)質(zhì)已將全球公民聯(lián)系起來。以2020年澳大利亞山火為例,不僅降低了澳大利亞碳匯儲(chǔ)備,還共計(jì)向大氣釋放3.5億噸二氧化碳,幾乎為澳大利亞平均年度排放量的2/3,釋放的二氧化碳隨大氣環(huán)流擴(kuò)散至世界各地。即使個(gè)體距澳大利亞相隔甚遠(yuǎn),但個(gè)體生活環(huán)境內(nèi)也會(huì)存在澳大利亞大火釋放的二氧化碳。每年都存在因意外事件釋放的溫室氣體,這些意外增加的溫室氣體影響著所有個(gè)體的生活環(huán)境。反過來說,若個(gè)體在日常生活中注意低碳,控制碳排放量,也會(huì)降低全球溫室氣體總量。在全球大氣變化背景下,公眾已形成了“人類大氣命運(yùn)共同體”,碳中和離不開公眾參與。

(三)公眾參與碳中和法理分析

公眾參與是由憲法確定的現(xiàn)代民主形式。公眾參與是社會(huì)公民參與社會(huì)治理,直接表達(dá)自己訴求,維護(hù)自己利益的方式。我國(guó)1982年的憲法首次確立參與制民主,《中華人民共和國(guó)憲法》第二條第三款賦予公眾在法律規(guī)定的范圍內(nèi)參與社會(huì)治理的基本權(quán)利,確立了參與制民主的基本模式[18]。廣泛的公眾參與既可以增強(qiáng)政策制定的合理性,還有助于促進(jìn)行政規(guī)則的正當(dāng)性[19]。中國(guó)氣候變化治理是由政府主導(dǎo)的,是利用行政約束力自上而下的治理模式,具有鮮明的公權(quán)力特征。在公權(quán)力主導(dǎo)的行政活動(dòng)中,公眾參與具有法理基礎(chǔ)。

公眾參與是國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的基本原則。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持公眾參與原則。中國(guó)的環(huán)境治理已構(gòu)建了較完善的公眾參與治理體系,公眾是環(huán)境治理中不可缺少的主體。黨的十九大報(bào)告也提出“構(gòu)建了政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。碳中和是重要的國(guó)家戰(zhàn)略,國(guó)家制定的涉及溫室氣體減排的政策事關(guān)每一位公眾,公眾也需要參與到中國(guó)環(huán)境治理體系中,政民協(xié)同,實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

公眾參與是現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法的基本原則。過去環(huán)境治理被普遍認(rèn)為是政府責(zé)任,但隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升,公眾參與環(huán)境治理的程度不斷加深。1972年通過的《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》首次在國(guó)際社會(huì)上突出公眾在環(huán)境治理體系內(nèi)的重要程度。1992年通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》確立了“公眾參與原則”,為公眾參與環(huán)境治理構(gòu)建基本框架。

三、公眾參與類型化

對(duì)現(xiàn)有公眾參與環(huán)境治理行為類型化,尋找公眾參與的共性,有助于制定適用于碳中和公眾參與制度。鐘興菊等[20]將公眾參與環(huán)境治理劃分為運(yùn)動(dòng)式參與、集體式抗?fàn)?、使命式參與及觀望式參與四種類型；曹海林等[21]總結(jié)為反抗型、政治型和日常型三個(gè)理想公眾參與環(huán)境治理類型。本文通過對(duì)現(xiàn)有研究及環(huán)境案件分析,將公眾參與劃分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與兩大類。

(一)主動(dòng)參與

主動(dòng)參與是公眾自發(fā)開展環(huán)境治理的行為,包括獲利性參與、非獲利性參與、公益性參與。

獲利性參與指公眾認(rèn)為參與環(huán)境治理對(duì)自己具有正反饋,自發(fā)參與環(huán)境治理。正反饋既包含貨幣性經(jīng)濟(jì)收益,也包含政策激勵(lì)。如《浙江省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于建立主要污染物總量控制激勵(lì)制度推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的通知》(浙環(huán)發(fā)〔2013〕61號(hào))對(duì)超額完成減排任務(wù)的企業(yè)制定適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)措施,對(duì)綠色信貸、環(huán)評(píng)審批、上市環(huán)保核查等方面給予支持。企業(yè)為獲取政府的政策獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行排污控制,開發(fā)新能源技術(shù)等,屬于獲利性參與。

