美國減少審前羈押最新舉措
——保釋制度改革
2022-11-08 21:19夏菲
犯罪研究 2022年3期
夏 菲
美國司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，至2017年年底在監(jiān)獄中服刑的有1489400人，其中黑人男性的服刑率（每10萬美國公民中被判1年以上監(jiān)禁刑的人數(shù)比例）是白人男性的6倍。2017年6月的最后一個工作日，在縣和城市地方看守所羈押的人數(shù)為745200人，其中 65%（48.2萬人）屬于審前羈押，看守所全年收押 1060萬人次。這個數(shù)字在 2018年也沒有大的變化，其結(jié)果是美國成年人中有1/3的人在23歲前曾被逮捕過，有犯罪（或涉嫌犯罪）前科記錄的人員達到7000萬至1億人，即平均每3個美國人中有1人有前科記錄。羈押人數(shù)多、被羈押群體中的種族差異成為美國刑事司法的突出問題。因此，近10年來，關(guān)于推進刑事司法改革的呼聲日益強烈，但由于“法律與秩序”問題在政治活動中的敏感性、重要性，重大改革舉措較難獲得國會和總統(tǒng)的批準，旨在短期內(nèi)減少被羈押人數(shù)的局部性改革，即保釋制度改革得到立法者、法官、檢察官、律師、學(xué)者以及記者、社會活動家等一致支持，各州也紛紛啟動改革嘗試。
與大陸法系國家相比，保釋制度在美國刑事司法體系中占據(jù)更重要位置，這主要是源于兩種法律體系中逮捕措施在適用上的巨大差異。在美國，如果執(zhí)法部門有“合理理由”認為某人實施了犯罪，可以采取有證逮捕或者緊急情況下的無證逮捕措施。當然，第一種情況是常規(guī)，即逮捕申請需經(jīng)司法機關(guān)審查并同意，這是司法機關(guān)對警察權(quán)力的監(jiān)督、控制，以保護公民憲法權(quán)利。傳統(tǒng)上，逮捕是刑事案件正式啟動的標志，只有當法院同意逮捕后，該案件才進入法院登記系統(tǒng)中。這種情況至20世紀40年代以后才略微有變化，執(zhí)法部門對交通犯罪嫌疑人以簽發(fā)傳票形式要求其到庭，但在大部分案件中，執(zhí)法部門還是習(xí)慣于采用逮捕措施。而在大陸法系國家，逮捕是針對可能會逃跑、威脅證人或者再次實施犯罪等嫌疑人采取的措施，即不逮捕是常規(guī)，逮捕是例外。制定法對于逮捕的條件規(guī)定非常明確，司法機關(guān)就具體案件中的情況是否符合法律規(guī)定進行審查，以決定是否同意執(zhí)法部門的逮捕申請。因此，就所有刑事案件中逮捕使用的比例而言，美國的逮捕比例必然是遠高于大陸法系國家的。
美國這種逮捕制度安排體現(xiàn)了其強調(diào)刑事司法中司法制約的理念，在所有刑事案件中，司法機關(guān)都在偵查的早期階段介入，同時也是確保所有犯罪嫌疑人都有在法官面前陳述的機會。另外，美國《憲法》第六修正案規(guī)定了被告人有獲得快速審理的權(quán)利，只有當案件進入法院登記系統(tǒng)后，法院才能掌握案件進程，進而切實保障被告人的此項權(quán)利。因為大部分犯罪嫌疑人都會被采取逮捕措施，而保釋是嫌疑人在審判前獲得自由的唯一途徑（除非案件被撤銷），因此保釋制度在美國刑事司法體系中具有重要意義。法官作出的是否給予嫌疑人保釋的決定，對每個個體而言意味著其自由權(quán)利是否被剝奪，對社會而言則是有多少人被關(guān)進看守所。
一、美國保釋制度的歷史發(fā)展
（一）有關(guān)保釋制度的早期法律規(guī)定
美國保釋制度最初是繼承英國保釋法律制度內(nèi)容，后者的法律基礎(chǔ)是1628年《權(quán)利請愿書》、1679年《人身保護令》以及1689年《權(quán)利法案》等，因此英美保釋制度在起源上是側(cè)重對個體自由權(quán)利的保障。殖民地時期最早的法律文件——1641年《馬薩諸塞自由權(quán)利書》（Massachusetts Body of Liberties）規(guī)定，保釋是所有非死刑犯罪嫌疑人的權(quán)利，但是要求嫌疑人有充分擔保保證其能按期到庭并表現(xiàn)良好。1682年賓夕法尼亞的立法規(guī)定：除了有證據(jù)證實有罪或者有罪認定可能性高的死刑犯罪，其他犯罪嫌疑人在有充分擔保的情況下，都應(yīng)當獲得保釋。1787 年《西北地區(qū)法令》（Northwest Territory Ordinance of 1787）與1789年《司法法》（Judiciary Act of 1789）關(guān)于保釋的規(guī)定采取的都是賓夕法尼亞模式，也就是對非死刑案件嫌疑人的保釋沒有附加條件限制，權(quán)利性質(zhì)明確。最終美國《憲法》第八修正案專門就保釋作出規(guī)定：不得科處過多的保釋金。這種極其簡短的表述使該條款成為憲法中最“模棱兩可”的內(nèi)容。僅從文字上看，《憲法》第八修正案并沒有明確保釋是一種權(quán)利。因此，一般認為保釋不是個體的憲法權(quán)利。美國聯(lián)邦最高法院也認為：《憲法》第八修正案并沒有禁止國會就哪些案件可以適用保釋進行界定。因此，在刑事案件中，當懲罰可能是死刑時保釋不是必然的。事實上，《憲法》第八修正案并沒有說所有被逮捕者必須被保釋。
