內(nèi)容提要：財政是國家治理的基礎和重要支柱。中共十九屆五中全會提出“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程，防范和化解影響中國現(xiàn)代化進程的各種風險”，從而使如何通過風險治理實現(xiàn)風險最小化及國家的總體安全成為財政職能的重要內(nèi)容。根據(jù)風險治理視角下應急財政現(xiàn)代化的要求，現(xiàn)行應急財政在導向性與服務性、前瞻性與適應性、公共性與多元性及效率性與規(guī)范性等方面尚存在與應急財政現(xiàn)代化的不相適配之處。相應地，應從“建立健全應急財政的‘三階段體系’，引導主體行為和資源配置轉向風險治理；提高預備費的計提比例和實行基金式管理，強化應急產(chǎn)業(yè)、人才和科技的儲備；根據(jù)風險等級合理劃分政府支出責任，推動成立多方共同出資設立的應急基金；完善應急收支的過程監(jiān)督和結果評價，健全應急資金和物資的規(guī)范化管理體系”等四個方面推進應急財政現(xiàn)代化。

一、 引 言

中共十九屆五中全會指出要“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程，防范和化解影響中國現(xiàn)代化進程的各種風險”，這是中央基于全球風險社會和安全形勢而提出的發(fā)展新要求。中共十八屆三中全會也指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這一新論斷意味著財政“由適應市場經(jīng)濟體制到匹配國家治理體系”的轉變(高培勇，2014)，也使得如何發(fā)揮財政職能防范化解風險并提高應急管理能力成為新時代國家治理的重大問題。對此，學界試圖構建與國家治理相適應的財政理論新框架(高培勇，2015；李俊生和姚東旻，2018)，但這一任務目前仍遠未完成。進一步從實踐中看，現(xiàn)有應急財政體制往往會促使地方政府增加災害反應和恢復方面的支出，而降低災害預防和風險治理的投入(黃君潔，2021)，從而未能充分發(fā)揮財政在應急管理中的基礎和支柱作用，同時也影響到國家風險治理和應急管理能力的提升。為此，如何從風險治理視角建構與國家應急管理現(xiàn)代化相匹配的應急財政體系，無疑是當前應急管理與公共財政研究中值得深入思考的重大課題。

二、 應急財政：文獻回顧與評述

財政應急保障是一項古老的國家治理活動?！吨芏Y·大司徒》記載：“以荒政十有二聚萬民”，較早地論述了政府災荒救助的財政責任和措施。但研究認為，王朝國家財政的“私人”屬性背離了現(xiàn)代財政的“公共性”原則，從而使其財政“應然”上的善政目標在“實然”上難以實現(xiàn)(龔浩等，2019)。為此，如何建立現(xiàn)代應急財政體系成為國內(nèi)外理論與實務部門研究的重要議題。在國內(nèi)方面，劉尚希等在SARS事件后較早地研究了財政的應急反應與應急保障功能，建議建立財政應急反應機制和發(fā)行應急專項國債(劉尚希和陳少強，2003)。2008年在“南方冰災”和“汶川地震”中暴露出的問題，使更多的學者開始研究應急資金的準備問題，提出了應急管理是公共物品(崔軍和孟九峰，2009)，財政部門應從資金和政策上給予支持(蘇明和劉彥博，2008)，并建立三級應急準備金制度等觀點(馮俏彬等，2011)。在國外方面，Donahue和Joyce(2001)基于政府間關系(Intergovernmental Relations)和災害職能分配理論分析了美國聯(lián)邦政府的財政應急預算，指出聯(lián)邦預算規(guī)則會不適當?shù)卦黾訛暮憫突謴偷确矫娴闹С?，而未能促進為緩解和備災提供資金。為此，Donahue等認為應通過災難撥款多年平均需求水平為災害援助提供資金、創(chuàng)建即用即付規(guī)則和儲備金、收緊緊急情況標準等建立更連貫的激勵機制，以便將聯(lián)邦應急管理署的管理重點從響應和恢復轉移到緩解與備災，使應急財政支出與各級政府的相對職能能力更加一致。William L. Painter(2022)則結合新冠肺炎疫情不斷蔓延的情況，研究了美國聯(lián)邦政府救災基金(The Disaster Relief Fund，簡稱DRF)預算制度面臨的問題。Painter認為，因為DRF撥款只用于支持通過單獨制定的法律和政策定義的災難活動，資助范圍十分有限，并且國會對DRF的預算也不斷削減，因此不能發(fā)揮應有的作用。為此，國會應該重新定義DRF，并制定合理的年度災難預算。