非獲利性參與指公眾參與環(huán)境治理的源動(dòng)力并非獲益。公民通常由于環(huán)保意識(shí)的提升,意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性,進(jìn)而自發(fā)參與環(huán)境治理。非獲利性參與主要表現(xiàn)在公民日常生活中的環(huán)境友好行為,主要由個(gè)體實(shí)施,影響范圍較小。參與者不以直接獲益為目的,而是以保護(hù)環(huán)境為初衷,以提升日常生活的環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)。

公益性參與通常表現(xiàn)為群體活動(dòng),如環(huán)境公益組織舉辦的環(huán)境保護(hù)主題活動(dòng),環(huán)保組織自發(fā)提起的環(huán)境公益訴訟等。以“自然之友”為例,該組織是中國(guó)成立最早的全國(guó)性民間環(huán)保組織,每年開展多項(xiàng)公益環(huán)保活動(dòng),編制年度環(huán)境綠皮書《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告》,提起“福建南平武夷山脈非法采礦毀林案”公益訴訟等。公益性參與具有明顯的組織性,影響范圍廣。

(二)被動(dòng)參與

被動(dòng)參與是公眾在外界強(qiáng)制力的作用下被動(dòng)參與環(huán)境治理,包括政策性參與、抵抗性參與、司法強(qiáng)制性參與。

政策性參與是在典型的公權(quán)強(qiáng)制力介入下,公眾參與環(huán)境治理的行為。對(duì)企業(yè)而言,近幾年中國(guó)已關(guān)停不少高耗能、高污染企業(yè),國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局還于2020年頒布《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》,限制高耗能設(shè)備的使用。關(guān)停高耗能企業(yè)、限制高耗能設(shè)備使用是政府出于環(huán)境保護(hù)目的,由政府主導(dǎo)通過強(qiáng)制力施行。企業(yè)停產(chǎn)并不一定是其原本意思表示,但在強(qiáng)制力下的關(guān)停行為屬于被動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。對(duì)個(gè)體而言,如在垃圾分類方面,并非每個(gè)公民均具有進(jìn)行垃圾分類的意愿,但因國(guó)家強(qiáng)制力,全國(guó)大部分主要城市開始施行垃圾分類處理行為[22]。

抵抗性參與通常表現(xiàn)在公眾自身利益受損或可能受損時(shí),出于私益,個(gè)體采取較為激烈的方式以表達(dá)自己的訴求。如大連“7·16”海洋溢油事件、廈門“PX”事件、杭州“5·12”垃圾焚燒發(fā)電廠事件等均屬于公眾私益受到侵害,或存在被侵害的潛在風(fēng)險(xiǎn),相關(guān)利益群體聯(lián)合抵抗。利益相關(guān)者選擇訴訟、仲裁甚至聚集、靜坐等沖突對(duì)抗模式,阻止環(huán)境問題對(duì)自身權(quán)益損害的程度進(jìn)一步擴(kuò)大。

司法強(qiáng)制參與是行為人在國(guó)家強(qiáng)制力介入的情況下,被強(qiáng)制參與環(huán)境治理的情形。司法強(qiáng)制力不能任意介入,而是行為人違反相關(guān)法律法規(guī),查明存在具有損害環(huán)境的事實(shí)后,由被侵權(quán)方或相關(guān)適格主體以環(huán)境訴訟的形式介入。如李勁訴華潤(rùn)置地(重慶)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案、江蘇省徐州市人民檢察院訴蘇州其安工藝品有限公司等環(huán)境民事公益訴訟案就分別屬于由個(gè)人發(fā)起和由檢察院發(fā)起的針對(duì)環(huán)境問題訴訟案件。司法強(qiáng)制力介入后,環(huán)境侵權(quán)方必須參與環(huán)境治理。

不同的公眾參與類型分類如表1所示。

表1 公眾參與環(huán)境治理類型分類及其特征

四、完善多元化碳中和公眾參與路徑

國(guó)家制定的碳中和目標(biāo)需要依賴公眾參與實(shí)現(xiàn)。因此,完善多元化公眾參與氣候治理路徑有利于實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