但也有學(xué)者提出不同觀點，認為從歷史淵源及早期殖民地時期一些立法推斷，制憲者應(yīng)該是意圖規(guī)定保釋權(quán)，但由于立法過程中的一些意外事件，最終形成了目前的立法表述。還有學(xué)者提出，自美國建國至20世紀70年代，50個州中有42個州的憲法有保釋權(quán)的規(guī)定，其條款表述基本采用的是1682年賓夕法尼亞模式。同時就聯(lián)邦憲法而言，保釋權(quán)利也是正當程序、人身保護令等憲法條款所包含的內(nèi)容，1946年《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》也規(guī)定：任何人，不是因可能被判處死刑的罪名被逮捕的，在被認定有罪前，應(yīng)當允許其被保釋；因可能判處死刑罪名被逮捕的，由法官決定是否給予保釋。
綜上，自美國建國至20世紀60年代，對保釋進行規(guī)范的聯(lián)邦立法分別有《憲法》修正案、1789年《司法法》以及1946年《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》。憲法禁止對被告人科以“過多”的保釋金，而后兩部聯(lián)邦立法都明確規(guī)定非死刑罪名案件被告人有權(quán)獲得保釋，大部分州憲法有類似規(guī)定。因此，在死刑罪名案件中，法官可以決定予以羈押或者保釋，而在非死刑罪名案件中，法官應(yīng)當同意保釋，而且保釋金額不能過高，否則就違憲。憲法的這種限制規(guī)定，其目的也在于防止法官通過設(shè)置高保釋金而實際剝奪被告人的保釋權(quán)。
（二）19世紀下半葉的保釋制度改革
最初保釋的形式是他人擔保，即被告人的家人或者朋友承諾保證被告人按時出庭。只要不是死刑案件，被告人一般都獲得保釋。這種保釋因為不涉及金錢交付，所以不會存在違憲問題。但是進入19世紀后，隨著更多的人口向西部、鄉(xiāng)村遷移，社區(qū)、家庭聯(lián)系日益松散，金錢擔保逐漸成為主要形式。除了被告人自己交付保釋金，20世紀初還出現(xiàn)了專門的商業(yè)保證——商業(yè)單位通過向被告人收取一定費用為被告人交納保釋金。
保釋金多少才不是“過多”？首先要明確保釋金的目的?！艾F(xiàn)代的保釋金和古代的擔保人保證一樣，其目的都是確保被告到庭。保釋金額的設(shè)定如果超過了實現(xiàn)這一目的所需，就是‘過多’?！痹?0世紀70年代之前，美國刑事司法中保釋金的目的就是確保刑事訴訟程序能正常進行。其次，從哪些因素來判斷是否能實現(xiàn)該目的。《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》提供了若干法官據(jù)以決定的因素，包括犯罪本身的性質(zhì)、指控被告人犯罪的證據(jù)情況、被告人經(jīng)濟能力以及被告人個體特征等。然而，這些終究是一些原則性、概括性標準，法官在具體案件中需要就個案特殊情況與被告人個體特征來決定具體保釋金額，而且很多時候不同標準之間會產(chǎn)生沖突，比如，犯罪性質(zhì)嚴重，保釋金應(yīng)該高一些，但是被告人極其貧困，即便是較低的保釋金也無力交納。金錢保釋很快顯示其負面后果，交不起保釋金的被告人只能蹲看守所。早在1927年，社會學(xué)教授阿瑟·比利（Arthur L.Beeley）就芝加哥庫克縣保釋和羈押情況的實證研究就得出結(jié)論：保釋金常常超出被告能承擔的范圍，看守所里被羈押的人并不是因為他們會逃跑，而是因為無力支付保釋金。
無論保釋是不是憲法權(quán)利，當被告人因付不起保釋金而被羈押時，《憲法》第八修正案就受到了挑戰(zhàn)。1966年《保釋改革法》（Bail Reform Act of 1966）試圖改變這一狀況，該法是1789年《司法法》后首個就保釋問題進行專門規(guī)范的聯(lián)邦立法。該法規(guī)定，任何因非死刑犯罪被指控的被告人都應(yīng)當通過簽署個人承諾書（Personal Recognition）或者無擔保保證書（Unsecured Appearance Bond）而獲得釋放，其中無擔保保證書是指獲得釋放時無須交納保釋金，但是如果違反保釋規(guī)定則需要交納擔保金。如果法官認為上述兩種形式不能保證被告按時到庭，可以附加其他條件，包括由第三方（可以是被告人的律師、家人、朋友等個體以及機構(gòu)）對被告人進行控制、限制被告人出行與社會交往、要求被告人交納保釋金等。顯然，其立法目的是要求法官盡量不使用金錢保釋。1966年《保釋改革法》在一段時間內(nèi)起到了一些作用，法院使用個人承諾書的比例有所增加。同時，該法的推行也催生了審前服務(wù)機構(gòu)（Pre-trial Service Agencies）的誕生，有6個州和哥倫比亞特區(qū)禁止了商業(yè)保釋模式。但是，這種以保障被告人權(quán)利為方向的改革因為美國刑事政策整體性的變化而中斷。
