李 寧

(常熟理工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 常熟 215500；南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以及《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》頒布實施，生態(tài)綠色一體化成為區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要維度。生態(tài)綠色一體化作為區(qū)域一體化發(fā)展中的核心內(nèi)容，是以生態(tài)綠色為底色，以一體化發(fā)展為目標(biāo)，在區(qū)域政府、市場和社會層面融合發(fā)展并建立一體化體制機(jī)制的過程。長三角生態(tài)綠色一體化不僅關(guān)乎區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還能為長三角區(qū)域一體化的順利推進(jìn)提供生態(tài)屏障。因此，從生態(tài)綠色一體化視角探尋長三角區(qū)域綠色發(fā)展何以必要、何以可能，成為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展的現(xiàn)實問題。

一、長三角生態(tài)綠色一體化推進(jìn)的現(xiàn)實動因

生態(tài)環(huán)境的外部性、整體性、流動性特征使得某一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題可以通過傳播介質(zhì)擴(kuò)散到其他地區(qū)，造成跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境污染作為爆發(fā)于兩個以上行政地域的環(huán)境問題，在呈現(xiàn)環(huán)境問題的突發(fā)性、人為制造性、高危性等共性特征的同時，具有獨(dú)特的個性特點(diǎn)。一方面，生態(tài)環(huán)境的流動性、外部性特征使得跨區(qū)域環(huán)境污染的治理超出了單一行政地域；另一方面，面對跨區(qū)域環(huán)境污染治理難題，區(qū)域各城市卻延續(xù)著地方政府主導(dǎo)的屬地管理模式，行政邊界的束縛和信息流通的邊界障礙降低了對環(huán)境問題的覺察程度，造成了爆發(fā)區(qū)域環(huán)境沖突的風(fēng)險。因此，生態(tài)環(huán)境污染的流域化、城市間的利益競爭化、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的碎片化決定了依靠傳統(tǒng)屬地管理模式難以有效化解跨區(qū)域環(huán)境問題，亟待區(qū)域內(nèi)不同利益相關(guān)者凝聚合力來推進(jìn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展。

(一)生態(tài)環(huán)境污染的流域化

空氣、河流、土壤等生態(tài)環(huán)境資源因其流動性、整體性特征而呈現(xiàn)時空一體、休戚與共的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境資源的流動性、跨界性使其產(chǎn)權(quán)難以界定。就環(huán)境污染而言，生態(tài)環(huán)境污染的流域化是分析生態(tài)綠色一體化發(fā)展的立足點(diǎn)。環(huán)境污染流域化是指環(huán)境污染的流動性、跨界性使其可以跨越地理界限和社群界限而向外擴(kuò)散傳播，區(qū)域內(nèi)不同行政地區(qū)會面臨共同的環(huán)境治理挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境污染的流域化使得區(qū)域內(nèi)行政地區(qū)間形成相互聯(lián)系、命運(yùn)與共的有機(jī)整體，這主要體現(xiàn)為時間上的連續(xù)性和空間上的關(guān)聯(lián)性，即特定歷史條件下發(fā)生的生態(tài)環(huán)境污染會對下一階段的環(huán)境產(chǎn)生深刻影響，某一行政地區(qū)的環(huán)境污染也必然會對其相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成損害。環(huán)境污染的流域化使得單體行政地區(qū)難以化解環(huán)境污染治理難題，這個難題需要區(qū)域內(nèi)各行政地區(qū)攜手共同應(yīng)對。因此，實現(xiàn)生態(tài)綠色一體化顯得尤為必要。

