◎于歡 王涵 河北師范大學

河庫健康影響人民群眾的生產(chǎn)生活，河湖水庫治理保護事關城市的社會經(jīng)濟發(fā)展。2005年8月15日，時任浙江省委書記的習總書記在浙江安吉考察時提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷。在黨的十八大會議中，中國特色社會主義“五位一體”總體布局提出“生態(tài)文明建設是基礎”，明確要將生態(tài)文明擺在國家建設與發(fā)展的重要位置。在黨的十九大會議中，我黨提出了“加強生態(tài)文明建設”的目標，要求在全國范圍內(nèi)治理保護山水林田湖草系統(tǒng)。全面推行河長制工作，是踐行綠色發(fā)展新理念、推進生態(tài)文明建設的必然要求，是完善水環(huán)境治理體系、保障水生態(tài)綠色安全、提高河湖水庫治理保護水平的制度創(chuàng)新。

1.連云港市河長制的實施現(xiàn)狀

1.1 連云港市河庫的基本情況

連云港是江蘇省所轄的一個地級市，坐落于江蘇省東北部、海州灣西海岸，因其面向連島、背靠云臺山，又擁有天然海港，故得名“連云港”。連云港下轄3區(qū)3縣，總面積為7615平方千米，屬于溫帶季風性氣候。

連云港市地處淮沂沭泗流域的最下游地區(qū)，位于長江水北調和淮河水供給的最北端。其境內(nèi)河流稠密，水庫眾多，水利工程體系龐大。有大中小型水庫143座，其中大型水庫3座（石梁河水庫、小塔山水庫、安峰山水庫）、中型水庫8座、在冊小型水庫132座。有大小干支河道共5798條，其中流域性河道4條（新沂河、新沭河、薔薇河和通榆河）、區(qū)域性骨干河道18條、重要跨縣河道15條和重要縣城河道45條。

近年來，隨著連云港市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，其轄區(qū)內(nèi)可利用的水資源日益拮據(jù)，生態(tài)保護和生態(tài)文明建設的任務愈發(fā)嚴峻。在河流治理保護方面，連云港市入河污水的排放量高居不下，侵占河道、圍河造田、非法打砂等現(xiàn)象時而發(fā)生，在湖泊水庫治理保護上也存在諸多的難題。

1.2 連云港市河長制的建立與實施

2007年5月，江蘇省無錫市太湖藍藻污染事件爆發(fā)。無錫市市委、市政府針對其轄區(qū)內(nèi)水生態(tài)破壞嚴重、企業(yè)違法排放污水等問題，在全國率先推行了河長制。2014年，水利部開始在全國推廣試點河長制。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》。江蘇省依據(jù)自身情況制定了《關于在全省全面推行河長制的實施意見》，并以省委辦公廳、省政府辦公廳文件下發(fā)，在全省范圍內(nèi)部署打造升級版的河長制。同年，連云港市著手對市區(qū)主干河流的水面、排污口、沿岸建筑物以及綠化帶等進行逐項檢查，形成問題負面清單，勒令有關職能部門督查整改。2017年，連云港市在全市所轄的河庫水域建立并實行了河長制。

按照分級治理、屬地負責的組織原則，連云港市建立了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級河長體系，市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立總河長、副總河長，并成立河長制辦公室。截至2017年7月31日，全市10個縣（區(qū)）、94個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的推行河長制工作方案全面出臺。全市共落實市級河長14位、縣級河長103位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長891位、村級河長1755位。全市建立了“責任明確、協(xié)調有序、監(jiān)管嚴格、保護有力”的河長制運行機制。

截至2020年底，全市現(xiàn)代河湖水庫治理保護體系已基本建成，有關河長制的人員、機構、經(jīng)費得到全面落實，人為侵害河湖水庫的行為得到全面遏制，“互聯(lián)互通、功能良好、水質達標、生態(tài)優(yōu)美”的現(xiàn)代河網(wǎng)水系基本建立，群眾滿意度和獲得感取得明顯提高。

1.3 連云港市河長制實施后取得的成效

近年來，連云港市加速開展重點河庫岸線的治理保護工作，全面譜寫生態(tài)環(huán)保新篇章。全市河湖水庫除發(fā)揮水利樞紐作用外，其景色觀賞功能和生態(tài)保護功能正在進一步彰顯，一大批水清岸綠的河庫開始走進人民群眾的日常生活，成為建設“山海連云，大圣故里”不可或缺的組成部分。