(一)增大政策激勵(lì)力度

在市場(chǎng)機(jī)制下,市場(chǎng)參與人具有趨利性,會(huì)首選最大化自身利潤(rùn)的舉措[23]。在溫室氣體排放控制方面,降低碳排放需額外增加成本。市場(chǎng)少見能主動(dòng)增加成本,用于擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任的行為,而且對(duì)投資者本身收益并不顯著,甚至為負(fù)收益。為此,政府可設(shè)置激勵(lì)措施,包括政策性激勵(lì)和貨幣性激勵(lì),提高市場(chǎng)參與人主動(dòng)參與碳減排的積極性?，F(xiàn)有研究表明政府制定“層級(jí)擴(kuò)散”的法治化激勵(lì)機(jī)制可推動(dòng)形成政府、社會(huì)力量、居民群眾三元共治的局面[24]。此時(shí),市場(chǎng)參與人會(huì)主動(dòng)進(jìn)行碳減排。這也是科斯定理在環(huán)境治理中的應(yīng)用[25]。

(二)加強(qiáng)低碳宣傳教育

公眾環(huán)保意識(shí)提高有助于公眾自發(fā)開展環(huán)境友好行為。公眾日常生活的環(huán)境友好行為不完全以獲益為導(dǎo)向。隨著環(huán)境質(zhì)量提高,公眾獲得更高的幸福感是開展環(huán)境友好行為的重要源動(dòng)力。如今,公眾已樹立一定環(huán)保意識(shí),諸如“不亂丟垃圾”等此類個(gè)人力所能及的環(huán)境友好行為已深入人心。但溫室氣體與生活垃圾不同。溫室氣體不是肉眼可見的有形體,大部分人對(duì)碳排放行為不存在類似于丟棄垃圾一樣清晰的主觀認(rèn)知。政府需加大對(duì)低碳生活行為宣傳教育的力度,提高公眾對(duì)低碳生活的認(rèn)知度。

(三)完善環(huán)境公益訴訟制度

公益組織在全球環(huán)境治理中扮演重要角色。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(huì)(WWF)等公益組織在全球環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中做出突出貢獻(xiàn),政府與公益組織協(xié)作的環(huán)境治理模式被大部分國(guó)家認(rèn)可[26]。但中國(guó)環(huán)保公益組織登記門檻高,缺乏資金和專業(yè)人才,各環(huán)保組織間存在溝通不暢等問題,制約公益組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮作用[27]。在環(huán)境公益訴訟方面,雖然已注冊(cè)的環(huán)境公益訴訟適格主體超過1000個(gè)[28],但司法實(shí)踐中僅有自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、廈門紅樹林等少數(shù)組織提起過環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟制度不完善是實(shí)際提起訴訟的公益組織數(shù)量少的原因之一[29]。政府可以考慮以碳中和為切入點(diǎn),適當(dāng)放寬環(huán)保公益組織準(zhǔn)入要求,提供人才及資金供給,進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度,提高社會(huì)組織在減排方面的參與度,形成政府—市場(chǎng)—社會(huì)“三位一體”的碳中和布局。

(四)健全環(huán)境聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)制

中國(guó)環(huán)境相關(guān)法律超20多部,標(biāo)準(zhǔn)達(dá)500余個(gè),環(huán)境政策涉及的領(lǐng)域和標(biāo)準(zhǔn)接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平,但中國(guó)的環(huán)境執(zhí)法水平不及環(huán)境立法水平。環(huán)境執(zhí)法涉及的內(nèi)容繁雜,相關(guān)部門環(huán)境行政執(zhí)法地位有待繼續(xù)提高[30]。傳統(tǒng)環(huán)境問題中,環(huán)境執(zhí)法軟弱性困境頻現(xiàn)。較傳統(tǒng)看得見的環(huán)境污染而言,碳排放“看不見,摸不著”,這對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門提出了更高的要求。為此,亟須提高環(huán)保部門的行政執(zhí)法能力,健全以政府為主導(dǎo),各職能部門協(xié)同參與的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，明確各職能部門權(quán)責(zé)清單,提高環(huán)境行政執(zhí)法水平。