1969年，理查德·尼克松出任美國總統(tǒng)，他旋即啟動嚴厲打擊犯罪的刑事政策。當年1月31日，尼克松在其首次關(guān)于犯罪控制的公開演講中建議國會修改法律，同意對那些顯然會危害公眾安全的刑事被告人采取臨時羈押措施。司法部隨后向國會提交了具體修改建議，1970年國會通過《哥倫比亞地區(qū)法院改革與犯罪法案》（District of Columbia Court Reform and Criminal Procedure Act of 1970）。立法中關(guān)于保釋制度的新規(guī)定備受爭議，從內(nèi)容上看確實在很大程度上偏離了傳統(tǒng)理念，也再次引發(fā)此種規(guī)范是否違憲的激烈爭論。1970年立法首先改變了傳統(tǒng)的保釋制度的目的，除了確保被告人到庭，還要保證審判前被釋放的被告人不會對他人及社會造成安全隱患，也就是說保釋不僅僅是針對被告人在本案中所涉及犯罪的處罰問題，還要實現(xiàn)預(yù)防未來可能犯罪的目的。其次，立法明確規(guī)定了對幾類犯罪應(yīng)當采取羈押措施，其案件適用類型大大超過原來的死刑犯罪，具體包括：實施危險性犯罪（包括搶劫、以實施犯罪為目的非法侵入或企圖非法侵入他人不動產(chǎn)、非法銷售或運輸毒品等），且控方有證據(jù)顯示其他方法不足以保證社會安全的；實施暴力犯罪（包括謀殺、強奸、綁架、搶劫、侵害他人身體、性侵未成年人等），且本次犯罪是10年內(nèi)再次犯暴力犯罪或者正處于緩刑、假釋期間的；無論何種犯罪，被告人出于干擾或者企圖干擾司法之目的而實行或企圖實行威脅、傷害證人或者陪審員的。對于上述刑事被告人，經(jīng)正當程序，法官可以作出最長60天的羈押決定。1970年立法雖然是國會制定的法律，但其適用范圍僅限于華盛頓哥倫比亞特區(qū)。1984年《保釋改革法》（Bail Reform Act of 1984）是適用于所有聯(lián)邦犯罪案件的全國性立法。該法延續(xù)1970年立法的基本精神，明確規(guī)定法官可以基于對被告人是否可能逃跑或者對他人、社會造成危險的考慮而作出予以保釋和采取羈押措施兩種不同的決定。對于犯暴力犯罪、最高刑為無期徒刑或死刑的被告人、最高刑為10年以上有期徒刑的違反管制物品相關(guān)法律以及多次實施嚴重犯罪的被告人，法官如果認為有條件釋放存在被告人逃跑或者危害他人、社會安全的，可以對其采取羈押措施。
20世紀70至80年代的保釋制度立法顯然相較于之前的立法發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。在此之前，立法強調(diào)的是刑事案件中個體的權(quán)利，即非死刑犯罪案件中被告人有權(quán)獲得假釋。20世紀70年代以后的立法是兼顧個體權(quán)利與公眾安全，“審前羈押”正式出現(xiàn)在保釋立法中。對于這種變化，反對者認為聯(lián)邦立法違憲，剝奪了部分非死刑犯罪被告人獲得保釋的權(quán)利。支持者認為保釋本來就是制定法權(quán)利，而非憲法權(quán)利，因此國會修改制定法內(nèi)容符合憲法規(guī)定。聯(lián)邦最高法院堅持其一貫立場，認為保釋不是絕對權(quán)利，1984年《保釋改革法》在確保公共安全以及被告人自由權(quán)之間充分實現(xiàn)了平衡。
事實上，在1970年立法和1984年立法之前，審前羈押的適用范圍已經(jīng)超出死刑犯罪案件。法官在決定保釋金時本來就會考慮案件性質(zhì)、被告人以往犯罪記錄、被告人的就業(yè)與家庭狀況等，對那些有危險性的、嚴重犯罪的嫌疑人要求高額保釋金，其目的是對其施以羈押而又不違反法律規(guī)定，立法在某種程度上只是將司法實踐固定下來。不過，即使聯(lián)邦法律發(fā)生巨大轉(zhuǎn)向，很多州也跟隨聯(lián)邦立法的變動而改變，但仍然有24個州的憲法保持原來的傳統(tǒng)，堅持非死刑犯罪案件中被告人有權(quán)獲得假釋的原則。學(xué)者關(guān)于保釋為憲法權(quán)利的觀點也仍然具有影響力。因此，關(guān)于保釋權(quán)的法律地位，就聯(lián)邦層面而言，屬于制定法權(quán)利；就州層面而言，不同州因憲法規(guī)定不同而分別屬于憲法權(quán)利或者制定法權(quán)利。
二、保釋制度最新改革
（一）改革的社會背景
