付建軍

一、研究背景與問題提出

信息和知識擴(kuò)散是人類社會發(fā)展過程中的普遍現(xiàn)象。在政治學(xué)和公共管理學(xué)科中，關(guān)于擴(kuò)散的研究主要集中在政治制度和公共政策上。政策擴(kuò)散研究主要解釋一個政策從A地流向B地等類似現(xiàn)象背后的邏輯，但發(fā)展中政策擴(kuò)散研究則轉(zhuǎn)變?yōu)橛懻撘粋€政策在特定區(qū)域范圍內(nèi)擴(kuò)散的整體特征。這使得政策擴(kuò)散研究明顯不同于政策轉(zhuǎn)移研究：一是研究的概括性程度高，二是采用定量而非定性研究方法，三是關(guān)注擴(kuò)散的形式而非內(nèi)容，四是具有一定的預(yù)測性，五是采用復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型1Adam J.Newmark，"An Integrated Approach to Policy Transfer and Diffusion"，The Review of Policy Research,Vol.19，No.2，2002，pp.151-178.。

在發(fā)展過程中，政策擴(kuò)散研究的內(nèi)容和方法經(jīng)歷了較大變化，這使得政策擴(kuò)散研究作為一種知識生產(chǎn)也呈現(xiàn)出階段性的擴(kuò)散特征。那么，作為一種知識生產(chǎn)擴(kuò)散過程，政策擴(kuò)散研究的擴(kuò)散呈現(xiàn)出何種趨勢和特征呢？Howlett等認(rèn)為政策擴(kuò)散研究的一個明顯趨勢是方法日益成熟和精細(xì)化，但分析單元卻仍模糊不清，這個趨勢使得政策擴(kuò)散研究的局限性越發(fā)明顯2Michael Howlett and Jeremy Rayner，"Third Generation Policy Diffusion Studies and the Analysis of Policy Mixes: Two Steps Forward and One Step Back?"，Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice，Vol.10，No.4，2008，pp.385-402.。這種局限性可以表述如下：如果說政策擴(kuò)散是一種過程事實的話，那么現(xiàn)有的研究路徑則無法向我們展示政策擴(kuò)散的真實過程1George W.Downs and Lawrence B.Mohr，"Conceptual Issues in the Study of Innovation"，Administrative Science Quarterly，Vol.21，No.4，1976，pp.700-714.。正是在這個意義上，一些學(xué)者指出政策擴(kuò)散的過程在研究層面實際上是一個黑箱2Erk P.Piening，"Dynamic Capabilities in Public Organizations——A Literature Review and Research Agenda"，Public Management Review，Vol.15，No.2，2013，pp.209-245.。

政策擴(kuò)散的黑箱表現(xiàn)為什么？在回應(yīng)研究黑箱問題的過程中，政策擴(kuò)散研究形成了何種發(fā)展趨勢？要回答這些問題，就需回到政策擴(kuò)散研究本身，將其視為一種擴(kuò)散現(xiàn)象，這構(gòu)成了本文的研究問題與起點。本文試圖將政策擴(kuò)散研究視為一種知識生產(chǎn)過程，其主體是作為知識共同體的政策擴(kuò)散研究者，在此意義上研究內(nèi)容和方法就構(gòu)成傳播路徑，成為塑造政策擴(kuò)散研究擴(kuò)散形態(tài)的關(guān)鍵因素。據(jù)此，本文將根據(jù)研究內(nèi)容和方法，對政策擴(kuò)散研究擴(kuò)散的軌跡和趨勢進(jìn)行追溯和歸納，探討政策擴(kuò)散研究進(jìn)一步發(fā)展的空間與路徑。

二、因素識別：政策擴(kuò)散研究的起點

政策擴(kuò)散研究的起點是因素識別，不斷挖掘新的因素成為政策擴(kuò)散研究擴(kuò)散的主要內(nèi)容。圍繞這一問題而進(jìn)行的知識生產(chǎn)豐富多彩，理論立場、方法工具和研究結(jié)論不盡相同，至少形成了三種知識生產(chǎn)取向。

一是以經(jīng)濟(jì)因素為核心的知識生產(chǎn)取向。把經(jīng)濟(jì)因素作為討論核心的一個基本假設(shè)是采納主體所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會顯著影響采納主體的決策。早期的政策擴(kuò)散研究傾向于認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的地區(qū)更容易采納新政策，因為政府創(chuàng)新需要一定的物質(zhì)成本，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方可能提供更多的財政收入3Nico Heiden and Felix Strebel，"What about Non-diffusion? The Effect of Competitiveness in Policycomparative Diffusion Research"，Policy Science，Vol.12，No.4，2012，pp.345-358.。隨著研究的深化，這一假設(shè)得到不斷拓展。譬如，Carina就指出處在高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)域的政府具有更強(qiáng)的回應(yīng)意愿，進(jìn)而為采納新政策提供了更大的空間4Carina Schmitt，"What Drives the Diffusion of Privatization Policy? Evidence from the Telecommunications Sector"，Journal of Public Policy，Vol.31，No.1，2011，pp.95-117.。以上兩種觀點構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策創(chuàng)新擴(kuò)散知識生產(chǎn)的主線，其背后反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政策采納主體在能力和意愿兩個維度的影響機(jī)理。