(五)探尋“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境治理模式

我國(guó)環(huán)境治理體系缺乏廣泛的公眾參與,這與公眾參與渠道較少有關(guān)。傳統(tǒng)公眾參與渠道單一,主要是環(huán)境聽證、環(huán)境信訪等。雖有研究表明公眾參與對(duì)大氣污染物減排有積極作用[31],但受限于傳統(tǒng)渠道的消息傳播不廣泛,參與流程繁瑣等因素,部分有意參與環(huán)境治理的公眾望而卻步。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,各行業(yè)信息化程度不斷加深。在司法系統(tǒng)中,傳統(tǒng)立案模式需要立案人將準(zhǔn)備好的各項(xiàng)與案件有關(guān)材料送至法院,在法院審核及后續(xù)開庭的流程中還需多次前往法院,費(fèi)時(shí)費(fèi)力。信息化改革后,人民法院向“互聯(lián)網(wǎng)+”司法便民模式轉(zhuǎn)變,開通網(wǎng)上立案平臺(tái),大大降低人民群眾參與司法的成本。在環(huán)境治理方面,環(huán)境管理部門可借鑒司法信息化改革,向“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境治理轉(zhuǎn)變,拓展公眾參與環(huán)境治理渠道,提高公眾參與環(huán)境治理積極性。

(六)深化環(huán)境司法改革

司法是環(huán)境治理中最嚴(yán)格,也是最后兜底的保障。完善的司法體系是助力雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要依托[32]。《中華人民共和國(guó)刑法》第六節(jié)是專為環(huán)境保護(hù)設(shè)立的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。環(huán)境司法是公眾直接參與環(huán)境治理的方式之一,既可由公民個(gè)人因環(huán)境侵權(quán)向環(huán)境污染者提起民事侵權(quán)訴訟,也可由適格社會(huì)組織因環(huán)境公益受損提起環(huán)境公益訴訟。為適應(yīng)環(huán)境訴訟相關(guān)司法實(shí)踐發(fā)展,人民法院已在部分地區(qū)設(shè)立環(huán)境資源審判庭,以滿足環(huán)境案件的需要。碳排放行為鑒定難度大,碳排放案件審理需具備較強(qiáng)專業(yè)性及技術(shù)性。傳統(tǒng)審理可能會(huì)因法官對(duì)碳排放的技術(shù)性儲(chǔ)備不足,導(dǎo)致司法誤判。建議對(duì)碳中和環(huán)境司法審判進(jìn)行專項(xiàng)改革,設(shè)置網(wǎng)上審判庭,吸納具有碳排放知識(shí)背景的人員擔(dān)任人民陪審員,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)法官碳排放知識(shí)技能培訓(xùn),提升碳中和案件審理的公開性及專業(yè)性,維護(hù)司法權(quán)威。

五、以公眾參與模式引領(lǐng)全球氣候變化治理

氣候變化是全球性問題,全球氣候治理需要各國(guó)合作,協(xié)同治理。然而目前國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜,“逆全球化”思潮涌現(xiàn),全球協(xié)同治理存在一定困境。中國(guó)是新興大國(guó),但中國(guó)的國(guó)際社會(huì)話語權(quán)與綜合國(guó)力并不匹配。達(dá)成雙碳目標(biāo)是技術(shù)性問題,綠色低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣、應(yīng)用有助于雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[33]。因此,綠色低碳改革將是中國(guó)增強(qiáng)國(guó)際話語權(quán),引領(lǐng)全球治理的重要契機(jī)。

(一)促進(jìn)國(guó)際低碳技術(shù)交流

低碳產(chǎn)業(yè)升級(jí),需要淘汰落后的高排放行業(yè),新建綠色技術(shù)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)鏈。綠色技術(shù)研發(fā)能力強(qiáng)國(guó)將在全球氣候變化治理中占據(jù)先機(jī)。回顧歷史,蒸汽技術(shù)發(fā)展促使英國(guó)率先完成第一次工業(yè)革命,鑄就“日不落帝國(guó)”的輝煌;電氣技術(shù)的推廣應(yīng)用使西方國(guó)家完成第二次工業(yè)革命,助力美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家邁入發(fā)達(dá)國(guó)家行列;信息技術(shù)的發(fā)展使發(fā)達(dá)國(guó)家綜合國(guó)力進(jìn)一步提升,使它們牢牢掌握國(guó)際話語權(quán)。此次低碳技術(shù)變革是中國(guó)提升國(guó)際話語權(quán)及影響力的契機(jī)。中國(guó)應(yīng)依托現(xiàn)有的科研水平與經(jīng)濟(jì)實(shí)力,發(fā)展低碳技術(shù),在低碳領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)彎道超車,增強(qiáng)國(guó)際影響力。