美國國會1984年立法肯定了對某些案件被告人予以審前羈押的必要性，在聯(lián)邦政府大力推進“嚴打”刑事政策的背景下，審前被羈押的人數(shù)呈上升趨勢，被告人因付不起保釋金而被羈押的情況愈發(fā)嚴重。自1983年至2013年，看守所年入所人次從600萬增加到1170萬。在聯(lián)邦層面，審前羈押比例持續(xù)上升，從1988年的30%上升到2018年的近75%，其中違反移民規(guī)定的犯罪、暴力犯罪、涉及武器犯罪、毒品犯罪是羈押比例較高的犯罪類型，而財產(chǎn)犯罪、公共秩序犯罪的羈押率較低。在州的層面，據(jù)統(tǒng)計，1990－2004年，美國75個較大的縣法院審理的刑事案件中，62%的重罪被告人獲得審前釋放。自1998年起，更多使用保釋金保釋，而非被告人自己簽署保證書保釋。在經(jīng)法官審查最終被審前羈押的人員中，平均每6個人中有1人是其保釋請求被法官拒絕，5人是因為無力支付保釋金。根據(jù)司法部另一項有關(guān)州重罪情況的報告，2009年，38%的重罪犯罪人在審判前的整個時期被羈押在看守所，這其中90%的人是因為付不起保釋金而被羈押，而非法官直接決定予以羈押。
自20世紀90年代以來，美國犯罪數(shù)量持續(xù)下降，與此同時，“嚴打”刑事政策的弊端日益顯現(xiàn)，其中最突出的問題就是大量犯罪嫌疑人、被告人被羈押。這不僅給政府帶來嚴重的財政負擔，而且對個人、社會產(chǎn)生長期的負面影響。個體如果被采取刑事羈押措施，其申請公共住房、大學(xué)貸款、就業(yè)、子女監(jiān)護等都會面臨巨大障礙。大量生活在曾被刑事司法體系處理過的父母一方的家庭中的兒童，其日常物質(zhì)生活質(zhì)量會下降，心理上也會有不同程度的影響。由此，形成一種循環(huán)往復(fù)的惡性發(fā)展。如今，過度使用羈押導(dǎo)致的經(jīng)濟、種族不平等已經(jīng)成為公眾最關(guān)注的問題。新一輪保釋制度改革正是在這樣的背景下，著眼于長期存在的由保釋金額限制產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，并通過對“現(xiàn)金保釋”的改革快速實現(xiàn)減少被羈押人數(shù)的目的。
（二）新澤西州的保釋制度改革
本次改革目前集中于州的層面，雖然從比例上看，州法院已經(jīng)較聯(lián)邦法院更少使用審前羈押，但由于州執(zhí)法機關(guān)處理的犯罪案件遠遠多于聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)處理的案件，因此從總量上看，州的改革對于全局的影響意義更大。走在本次改革前列的是新澤西州。2012年的一個調(diào)查顯示，在新澤西州，每8個被審前羈押的人員中有1人是因為無力支付2500美元及以下的保釋金，而不是因為其可能會逃跑或者威脅他人安全。與此同時，一些對公共安全有威脅的人則通過支付高額保釋金獲得保釋。改革的方向就是羈押少數(shù)應(yīng)當羈押的被告人，對于其余大多數(shù)案件中的被告人，則盡量使用非保釋金的方式予以審前釋放。
2014年12月，新澤西州投票通過修改憲法有關(guān)保釋的規(guī)定，明確法官可以為了保證被告人到庭以及保護公共安全而作出羈押被告人的決定。在此之前，法官幾乎給予所有被告人保釋決定，但是很多被告人因為付不起保釋金而被羈押。2014年，立法機關(guān)通過了《刑事司法改革法案》（Criminal Justice Reform Act），修改審前釋放、羈押具體法律規(guī)定，新法于2017年1月1日起生效。新法強調(diào)，對于那些能按時到庭、對他人和社會沒有安全威脅、不會妨害或企圖妨害刑事司法程序進行的被告人應(yīng)當予以非保釋金釋放，只有當所有附條件的釋放都無法保證被告人能按時出庭時，才能使用保釋金保釋?？胤娇梢詫σ恍﹪乐胤缸铮ㄈ鐕乐乇┝Ψ缸铩⒖赡芘刑師o期徒刑的犯罪、曾經(jīng)兩次以上實施過前述兩種犯罪、嚴重的販賣人口犯罪、持槍犯罪、嚴重的家庭暴力犯罪等）被告人或者控方認為存在不按時到庭、對他人和社會安全產(chǎn)生威脅、妨害或企圖妨害刑事司法程序可能性較大的被告人提出羈押動議。在有關(guān)審前羈押的庭審中，被告人有權(quán)聘請律師或者獲得指定律師代理，可以提供信息、證據(jù)、證人，并可交叉詢問證人，以反駁控方提出的羈押理由。最終由法官綜合控辯雙方提供的證據(jù)以及對被告人所作的風(fēng)險性評估等信息作出決定。法律要求法官盡量不使用保釋金釋放，對于符合審前釋放條件的，首先選用被告人個人承諾書或者無擔保保證書，其次是附條件釋放（如由他人擔保、被告人需就業(yè)或者將要就業(yè)、進行或?qū)⒁_始教育項目、接受社會交往限制、定期到執(zhí)法部門報到、不持有槍支或者其他破壞性器具、不過量飲酒、不使用毒品以及進行醫(yī)學(xué)、心理、身體治療等）。只有當上述方式都無法保證能按時到庭時，才能使用保釋金釋放。而對于那些對他人和社會危險性高的被告人，則予以羈押，不予保釋金保釋。