二是以政治因素為核心的知識生產(chǎn)取向。在已有研究中，政治制度、選民和官員都是知識生產(chǎn)的重要內(nèi)容。這些維度的知識生產(chǎn)到目前為止還未達(dá)成共識。以政治制度為例，有些研究發(fā)現(xiàn)制度安排更開放的國家可能更容易接受新生事物進(jìn)而采納新政策5Helen V.Milner，"The Digital Divide: The Role of Political Institutions in Technology Diffusion"，Comparative Political Studies，Vol.39，No.2，2006，pp.176-199.，但也有研究發(fā)現(xiàn)科層制政府比有限政府更愿意采納新政策6Fritz Sager and Yvan Rielle，"Sorting through the Garbage Can: Under What Conditions do Governments Adopt Policy Programs"，Policy Science，Vol.46，No.1，2013，pp.1-21.。與政治制度和選民因素相比，官員在中英文文獻(xiàn)中都是重要的討論對象，其對擴(kuò)散的作用包括三個方面：一是做出采納決策的官員認(rèn)為不同地區(qū)的政策環(huán)境可能具有相似性，因此會出現(xiàn)政策模仿；二是這些官員認(rèn)為特定的政策創(chuàng)新能夠產(chǎn)生特定的政策績效，為了獲取這些績效會進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和復(fù)制；三是這些官員可能基于政治制度的壓力而采納特定政策7Andrew Karch，"Emerging Issues and Future Directions in State Policy Diffusion Research"，State Politics &Policy Quarterly，Vol.7，No.1，2007，pp.54-80.。比較來看，中國官員的特殊性可能在于其在意識形態(tài)上具有穩(wěn)定性，進(jìn)而能夠保持治理目標(biāo)的持續(xù)性；而歐美國家官員受所屬政黨意識形態(tài)的約束較為明顯8Daniel M.Butler and Miguel M.Pereira，"TRENDS: How Does Partisanship Influence Policy Diffusion?"，Political Science Quarterly，Vol.71，No.4，2018，pp.801-812.。

三是以社會文化因素為核心的知識生產(chǎn)取向。文化因素在個體層面主要表現(xiàn)為認(rèn)知，其被認(rèn)為能夠改變傳統(tǒng)文獻(xiàn)中提出的近距離塑造相似的創(chuàng)新這一判斷。社會文化對政策擴(kuò)散的影響機(jī)制主要有兩個。其一，社會環(huán)境結(jié)構(gòu)決定著組織和個體的互動空間，一種能夠讓組織或個體更加頻繁交流的社會環(huán)境更能夠推動政策擴(kuò)散1C.Freeman，"Networks of Innovators:A Synthesis of Research Issues"，Research Policy，Vol.20，No.5，1991，pp.499-514.。其二，社會環(huán)境變化也改變甚至創(chuàng)造組織和個體的需求偏好，進(jìn)而影響政府對新政策的態(tài)度2Meng-Hao Li and Mary K.Feeney，"Adoption of Electronic Technologies in Local U.S.Governments: Distinguishing Between E-services and Communication Technologies"，The American Review of Public Administration，Vol.44，No.1，2014，pp.75-91.。

四是以空間位置因素為核心的知識生產(chǎn)取向?？臻g位置即地域模型主要強(qiáng)調(diào)地理位置對政策擴(kuò)散的影響，國內(nèi)外對此都開展了充分討論。地理相近可能通過“同輩壓力”和“近水樓臺先得月”對政策擴(kuò)散產(chǎn)生影響。前者假設(shè)相鄰區(qū)域可能存在競爭關(guān)系，后者假設(shè)相鄰區(qū)域更方便交流，表現(xiàn)在三點：一是地理相近的行政區(qū)域官員更容易進(jìn)行政策交流；二是相鄰行政區(qū)借助媒體工具可以更快地了解隔壁行政區(qū)的政策創(chuàng)新動態(tài)；三是決策者傾向于認(rèn)為本行政區(qū)與相鄰行政區(qū)具有相似性3Andrew Karch，"Emerging Issues and Future Directions in State Policy Diffusion Research"，State Politics and Policy Quarterly，Vol.7，No.1，2007，pp.54-80.。

整體上看，因素識別開啟了政策擴(kuò)散研究，到目前為止仍然是政策擴(kuò)散研究的主流分析路徑，對新因素的挖掘也在不斷深化，其中關(guān)于官員群體、地理相近的討論為后期因素識別拓展出政府間關(guān)系視角奠定了基礎(chǔ)。政策擴(kuò)散研究的第一波能夠從多個維度考察政策擴(kuò)散問題，主要是因為在政策擴(kuò)散研究產(chǎn)生以前，已經(jīng)存在大量關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散的討論，為理解政策擴(kuò)散提供了知識基礎(chǔ)。因此，第一波政策擴(kuò)散研究關(guān)于擴(kuò)散的理解還有不少技術(shù)擴(kuò)散研究的痕跡和影子。在發(fā)展過程中，因素識別也經(jīng)歷了較大變化，以Walker和Gary為代表的學(xué)者實際上主要進(jìn)行了單因素識別的研究工作，這主要受限于當(dāng)時的研究方法。在事件史方法被引入后，多因素識別開始成為政策擴(kuò)散研究的主流，由此對政策擴(kuò)散的理解也發(fā)生了較大變化。

