□王雅敏

（吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130000）

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，河北省為京、津兩地發(fā)展作出了重大貢獻，河北省不僅生態(tài)環(huán)境遭到了一定程度的破壞，而且失去了一些經(jīng)濟發(fā)展機遇。因此，亟須通過完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制來改善京津冀的整體生態(tài)環(huán)境狀況，以推動京津冀一體化進程和可持續(xù)發(fā)展。

1 京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t和現(xiàn)狀

所謂生態(tài)補償，就是指享受生態(tài)資源效益的地方政府對提供生態(tài)資源效益的地方政府以及維護生態(tài)環(huán)境的社會組織和公民進行補償，以彌補其損失。生態(tài)補償機制是指為了維持、修復和重建生態(tài)環(huán)境的各種作用，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)有關(guān)利益主體間關(guān)系的政策。而跨區(qū)際生態(tài)補償機制是指處于某一特定的生態(tài)系統(tǒng)之中，并且是在空間上相近的不同行政區(qū)域之間存在的一種生態(tài)依存關(guān)系，因而需要在區(qū)域間實施補償來協(xié)調(diào)區(qū)域間利益的生態(tài)補償機制。

1.1 京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t

1.1.1 “誰受益誰補償，誰保護誰受償”原則

在京津冀地區(qū)的長期發(fā)展過程中，北京市和天津市大量利用河北省的生態(tài)資源，尤其是張家口市和承德市的生態(tài)資源，卻沒有給予足夠的補償。河北省這些地區(qū)由于經(jīng)濟和技術(shù)落后，無法獨立承擔生態(tài)環(huán)境恢復和重建的重任。因此，在京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的實施過程中，生態(tài)資源利益的提供者和受損者有權(quán)接受生態(tài)資源利益受益者的補償，而生態(tài)資源利益的受益者則必須給予相應的補償。

通過確立“誰受益誰補償”原則，可以在一定程度上避免京津地區(qū)免費使用河北省地區(qū)的生態(tài)資源而不進行補償?shù)默F(xiàn)象。另外，“誰保護誰受償”原則的確立可以有效激勵河北省加強地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的積極性，以加快促進河北省的全面發(fā)展。

1.1.2 京津冀協(xié)同治理以及可持續(xù)發(fā)展原則

促進京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既要求三地在經(jīng)濟上協(xié)同進步，同時要求在生態(tài)文明方面共同發(fā)展。京津冀區(qū)域是我國三大城市群中發(fā)展差距最大、環(huán)境污染最嚴重的城市群，必須要盡快完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制來緩解京津冀區(qū)域面臨的環(huán)境污染嚴重和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，有效協(xié)調(diào)區(qū)域間各利益主體之間的關(guān)系，不斷縮小京津冀三地間的發(fā)展差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，京津冀三地政府要共同參與、協(xié)調(diào)治理，明確各利益主體的責任和義務，推動京津冀三地的可持續(xù)發(fā)展，早日實現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展。

1.2 京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

京津冀同屬京畿要地，戰(zhàn)略地位十分重要。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在不斷惡化。為改善生態(tài)環(huán)境和積極推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，京津冀地區(qū)開展了一系列生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)工作，其中包括生態(tài)補償。例如，北京向密云水庫上游的張家口市、承德市劃撥專項資金，大力支持兩市進行“稻改旱”工程；2010 年，天津市對河北省進行生態(tài)補償，并為引灤水源保護工程安排項目資金；2013 年，天津市啟動海洋生態(tài)補償試點；2016 年，天津市政府和河北省政府批準了《引灤入津上下游橫向生態(tài)補償實施方案》等。京津冀地區(qū)采取的這一系列生態(tài)補償項目，使生態(tài)環(huán)境狀況有所改善，但是這種以資金補償為主的補償方式并不能持久改善河北省的地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2 京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償存在的問題及原因

2.1 生態(tài)補償法律法規(guī)不健全

目前，我國對生態(tài)補償制度的有關(guān)規(guī)定，在《草原法》《水土保持法》等法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)，對京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定在京津冀地區(qū)政府的規(guī)范性文件和法律法規(guī)中也有所體現(xiàn)。但是從京津冀三地的生態(tài)補償立法來看，京津冀三地還未出臺《生態(tài)補償條例》，京津冀地區(qū)的生態(tài)補償多是以一種協(xié)同發(fā)展項目的方式來進行的，缺乏明確的法律依據(jù)。三地的生態(tài)補償是以政府間的行政協(xié)議或者政策文件為基礎(chǔ)，缺乏有效的法律約束力。因此，難以真正地貫徹落實京津冀地區(qū)的生態(tài)補償政策，導致生態(tài)補償效果不理想。