本次改革的另一項重要內(nèi)容是進一步提高傳票指控（Complaint with Summon）措施使用比例，以便從源頭上減少被羈押人數(shù)。對于較輕的犯罪，警察只是申請法院簽發(fā)傳票，要求嫌疑人按照要求到庭進行相關(guān)程序，而不予以逮捕。對于較嚴重犯罪的嫌疑人或者再犯犯罪嫌疑人等則采取逮捕措施（Complaint with Warrant），此類犯罪嫌疑人在被捕后將被臨時羈押最長至48小時，在此期間對被告人進行危險性評估，評估結(jié)果交給法官作為其決定是否釋放嫌疑人的重要依據(jù)。
改革啟動以來，其成效已經(jīng)獲得全美關(guān)注，在一項非官方評估中，新澤西州的改革在實現(xiàn)審前正義方面被評定為“A”級，而各州的平均成績是“D”，17個州是“F”。根據(jù)新澤西州法院發(fā)布的報告，其改革成效可以從以下數(shù)據(jù)中充分顯現(xiàn)：2014年，54%的被告人以傳票形式被指控，而非逮捕，2017年這個比例達到71%，2018年為67%；2018年共有135009名被告人被指控，44383名被告人被逮捕，8669名被告人被法官決定審前羈押，即6.4%的羈押率，審前釋放率為93.5%；在所有被逮捕的被告人中，法官只就 102人給予保釋金保釋；2018年10月3日當日看守所人數(shù)與2012年同日相比減少了6000人，當日被羈押人員中因為無力支付2500美金以下保釋金的為4.6%，2012年的比例為12%。在大量減少審前羈押的同時，被釋放的被告人在待審期間再犯罪或者不到庭的比例較改革前沒有大的變化，被告人在待審期間犯大陪審團指控罪（Indictable Crime），即相當于其他州所稱的重罪（最低刑期為1年以上的犯罪）的，2014年為12.7%，2017年為13.7%，再犯違反秩序類犯罪（Disorderly Persons Offense），即相當于其他州的輕罪的，2014年為11.5%，2017年為13.2%；被釋放被告人的到庭率，2014年為92.7%，2017年為89.4%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，新澤西州刑事司法改革達到了預(yù)期目的：在運用循證風(fēng)險評估（evidence-based risk assessment）工具基礎(chǔ)上，大幅降低審前羈押人數(shù)、保釋金保釋數(shù)量以及看守所羈押人數(shù)，與此同時確保了公共安全以及刑事訴訟程序的正常進行。新澤西州的改革成效為其他州推動改革提供了正當化理由與參照樣本。據(jù)統(tǒng)計，2018年，有24個州通過了包括保釋制度在內(nèi)的有關(guān)審前正義（Pretrial Justice）方面的立法。最新的、引起較多關(guān)注的是紐約州的保釋制度改革。
（三）紐約州的保釋制度改革
紐約州于2019年4月1日通過《刑事司法改革法》，該法于2020年1月1日生效。保釋制度改革是其重要內(nèi)容之一，改革目標與新澤西州相同：減少保釋金保釋，減少審前羈押。新法首先明確規(guī)定法官在作出決定時的選擇排序：要求被告人簽署承諾書的釋放、附條件（但不是保釋金）釋放、保釋金釋放、羈押。對所有犯罪，法官都可以作出審前釋放的決定，對于大部分輕罪、非暴力重罪以及個別暴力犯罪，只能適用前兩種釋放，而且要選擇最少限制性的附條件釋放，在法官認為被告人簽署承諾書釋放無法保證其到庭的情況下，也應(yīng)當選擇最少限制性的附條件釋放。被告人因為釋放申請被法官駁回或者因無力交付保釋金而被羈押的，可以提起變更為審前釋放的申請，并有權(quán)獲得律師代理。
附條件釋放主要是指法官決定讓嫌疑人進入社區(qū)監(jiān)督項目（Supervised Release Program），由社會工作者對嫌疑人進行監(jiān)督。法官或者社會工作者根據(jù)嫌疑人涉嫌罪名的嚴重性以及是否會按時到庭的評估將其分為不同監(jiān)督類型，從嫌疑人每月一次電話簽到的一級監(jiān)督管理到嫌疑人每周一次親自簽到的五級監(jiān)督管理不等。社區(qū)監(jiān)督項目于2009年開始在紐約市皇后區(qū)進行試點，2016年3月正式在紐約全市適用，5年里，有25000名待審嫌疑人免交保釋金而被釋放，大大減少了審前羈押人數(shù)。2020年立法將社區(qū)監(jiān)督項目適用對象擴大至所有嫌疑人。這種立法被認為是確立了“釋放推定原則”（Presumption of Release），即審前釋放是原則，羈押是例外，可以說改革力度空前?；蛟S也正是因為立法邁出的步伐過大，改革也引起一些民眾和專業(yè)人士的反對，他們擔心嫌疑人不被羈押會給公眾帶來危險，犯罪率會上升。2020年4月，有關(guān)保釋改革的法律被修訂，主要內(nèi)容是增加了可以適用保釋金保釋的罪名，給法官更多自由裁量空間，并增加了對釋放嫌疑人進行控制的手段，比如要求嫌疑人交出護照、接受心理治療、親友進行擔保等。