隨著人們對突發(fā)事件預防預警的重視，財政的風險治理職能逐漸受到關注。受“卡特里娜”颶風事件應對失敗的影響，美國聯(lián)邦政府事后將災難救助項目分為災難防御救助計劃、重大災難救助計劃和突發(fā)事件救助計劃三大部分，從而將財政介入應急管理的階段從災害響應提前到災害防御(Keith Bea，2007)。隨著韌性理論在災害治理領域的深入運用，Katie Harris(2013)提出應急準備是韌性治理的重要組成部分，各國政府應增加應急準備的財政投入，并以此作為加強事前應急能力的一種手段，從而提高風險應對能力，達到減少應急響應和恢復等后續(xù)財政投入的目的。劉尚希等(2018)從風險不確定性的角度對財政進行了新的定位，認為國家治理所面臨的問題具有不確定性，需要通過發(fā)揮財政的基礎性作用，為國家治理注入確定性，從而達到治理公共風險的最終目的。鑒于財政能力是國家能力的基礎和核心，而財政的基本能力就在于防范和化解公共風險(陳龍，2020)，為此財政政策應更加凸顯“防范風險”的目標定位(武靖州，2020)，并通過遵循風險理性原則進行財政行為治理，以引導人們的行為預期和實現(xiàn)風險最小化(程瑜，2020)，從而適應風險不斷增加的社會。

綜上所述，現(xiàn)有研究對應急財政進行了一些非常有價值的探索，但多是從經(jīng)濟視角闡述財政的應急保障功能，而缺少圍繞國家治理的新要求研究如何發(fā)揮財政在應急管理中的基礎和重要支柱作用。本文認為：盡管財政應急保障是應急財政的重要內(nèi)容，但僅此不足以說明財政是應急管理的基礎和重要支柱，現(xiàn)有研究并未完全揭示財政的應急職能，也在實踐上限制了財政應急管理職能的發(fā)揮，與國家實現(xiàn)應急管理現(xiàn)代化的目標尚不匹配；應急管理是一個涵蓋事前預防預警、事中應急處置和事后恢復重建的全過程，財政的作用不應只局限于應急處置或恢復重建中的應急保障，更應通過現(xiàn)代應急財政體系建設實現(xiàn)國家防范化解風險和應急管理現(xiàn)代化的發(fā)展新要求。為此，仍有必要從風險治理角度進一步思考如何構建現(xiàn)代化的應急財政體系。

三、 應急財政現(xiàn)代化：內(nèi)涵與特征

應急財政有狹義和廣義之分。狹義上，應急財政是指政府通過科學使用預備費、財稅減免、轉移支付和政府性債券等財政工具為應急響應提供財力保障，并對應急資金/物資的籌集和支出過程進行有效監(jiān)管的一種財政制度體系。相較于狹義上的應急財政，廣義上的應急財政內(nèi)涵更加豐富，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是應急主體的多元性——善治作為國家治理的理想狀態(tài)，其本質(zhì)特征就是政府與公民對社會公共事務的協(xié)同管理(俞可平，2019)，現(xiàn)代應急管理的主體不僅包括黨委和政府等行政類主體，也包括企業(yè)、社會組織、公民等市場主體和社會主體；二是資金/物資來源的多樣性——不僅包括政府的財政資金，也包括財政支持下的市場化保險資金和納入官方管理的社會化捐贈資金/物資(如中國慈善總會和紅十字會等“準官方性”社會組織獲得的用于救災的社會捐贈資金/物資)；三是介入階段的全過程性——財政對應急管理的介入不只局限于事中的應急處置，也包括事前預防預警和事后恢復重建等階段，財政需要通過對應急管理全過程的介入為實現(xiàn)應急管理現(xiàn)代化及國家風險最小化提供重要支撐。本文主要在廣義層面討論應急財政現(xiàn)代化。為此，在風險治理視角下，應急財政現(xiàn)代化的本質(zhì)是指通過在財政領域注入風險理念來構建新的應急財政體系，以更好地防范化解風險和應對各類突發(fā)事件，并最終實現(xiàn)國家風險最小化和總體安全的一種系統(tǒng)性行動，是目標與過程、工具與價值的統(tǒng)一。它包含如下四個方面的結構性特征，其內(nèi)在邏輯關系如圖1所示。

