趙雪 平原縣財(cái)政局

引言

在財(cái)政部制定印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《單位內(nèi)部控制規(guī)范》）文件中，強(qiáng)調(diào)了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的重要性，并且指出行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該從多個(gè)角度，因地制宜地制定本單位的內(nèi)控制度。和市場經(jīng)濟(jì)組織不同，行政事業(yè)單位承擔(dān)著為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)。因此，其防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不僅關(guān)系行政事業(yè)單位的未來發(fā)展，而且影響著“政府部門”的公信力。而科學(xué)有效的內(nèi)控制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位中蘊(yùn)藏風(fēng)險(xiǎn)的控制。因此，針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的研究就顯得尤為重要。

一、內(nèi)控制度的概念和內(nèi)容

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的概念

很多學(xué)者對(duì)內(nèi)控制度的概念進(jìn)行了研究，但是由于研究角度和研究方法的不同，得出的結(jié)論具有很大的不同。有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)控制度指的是確保組織目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的各種因素的統(tǒng)一，當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程必須符合法律的規(guī)定。也有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)控制度就是內(nèi)控要素和過程的統(tǒng)一，而具體的內(nèi)控要素則分為五個(gè)方面。而財(cái)政部門發(fā)布的《指導(dǎo)意見》和《單位內(nèi)部控制規(guī)范》則對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度概念作出了明確規(guī)定，指出內(nèi)控制度是通過設(shè)置規(guī)章制度、嚴(yán)格制度履行程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防控，包括行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的預(yù)算環(huán)節(jié)、收支環(huán)節(jié)和采購環(huán)節(jié)以及合同管理環(huán)節(jié)等。

（二）內(nèi)控制度的內(nèi)容

通常而言，內(nèi)部控制制度包含五個(gè)方面的要素。分別是以下五個(gè)方面。

（1）內(nèi)控環(huán)境。內(nèi)控環(huán)境是組織開展內(nèi)控活動(dòng)的重要前提，包括組織的治理體系、組織結(jié)構(gòu)、組織內(nèi)部的文化氛圍，以及組織管理層對(duì)內(nèi)控活動(dòng)的態(tài)度認(rèn)識(shí)和措施。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠?qū)π姓聵I(yè)單位運(yùn)行中存在的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和測定，這對(duì)行政事業(yè)單位的重要性不言而喻。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以得知行政事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)的大小以及單位目前的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力等。

（3）內(nèi)部控制活動(dòng)。單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，甄別風(fēng)險(xiǎn)類型，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)對(duì)單位的影響降到最小。

（4）信息與溝通。指的是單位應(yīng)該加快信息在內(nèi)部和外部的傳遞速度，降低信息傳遞的成本。讓信息的價(jià)值得到真正體現(xiàn)。常見的措施為建立各種信息系統(tǒng)。

（5）內(nèi)部監(jiān)督。一個(gè)良好的內(nèi)控制度是科學(xué)設(shè)計(jì)并得到有效運(yùn)行的，而單位內(nèi)部還要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控運(yùn)行狀況的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并進(jìn)行針對(duì)性的改進(jìn)，只有如此，才能保證內(nèi)控制度持續(xù)有效運(yùn)行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的原則

（一）全面性原則

行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度應(yīng)該貫穿于單位經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的整個(gè)過程，并不能單一針對(duì)某一方面，而忽視其他方面，要堅(jiān)持全面性的原則。總體而言，行政事業(yè)單位應(yīng)該從五個(gè)層面來完善內(nèi)控制度的各個(gè)要素。最終要實(shí)現(xiàn)對(duì)單位活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)的有效控制。

（二）重要性原則

行政事業(yè)單位在內(nèi)控設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該抓住內(nèi)控制度的主要矛盾，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)。找到存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重點(diǎn)控制。不可否認(rèn)，在不同的時(shí)期，行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型是不同的，同時(shí)，各種風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度也存在較大的差異，因此，內(nèi)控制度要在不同的時(shí)期把握關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制。