受客觀因素限制,各國(guó)科技研發(fā)水平不一,技術(shù)轉(zhuǎn)移是跨國(guó)合作的重要形式。國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移主要是跨國(guó)公司合作及投資等。企業(yè)是低碳技術(shù)應(yīng)用的重要主體,企業(yè)間技術(shù)流轉(zhuǎn)本著公平自愿、意思自治原則。對(duì)公司而言,出售技術(shù)可獲得高額利潤(rùn);對(duì)國(guó)家而言,本國(guó)技術(shù)輸出有助于域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化。中國(guó)在國(guó)際合作中,可依據(jù)實(shí)際情況,降低跨國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓壁壘,推廣本國(guó)低碳研發(fā)成果,促進(jìn)中國(guó)低碳標(biāo)準(zhǔn)的域外適用。

(二)推動(dòng)國(guó)家間人才合作

科技是第一生產(chǎn)力,人才是科技創(chuàng)新首要驅(qū)動(dòng)力。傳統(tǒng)技術(shù)轉(zhuǎn)移的主要客體是成熟技術(shù),由買受人支付對(duì)價(jià),讓與人許可其使用。傳統(tǒng)技術(shù)轉(zhuǎn)移方式固然高效,卻無法確保技術(shù)本土應(yīng)用可完全排除“水土不服”。因此高水平的技術(shù)研發(fā)人員對(duì)一國(guó)科研水平提升具有決定性作用。低碳技術(shù)研發(fā)是當(dāng)今全球科研前沿,研發(fā)者在“摸著石頭過河”。研發(fā)人員互相探討,技術(shù)研發(fā)過程的思維碰撞可有效開拓各研究團(tuán)隊(duì)的思路,吸取其他團(tuán)隊(duì)經(jīng)驗(yàn),有利于降低技術(shù)研發(fā)費(fèi)用及周期。作為科技創(chuàng)新大國(guó),中國(guó)需要促進(jìn)本國(guó)研發(fā)人員與世界一流團(tuán)隊(duì)的交流,舉辦低碳主題國(guó)際峰會(huì),促進(jìn)各國(guó)人才交流,形成上至官方,下至民間的國(guó)際低碳合作。

(三)制定區(qū)域減排標(biāo)準(zhǔn)

《巴黎協(xié)定》采取基于國(guó)家自主貢獻(xiàn)的減排機(jī)制,由各國(guó)自主提交減排目標(biāo)。這導(dǎo)致國(guó)家減排自主性與全球環(huán)境約束客觀性之間難以統(tǒng)一[34]。即使許多學(xué)者研究表明經(jīng)濟(jì)能力原則、排放責(zé)任原則、人際公平原則、祖父制原則等可適用于國(guó)家自主減排標(biāo)準(zhǔn)制定[35],然而目前國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家減排責(zé)任分配未達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)有溫室氣體主要來自發(fā)達(dá)國(guó)家,大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家卻僅為本國(guó)設(shè)置象征性的碳減排目標(biāo),甚至存在退出《巴黎協(xié)定》,逃避碳減排責(zé)任的行為。各國(guó)承擔(dān)的碳減排責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)公平。國(guó)際社會(huì)公平之爭(zhēng)本質(zhì)是國(guó)家利益之爭(zhēng)[36]。