1. 導向性與服務性

根據(jù)“風險-突發(fā)事件-公共危機”之間的連續(xù)統(tǒng)理論，三者之間存在著因果關系，造成危機后果的根本原因是風險(張海波，2006)。申言之，盡管在風險社會中人們依然面臨著來自自然災害等方面的風險，但隨著科技進步及人類活動廣度和深度的加大，人類行為對自然和社會的影響力大大增強，風險的結構和特征發(fā)生了根本性的變化——人類自身已成為風險或不確定性的主要生產(chǎn)者(李勝和盧俊，2018)。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其理論基礎不僅在于提供公共產(chǎn)品，還在于建設合理的公共秩序(呂冰洋，2021)。為此，導向性即是要發(fā)揮財政對資源配置和社會行為的引導作用，促使行政主體、市場主體和社會主體在公共決策、生產(chǎn)生活及行為規(guī)范中采取更具有風險意識及更符合公共安全要求的行動，引導應急管理從著重應急處置轉向著重預防預警。服務性則是指財政要在導向性的基礎上服務于國家治理戰(zhàn)略或目標實現(xiàn)的需要。具體而言，就是要服務于推進應急管理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化，服務于統(tǒng)籌安全與發(fā)展的國家目標。

2. 前瞻性與適應性

前瞻性和適應性的理論基礎是韌性治理(resilient governance)理論。韌性是指系統(tǒng)在突然受到風險擾動時，能夠持續(xù)保持或迅速恢復系統(tǒng)原有的功能，它倡導治理主體以提升自身及所在系統(tǒng)對風險沖擊的適應能力為目標，以在面對復雜風險環(huán)境時能夠進行主動適應與自我調(diào)適。由于在風險社會中，風險日益呈現(xiàn)出高度復雜、影響范圍更廣以及負面后果更為深遠的復合型特點，而韌性治理理論恰好能為復合型風險治理和復合型災害治理提供可供借鑒的理論資源(朱正威和劉瑩瑩，2020)。作為應急財政現(xiàn)代化的結構性特征，前瞻性和適應性要求財政主動適應風險社會的風險和增強風險治理的主動性，提前計劃并儲備未來應急管理所需的資金、物資和技術，使突發(fā)事件(特別是重大突發(fā)事件)一旦發(fā)生時系統(tǒng)具有充分的物質(zhì)和技術條件，避免系統(tǒng)在面對重大風險或事件沖擊后出現(xiàn)系統(tǒng)癱瘓或崩潰等不可接受的情況，并在某個部分的應急資金、物資或技術受到阻滯時有可替代的資源，以使整個應急財政系統(tǒng)具備較強的抗壓力和恢復力。

3. 多元性與公共性

公共性是現(xiàn)代財政制度的基本特征(高培勇，2019；郭慶旺，2017)，也是應急財政現(xiàn)代化的必然要求。在風險治理的語境中，財政的公共性意味著：為防范和化解風險提供基礎和支柱，降低風險造成的危害性后果或破壞程度，為社會提供公共安全和公共秩序等基本公共品；應急財政資源的汲取和撥付基于公共利益；應急財政運行的公開透明——這是構成應急財政公共性的基礎條件。在此，透明是指公民對有關應急財政管理的過程、程序、運行和績效評價等具有知情權和參與權，并通過提高治理過程與治理結果的透明度，增強治理主體之間的協(xié)同合作及治理責任的貫徹落實。同時，由于風險社會中的風險更多地從自然風險轉移到人為風險，風險來源的多樣化要求包括中央與地方、市場與社會等多元主體協(xié)同參與風險治理，特別是造成某些危害后果的風險屬于私人風險(如不安全的生產(chǎn)行為等)，因此應急財政現(xiàn)代化更加要求市場主體和社會主體積極履行風險治理責任。

4. 效率性與規(guī)范性

中共十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！狈勺鳛楣惨庵镜墓沧R性表達，是風險治理的基本規(guī)范，而良法則為國家治理注入基本的價值和善治機制，對國家治理現(xiàn)代化具有根本性的意義和決定性的作用(張文顯，2014)。突發(fā)事件應急管理的緊迫性和及時性，必然要求應急財政資金撥付的快速、高效，并以治理的高效率防范和化解風險，進而促進治理公共性的實現(xiàn)。但應急財政資金的高效撥付，又要求應急財政資金管理主體打破常態(tài)化的運作機制，程序化的常態(tài)管理與“特事特辦、急事急辦”的應急管理的沖突使得相關主體在兩難抉擇之中難以適從。因此，必須構建一個以法律為核心、權責明確、程序科學而又高效合理的法治框架，為應急財政的儲備、保障、支出等政策的制定和執(zhí)行提供規(guī)范性。

四、 應急財政現(xiàn)代化：現(xiàn)實障礙與問題審視

財政職能的風險治理轉向為應急財政研究提供了不同于傳統(tǒng)財政的視角，并為應急財政現(xiàn)代化的理論建構提供了新的分析框架。但從現(xiàn)實層面觀看，應急財政現(xiàn)代化尚有如下亟待克服的現(xiàn)實障礙與問題。