三、因素識別的機(jī)制化：政策擴(kuò)散研究的新路徑

從20世紀(jì)末開始，越來越多的政策擴(kuò)散研究開始將政府間關(guān)系的討論納入到因素識別中來。政府間關(guān)系呈現(xiàn)出兩種狀態(tài)。一是競爭關(guān)系。地方政府在政策擴(kuò)散中會形成領(lǐng)先和落后的關(guān)系4Jack L.Walker，"The Diffusion of Innovations among the American States"，The American Political Science Review，Vol.63，No.3，1969，pp.880-899.，領(lǐng)先者往往會策略性地影響落后者采納他們的政策，以保持其領(lǐng)先地位5Brady Baybeck，William D.Berry and David A.Siegel，"A Strategic Theory of Policy Diffusion via Intergovernmental Competition"，Journal of Politics，Vol.73，No.1，2011，pp.232-247.。這種效應(yīng)已在中英文文獻(xiàn)中得到普遍確認(rèn)。二是非競爭關(guān)系。非競爭關(guān)系主要以學(xué)習(xí)、模仿來呈現(xiàn)，其存在可能依賴兩種機(jī)制：一是相似情境和問題壓力，即相似治理背景的地方政府會從和自己相似的兄弟政府那里尋找解決問題的方案；二是地方政府之間存在特定的交流網(wǎng)絡(luò)，包括專業(yè)組織（如美國全國保險委員會6Steven J.Balla，"Interstate Professional Associations and the Diffusion of Policy Innovation"，American Politics Research，Vol.29，No.3，2001，pp.221-245.）、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與智庫7Diane Stone，"Transfer Agents and Global Networks in the‘Transnationlization’of Policy"，Journal of European Public Policy，Vol.11，No.2，2004，pp.545-566.、媒體和跨政府組織8Katharina Füglister，"Where Does Learning Take Place? The Role of Intergovernmental Cooperation in Policy Diffusion"，European Journal of Political Research，Vol.51，No.3，2012，pp.316-349.等。

上述討論的競爭關(guān)系和非競爭關(guān)系主要是指橫向政府間關(guān)系。那么，縱向政府間關(guān)系和跨層政府間關(guān)系又如何影響政策擴(kuò)散？研究表明，無論在中國還是在西方國家，上下級政府之間的互動都帶有某種引導(dǎo)和反引導(dǎo)的特征。引導(dǎo)特征主要與實驗主義相關(guān)聯(lián)，下級政府的政策采納被認(rèn)為是上級政府圍繞某一政策領(lǐng)域開展的實驗。這種現(xiàn)象在英文中被稱為“民主實驗室”，在中文中則被稱為“試點”。引導(dǎo)特征假設(shè)上級政府可以左右下級政府的政策采納行為，但這種引導(dǎo)在中西方存在策略差異。如美國聯(lián)邦可通過稅收政策工具來干預(yù)州政府采納或者淘汰特定政策9Myung Jae Moon and Stuart Bretschneider，"Can State Government Actions Affect Innovation and its Diffusion? An Extended Communication model and Empirical Test"，Technological Forecasting and Social Change，Vol.54，No.1，1997，pp.57-77.，也可通過改變創(chuàng)新采納的障礙難度或提供解決困難的資源來影響州政府10Andrew Karch，"National Intervention and the Diffusion of Policy Innovations"，American Politics Research，Vol.34，No.4，2006，pp.403-426.。而在中國，中央政府則可通過直接干預(yù)、實施排名、通報、在特定領(lǐng)域建構(gòu)創(chuàng)新議程等方式來引導(dǎo)1Xufeng Zhu and Hui Zhao，"Experimentalist Governance with Interactive Cenntral-Local Relations: Making New Pension Policies in China"，Policy Studies Journal，Vol.49，No.1，2021，pp.13-36.。

當(dāng)然，自上而下的引導(dǎo)也不是絕對的，下級也可以開展一定程度的反引導(dǎo)活動。譬如，英文文獻(xiàn)中提出的“滾雪球”效應(yīng)就是典型的反引導(dǎo)，當(dāng)下級政府采納政策的比例越來越大時，上級政府會跟風(fēng)采納2Charles R.Shipan and Craig Volden，"Bottom-up Federalism:The Diffusion of Antismoking Policies from U.S.Cities to States"，American Journal of Political Science，Vol.50，No.4，2006，pp.825-843.。這種反引導(dǎo)在中國場景下更為明顯3Yanlong Zhang，"Institutional Sources of Reform: The Diffusion of Land Banking Systems in China"，Management and Organization Review，Vol.8，No.3，2012，pp.507-533.，尤其是當(dāng)政策信號自中央發(fā)出經(jīng)歷行政鏈條逐級到達(dá)基層時，各級政府采納政策的意愿和目標(biāo)甚至出現(xiàn)相互沖突的情況4Xufeng Zhu and Zhang Youlang，"Diffusion of Marketization Innovation with Administrative Centralization in a Multilevel System: Evidence from China"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.29，No.1，2019，pp.133-150.。而當(dāng)新政策無法形成充分的激勵時，完成任務(wù)就成為下級政府的采納策略，看似廣泛擴(kuò)散的政策在執(zhí)行過程中會被“懸浮”起來5付建軍、張春滿：《從懸浮到協(xié)商：我國地方社會治理創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)型》，載于《中國行政管理》2017年第1期。。

引導(dǎo)和反引導(dǎo)主要受政策擴(kuò)散激勵的影響，而政策擴(kuò)散激勵既有可能來自政治結(jié)構(gòu)，也有可能來自治理壓力，還有可能受到政策議題的屬性影響。譬如，Makse和Volden用27種刑事司法政策在美國從1973-2002年的擴(kuò)散，檢驗了羅杰斯提出的五種創(chuàng)新屬性與創(chuàng)新采納之間的關(guān)系，一方面驗證了創(chuàng)新屬性確實影響創(chuàng)新的采納范圍和速度，同時也發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新屬性會影響政策擴(kuò)散的機(jī)制選擇，譬如復(fù)雜性會影響采納者是否會通過學(xué)習(xí)機(jī)制采納這種創(chuàng)新6Todd Makse and Craig Volden，"The Role of Policy Attributes in the Diffusion of Innovations"，The Journal of Politics，Vol.73，No.1，2011，pp.108-124.。在此基礎(chǔ)上，不同政策領(lǐng)域因為屬性差異而呈現(xiàn)出多元化的擴(kuò)散特征。