在紐約州，紐約市犯罪數(shù)量占比較高。2020年，紐約市犯罪報案數(shù)（177319件）、逮捕成人數(shù)量（118362人）都占到紐約州的（分別為342353件、255592人）一半左右。因此，紐約市刑事司法體系運行情況在很大程度上反映了整個紐約州的狀況。在 2020年保釋改革法生效之前，紐約市刑事法院的法官對于絕大多數(shù)案件的被告人都作出了審前釋放的決定，但一個突出問題是大部分獲得保釋金保釋決定的被告人因無力支付而被羈押。以 2018年為例，當年紐約市刑事法院提訊案件203443起，其中32%在提訊程序中結(jié)案，在剩下的138387起案件中，76%的案件被告人被無保釋金釋放，22.8%的案件被告人被要求提供保釋金，最終有3.2%的被告人通過保釋金獲釋，19.7%的被告人因為未交付保釋金而被羈押，法官直接否決被告人審前釋放申請的僅有1.2%。因此，新法致力于減少保釋金保釋的確是抓住了解決審前羈押問題的關(guān)鍵。法律執(zhí)行1年后，其成效也十分顯著：2020年與2019年相比，輕罪嫌疑人進入社區(qū)監(jiān)督釋放項目的從 2.9%增至 7.9%，暴力重罪嫌疑人進入社區(qū)監(jiān)督釋放項目的從2.1%增至13.8%；非暴力重罪和暴力重罪嫌疑人被裁定交保釋金的都下降了近12%。也就是說，法律規(guī)定的第一順位審前釋放——要求被告人簽署承諾書的釋放并沒有明顯增加，但附條件的審前釋放大幅上升，與此同時，法官更少要求嫌疑人交保釋金以獲得審前釋放。當然，這種下降的趨勢在2020年表現(xiàn)得并不均衡，前3個月，紐約市審前羈押人數(shù)下降了40%，但自年中以后出現(xiàn)了一定的逆轉(zhuǎn)。導(dǎo)致這種變化的一個很大原因是紐約市2020年槍擊事件幾乎是2019年的2倍，部分民眾和政府官員認為這與保釋制度改革有關(guān)，這種輿論對法官、檢察官產(chǎn)生了一定影響。
三、美國保釋制度改革帶來的啟示
（一）個體權(quán)利與公眾安全是立法關(guān)于審前羈押或釋放的基本考慮因素
美國殖民地時期立法以及憲法修正案有關(guān)刑事司法制度的內(nèi)容體現(xiàn)的是個體權(quán)利本位的理念，在制度設(shè)計上強調(diào)防止政府對個體權(quán)利不必要的侵害，因此對于非死刑犯罪嫌疑人規(guī)定了保釋權(quán)，即審前無條件釋放，也由此確立了審前釋放為常態(tài)，審前羈押為特例的基本原則。當然，早期聯(lián)邦和州刑法中死刑犯罪罪名比當前立法中的死刑罪名要多，比如，在18世紀末，一些州的刑法規(guī)定，除了謀殺，強奸、縱火、入室盜竊、搶劫也可判死刑，個別沒有制定刑法的州則按照普通法規(guī)則，對所有重罪適用死刑。隨著死刑罪名逐步減少，各州的立法仍然保持這種模式，比如，加州的立法就規(guī)定除了極少數(shù)犯罪以外，其他犯罪的嫌疑人在有充分保證的情況下都應(yīng)當釋放，這被認為是賦予了嫌疑人保釋權(quán)。然而，刑事司法制度始終要在個體權(quán)利與公眾安全之間尋找適當?shù)钠胶恻c。早期立法未賦予涉嫌死刑犯罪的嫌疑人保釋權(quán)的做法已經(jīng)隱含著對嫌疑人社會危險性的評判，司法實踐中法官設(shè)立高出嫌疑人經(jīng)濟承受能力的保釋金同樣折射出法官對公共安全的考量。20世紀70年代，聯(lián)邦立法開始突破只能對涉嫌死刑犯罪的嫌疑人拒絕保釋的傳統(tǒng)法律規(guī)定，這種變化更多考慮公眾安全需求。當然，以審前釋放為主的模式并沒有改變，從上文中對于新澤西和紐約州的相關(guān)數(shù)據(jù)也可以看出，即使是在改革前，法官直接決定羈押的比例也是極低的。
在改革過程中，對某項改革內(nèi)容的爭論也往往圍繞著如何理解保釋權(quán)以及兼顧個體權(quán)利與公眾安全展開。新澤西州的改革是在先修改州憲法以否定一般意義上的保釋權(quán)為前提展開的，修憲體現(xiàn)了對公眾安全需求的認同，而之后的具體制度的改革則聚焦于如何減少保釋金的使用，真正做到絕大部分嫌疑人審前被釋放。加州的改革沒有采取這一路徑，其過程頗為曲折。2016年年底，保釋金制度改革法案（又被稱為“參議院10號法案”）被提交州立法機關(guān)，其主要內(nèi)容是徹底廢除保釋金制度，而代之以嫌疑人個人簽署承諾書釋放、嫌疑人進入監(jiān)督項目釋放以及非擔保型保釋金釋放，其中非擔保型保釋金釋放是指嫌疑人在釋放前無須提供保釋金，但是如果未按時到庭則需交付。該法案于2018年8月被立法機關(guān)通過并由州長簽署。然而，這種大刀闊斧的改革引起公眾對安全問題的擔憂，再加上保釋金行業(yè)發(fā)起公投倡議，最終導(dǎo)致該法于2020年11月的州公投中被否決。在這場改革爭斗中，保釋金行業(yè)的主要動機自然是維護行業(yè)的經(jīng)濟利益，但其提出的理由還包括獲得保釋金釋放是嫌疑人的一項州憲法權(quán)利。此外，被保釋人員不按時到庭甚至實施嚴重犯罪的個案也對公眾輿論產(chǎn)生巨大影響。