1. 應急財政的導向性和服務性不足，未能引導主體行為和資源配置轉向風險治理，難以從功能上服務于應急管理現(xiàn)代化的目標

國家治理是一個涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等在內(nèi)的總體性體系，但由于長期以來理論部門和實務部門都局限于從經(jīng)濟角度去闡釋財政，認為財政“是一種國家的經(jīng)濟行為”(安體富，2016)。財政的職能也主要是從經(jīng)濟上將其歸納為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進經(jīng)濟穩(wěn)定，而服務于國家戰(zhàn)略的政治職能被忽視，財政學“退化成與家庭理財和公司理財類似的政府理財學”(付敏杰，2019)。中共十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這就要求站在國家治理的角度理解財政的職能——財政不僅具有經(jīng)濟屬性和彌補市場失靈的職能，更具有服務于國家治理戰(zhàn)略的政治屬性和政治職能。在經(jīng)濟上，財政要通過資源的調(diào)節(jié)配置，優(yōu)化社會利益關系和促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長；在政治上，財政應從根本上體現(xiàn)實現(xiàn)國家治理的目標和戰(zhàn)略，要通過財政促進國家治理體系的變革和國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

為此，應急財政的職能就不僅是為應急處置提供物質(zhì)基礎和財力保障，還要在政治上服務于應急管理現(xiàn)代化的國家治理目標。進言之，即通過風險理念的注入構建新的應急財政體系，增強政府、市場和社會等主體行為的風險意識，從而實現(xiàn)突發(fā)事件的預防預警、應急處置和恢復重建的全過程管理，進而為應急管理現(xiàn)代化提供堅實保障。因為如果國家不能在政治上建立以防范和化解風險為導向的應急財政體系，而僅將財政作為應急處置的政策工具，那么財政就難以從根本上服務于應急管理現(xiàn)代化的目標，應急管理現(xiàn)代化也將喪失其基礎和支柱。這不僅是因為對風險治理的忽視會增加突發(fā)事件發(fā)生的可能性，而且極有可能通過連鎖效應放大突發(fā)事件的社會風險，使應急管理陷入“滅火隊員”的角色困境。以新冠肺炎疫情防控為例，應急財政的導向性既包括引導社會資源加強對醫(yī)療人才的培養(yǎng)、醫(yī)療科技的研發(fā)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療基礎設施的投入，也包括引導政府、市場和社會從行為上加強傳染病防控及公共衛(wèi)生素質(zhì)的教育與培養(yǎng)。應急財政導向性的不足在此表現(xiàn)為忽視了財政政治性職能的發(fā)揮，沒有實現(xiàn)通過財政引導社會資源及主體行為轉向風險治理，忽視了突發(fā)事件的預防預警，從而造成在疫情萌芽及初始擴散時的被動——這不僅與國家防范化解重大風險的目標相偏離，也在結果上加重了財政應急處置的負擔。

2. 應急財政的前瞻性和適應性不足，應急資金、應急物資和應急技術儲備不足，難以滿足應急管理對應急資源的緊急性需求

應急儲備包括滿足應急管理所需要的資金、物資、技術和人才等方面的儲備。從應急資金的儲備上看，預備費是應對突發(fā)事件或其他難以預見的支出的重要財政制度安排?！锻话l(fā)事件應對法》第三十一條規(guī)定國務院和縣級以上地方政府應當保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費，《預算法》第四十條規(guī)定各級政府應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費。然而，上述法律規(guī)定在具體執(zhí)行中卻存在著計提比例總體偏低的問題(見表1)。

從表1可知，中央預備費的計提額度在2011-2020年一直穩(wěn)定在500億元，但計提比例總體呈下降趨勢，地方預備費的計提比例在2011-2015年低于最低1%的法定比例。另據(jù)可查閱到的數(shù)據(jù)，各省級行政區(qū)(不含港澳臺地區(qū)，下同)近5年預備費計提比例占本級公共預算的支出情況具有如下特征(見表2)：各省級行政區(qū)近5年預備費的平均計提比例是1.18%；有7個省級行政區(qū)的計提比例低于1%的法定要求，包括經(jīng)濟較發(fā)達的浙江、山東、江蘇和欠發(fā)達的青海、新疆；上海的平均計提比例最高，計提比例為2.78%，而河北的平均計提比例最低，計提比例僅為0.86%。上述數(shù)據(jù)說明不同區(qū)域之間的預備費計提額度及比例存在較大差異，但預備費計提比例的整體偏低表明地方政府計提預備費的積極性并不高，對突發(fā)事件的發(fā)生概率及后果也預估不足，從而難以為應急管理提供充足的應急儲備。