這就催生了有關(guān)政策擴(kuò)散的類型比較話題，屬性和類型成為政策擴(kuò)散比較的核心。目前看至少有三種比較路徑。一是從政策類型著手進(jìn)行分類。譬如，Boushey將政策分為管制、規(guī)范和治理三種，發(fā)現(xiàn)政府對管制政策的采納與決策個體的專業(yè)能力緊密相關(guān)，對規(guī)范政策的采納與政府內(nèi)部的黨派競爭緊密相關(guān)，對治理政策的采納與民眾表達(dá)渠道緊密相關(guān)7Graeme Boushey, Policy Diffusion Dynamics in America，New York: Cambridge University Press，2010.。二是從政策創(chuàng)新的類型來比較。一些研究把政策創(chuàng)新分為技術(shù)和管理、產(chǎn)品、過程和附件等類型，發(fā)現(xiàn)采納技術(shù)創(chuàng)新的速度要快于采納管理創(chuàng)新的技術(shù)，因為技術(shù)性創(chuàng)新更易于被觀察，更具有試用性8FariborzDamanpour and William M.Evan，"Organizational Innovation and and Performance:The Problem of‘Organizational Lag’"，Administrative Science Quarterly，Vol.29，No.3，1984，pp.392-409.。三是按照程度來區(qū)分政策創(chuàng)新，譬如把政策創(chuàng)新分為硬創(chuàng)新（Hard Innovation）和軟創(chuàng)新（Soft Innovation），硬創(chuàng)新的擴(kuò)散取決于有效性的證明，軟創(chuàng)新的擴(kuò)散則有賴于對預(yù)期結(jié)果的價值認(rèn)知9所謂硬創(chuàng)新主要是指工業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，軟創(chuàng)新則主要是指政策創(chuàng)新。硬創(chuàng)新的形式和有效性在擴(kuò)散和采納過程中能夠被客觀地觀察到，而軟創(chuàng)新在擴(kuò)散中的一個最大困境是很難證明創(chuàng)新思想的有效性。參見Anelissa Lucas，"Public Policy Diffusion Research——Integrating Analytic Paradigms"，Science Communication，Vol.4，No.3，1983，pp.379-408.。

總之，從政府間關(guān)系出發(fā)對政策擴(kuò)散開展的討論使得政策擴(kuò)散研究開始在因素相關(guān)性識別的基礎(chǔ)上增加因果機(jī)制的討論，機(jī)制分析開始成為政策擴(kuò)散研究的重要取向。早期的機(jī)制分析比較多元，相關(guān)的梳理表明當(dāng)時的研究貢獻(xiàn)了104種擴(kuò)散機(jī)制10楊代福：《西方政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的最新進(jìn)展》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第1期。。隨著政府間關(guān)系的討論深入，學(xué)習(xí)、模仿、競爭、強(qiáng)制和社會化等逐漸成為解釋政策擴(kuò)散發(fā)生的核心機(jī)制。比較而言，機(jī)制分析雖然大大提高了政策擴(kuò)散研究的解釋力，但也面臨著挑戰(zhàn)：一是關(guān)于多元機(jī)制作用邊界的確定仍然比較模糊，二是機(jī)制和因素之間的關(guān)系仍然有待進(jìn)一步理清。一些研究通過加入時間變量使得機(jī)制和政策擴(kuò)散的階段匹配起來，進(jìn)而確定特定機(jī)制的解釋空間，不失為一種有效的突破，但也難以描述機(jī)制組合的影響差異。

四、簡化過程：政策擴(kuò)散研究黑箱的形成邏輯

回顧政策擴(kuò)散研究的早期發(fā)展歷程，可以看到政策擴(kuò)散研究建立在簡化和抽象的基礎(chǔ)上，即通過犧牲微觀事實來獲得對宏觀特征的把握，而事件史分析方法的引入在很大程度上助推了簡化策略在政策擴(kuò)散研究中的蔓延。這種研究對于政策擴(kuò)散研究黑箱的形成產(chǎn)生了重要影響。

對微觀過程的簡化首先體現(xiàn)在對政策擴(kuò)散的概念理解上。早期的政策擴(kuò)散經(jīng)常和政策創(chuàng)新放在一起，這種格局一直延續(xù)至今。政策創(chuàng)新是政策擴(kuò)散的起點，只有出現(xiàn)新政策，才會形成圍繞新政策的傳播和擴(kuò)散。由此，政策擴(kuò)散和創(chuàng)新是兩個具有時間先后性的過程，創(chuàng)新在產(chǎn)生后才流行起來。據(jù)此，羅杰斯將擴(kuò)散定義為一項創(chuàng)新在通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統(tǒng)的成員之間被溝通的過程1Everett M.Rogers，Diffusion of Innovation，3th edn，New York: The Free Press，1983，p.5.。但是此舉也帶來一個識別難題，到底什么樣的創(chuàng)新才能夠算是創(chuàng)新呢？顯然，第一波政策擴(kuò)散研究的多數(shù)學(xué)者采取了折中主義的研究策略，即不區(qū)分創(chuàng)新的程度問題，只關(guān)注政策被創(chuàng)新主體的采納行為。其代表性人物是Walker，他把政策擴(kuò)散定義為政府采納一個新的項目或政策，而不管這個項目有多陳舊或被多少其他政府采納過2Jack L.Walker，"The Diffusion of Innovations among the American States"，The American Political Science Review，Vol.63，No.3，1969，pp.880-899.。