綜上，從美國保釋制度的發(fā)展歷程可以看出，立法上經(jīng)歷了從側(cè)重保障個人權(quán)利向更, https://edition.cnn.com/2020/09/21/us/new-york-gun-violence/index.html.多考慮公眾安全的變化，司法實踐中則早就因保釋金的使用而導(dǎo)致出現(xiàn)大規(guī)模審前羈押現(xiàn)象，從而偏離了立法精神，最近的改革旨在糾偏。顯然，刑事立法與刑事司法制度必須兼顧個人權(quán)利與公眾安全，單方面強調(diào)某一方面往往會適得其反。
（二）刑事司法圈的擴張必然導(dǎo)致審前羈押規(guī)模的擴大
刑罰本是實現(xiàn)社會控制的最后手段，然而隨著社會行政管理日益復(fù)雜化，大量違反行政管理的行為被納入犯罪圈，而且政府在面對犯罪問題時又容易選擇“嚴打”刑事政策，由此導(dǎo)致立法和司法層面刑罰適用范圍的不斷擴大，被卷入刑事司法體系的個體數(shù)量持續(xù)上升。美國自20世紀70年代以來推行的“嚴打”刑事政策持續(xù)了約40年。在此期間，美國出臺了一系列立法，加大犯罪懲罰力度，其中以時任美國總統(tǒng)克林頓于1994年簽署的《暴力犯罪控制與執(zhí)法法案》（Violent Crime Control and Law Enforcement Act of 1994）為典型代表。該法擴大了死刑適用的罪名，對于數(shù)次犯重罪的人規(guī)定了強制性的無期徒刑的量刑，這被稱為“三振出局”，并且撥巨款用于增加警察、監(jiān)獄的數(shù)量。在警務(wù)方面，以紐約為代表的大城市警察局自20世紀70年代初以來推行被稱為“零容忍”的警務(wù)模式，加強對破壞秩序的輕微犯罪行為的打擊。該警務(wù)模式由6大行動構(gòu)成：重新控制街面、減少青少年暴力行為、減少家庭暴力、減少機動車相關(guān)犯罪、減少毒品交易以及控制槍支數(shù)量。此類立法和執(zhí)法最終導(dǎo)致美國的高羈押率。大量實施輕微危害行為的個體被卷入刑事司法體系、被審前羈押或者定罪后入獄服刑，必然會起到使這些違法者在短期內(nèi)無法實施危害行為的效果。但是，個體被羈押的經(jīng)歷會產(chǎn)生“污名化”效應(yīng)，使其回歸社會更為困難，由此產(chǎn)生新的社會問題。社會控制對刑事司法體系的依賴必然要求國家對刑事司法體系投入更多社會資源，這又造成教育、社會福利等領(lǐng)域的資源投入相對不足，而這些投入恰是有利于減少犯罪根源問題的。因此，被卷入刑事司法體系的人員數(shù)量龐大，已經(jīng)成為美國社會一個突出問題，而上述人群在種族分布上嚴重不均，又加劇了問題的復(fù)雜性。警察等執(zhí)法機關(guān)是刑事司法程序入口的把關(guān)者，警務(wù)工作中的種族歧視一直是美國社會的敏感問題。
（三）社會需理性認識審前羈押的個人和社會成本
審前羈押對被羈押人最直接的后果是其人身自由在一定時間內(nèi)被剝奪，而自由權(quán)對個人而言是僅次于生命權(quán)的權(quán)利。羈押對被告人產(chǎn)生的負面影響還包括：在逮捕、羈押過程中的不良體驗，比如，看守所中較容易出現(xiàn)交叉感染問題；被告人的訴訟權(quán)利無法充分得到保障，如被告人會見律師困難，也就無法有效開展辯護工作；與家庭、社區(qū)、單位隔離；失業(yè)以及以后在就業(yè)、獲得相關(guān)社會福利政策等方面處于劣勢等。美國學(xué)者進行的一些實證研究證實了羈押對個體的負面影響。一項對得克薩斯州哈里斯縣2008年至2013年間38萬多輕罪案件的數(shù)據(jù)分析顯示，審前羈押增加了辯訴交易達成以及被羈押者之后重新犯罪的比例。關(guān)于審前被羈押與其最終審判結(jié)果的關(guān)系，勞拉與阿諾德基金會（Laura and Arnold Foundation）就2009年肯塔基州15萬多個被看守所審前羈押的個案數(shù)據(jù)分析的結(jié)果顯示，低風(fēng)險被告人如果審前一直被羈押，其被判處看守所服刑的可能性是同樣低風(fēng)險而被釋放被告人的5.4倍，被判處監(jiān)獄服刑的可能性是 3.76倍。關(guān)于被審前羈押人員在就業(yè)方面的劣勢，有研究得出結(jié)論是其時薪減少 11%，年薪減少 40%，即使是因為極輕微的違反秩序行為被捕且最終未被定罪，其就業(yè)負面影響也有4%。除了對被告人本人的影響外，審前羈押對于其家庭同樣造成不良后果。被羈押者無法工作甚至失業(yè)，直接導(dǎo)致家庭經(jīng)濟狀況惡化，家庭中需要被撫養(yǎng)兒童、被贍養(yǎng)老人生活水平下降。