表2 省級行政區(qū)2016-2020年預備費計提額度及計提比例情況表 單位：億元/人民幣

同時，由于目前通常將預算年度內(nèi)結余的預備費轉入為預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)主要是保持年度間政府預算銜接和穩(wěn)定的一種儲備性資金，而非為應急管理進行的財政儲備。這就使預備費不能通過結余積累增加儲備，從而抑制了預備費化解突發(fā)性支出的功能。以新型肺炎事件為例，僅截止至2020年3月4日，各級財政就已安排疫情防控資金1104.8億元(1)新華社：《各級財政投入1104.8億元助力戰(zhàn)“疫”》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-03/05/content_5487299.htm，訪問日期：2022-05-26。，突發(fā)性的巨額財政支出使預備費難以滿足實際需要，轉而只能通過調(diào)整預算來彌補不足，這不僅削弱了預算的穩(wěn)定性，也給財政帶來一定程度的風險。此外，新冠肺炎疫情防控初期在傳染病防治基礎設施、傳染病檢測、醫(yī)護人才、防護服、防護口罩及酒精等方面應急資源的短缺，也反映出應急資源離平戰(zhàn)結合的要求還有較大差距，說明財政引導資源配置和應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能尚未充分發(fā)揮，從而導致應急財政前瞻性與適應性的不足。

3. 應急財政的多元性和公共性不足，應急財政來源的市場化和社會化程度較低，中央和地方應急財政的責任分擔不明晰

通常而言，應急財政資金主要有政府財政資金、社會捐贈資金和財政支持下的巨災保險資金等。巨災保險作為以市場化手段分散風險的基本方式，是指以巨災保險產(chǎn)品為承擔載體，以繳納保費為支付對價，通過風險分散對沖投保人巨災風險的一種應急保障方式(王和，2020)。在風險社會中，由于多數(shù)公共風險都是因為私人領域的風險不斷累積而造成的，但當私人風險擴散到公共領域時其影響又是公共性的。因此，風險治理的理想方式是由政府、相關企業(yè)和個人共同承擔。《突發(fā)事件應對法》第三十五條規(guī)定“建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”，希望通過巨災保險體系建設緩解財政應急壓力和提高社會風險意識(李亙等，2014)。但是由于缺乏財政支持的方式、領域及比例等具體規(guī)定，加之市場和社會風險治理意識的匱乏、對巨災風險治理的公共性缺乏理解及推進過程中的討價還價等原因，巨災保險體系建設發(fā)展緩慢。據(jù)研究，目前巨災保險賠付金額只占到中國災害直接經(jīng)濟損失的3%左右，而發(fā)達國家則一般占到30%～40%左右(陳明之，2019)。同時，社會捐贈資金作為應急財政的另一資金來源，同樣在財政應急的總支出中占比較低。以廣西壯族自治區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，截至2020年5月31日，來源于區(qū)紅十字會、慈善總會的可供區(qū)防疫指揮部統(tǒng)籌使用的社會捐贈資金為1.09億元，僅占本級防疫資金總投入的7.5%(張與焉，2021)。由此可知，應急財政資金主要還是依靠政府財政資金，通過市場化機制和社會化機制化解公共風險治理的資金比例仍有待提高。

此外，根據(jù)突發(fā)事件的屬地管理原則，突發(fā)事件應對的經(jīng)費主要依靠地方政府進行保障，但由于地方財力不足，尤其是部分省份地方財政高度依賴中央轉移支付，加之預備費計提的積極性普遍不高和管理方式的不完善，導致地方政府在風險治理和應急準備上的投入不足。反之，中央政府則可能鑒于事件的緊急性、嚴重性以及危害效應的外部性，不得不在第一時間采取積極行動，從而造成支出事實上的以中央為主。如為抵抗新冠肺炎疫情，2020年中央政府工作報告提出“財政赤字規(guī)模增加1萬億元、抗疫特別國債發(fā)行1萬億元”，其中抗疫特別國債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出(2)新華社： 《兩個“1萬億元”，有何特殊深意？》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-05/23/content_5514218.htm，訪問日期：2022-05-26。。雖然這體現(xiàn)了中央在應急管理中的及時性和回應性，但也說明層級政府間應急管理事權與支出責任劃分的相對模糊。2020年7月4日國務院辦公廳印發(fā)的《應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(以下簡稱《方案》)，一定程度上處理了應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任的模糊地帶，強化了各級政府在提供應急救援、防災減災等基本公共服務上的相應責任(周陽，2020)，但《方案》的重點在應急救援，而較少涉及預防預警和恢復重建等環(huán)節(jié)，對于支出分擔比例的確定也缺乏具體標準和相應的操作程序。