2.2 生態(tài)補償主體不明確

目前，在京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策和文件中，對生態(tài)補償主體的規(guī)定不夠全面和明確，“誰補償”“誰受償”這一核心問題尚未得到解決。從“誰補償”這個方面來看，目前北京市、天津市、河北省的生態(tài)補償主體主要是政府，多元化的補償主體結(jié)構(gòu)還沒有形成，對享受生態(tài)資源的其他利益相關(guān)方并沒有明確規(guī)定，從而導致一些生態(tài)資源的受益方免費使用生態(tài)產(chǎn)品或服務，而沒有進行任何補償，有失公平。同時，對補償主體責任規(guī)定也不明確，可能會出現(xiàn)補償主體間相互推脫補償責任的現(xiàn)象，造成生態(tài)補償實施效果差等問題。從“誰受償”這個方面來看，目前京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的受償主體仍然是以河北省政府為主，并沒有對其他生態(tài)環(huán)境的保護者以及生態(tài)破壞的受害者和生態(tài)治理中的利益受損者等相關(guān)利益主體進行明確補償?shù)囊?guī)定。

2.3 生態(tài)補償方式單一

目前在京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，補償方式基本以政府間的資金補償、項目補償為主，還沒有形成多元化的補償方式。長久以來，河北省為促進北京市和天津市的發(fā)展“犧牲”了自身發(fā)展的機會，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題。但是這些問題是很難依靠資金補償?shù)姆绞絹斫鉀Q的，并且資金的使用缺乏有力監(jiān)督，容易造成資金浪費和用途不明確，更重要的是不利于河北省地區(qū)經(jīng)濟狀況的根本改善和可持續(xù)發(fā)展。資金補償作為一種“輸血式”的補償，并不是一種長久之計，也不能成為唯一的補償方式。因此，加快推進生態(tài)補償方式的多元化，將會是未來完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的重中之重。

2.4 生態(tài)補償標準有關(guān)問題不明確

生態(tài)補償標準是關(guān)系生態(tài)補償效果的關(guān)鍵內(nèi)容，也是京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償實施的難點。由于目前國內(nèi)外還沒有形成一個各方普遍認可的生態(tài)補償標準確定方法，所以京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償標準的制定缺乏可靠依據(jù)。盡管在生態(tài)補償?shù)膶嵺`中有具體補償?shù)臄?shù)額標準，但是卻存在過于籠統(tǒng)和模糊的問題。

此外，生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱藢ι鷳B(tài)環(huán)境保護和建設(shè)地區(qū)的利益損失進行補償，但京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償標準在制定過程中并沒有科學和充分地考慮生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)地區(qū)的利益損失以及喪失的經(jīng)濟發(fā)展機會成本，因而導致生態(tài)補償標準普遍偏低。京、津兩地對河北省的補償標準偏低、力度不夠，還存在補償標準缺乏動態(tài)調(diào)整和河北省不同地區(qū)間補償標準差距過大等問題，使得河北省地區(qū)的利益損失沒有得到有效彌補。

2.5 生態(tài)補償監(jiān)督管理機制不健全

在生態(tài)補償實踐過程中，還存在監(jiān)督管理機制不健全的問題，導致生態(tài)補償機制不能有效發(fā)揮其應有的作用。目前京、津兩市對河北省實施的生態(tài)補償基本上是依靠政府間的規(guī)范性政策文件來加以約束，并沒有明確的生態(tài)補償監(jiān)督管理規(guī)定。京津冀地區(qū)政府沒有專門的生態(tài)補償管理部門，同時對生態(tài)補償監(jiān)督力度也不夠，缺乏對生態(tài)補償資金使用情況的監(jiān)督，并且缺乏對生態(tài)補償實施的監(jiān)督。因此，在京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償實踐過程中出現(xiàn)的資金挪用或者資金發(fā)放不及時現(xiàn)象不能得到有效規(guī)范和約束，導致生態(tài)補償效果不理想，進而影響河北省地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的積極性和有效性以及地區(qū)的長遠發(fā)展。

2.6 生態(tài)補償公眾參與度不足

京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償缺乏公眾參與。首先，從目前的京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償方式來看，依然是政府財政資金補償為主，缺乏對社會公眾資金的籌集和重視。其次，從生態(tài)補償主體來看，依然是政府補償為主，缺乏公眾的有力支持和參與。再次，公眾參與的一個重要途徑是決策參與，在制定生態(tài)補償相關(guān)政策過程中，缺乏公眾的有效參與。最后，對生態(tài)補償資金的使用情況和生態(tài)補償相關(guān)政策的實施情況等缺乏公眾的監(jiān)督，不利于保障公民的監(jiān)督權(quán)，也不利于生態(tài)補償機制的科學有效落實。

3 完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的對策建議

3.1 加快推進生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟM程

針對京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償法律法規(guī)不健全的問題，京津冀三地政府應協(xié)同推進生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄟM程，用法律保證京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償方針、政策的有效貫徹和執(zhí)行，這是完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的根本保證。要建立健全推動京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的法律法規(guī)，京津冀三地在立法過程中必須打破行政界線、相互配合、協(xié)同立法，并且以法律的形式明確相關(guān)利益主體的責任和義務。

同時，通過法律形式進一步明確生態(tài)補償?shù)脑瓌t、補償主體、補償標準等，指導京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償實踐，使京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)母鱾€階段、各個環(huán)節(jié)都有法可依。

3.2 厘清京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹黧w

完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的首要任務就是要準確厘定生態(tài)補償主體，即“誰補償”和“誰受償”，這也是保證京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制能順利實施的基本前提。在實踐中，補償主體可以分為支付主體和接受主體。支付主體一般是指生態(tài)資源受益地區(qū)的政府，即京津兩地政府。