同時，被告人家庭成員還同樣會面臨社會歧視等問題。需要指出的是，羈押的社會成本，首先是刑事司法體系處理個案的經(jīng)濟成本。美國學(xué)者就逮捕這一措施的最低社會經(jīng)濟成本進行了計算，僅就警察執(zhí)行逮捕所耗費的工作時間（平均5小時）乘以警察平均時薪，每年就需18億美元。而美國審前羈押每日費用達3800萬美元，年度費用為140億美元。警察在執(zhí)法過程中不同程度上要使用強制性手段，這必然導(dǎo)致警察與被采取措施人員之間的情緒甚至行為沖突，而過度使用武力、錯捕等違法執(zhí)法的社會成本就更高，不僅涉及國家經(jīng)濟賠償，還大大損害了執(zhí)法機關(guān)的公信力。此外，如果被羈押人員的家庭陷入困境，最終也需要社會資源來解決。
（四）科學(xué)技術(shù)發(fā)展為推進審前羈押相關(guān)制度改革提供了有效工具
美國法官在決定是否釋放或羈押被告人時曾依據(jù)相關(guān)材料作出主觀判斷。然而，本輪保釋制度改革的一大特點就是使用循證風(fēng)險評估工具，強調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與實證導(dǎo)向，通過對大量數(shù)據(jù)和案例的分析形成算法，自動計算嫌疑人不按時出庭與再犯罪風(fēng)險。保釋制度改革中，如何評估被告人的危險性，是釋放還是羈押，如果釋放是適用個人承諾書釋放還是保釋金釋放，這些不同的決定都取決于法官對被告人未來可能行為的判斷。新澤西州使用的是由勞拉與阿諾德基金會開發(fā)的公共安全評估工具。該評估工具以肯塔基州使用的評估工具為基礎(chǔ)，對美國300多個法域的150萬起案件進行數(shù)據(jù)庫分析，選出9個最適宜于判斷被告人危險性的指標：被捕時年齡、當前犯罪是不是暴力犯罪、指控罪名、以前犯的輕罪、以前犯的重罪、以前犯的暴力犯罪、過去兩年中未按時出庭情況、兩年之前未按時出庭的情況以及以前被判入獄服刑的記錄。這些指標用來評估嫌疑人在三個方面是否存在風(fēng)險，即不按時出庭、再犯新罪和再犯新的暴力犯罪?？梢?，上述9個指標都是個體在刑事司法體系中的相關(guān)情況，而不包括個體的經(jīng)濟、家庭、職業(yè)、居住社區(qū)等情況，其目的是避免數(shù)據(jù)本身具有歧視性傾向而導(dǎo)致最終的計算結(jié)果呈現(xiàn)出經(jīng)濟、種族不平等。即使如此，還是有學(xué)者提出，不能簡單依賴評估工具，檢察官可以通過選擇指控罪名來操控評估結(jié)果，而法官并不完全受評估結(jié)果制約。因此，公安安全評估本身無法實現(xiàn)改革者所期望的減少羈押人數(shù)、促進平等的結(jié)果，而是需要有相關(guān)聯(lián)的整體制度建設(shè)，如要求檢察官、法官在不按照評估結(jié)果作決定時說明原因等。此外，為履行危險評估以及對附條件釋放被告人的監(jiān)督職責(zé)，在司法機關(guān)中設(shè)立審前服務(wù)部門（Pretrial Service Agency）。據(jù)統(tǒng)計，至2017年年底，美國有25%的人口居住在使用此種危險性評估工具的法域中。而此項工具在新澤西州保釋制度改革中的突出表現(xiàn)也促使其他州相繼學(xué)習(xí)、效仿。需要指出的是，任何科學(xué)的評估工具都不可能百分之百準確預(yù)知個體未來的行為，法律執(zhí)業(yè)群體和公眾要理性接受一個現(xiàn)實，被審前釋放的人中會出現(xiàn)逃跑甚至實施新的犯罪，這是不可避免的。但是，隨著技術(shù)的發(fā)展，執(zhí)法部門以非羈押方式控制個體行動的能力已經(jīng)大大提升，如電子腳環(huán)、電子監(jiān)控、通過誠信系統(tǒng)限制消費（進而起到限制特定行為的作用）等。即使出現(xiàn)被告人逃跑，攝像頭監(jiān)控系統(tǒng)、交通樞紐的人臉識別系統(tǒng)都可以快速鎖定目標。
四、結(jié)語
2020年，美國看守所年中單日審前羈押人數(shù)為38萬，較2017年減少了10萬，年度收押人次為870萬，較之2017年減少了190萬，降幅明顯。雖然疫情是導(dǎo)致看守所羈押人數(shù)下降的主要原因，保釋制度改革的作用也不應(yīng)當被低估。改革中倡導(dǎo)的理念、發(fā)展起來的新的審前服務(wù)模式為疫情期間減少審前羈押提供了基礎(chǔ)和條件。同時，保釋制度改革的目標不僅僅是減少審前羈押人數(shù)，更是為了實現(xiàn)刑事司法正義價值之平等性原則，犯罪嫌疑人、被告人不應(yīng)當因經(jīng)濟條件的差異而得到被審前羈押或釋放的不同結(jié)果。
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