4. 應急財政的效率性和規(guī)范性不足，應急資金和應急物資的收支管理不夠規(guī)范，應急資金和物資的使用效率尚有待提高

效率性和規(guī)范性是應急資金/物資籌集、撥付和使用的基本要求。雖然《突發(fā)事件應對法》第四十九條對預備費和應急救援物資的啟用、《預算法》第四十條對預備費的籌集和支出做出了規(guī)定，《預算法》第六十九條還規(guī)定預備費不足時政府可以調(diào)整預算，但無論是《突發(fā)事件應對法》還是《預算法》都未對應急預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督及如何處理結余的預備費進行詳細規(guī)定，也未對應急資金/物資的撥付程序、使用范圍和途徑進行詳細說明(何立和謝婧，2014)。因此，目前應急資金/物資通常都是采取先預撥再清算的方式，這種方式雖然有利于資金/物資的及時撥付，但卻忽略了對資金/物資使用效益的實時評估，而只能依賴事后審計對資金/物資的使用狀況進行監(jiān)督和績效評價。實時評估的缺乏使財政部門和應急物資管理部門難以預判應急資金/物資的實際需求額度，而只能根據(jù)屬地政府或部門的報告追加投入直至治理結束，并最終導致應急資金/物資管理上的不規(guī)范和使用效益上的欠佳。

除《突發(fā)事件應對法》和《預算法》外，國務院和中央部委還頒布了其他一些涉及應急財政的規(guī)范性文件。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，財政部發(fā)布了《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經(jīng)費保障政策的通知》(財社〔2020〕2號)和《關于進一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控經(jīng)費保障工作的通知》(財辦〔2020〕7號)等政策文件，這些文件對提升應急資金/物資調(diào)撥的規(guī)范性和促進疫情防控起到了積極的作用。然而，這些文件一方面法律位階較低且具有臨時性，另一方面在內(nèi)容上也有待進一步細化和規(guī)范化，如“財社〔2020〕2號”文件規(guī)定對參加防治工作的醫(yī)務人員和防疫工作者根據(jù)類別分別給予300元/天和200元/天的臨時性工作補助，但在執(zhí)行過程中卻對確定補貼標準和范圍的主體、程序以及由誰來監(jiān)督和如何問責等問題缺乏詳細說明(3)中國新聞網(wǎng)：《云南一衛(wèi)生院院長獲疫情補貼最多？官方：已要求重新申報》， http:∥news.cctv.com/2020/03/11/ARTImJuTCo9EZ1Il2uPQl4LP200311.shtml，訪問日期：2022-05-26。。2020年2月審計署要求各地開展新冠肺炎疫情防控專項審計，也發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地區(qū)都存在疫情防控資金和捐贈物資的撥付不及時、不規(guī)范、不透明及部分支持政策落實不到位等問題(4)搜狐網(wǎng)：《多省份披露疫情資金專項審計結果，有這三大共性問題》， https:∥www.sohu.com/a/414083814_114986，訪問日期：2022-05-26。。

五、 應急財政現(xiàn)代化：實踐路徑與政策建議

風險的本質(zhì)是某種損害性后果發(fā)生的可能性。應急管理現(xiàn)代化及國家統(tǒng)籌發(fā)展與安全目標的實現(xiàn)，需要建立以風險治理為理論根基的現(xiàn)代化應急財政體系。根據(jù)上述應急財政現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵和問題分析框架，推進應急財政現(xiàn)代化亟需在以下方面進行調(diào)整和優(yōu)化。

1. 建立健全應急財政的“三階段體系”，引導主體行為和資源配置轉向風險治理

受傳統(tǒng)財政觀念的影響，以往財政體系設計遵循的主要是確定性思維下的財富分配邏輯，但在風險社會中，風險分配卻正在成為社會分配的主導邏輯(烏爾希里·貝克，2018)。為此，財政體系設計必須從財富分配邏輯轉向風險分配邏輯，讓財政更加凸顯“防范風險”的目標，更加體現(xiàn)風險意識和風險觀念，增強財政在風險治理的資源配置、行為養(yǎng)成及倫理道德中的引導能力(武靖州，2020)。具體而言，可根據(jù)應急管理的事前預防預警、事中應急處置和事后恢復重建等三個階段，設計與各個階段的主要任務及要求相適應的應急財政體系(如表3)，合理安排每個階段的財政投入，改變“重應急處置、輕預防預警”的支出結構。由于從一般規(guī)律看，預防預警通常是突發(fā)事件治理最有效的方式，即預防預警的資金投入效果優(yōu)于應急處置的資金投入效果，而應急處置的資金投入效果優(yōu)于恢復重建的資金投入效果。為此，一方面，可以在既有支出總額的情況下加大預防預警的財政投入；另一方面，則可通過事前風險評估重新科學設定財政撥款水平，促進治理重心的前移，實現(xiàn)以財政投入帶動應急管理觀念和行為的轉變。