部分發(fā)達(dá)國(guó)家出于自身利益考量,逃避碳減排責(zé)任。在此情形下,中國(guó)應(yīng)當(dāng)更加深入地參與全球氣候治理,設(shè)立中國(guó)碳減排標(biāo)準(zhǔn),知行合一,在全球氣候治理中做出表率作用。后續(xù)中國(guó)在與其他國(guó)家合作時(shí),中國(guó)制定的碳減排標(biāo)準(zhǔn)便有可能產(chǎn)生域外效應(yīng),中國(guó)碳減排標(biāo)準(zhǔn)有向外輸出的可能。中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)輸出已有先例,如“一帶一路”項(xiàng)目中,許多沿岸國(guó)在與中國(guó)合作時(shí)采取了中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工建設(shè)。中國(guó)可逐步制定推廣碳減排標(biāo)準(zhǔn),首先在與中國(guó)貿(mào)易緊密的國(guó)家及地區(qū)達(dá)成區(qū)域性碳減排共識(shí),制定區(qū)域碳減排自主貢獻(xiàn)額度標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)適用范圍,逐步實(shí)現(xiàn)全球認(rèn)可的碳減排標(biāo)準(zhǔn)。

(四)完善全球碳市場(chǎng)

碳市場(chǎng)對(duì)全球溫室氣體減排控制發(fā)揮著重要作用。《巴黎協(xié)定》第六條提出市場(chǎng)機(jī)制框架,通過制定自愿的碳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證碳減排項(xiàng)目。聯(lián)合國(guó)氣候變化第21次締約方大會(huì)中提出允許締約方使用國(guó)際轉(zhuǎn)讓碳補(bǔ)償單位(ITMOs)實(shí)現(xiàn)締約方國(guó)家的自主貢獻(xiàn),ITMOs逐漸成為國(guó)際碳市場(chǎng)中的“貨幣”,明碼標(biāo)價(jià),在各國(guó)之間流通。實(shí)際上,發(fā)達(dá)國(guó)家把控碳定價(jià)權(quán),借此在國(guó)際碳市場(chǎng)上搭建對(duì)自身有利的碳交易價(jià)格壁壘,致使發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際碳市場(chǎng)交易中始終處于“弱勢(shì)”局面[37]。中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,需在控制本國(guó)碳排放的基礎(chǔ)上,積極參與國(guó)際碳市場(chǎng)建設(shè),提升發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際碳市場(chǎng)的地位。

六、結(jié)語

氣候變化是全球共同面對(duì)的問題,圍繞氣候治理問題全球已開展多輪磋商,最終形成以聯(lián)合國(guó)氣候變化公約為基礎(chǔ)的大氣全球治理體系。《巴黎協(xié)定》是國(guó)際社會(huì)有關(guān)氣候治理達(dá)成的最新協(xié)議,確立了“自下而上”的國(guó)家自主貢獻(xiàn)減排模式。國(guó)家是國(guó)際法的參與主體,《巴黎協(xié)定》各簽署國(guó)制定的節(jié)能減排目標(biāo)最終需要由個(gè)人、組織、企業(yè)落實(shí),碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開公眾參與。各個(gè)國(guó)家在制定本國(guó)的“雙碳”目標(biāo)時(shí),需要充分考慮本國(guó)公眾實(shí)際參與碳節(jié)能減排的意愿,制定切實(shí)可行的碳減排計(jì)劃。

全球氣候變化帶來了低碳技術(shù)改革及應(yīng)用需求,技術(shù)革新有可能帶來地緣政治格局變化[38]。中國(guó)的綜合國(guó)力較強(qiáng),若牢牢把握住此次低碳技術(shù)革新,有可能會(huì)使世界格局發(fā)生新變化。過去中國(guó)在國(guó)際社會(huì)上扮演的角色更多為“追隨者”,鮮有機(jī)會(huì)扮演“創(chuàng)新者”,中國(guó)要把握此低碳技術(shù)革新的契機(jī),在碳中和進(jìn)程中,上至國(guó)家官方層面,下至民間個(gè)體層面,自發(fā)主動(dòng)參與溫室氣體減排。同時(shí)，深入?yún)⑴c國(guó)際合作,以區(qū)域碳治理為破局點(diǎn),引領(lǐng)全球大氣治理。中國(guó)需要向全球治理的“創(chuàng)新者”角色轉(zhuǎn)變,在更多全球共同關(guān)切事項(xiàng)中貢獻(xiàn)中國(guó)智慧,發(fā)出中國(guó)聲音。