雖然此定義使政策擴(kuò)散研究擺脫了程度之爭，但也人為地割裂了創(chuàng)新和擴(kuò)散的先后性問題，拉低了創(chuàng)新的門檻，擴(kuò)散過程立馬從“立竿見影”變成了“漸進(jìn)積累”。由此，此定義自提出之后就飽受爭議。其中，美國學(xué)者Downs的批評認(rèn)為把政策創(chuàng)新等同于政策采納會模糊采納過程中的行為差異問題。他指出，盡管采納與否這個方法能夠?qū)⒍嘣杉{者的復(fù)雜行為簡單化，但很明顯它無法區(qū)分采納到底是淺嘗輒止還是深度學(xué)習(xí)，即它無法揭示創(chuàng)新的采納到底發(fā)生在何種程度上，而創(chuàng)新采納的程度往往才是重要的創(chuàng)新擴(kuò)散問題3George W.Downs，Bureaucracy，Innovation，and Public Policy，Lexington，MA: Lexington Books，1976，p.39.。

如果說對擴(kuò)散的定義僅在理解層面簡化了事實，那么關(guān)于概念的簡化則加劇了研究結(jié)果的簡化程度，即把采納過程簡化為采納與否，復(fù)雜的采納過程就變成了數(shù)字上的0和1。對過程的簡化意味著無法回答創(chuàng)新在擴(kuò)散的過程中是否發(fā)生了變化、發(fā)生了何種變化及這種變化是否會影響創(chuàng)新在新的情境中的應(yīng)用效果4Henry R.Glick and Scott P.Hays，"Innovation and Reinvention in State Policymaking: Theory and the Evolution of Living Will Laws"，The Journal of Politics，Vol.53，No.3，1991，pp.835-850.。

這種操作簡化被事件史分析方法所強(qiáng)化。首先需要承認(rèn)的是，事件史分析方法的引入確實極大地推動了政策擴(kuò)散研究。在事件史分析未引入前，對政府政策擴(kuò)散的解釋主要是單維度的，要么是內(nèi)部決定因素，要么是外部組織關(guān)系，缺乏一個將二者放在同一框架中進(jìn)行分析的研究方法。1990年Berry夫婦首次將事件史分析引入到政策擴(kuò)散研究中，把多因素分析整合在一個框架當(dāng)中。Berry夫婦引入的事件史分析方法主要是州—年事件史分析，這一方法所使用的數(shù)據(jù)主要是“生存數(shù)據(jù)”而非“面板數(shù)據(jù)”，被解釋變量為“風(fēng)險率”，因變量是二分項虛擬變量，采用的模型主要是Logit和Probit。離散時間通過州-年生存數(shù)據(jù)能夠很好地觀察政策擴(kuò)散中的鄰近效應(yīng)，由此構(gòu)成了政策擴(kuò)散定量研究的經(jīng)典工具，但也有局限性。一是無法識別中介機(jī)制對“風(fēng)險率”的影響5朱旭峰、趙慧：《政府間關(guān)系視角下的社會政策擴(kuò)散——以城市低保制度為例（1993-1999）》，載于《中國社會科學(xué)》2016年第8期。；二是沒有對時間因素進(jìn)行控制6Janet M.Box-Steffensmeier and Bradford S.Jones，"Time is of the Essence: Event History Models in Political Science"，American Journal of Political Science，Vol.41，No.4，1997，pp.1414-1461.；三是難以觀察非鄰近擴(kuò)散的內(nèi)在機(jī)理7Frederick J.Boehmke，"Policy Emulation or Policy Convergence? Potential Ambiguities in the Dyadic Event History Approach to State Policy Emulation"，The Journal of Politics，Vol.71，No.3，2009，pp.1125-1140.。

當(dāng)然，事件史方法也在不斷調(diào)適和發(fā)展。譬如，Volden建立了配對州-年事件史分析方法，這一方法能夠更好地觀察哪些政策被認(rèn)為是成功政策進(jìn)而得到擴(kuò)散，后又經(jīng)不斷完善形成了定向配對事件史分析。近年來，諸如連續(xù)時間分析8談婕、郁建興、趙志榮：《PPP落地快慢：地方政府能力、領(lǐng)導(dǎo)者特征與項目特點——基于項目的連續(xù)時間事件史分析》，載于《公共管理學(xué)報》2019年第4期。，Cox比例風(fēng)險模型9張閆龍：《城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作政策的擴(kuò)散》，載于《公共行政評論》2015年第3期。，空間計量10Scott J.Cook，Seung-Ho An，Nathan Favero，"Beyond Policy Diffusion: Spatial Econometric Models of Public Administration"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.29，No.4，2019，pp.591-608.、地理信息系統(tǒng)和實地試驗11Daniel M.Butler，Craig Volden，Adam M.Dynes，and Boris Shor，"Ideology，Learning，and Policy Diffusion:Experimental Evidence"，American Journal of Political Science，Vol.61，No.1，2017，pp.37-49.等也被逐步引入政策擴(kuò)散研究，但這些新方法并未從根本上改變簡化過程研究路徑。

五、把“過程”找回來：政策擴(kuò)散研究的第三波

20世紀(jì)以來興起的機(jī)制分析是對政策擴(kuò)散研究簡化路徑的回應(yīng)和補充，機(jī)制分析在一定程度上彌補了因素識別的單調(diào)性，但也有局限性，除了前文提到的機(jī)制分析還沒有處理好不同機(jī)制的作用邊界問題外，機(jī)制分析更著眼于對政策擴(kuò)散何以發(fā)生進(jìn)行機(jī)制闡釋，而不是對政策擴(kuò)散過程進(jìn)行梳理，關(guān)注的問題過于局促。