表3 應急財政的“三階段體系”及主要內(nèi)容

2. 提高預備費的計提比例和實行基金式管理，增加應急產(chǎn)業(yè)、人才和科技的儲備

安全需求是社會最為基礎的公共需求，如何通過預算使公共需求得到最優(yōu)化滿足是財政預算實施需要考慮的重要問題。根據(jù)應急財政現(xiàn)代化的前瞻性和適應性原則，應從多個方面完善應急管理的資源儲備與技術儲備。首先，應嚴格遵守《預算法》的下線計提預備費，或者在未來《預算法》修訂時適當提高預備費的計提比例，在保證下線的基礎上賦予各個區(qū)域根據(jù)自身風險類型、頻率、規(guī)模和強度的不同而提高計提比例的靈活性。其次，由于流量式管理不利于預備費的積累，難以充分發(fā)揮預備費的“穩(wěn)定器”作用，為此可以考慮實行預備費的滾動式預算，建立應急財政支出的跨年度預算平衡制度，或者實行預備費的基金式管理，嚴格限制預備費的非突發(fā)性支出，保證未來有充足的資金應對可能發(fā)生的突發(fā)事件，進而提高地方政府應對風險的財政能力。同時，應當允許轉為基金后的預備費進行風險預防和預警投入，增強財政支出對資源配置和社會行為的引導性作用。最后，除應急資金外，應急產(chǎn)業(yè)、應急人才、應急科技和應急物資等的提前儲備也是實現(xiàn)應急管理現(xiàn)代化的必要條件。根據(jù)應急管理現(xiàn)代化的要求，應急財政現(xiàn)代化不僅需要完善預備費的計提比例和管理方式，更要通過整個財政體系的觀念調(diào)整和制度優(yōu)化，促進與抵御風險、維護安全等有關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進科技企業(yè)、高校及科研院所之間的合作，不斷提升風險預防和應急救援裝備的科學性、舒適性。同時，要通過發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)、安全產(chǎn)業(yè)的方式帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，做到平時民用生產(chǎn)、戰(zhàn)時及時轉產(chǎn)，使其成為推動經(jīng)濟發(fā)展的新動力。

3. 根據(jù)風險等級合理劃分政府支出責任，推動成立多方共同出資設立的應急基金

應急財政資金來源的多樣化不是弱化政府財政的應急功能，而是更加重視政府財政的導向性和服務性，更加重視培育行政主體、市場主體和社會主體的風險責任意識，建設“人人有責、人人盡責、人人享有”應急共同體。為此，要完善個人捐贈和社會組織的公益募捐機制，增強對巨災保險市場屬性、社會屬性和公共屬性的理念認同，通過巨災保險分散、減輕政府和受災群體的負擔，實現(xiàn)社會主體和市場主體風險治理職能的適當回歸，推動應急財政多元共擔責任體系的不斷完善。為推進應急財政政府支出責任的合理劃分，可以先在地方層面成立具有公共權威的風險評估小組，其成員由當?shù)卣⑾嚓P專家、基層工作者及社會公眾組成，風險評估小組再根據(jù)可能性和影響性兩個維度對地方可能的風險進行打分賦值，將風險分為低、中、高和極高四個級別(如圖2所示)(張小明等，2018)，進而建立風險等級評估體系，并按照風險等級劃分層級政府之間的財政支出責任，將風險匹配給最適宜承擔的那一級政府(呂冰洋，2021)。