（三）制衡性原則

行政事業(yè)單位應(yīng)該明確各個(gè)部門的職責(zé)和權(quán)限，杜絕各個(gè)部門職責(zé)權(quán)限相互交叉重疊的情況出現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)該杜絕“一言堂”的決策方式，應(yīng)該優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。最終，要實(shí)現(xiàn)管理、業(yè)務(wù)、監(jiān)督部門的有效制衡。

（四）適應(yīng)性原則

內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)不能千篇一律，不能搞“一刀切”。行政事業(yè)單位在遵循相關(guān)原則的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真分析單位的內(nèi)部情況和外在環(huán)境。行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)該根據(jù)單位的實(shí)際情況來設(shè)計(jì)內(nèi)控制度。同時(shí)，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境的變化，內(nèi)控制度也應(yīng)該作出相應(yīng)調(diào)整。

三、行政事業(yè)單位設(shè)計(jì)內(nèi)控制度的必要性

（一）完善制度建設(shè)，約束權(quán)力使用

總書記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。一方面，行政事業(yè)單位承擔(dān)著向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)；另一方面，行政事業(yè)單位也是公共權(quán)力的使用者。如果權(quán)力的使用不受約束，或者約束的力度較差，那么必然會(huì)導(dǎo)致違規(guī)行為的發(fā)生。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，權(quán)力必須要在陽光下運(yùn)行。而內(nèi)控制度可以將單位的所有環(huán)節(jié)囊括進(jìn)來，讓權(quán)力所能涉及的層面都有制度保障。一方面，內(nèi)部控制制度能夠優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境，能提高領(lǐng)導(dǎo)者和管理者對(duì)內(nèi)控制度的重視程度。而另一方面，內(nèi)控制度能夠完善行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)流程和業(yè)務(wù)流程，完善權(quán)限審批制度，堵塞財(cái)務(wù)違規(guī)和業(yè)務(wù)違規(guī)的漏洞。除此之外，內(nèi)部控制制度建設(shè)了智能化的信息管理系統(tǒng)，很多工作可以轉(zhuǎn)到線上開展。而信息系統(tǒng)能極大地減少人工操作中存在的風(fēng)險(xiǎn)?？偠灾行У臋?quán)力制衡和完善的內(nèi)控制度能夠?qū)ⅰ皺?quán)力關(guān)進(jìn)籠子”。

（二）推進(jìn)績效考核，提升服務(wù)質(zhì)量

內(nèi)控制度能夠?yàn)槭聵I(yè)單位產(chǎn)品質(zhì)量的提升和服務(wù)能力的提高提供制度保障，也是促進(jìn)單位高效率運(yùn)行的基礎(chǔ)。而且，一個(gè)有效的內(nèi)控制度必須包含有效的績效考核制度。績效考核會(huì)對(duì)工作人員的工作效率、工作效果以及工作態(tài)度進(jìn)行考核，而且，考核包含定性和定量兩種評(píng)價(jià)方法，大大提高了績效考核評(píng)價(jià)的客觀性和真實(shí)性。同時(shí)，績效考核制度構(gòu)建了多元主體的評(píng)價(jià)體系，該體系能夠提高評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。與此同時(shí)，績效考核制度還建立針對(duì)被評(píng)價(jià)主體的投訴和反饋制度。任何對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不滿的員工都可以通過投訴渠道和有關(guān)部門溝通，從而滿足自身的訴求。在這種制度下，很多工作人員不得不改變工作態(tài)度，提高專業(yè)能力，努力取得較好的評(píng)價(jià)結(jié)果。而且，這種效果也和國家搞“放、管、服”改革的目標(biāo)是一致的。良好的績效考核制度大大改善了員工的工作面貌。因此，行政事業(yè)單位的服務(wù)水平得到了顯著提高。