按照“誰受益，誰補償”的原則，生態(tài)資源和產(chǎn)品的其他受益者，例如京津兩地的企業(yè)、居民等也應積極參與到生態(tài)補償實踐中來。接受主體一般是指生態(tài)資源受損地區(qū)的政府，即河北省政府。此外，接受主體還應包括進行生態(tài)投資的河北省的企業(yè)和植樹造林的河北居民等，喪失經(jīng)濟發(fā)展機會的河北企業(yè)也有權(quán)接受補償。

總之，必須準確厘定生態(tài)補償主體，同時明確各主體的責任，充分調(diào)動各主體的積極性，推動京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的完善和有效落實。

3.3 加快推進生態(tài)補償方式多元化

完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的關(guān)鍵性問題就是要合理確定生態(tài)補償方式，即“怎么補償”的問題。目前京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償以政府資金補償為主，補償方式單一。因此，京津冀要創(chuàng)新生態(tài)補償方式，推進生態(tài)補償方式多元化，實現(xiàn)“輸血”補償與“造血”補償?shù)挠袡C統(tǒng)一。

除了資金補償之外，京津兩地還可以通過技術(shù)補償、政策補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式來支持河北省發(fā)展。在技術(shù)補償方面，京津兩地可以向河北提供技術(shù)援助、技術(shù)指導以及高新技術(shù)人才等方式來幫助河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和可持續(xù)發(fā)展。政策補償方面，通過政策傾斜，為有利于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的經(jīng)濟技術(shù)項目提供稅收減免、項目支持等政策優(yōu)惠。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，京津兩地可以支持河北省文化旅游、科技創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

此外，生態(tài)補償方式的選擇要與生態(tài)補償項目和地區(qū)相匹配，應堅持具體問題具體分析。

3.4 科學確定生態(tài)補償標準

完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的另一至關(guān)重要的問題就是要科學確定生態(tài)補償標準，即“補償量”的問題。生態(tài)補償標準不僅關(guān)系到生態(tài)補償能否順利推進，而且對生態(tài)補償效果有重要影響。

因此，京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償標準的制定應該綜合考慮京津冀三地之間經(jīng)濟發(fā)展的差距、支付主體的支付能力和接受主體的滿意程度等。生態(tài)補償標準的制定還應該包括生態(tài)資源受損地區(qū)因生態(tài)環(huán)境治理而喪失的經(jīng)濟發(fā)展成本，并努力做到動態(tài)調(diào)整與差別對待。

3.5 完善生態(tài)補償監(jiān)督管理機制

京津冀三地應協(xié)商建立生態(tài)補償監(jiān)督委員會，監(jiān)督委員會應由三地工作人員共同組成，主要監(jiān)督生態(tài)補償支付主體是否承擔補償責任，同時還要追究生態(tài)補償實施過程中失職工作人員和有關(guān)主體的責任；監(jiān)督生態(tài)補償資金使用情況，使生態(tài)補償資金用到實處，以保證京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的有效實施。

此外，京津冀三地可以協(xié)商成立一個統(tǒng)一的生態(tài)補償管理部門作為生態(tài)補償?shù)墓芾頇C構(gòu)，主要負責協(xié)調(diào)生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)事務，比如研究生態(tài)補償政策問題、明確生態(tài)補償資金用途、合理確定生態(tài)補償標準以及管理生態(tài)補償項目實施等。同時，生態(tài)補償監(jiān)督委員會要加強對生態(tài)補償管理機構(gòu)的監(jiān)督，保證京津冀生態(tài)補償管理機構(gòu)作用的有效發(fā)揮。

3.6 注重公眾參與，獲得公眾的理解和支持

生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)關(guān)系人民群眾的切身利益，需要人民群眾的大力支持。因此，在生態(tài)補償實踐中，要充分調(diào)動人民群眾保護生態(tài)環(huán)境和進行生態(tài)補償?shù)姆e極性，鼓勵社會組織和公眾參與到生態(tài)補償實踐中來。

首先，必須充分重視社會資金的籌集，吸引社會資金向生態(tài)補償領(lǐng)域流動，緩解政府在生態(tài)補償中面臨的財政壓力。其次，要切實增強公眾對生態(tài)資源受損地區(qū)的生態(tài)補償意識，使公眾更加自覺地參與和行動。再次，京津冀生態(tài)補償?shù)挠嘘P(guān)部門要公開生態(tài)補償信息，讓公眾了解京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹匾?，熟悉京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制的有關(guān)內(nèi)容，使生態(tài)補償?shù)玫焦姷睦斫?、支持和有效監(jiān)督，以吸引公眾積極參與到生態(tài)補償實踐中來。

4 結(jié)束語

隨著京津冀地區(qū)經(jīng)濟的加速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)之間的矛盾沖突越來越嚴重，完善京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償機制也越來越成為推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，需要通過健全京津冀跨區(qū)際生態(tài)補償法律法規(guī)、確定科學的補償標準等途徑，實現(xiàn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。