圖2 風險評估矩陣圖

此外，還可成立多方共同出資設立的應急管理基金，這也是國際應急財政保障建設的重要措施。如美國在20世紀60至70年代相繼發(fā)生凱霍加河大火事件、拉夫運河土地污染事件和三里島核泄漏事故等一系列突發(fā)性環(huán)境災難事件，為緩解政府環(huán)境應急響應和災害救助的財政壓力，美國在1980年通過了《綜合環(huán)境響應、賠償與責任法》。該法案的特點是建立了一個涵蓋所有可能與環(huán)境污染事件有關各方的廣泛責任計劃，規(guī)定由污染發(fā)生地的過去和現(xiàn)在的所有者及經(jīng)營者承擔全部的有害物質(zhì)清理及自然資源損害等費用(David M. Bearden，2012)。同時，對無法確認潛在責任方或無法支付清理費用的污染地點設立“超級基金”，授權聯(lián)邦政府為清理提供資金，以資助受污染地點的清理。為應對各類突發(fā)事件治理帶來的財政壓力，澳大利亞也在2019年通過了《應急基金法案》(The Emergency Response Fund Act)。根據(jù)該法案，澳大利亞設立了40億美元的應急基金，且允許澳大利亞政府在現(xiàn)有資金的基礎上，可在任何一年里籌集至多2億美元的資金用于災害應急、災后恢復和備災，確保澳大利亞政府做好充分準備以面對各種突發(fā)事件，并迅速地從重大突發(fā)事件中恢復和建設更加強大的社區(qū)(Australian Government，2020)。與此同時，該法案還設立未來董事會對應急基金進行投資和管理，允許未來董事會收購金融資產(chǎn)作為應急基金的投資，從基金獲得的回報可用于改善基礎設施或改善災難發(fā)生時的計劃等與應急相關的工作，并為社區(qū)建立可持續(xù)性發(fā)展目標以應對未來可能的災害影響。參照國際上的一些做法，中國也可因地制宜地成立資金來源多元化、基金運作社會化的應急基金。該基金可委托應急管理部實行專項預算和管理，結余資金可流轉到下一財政年度，并規(guī)定當基金額度低于某個限度時可通過年度財政撥款和補充撥款來補充資金賬戶。同時，可允許基金進行穩(wěn)健的市場化投資，并加強對基金市場化運作的監(jiān)管及風險評估，鼓勵基金通過適當盈利補充現(xiàn)有的應急財政資金。

4. 完善應急收支的過程監(jiān)督和結果評價，健全應急資金和物資的規(guī)范化管理體系

完善應急財政收支的過程監(jiān)督和結果評價，是提高應急財政運行效率和規(guī)范化程度的重要保障。面對新冠肺炎疫情對世界各國經(jīng)濟社會產(chǎn)生的巨大沖擊，世界貨幣基金組織就曾指出各國政府要加強財政管理系統(tǒng)應對這些挑戰(zhàn)的能力(Sandeep Saxena和Michelle Stone，2020)。美國聯(lián)邦應急管理署(2020)在新冠肺炎疫情發(fā)生之后，就通過給州政府和地方政府建立健全災害財務管理系統(tǒng)(Disaster Financial Management System)的形式，為州政府和地方政府的應急財政管理提供了指導。該系統(tǒng)確定了成功的災害財務管理應具備的預算預測、現(xiàn)金流管理、風險規(guī)避和災害評估等多項涉及緊急保護措施、及時跟蹤報告及災后恢復的技能和能力，認為州政府及地方政府應在災前為所有類型的突發(fā)事件制定可靠、可擴展、靈活和適應性強的災害財務管理計劃和流程，對應急資金進行更加準確、及時、有效的管理、追蹤和評估，從而更好地管理災難，降低響應成本并為長期恢復行動做準備。

從中國實際情況來看，由于《突發(fā)事件應對法》和《預算法》未對應急財政資金/物資的籌集、撥付程序、使用范圍和途徑做出明確說明，因此，未來應將相關內(nèi)容加入到《突發(fā)事件應對法》《預算法》《防震減災法》和《防洪法》等相關法律之中，逐步構建起完善的應急財政法律體系，實現(xiàn)對應急資金/物資籌集、撥付和使用的全過程指導，使其更好地承擔起風險治理的責任。同時，應急響應的突發(fā)性和緊急性也使得應急資金/物資的調(diào)撥與使用不同于常規(guī)管理程序。為此，一方面要在應急資金/物資管理系統(tǒng)的建設時考慮到應急資金/物資撥付及使用的緊急性，建立獨立的、規(guī)范的應急資金/物資使用程序及制度，建立跨主體、跨區(qū)域和跨層級的應急財政監(jiān)督機制，明確相關各方的應急財政權利和義務；另一方面要設立獨立的專項審計小組，加強對應急資金/物資調(diào)撥和使用情況的審查，并完善應急資金/物資來源和支出去向審計結果的網(wǎng)絡查詢機制，強化應急資金/物資使用過程與結果的信息公開與披露機制，提高應急支出的透明度。最后，要加強應急資金/物資管理與使用的事后評估，通過應急資金/物資使用的績效評價促進應急財政體制機制的優(yōu)化與完善，進而從財政制度層面促進對突發(fā)事件的全過程治理。