正是在這個背景下，近年來Karch1Andrew Karch，"Emerging Issues and Future Directions in State Policy Diffusion Research"，State Politics and Policy Quarterly，Vol.7，No.1，2007，pp.54-80.、Shipan和Volden2Charles R.Shipan and Craig Volden，"Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners"，Public Administration Review，Vol.72，No.6，2012，pp.788-796.都曾在論文中呼吁要關(guān)注政策擴(kuò)散的微觀過程，尤其需要分析在擴(kuò)散過程中，新政策的目標(biāo)與結(jié)果是否具有一致性3Hanna De Vries，Victor Bekkers，and Lars Tummers，"Innovation of in the Public Sector:A Systematic Review and Future Research Agenda"，Public Administration，Vol.94，No.1，2016，pp.146-166.。那么，如何理解新政策目標(biāo)和結(jié)果的一致性？對此中文文獻(xiàn)開展了一些富有成效的反思性討論，這些研究的一個核心特點就是在還原政策擴(kuò)散過程的基礎(chǔ)上，更加深入地討論政策擴(kuò)散現(xiàn)象的內(nèi)在機(jī)理。本文把這種研究嘗試概括為“把‘過程’找回來”。

目前至少形成了三種“找回”策略。一種是把分析單元落腳在個體層面，把政府官員作為觀察線索，考察政府官員的任職經(jīng)歷和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等對政策擴(kuò)散的影響，但目前相關(guān)研究并不多。與之相比，把分析單元落腳在政策層面的研究不斷增多，其共性是考察政策在擴(kuò)散中的變化，均發(fā)現(xiàn)政策在擴(kuò)散中存在“變異”、“擴(kuò)展”、“再建構(gòu)”、“再創(chuàng)新”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象或緣于突出創(chuàng)新4管兵：《發(fā)明還是擴(kuò)散：地方政府創(chuàng)新動力機(jī)制》，載于《河北學(xué)刊》2018年第1期。，或是學(xué)習(xí)所致5周志忍、李倩：《政策擴(kuò)散中的變異及其發(fā)生機(jī)理研究——基于北京市東城區(qū)和S市J區(qū)網(wǎng)格化管理的比較》，載于《上海行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期；林雪霏：《政府間組織學(xué)習(xí)與政策再生產(chǎn)：政策擴(kuò)散的微觀機(jī)制——以“城市網(wǎng)格化管理”政策為例》，載于《公共管理學(xué)報》2015年第1期。，或受限于政策不兼容6朱亞鵬、丁淑娟：《政策屬性與中國社會政策創(chuàng)新的擴(kuò)散研究》，載于《社會學(xué)研究》2016年第5期。，或者是行動者與情境的互動產(chǎn)物7熊燁：《我國地方政策轉(zhuǎn)移中的政策“再建構(gòu)”研究——基于江蘇省一個地級市河長制轉(zhuǎn)移的扎根理論分析》，載于《公共管理學(xué)報》2019年第3期。，或是初始條件與治理結(jié)構(gòu)相互作用的結(jié)果8Huanming Wang，Wei Xiong，Liuhua Yang，Dajian Zhu，Zhe Cheng，"How Does Public-Private Collaboration Reinvent?A Comparative Analysis of Urban Bicycle-sharing Policy Diffusion in China"，Cites，Vol.96，2020，pp.1-10.，但共性是主要出現(xiàn)在快速變遷、高不確定性和競爭激烈的政策領(lǐng)域中9Gwen Arnold and Le Anh Nguyen Long，"Policy Expansion in Local Government Environmental Policy Making"，Public Administration Review，Vol.79，No.4，2019，pp.465-476.。最后一種是把分析單元落腳在制度環(huán)境層面，考察特殊性的制度環(huán)境因素對政策擴(kuò)散的影響。如有研究發(fā)現(xiàn)中國場景下的政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出“條條創(chuàng)新、塊塊擴(kuò)散”特征10陳思丞：《政府條塊差異與縱向創(chuàng)新擴(kuò)散》，載于《社會學(xué)研究》2020年第2期。。

通過研究，我們看到政策擴(kuò)散過程實際上高度復(fù)雜，政策在擴(kuò)散中帶有高度的不確定性。這些研究為克服政策擴(kuò)散研究的簡化傾向提供了思路，但也存在局限。其一，如果陷入無限還原，則可能會因治理事實的多樣性導(dǎo)致整個研究走向碎片化。其二，過程路徑可觀察的經(jīng)驗范圍比較有限，目前的研究主要觀察兩點之間的政策變異，但要觀察更多點之間的政策擴(kuò)散則需研究者開展大量的田野調(diào)查。其三，過程路徑雖然可以把政策變化呈現(xiàn)出來，但卻難以精確識別跨域場景中的政策變化機(jī)理。因此，反思簡化路徑的目的并非走向極端的過程還原路徑，而是控制在一定范圍內(nèi)，進(jìn)而實現(xiàn)對簡化路徑的補充和調(diào)適，實現(xiàn)更好的知識生產(chǎn)。

目前基于過程還原路徑的研究主要是聚焦政策擴(kuò)散的“變”，回答了“變什么”和“何以變”的問題，但在實踐中仍有很多現(xiàn)象難以通過這種研究來解釋。如基層協(xié)商民主被認(rèn)為存在擴(kuò)散瓶頸，這是對基層協(xié)商民主整體擴(kuò)散特征的把握，卻難以解釋在部分地區(qū)比較突出且得以延續(xù)的事實11付建軍：《作為治理創(chuàng)新的基層協(xié)商民主：存量、調(diào)適與內(nèi)核》，載于《社會主義研究》2020年第6期。。還有很多新政策雖然不存在擴(kuò)散瓶頸，在擴(kuò)散中也經(jīng)歷了明顯變化，但整體上卻沒有對治理產(chǎn)生實質(zhì)性影響，存在“納而少用”（Broad but Weak Diffusion）的問題1Myungjung Kwon，F(xiàn)rances S.Berry，and Richard C.Feiock，"Understanding the Adoption and Timing of Economic Development Strategies in US Cites Using Innovation and Institutional Analysis"，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.19，No.1，2009，pp.967-988.。面對這些現(xiàn)象，就需要建立更全面的“過程”框架，增強(qiáng)解釋穿透力。