1）河道成為景觀廊道和生態(tài)通道。青口河是流經(jīng)贛榆主城區(qū)的一條重要的縣級河流，該河流發(fā)源于塔山鎮(zhèn)小塔山水庫，中游流經(jīng)贛馬鎮(zhèn)，下游通過青口鎮(zhèn)水閘后匯入臨洪河，從下口村進入我國黃海海域。過去一段時間里，青口河沿岸道路的通行條件較差，從主城區(qū)前往小塔山水庫需要市民取道贛馬鎮(zhèn)。如今，這一問題已隨著青口河沿岸道路的建成通車得到了解決。

2）沿岸環(huán)境正在得到改善。河庫之美在于岸邊。過去，一些河庫岸線被周邊村民長期侵占和毀壞，許多風光秀麗的河湖水庫常常被住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)的開發(fā)商非法圈地、亂蓋亂建。現(xiàn)如今，這種現(xiàn)象正在得到改善。2019年以來，該市開展了以清理河庫岸線違法圈圩、違法建設為主要內(nèi)容的“兩違”整治專項行動。全年開展的河湖水庫“兩違三亂”聯(lián)合執(zhí)法40余次，“兩違”整治任務在全省率先完成，共解決“兩違三亂”問題3800余件、違法圈圩3.6萬畝、違法建設170萬平方米。

3）水生態(tài)修復加快推進。走近灌南縣石梁河水庫，過去打砂船集結湖面、采砂廠侵占岸線的混亂景象早已不見蹤影，換來的是無邊無垠的壯麗湖面和楊柳依依的沿岸風光。為解決石梁河水庫常年的水生態(tài)破壞、水資源污染難題，連云港市水利、環(huán)保、公安部門采取河長制治理辦法，開展打砂、凈砂、貯砂全產(chǎn)業(yè)鏈整治工作，終止了水庫常年違法打砂販砂的黑色歷史。在開展打砂整治工作的同時，石梁河水庫積極推進水庫生態(tài)環(huán)境保護工作，前期項目投資6億元，基本打通55公里環(huán)庫生產(chǎn)道路，生態(tài)復綠350萬平方米，庫區(qū)岸線生態(tài)顯著改善。

2.連云港市河長制實施中存在的問題及原因分析

2.1 連云港市河長制實施中存在的問題

隨著連云港市河長制工作的深入開展和水污染防治辦法的實施，本市主要河道的水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，水體質量得到了極大地改善。但從本市河庫治理保護的現(xiàn)狀來看，水污染問題依舊不容樂觀，河長制的工作依然任重道遠。

1）部分河長責任意識和擔當意識較為淡薄。開展河長制工作，核心是職責，關鍵是履職。本市少數(shù)河長對于推進“五位一體”生態(tài)文明建設、打贏水污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”、實現(xiàn)“綠色”新發(fā)展理念的重要性認識不夠深刻，不能充分發(fā)揮“領頭羊”作用，責任意識和擔當意識不夠強烈。部分河長履行職責不夠到位，對自己分管的河湖水庫不能做到“底細清、問題實、措施狠”，定期巡查往往流于形式。此外，少數(shù)河長巡查河庫的日志記錄得不夠詳實，缺少實際問題、解決措施、監(jiān)督復核等內(nèi)容，嚴重地影響到本市河長制的工作進展。

2）河長制運行機制尚未健全。當前，連云港市河長制處于探索試驗階段，還沒能完全做到機制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化運作。具體問題如下：一是監(jiān)督考核制度不完善。當前，河長制監(jiān)督考核機制缺少量化的考核評價標準，沒有將其實施成效納入政府考核中，沒有使之成為考察領導干部的依據(jù)。二是日常巡河制度不健全。基層河長的巡河能力較為薄弱，不能保證河長制運行常態(tài)化。三是聯(lián)合執(zhí)法管理制度未建立。水利、環(huán)保、城管等職能部門不考慮全局、各搞一套，“共抓共治共享”的聯(lián)合執(zhí)法管理制度尚未健全。

3）河長制宣傳教育不夠到位。

自推行河長制以來，各縣（區(qū)）河庫治理保護取得了豐碩成果，碧水藍天的水環(huán)境日益改善，贏得了廣大市民朋友的認可與支持。但是，仍有不少人對河長制缺乏了解，部分河庫沿岸存在生活廢品亂丟亂扔、禽獸養(yǎng)殖廢水偷排暗排以及秸稈露天焚燒等水污染問題。此外，還有少數(shù)黑心企業(yè)為了實現(xiàn)利益最大化，向河庫違法排放工業(yè)污水，進而導致水生態(tài)破壞嚴重。

2.2 連云港市河長制實施中存在問題的原因分析

1）跨地區(qū)河庫缺少統(tǒng)籌聯(lián)動、協(xié)作配合機制，河庫治理難度大。當前，四條流域性河道雖已采取屬地河長制的治理辦法，但是由于各河道的上下游隸屬不同行政區(qū)劃，其治理保護標準存在差異，且不易追究水污染問題的責任。例如，青口河是塔山鎮(zhèn)、青口鎮(zhèn)的界河，青口河上游流經(jīng)塔山鎮(zhèn)，中游為兩鎮(zhèn)界河，下游穿青口鎮(zhèn)后入海，河道情況復雜，監(jiān)督考核中難以認定兩鎮(zhèn)責任。