（三）把控職責(zé)權(quán)限，提高管理水平

內(nèi)部控制制度不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)單位運(yùn)營方面進(jìn)行控制，而且能夠?qū)挝坏呢?cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，提升單位的財(cái)務(wù)管理水平。首先，內(nèi)控制度對(duì)財(cái)務(wù)部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格限制，任何關(guān)鍵的財(cái)務(wù)活動(dòng)都需要進(jìn)行審核監(jiān)督，這就大大降低了權(quán)力尋租的概率。其次，內(nèi)控制度建設(shè)非常重視信息和溝通系統(tǒng)的建立。會(huì)計(jì)信息化的完成能夠提高基礎(chǔ)會(huì)計(jì)工作的規(guī)范性，降低會(huì)計(jì)信息的錯(cuò)誤率，為決策層進(jìn)行財(cái)務(wù)管理提供有效的信息支撐。最后，內(nèi)控制度和預(yù)算一體化制度是相輔相成、相互促進(jìn)的。高效的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了核算和預(yù)算的一體化，提升了預(yù)算工作的有效性，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)單位活動(dòng)的事前、事中和事后控制。

四、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度的策略

（一）提高對(duì)內(nèi)控制度的重視

只有提高行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控制度的重視，才能夠營造良好的控制環(huán)境。首先，要加強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)內(nèi)控制度的重視，要扭轉(zhuǎn)“內(nèi)控制度會(huì)耗費(fèi)單位的人力、物力和財(cái)力，但是卻并不能給單位帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益”的思想誤區(qū)。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)該做好宣傳工作，宣傳在新時(shí)期建立內(nèi)控制度的意義和必要性。其次，要加強(qiáng)對(duì)行政單位領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于內(nèi)控制度的培訓(xùn)工作，比如加強(qiáng)對(duì)《指導(dǎo)意見》和《單位內(nèi)部控制規(guī)范》的學(xué)習(xí)，深刻認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度的作用。再次，要在單位文化建設(shè)中融入內(nèi)控制度，讓單位的全體員工認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度的重要性，使其在工作中嚴(yán)格遵守制度，提高思想認(rèn)識(shí)和服務(wù)態(tài)度。最后，要明確各個(gè)部門內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任人，讓內(nèi)控制度成為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)。

（二）建立科學(xué)的內(nèi)控考核制度

有效的考核制度能對(duì)相關(guān)責(zé)任人履行職責(zé)的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而起到獎(jiǎng)懲作用。首先，單位應(yīng)該設(shè)計(jì)科學(xué)的考核指標(biāo)，包括工作的規(guī)范性、工作能力和工作態(tài)度等。著重制定針對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和內(nèi)控制度執(zhí)行方面的指標(biāo)設(shè)計(jì)，而且，要科學(xué)地設(shè)計(jì)各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。其次，要堅(jiān)決貫徹考核制度，在考核中引入定性和定量的評(píng)價(jià)方法，杜絕“人情化”考核，提高考核結(jié)果的客觀性和公正性。在考核過程中，要做到評(píng)價(jià)主體多元化，提高考核結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。同時(shí)，還要建立關(guān)于績效考核結(jié)果的反饋溝通機(jī)制，建立一個(gè)能夠和員工就考核結(jié)果溝通的渠道，最終讓單位員工信服考核結(jié)果。最后，要將考核結(jié)果和工作人員的績效工資掛鉤，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的員工要給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于表現(xiàn)較差的員工則要進(jìn)行懲罰，從而讓考核制度起到良好的激勵(lì)作用。只有績效考核制度落到實(shí)處，才能讓努力工作的員工受到激勵(lì)，讓工作懈怠的員工受到鞭策。

（三）完善組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)對(duì)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，必須明晰各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限，杜絕部門之間職責(zé)權(quán)限相互交叉重疊的情況。首先，單位在關(guān)鍵部門的設(shè)置上，應(yīng)該確保各個(gè)關(guān)鍵部門相互制衡，比如要將資金管理和發(fā)票管理崗位分離，將物資采購和合同管理部門分離，將審批和申請(qǐng)部門分離。同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)該嚴(yán)格貫徹崗位回避制度，就會(huì)計(jì)崗位而言，與單位負(fù)責(zé)人存在夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及配偶親關(guān)系的，不得擔(dān)任本單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員。與會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員存在夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及配偶親關(guān)系的，不得在本單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任出納工作。其次，在涉及到行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)時(shí)，一定要貫徹民主程序，比如可以實(shí)行集體審議聯(lián)簽制度。通過對(duì)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以大大降低行政事業(yè)單位發(fā)生違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)該建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位存在的各種風(fēng)險(xiǎn)類型，并為其制定針對(duì)性的策略做準(zhǔn)備。首先，行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)能夠?qū)挝坏臉I(yè)務(wù)流程和財(cái)務(wù)流程進(jìn)行梳理。一旦發(fā)現(xiàn)異常指標(biāo)就要進(jìn)行及時(shí)分析，然后追溯異常指標(biāo)的原因，從而發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制，并制定針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。其次，行政事業(yè)單位人員還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)單位外部風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，比如單位面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境和法律環(huán)境等。行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理部門應(yīng)該定期召開會(huì)議，討論相關(guān)政策的變化、環(huán)境中新增的風(fēng)險(xiǎn)因素等。風(fēng)險(xiǎn)管理部門應(yīng)該制定有關(guān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，并提交事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者。