六、三階段框架：政策擴(kuò)散研究的“全過程”路徑

實踐中，有些政府愿意采納創(chuàng)新政策并且積極應(yīng)用，而有些政府則不愿意采納，或采納了不愿意應(yīng)用。這種分化現(xiàn)象涉及到兩個問題：創(chuàng)新的采納和創(chuàng)新的應(yīng)用。在此意義上，政策擴(kuò)散至少存在兩種面孔：采納的政策和應(yīng)用的政策。政策采納指形成行動能力，包括形成政策的觀念、建立政策應(yīng)用的工具等，政策應(yīng)用則將采納的觀念和工具轉(zhuǎn)化為具體實踐2Nico Stehr，Practice Knowledge: Applying the Social Sciences，London: Sage Publications，1992.。采納的政策呈現(xiàn)的是設(shè)計邏輯，而應(yīng)用的政策則是指采納主體對創(chuàng)新的認(rèn)知及政策的實踐形態(tài)3本文關(guān)于創(chuàng)新兩張面孔的區(qū)分受益于簡·芳汀對信息技術(shù)的區(qū)分。在《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)和制度創(chuàng)新》一書中，芳汀將信息技術(shù)區(qū)分為客觀的信息技術(shù)和被執(zhí)行的信息技術(shù)。?？紤]到擴(kuò)散中的政策變化情況，需進(jìn)一步將政策采納分為政策啟動和政策再生產(chǎn)兩個子階段。由此，政策擴(kuò)散過程由政策啟動、政策再生產(chǎn)和政策應(yīng)用構(gòu)成。三個子階段的邏輯關(guān)系是：采納主體在決定引入新政策時對特定政策形成創(chuàng)新認(rèn)知，創(chuàng)新認(rèn)知引發(fā)新政策的構(gòu)成要素在被采納的過程中可能被調(diào)整，從而進(jìn)入政策再生產(chǎn)階段；政策再生產(chǎn)改變新政策的政策屬性，進(jìn)而影響新政策的應(yīng)用。

圖1：理解政策擴(kuò)散的三階段過程框架

是否采納一項政策主要取決于采納主體對新政策的認(rèn)知，在復(fù)雜性和不確定性環(huán)境中，采納主體對新政策的認(rèn)知是復(fù)雜多維而非單一線性的。本文認(rèn)為，政府在采納政策的過程中至少包括三種認(rèn)知維度。一是效率認(rèn)知。所謂效率認(rèn)知，主要是指新政策在擴(kuò)散中對于采納主體而言所具備的解決問題的能力和操作復(fù)雜性。這與技術(shù)應(yīng)用理論中的技術(shù)有用性和易用性具有相似性4任敏：《技術(shù)應(yīng)用何以成功？——一個組織合法性框架的解釋》，載于《社會學(xué)研究》2017年第3期。。二是身份認(rèn)知。身份認(rèn)知主要是從采納主體所處的制度環(huán)境角度建構(gòu)采納主體的認(rèn)知，即在特定環(huán)境下通過采納新政策塑造的相應(yīng)組織身份。從橫向角度看，政府在采納新政策時需要考慮如何體現(xiàn)出與同輩政府的相對優(yōu)勢，即通過采納新政策“打造亮點”。從縱向角度看，當(dāng)更權(quán)威政府在某個領(lǐng)域發(fā)出了很強(qiáng)的政策創(chuàng)新信號時，下級政府在這個領(lǐng)域進(jìn)行政策采納的動力就會顯著增強(qiáng)。三是規(guī)范認(rèn)知。規(guī)范認(rèn)知主要是指新政策與既有通行規(guī)范的兼容程度。通行規(guī)范可以分為社會主流價值和既有政策風(fēng)格兩種，社會主流價值包括需求期待和地方性知識兩種形態(tài)。采納主體不僅要考慮新政策是否符合社會主體的需求期待，也要考慮新政策與地方性知識的吻合度。此外，當(dāng)新政策與既有政策體系差距較大時，往往會蘊含一定的政治風(fēng)險。在這個背景下，采納主體往往會平衡“打造亮點”和風(fēng)險控制的關(guān)系，即在風(fēng)險控制的前提下尋求創(chuàng)新“亮點”。

表1：創(chuàng)新認(rèn)知的構(gòu)成與內(nèi)容

創(chuàng)新身份認(rèn)知同級競爭認(rèn)知 新政策的相對優(yōu)勢是否明顯任務(wù)壓力認(rèn)知 更權(quán)威政府是否有明確信號社會條件認(rèn)知 新政策是否吻合社會需求期待和地方性知識政治風(fēng)險認(rèn)知 是否存在政治風(fēng)險創(chuàng)新規(guī)范認(rèn)知

在三種創(chuàng)新認(rèn)知的綜合作用下，政府在采納新政策時會形成兩種行為模式：一種是在采納新政策時原封不動地復(fù)制政策內(nèi)容；一種是采納主體根據(jù)創(chuàng)新認(rèn)知對新政策進(jìn)行修正和調(diào)整，從而在政策擴(kuò)散過程中形成政策再生產(chǎn)現(xiàn)象。