2）違法設立的排污口多、廢水排放的標準低，影響河庫水體質量。過去，入河入湖的排污口多數(shù)沒有通過市環(huán)保部門的審查批準，大都屬于私人開設。目前，我們?nèi)匀徊恢廊泄灿嬙O立了多少個排污口，這對本市水生態(tài)保護構成嚴重威脅。以贛榆區(qū)臨沭河為例，通過假期的調查走訪，我們發(fā)現(xiàn)其河道沿岸存在著大量企業(yè)和居民偷排污水的問題，極易誘發(fā)河流富養(yǎng)化。

3）河庫岸線和水利設施的劃界確權工作開展緩慢，巡河監(jiān)查困難重重。一方面，未劃界確權的河庫岸線較長、水利設施較多。另一方面，巡河監(jiān)察難度大。即便是已經(jīng)完成確權劃界工作的河湖水庫、水利工程，其許多土地也被沿岸市民圍湖造田、填河蓋樓，對水生態(tài)保護構成極大威脅，對環(huán)保部門開展巡河監(jiān)察工作形成很大的壓力。

4）水利設施財政耗資多，管理維護成本高。一是省級河庫。灌南縣新沭河已連續(xù)多年未清淤，目前河道內(nèi)淤泥較深，對本市夏季開展泄洪防澇工作構成極大的威脅。二是市級河庫。近幾年，通過有關部門開展河道清淤工作，河道基本實現(xiàn)通航，但缺少控制性水利設施。三是縣級河庫?？h級河道大都投用于上世紀90年代，受制于當?shù)刎斦A算的不足，長時間缺乏修理保護。

3.完善連云港市河長制的對策建議

（1）抓實河長職責，真正把河長制工作落實到位。全市各級政府要認真學習習總書記關于生態(tài)文明建設的指示精神，充分領悟開展河長制工作對打贏水污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”的重要性，不斷增強自身責任意識和擔當意識。各級河長必須貫徹落實“查、治、護”三項職能，經(jīng)常監(jiān)督管理下轄的河庫，善于發(fā)現(xiàn)河庫存在的潛在威脅，積極尋找解決方法，真正做到職責清、問題明、措施狠。各級河長辦要逐步建立責任清單機制，采取量化的考核評價標準，健全職責追究與處罰機制，使河長制真正發(fā)揮生態(tài)保護的作用。

（2）加強聯(lián)合執(zhí)法，匯聚聯(lián)防聯(lián)控的河湖保護合力。水環(huán)境治理保護困難多、風險大、周期長，不僅需要處理好往屆政府的遺留問題，還要與時俱進，用改革的思維去處理治水問題。公安、城管等職能部門要立足本職，繼續(xù)加強處理河庫污染問題的綜合監(jiān)督執(zhí)法能力，扎實推進聯(lián)防聯(lián)控的治水模式；水利、環(huán)保等執(zhí)法部門應積極尋找執(zhí)法過程中缺失的法律法規(guī)，及時上報人大商榷立法，不斷完善水生態(tài)治理保護的法律體系。

（3）健全管護機制，切實提高河長精細化治護能力。科學的河庫治理保護機制是推進河長制實施的前提條件。連云港市要認真學習江蘇無錫、浙江湖州等先行示范區(qū)治理保護水環(huán)境的成功案例與經(jīng)驗，結合自身具體情況，開拓創(chuàng)新、艱苦奮斗，力爭總結歸納出一系列切實可行的方式方法。各級河長要注重學習河長制相關知識與技能，不斷提高自身專業(yè)化治理保護能力。各級河長辦要尋求建立河庫日常監(jiān)管機制，動員基層河長，努力發(fā)現(xiàn)和解決問題，竭力實現(xiàn)河庫治理保護的精細化和常態(tài)化。

（4）全民參與，開展河長制理論宣傳工作。在社會參與方面，連云港市宣傳部門要充分利用多媒體信息技術開展宣傳教育工作，推進水資源保護法、水污染防治法的普法宣傳，提高全民治理保護河湖水庫的責任感和使命感，培養(yǎng)全社會防治水環(huán)境污染的良好風氣。在社會監(jiān)督方面，要充分動員民間團體參與到河長制工作的監(jiān)督考核中，切實擔當好“民間河長”的責任。與之同時，在每年召開的全市河長制工作座談會上，市委市政府需要對本市上一年度的河長制考核評價結果向全社會公布，接受人民群眾的監(jiān)督批評。