（五）落實(shí)全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理指的是要將預(yù)算環(huán)節(jié)貫徹到行政事業(yè)單位的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立預(yù)算管理委員會(huì)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)該加強(qiáng)同各個(gè)業(yè)務(wù)部門之間的溝通，讓業(yè)務(wù)部門提供預(yù)測數(shù)據(jù)。而且，編制的預(yù)算口徑必須一致，要細(xì)化到項(xiàng)目和類型。其次，全面預(yù)算管理提高了各個(gè)業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算的重視程度。行政事業(yè)單位的部分非財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理并不重視，僅僅認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，因此，很多非財(cái)務(wù)部門在預(yù)算編制中存在敷衍的態(tài)度，而全面預(yù)算要求行政事業(yè)單位各個(gè)部門都應(yīng)該參與進(jìn)來，并要嚴(yán)格履行預(yù)算編制的責(zé)任。再次，內(nèi)部控制制度能提高預(yù)算執(zhí)行的力度。各個(gè)部門在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照資金預(yù)算進(jìn)行，降低執(zhí)行中異常情況發(fā)生的概率。最后，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核。對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的違規(guī)行為要進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（六）建立內(nèi)控信息化系統(tǒng)

行政事業(yè)單位應(yīng)該大力加強(qiáng)內(nèi)控信息系統(tǒng)的建設(shè)。首先，行政單位應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)，招錄信息技術(shù)人才，同時(shí)要購入信息化設(shè)備，提高財(cái)務(wù)人員的信息化技術(shù)水平。同時(shí)，行政事業(yè)單位還應(yīng)該定期開展全體人員的信息化技術(shù)培訓(xùn)工作，并針對(duì)其信息技術(shù)水平進(jìn)行考核，努力提高員工的信息技術(shù)素養(yǎng)。其次，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)。建立有關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)線上采購、線上生產(chǎn)控制。如果行政事業(yè)單位本身制定信息化系統(tǒng)存在困難，可以通過第三方建立符合本單位要求的信息化系統(tǒng)。最后，要建立信息化的審計(jì)系統(tǒng)，一旦業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)數(shù)據(jù)異常，審計(jì)系統(tǒng)就可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控。而且信息系統(tǒng)大大提高了會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性，能夠更好地向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)信息。信息系統(tǒng)大大提高了信息收集、儲(chǔ)存和處理的效率，降低了信息傳遞的成本，能夠提高內(nèi)控工作的有效性。

結(jié)語

在社會(huì)體制改革不斷深入的情況下，行政事業(yè)單位必須牢牢樹立“為人民服務(wù)”的宗旨，建立科學(xué)有效的內(nèi)控制度，將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)。內(nèi)部控制制度包含五個(gè)方面的要素。單位應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)類型日益多樣化的背景下，制定完善的內(nèi)部控制制度。但是，從目前的實(shí)際情況來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還存在一定的問題，比如，控制環(huán)境不夠優(yōu)化、缺乏良好的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。文章闡述了內(nèi)控制度的概念和內(nèi)控要素，并且總結(jié)了內(nèi)控制度的必要性，最后提出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的策略，比如，應(yīng)該提高對(duì)內(nèi)控制度的重視、建立內(nèi)控考核制度、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等措施。期望文章的研究能為行政事業(yè)單位內(nèi)控制度有效性的提高提供參考和借鑒。