進(jìn)入到政策應(yīng)用階段后，需要考慮政府作為公共組織具有明顯的多層級結(jié)構(gòu)特征，因為不同主體對政策再生產(chǎn)的認(rèn)知存在差異，這種差異又會傳導(dǎo)至政策應(yīng)用階段。在政策擴(kuò)散中，采納者和應(yīng)用者經(jīng)常是處在分離狀態(tài)中，采納者往往是政府主官和部門負(fù)責(zé)人，而應(yīng)用者則主要是新政策的使用者，即窗口/基層單位的具體辦事部門和人員。采納者主要從整體政府和個人政績角度出發(fā)，側(cè)重于從效率合法性的問題解決、政治合法性的同級競爭、規(guī)范合法性的創(chuàng)新風(fēng)險角度建構(gòu)對新政策的創(chuàng)新認(rèn)知。而應(yīng)用者則主要從部門利益或者個人工作開展角度出發(fā)，側(cè)重于從效率合法性的操作難度、政治合法性中的任務(wù)壓力與規(guī)范合法性中的社會條件角度建構(gòu)對新政策的創(chuàng)新認(rèn)知，二者對新政策的認(rèn)知差異明顯。

表2：采納者與應(yīng)用者的創(chuàng)新認(rèn)知差異

在不同情境下，采納者基于特定創(chuàng)新認(rèn)知所表現(xiàn)出來的組織能動性存在明顯差異。譬如，在自上而下擴(kuò)散中，創(chuàng)新采納者的組織能動性很可能會逐步遞減，后加入的創(chuàng)新采納者調(diào)整新制度構(gòu)成要素的動力并不強(qiáng)，政策再生產(chǎn)的幅度可能較小。當(dāng)采納者調(diào)整新政策的幅度較大時，新政策的政策屬性就可能被改變，進(jìn)而改變新政策在應(yīng)用階段的兼容性和保障條件。此時如果應(yīng)用者對新政策的態(tài)度較為消極，新政策的運行就面臨較大不確定性。只有當(dāng)采納者處在權(quán)力體系的中心位置時，才能夠?qū)?yīng)用者進(jìn)行高激勵和強(qiáng)約束，以確保新政策目標(biāo)與應(yīng)用保持一致。

總之，與現(xiàn)有研究相比，三階段過程框架實現(xiàn)了政策采納和應(yīng)用的有機(jī)銜接，可較完整地呈現(xiàn)政策擴(kuò)散的全過程。此外，這一框架可用來分析自上而下的政策擴(kuò)散以及水平和自下而上的政策擴(kuò)散，適用性更廣。

七、結(jié)語

就定量研究而言，必要的簡化是因素識別的基礎(chǔ)，但在建立因素識別知識體系的基礎(chǔ)上，就需圍繞知識生產(chǎn)進(jìn)一步拓展研究空間，這就需要通過非定量研究對政策擴(kuò)散的經(jīng)驗事實進(jìn)行適度還原。但對簡化路徑的反思并不是要否定簡化路徑，簡化路徑的優(yōu)勢是通過因素分析建立整體判斷，具有不可替代性。因此，要推動政策擴(kuò)散研究進(jìn)而打破政策擴(kuò)散研究的黑箱，可能需要把定量和定性研究結(jié)合起來，開展混合研究。

具體來說，定量與定性研究的結(jié)合可能存在兩種路徑：一種路徑是“驗證-解釋”取向，即通過定量研究對特定政策領(lǐng)域的擴(kuò)散形態(tài)進(jìn)行整體上的趨勢分析和因素分析，在提取出相關(guān)性因素之后再借助過程追蹤進(jìn)行機(jī)制呈現(xiàn)。一種路徑是探索-驗證取向，即通過對特定政策擴(kuò)散現(xiàn)象的微觀考察，發(fā)現(xiàn)新的作用機(jī)制，在機(jī)制分析的基礎(chǔ)上尋找新的解釋變量，再通過定量研究進(jìn)行相關(guān)性驗證。當(dāng)然，這兩種取向在實施過程中都可能會受到案例特殊性的影響：一方面通過驗證的因素在微觀過程中極有可能是通過多重機(jī)制的相互作用實現(xiàn)政策擴(kuò)散；另一方面在特定案例中觀察到的作用機(jī)制可能受到地方性知識的深刻影響，進(jìn)而無法在一般層面提煉為解釋變量并操作化。這兩種情況都意味著混合研究的開展需要建立有效的融合渠道。

在現(xiàn)有的研究方法工具箱中，定性比較分析（QCA）可以為此提供幫助。在“驗證-解釋”取向的混合研究中，可以運用定性比較分析來觀察機(jī)制的組合模式對政策擴(kuò)散的影響差異，進(jìn)而識別不同因素作用于政策擴(kuò)散的情境特征。在探索-驗證取向的混合研究中，定性比較分析的作用主要是用來調(diào)和地方性知識的作用，通過多案例的比較提取出具有中觀解釋力度的因素，進(jìn)而降低因因素特殊性所帶來的操作化難度。

在混合研究方法的支持下，政策擴(kuò)散研究需拓展自己的問題視野，把焦點從描述某一個具體政策的擴(kuò)散轉(zhuǎn)變到回答某一類政策問題，尤其是跨領(lǐng)域政策擴(kuò)散風(fēng)格的比較上來。此外，未來政策擴(kuò)散研究還需與公共治理研究進(jìn)行充分融合，拓展政策擴(kuò)散研究的新話題。如目前政策擴(kuò)散研究都在集中關(guān)注以政府作為主體的政策擴(kuò)散現(xiàn)象，但現(xiàn)實中市場和社會主體在政策擴(kuò)散中扮演的角色也不容小覷，尤其是在基層社會治理中，市場和社會主體能發(fā)揮的作用空間更大。那么，如何理解市場和社會主體在政策擴(kuò)散中作用，其作用和政府主體相比有什么差異，這種差異對政策擴(kuò)散產(chǎn)生了何種影響。這些問題應(yīng)當(dāng)在未來研究中得到關(guān)注和討論。