長三角地區(qū)山水相連、時空一體，太湖、新安江等河流湖泊將長三角區(qū)域塑造成生態(tài)命運(yùn)共同體。滬蘇浙H7N9禽流感大爆發(fā)、太湖藍(lán)藻污染事件、上海黃浦江松江死豬事件等環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，其影響已超出單一行政區(qū)域范圍，長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境危機(jī)的跨界性特征日益凸顯?？鐓^(qū)域環(huán)境治理往往涉及兩個以上行政地域的價值偏好和利益沖突，而生態(tài)環(huán)境具有公共性、外部性和整體性，長三角跨區(qū)域環(huán)境治理中依靠屬地管理模式無疑將使區(qū)域內(nèi)各行政地域的自身利益與協(xié)同共治形成內(nèi)在張力。太湖流域分屬江蘇、浙江、上海，三地占比分別為53.0%、33.4%、13.5%，環(huán)太湖流域形成了以上海市為中心的長三角城市發(fā)展圈。環(huán)太湖流域跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理與長三角地域間經(jīng)濟(jì)競爭的矛盾極易使太湖周邊地區(qū)陷入環(huán)境治理的真空，引發(fā)某一地域犧牲自身生態(tài)環(huán)境而破壞長三角區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的“一損俱損”局面。因此，生態(tài)環(huán)境污染的流域化決定了區(qū)域綠色發(fā)展需要秉持一體化思維，以生態(tài)功能區(qū)為基本單位，通過共商共建共治共享的方式扭轉(zhuǎn)各自為戰(zhàn)的治理局面。

(二)城市間的利益競爭化

跨區(qū)域環(huán)境治理中的碎片化困境和“公地悲劇”，根源在于地方政府間圍繞環(huán)境利益展開的競爭和博弈?？鐓^(qū)域環(huán)境治理中城市間的利益競爭化主要表現(xiàn)為兩大張力：一是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的內(nèi)在張力。生態(tài)環(huán)境的外部性極易引發(fā)長三角地方政府間圍繞利益而展開的競爭和博弈，造成經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的內(nèi)在張力。生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性意味著，部分地區(qū)為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長，往往以犧牲生態(tài)環(huán)境資源、破壞生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為代價而獲取經(jīng)濟(jì)利益來滿足自身發(fā)展的需要，導(dǎo)致受體地區(qū)被動承受環(huán)境利益的損失；生態(tài)環(huán)境的正外部性則意味著，部分地區(qū)以犧牲自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價來致力于區(qū)域環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)，使受體區(qū)域獲得了環(huán)境利益。新安江跨安徽、浙江兩省，上游黃山市與下游杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異使得兩個地區(qū)的階段性發(fā)展目標(biāo)迥然不同，處于工業(yè)化發(fā)展中期的黃山市主要依賴鋼鐵、發(fā)電、水泥等產(chǎn)業(yè)提速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處于后工業(yè)化發(fā)展階段的杭州則更注重環(huán)境保護(hù)。要滿足生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的要求，必然抑制處于上游地區(qū)和工業(yè)化發(fā)展中期的黃山市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此導(dǎo)致兩地間形成綠色發(fā)展與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾沖突。二是整體利益與局部利益的內(nèi)在張力。生態(tài)環(huán)境的整體性、關(guān)聯(lián)性、外部性要求各行政地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃環(huán)境資源的開發(fā)利用；政府主導(dǎo)的屬地管理模式卻使得各行政地區(qū)從本地利益出發(fā)，采取以鄰為壑、搭便車的策略，相互爭奪并過度消耗環(huán)境資源，逃避支付環(huán)境污染治理成本，釀成長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)退化的集體非理性后果。整體利益與局部利益之間的張力在跨區(qū)域水環(huán)境治理中尤為突出，上游地區(qū)的地方政府對水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的劃定比下游地區(qū)地方政府的劃定寬松。在此背景下，上游地區(qū)為了污水排放的便利，往往會選擇在跨界區(qū)域設(shè)置化工企業(yè)，因而造成水環(huán)境污染，此時下游地區(qū)如果設(shè)置水源取水口，便會對下游居民的飲水安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

(三)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的碎片化

我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”這就決定了跨區(qū)域環(huán)境治理會采取地方政府主導(dǎo)的屬地管理模式，各行政轄區(qū)地方政府只對本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負(fù)責(zé)。政府主導(dǎo)下的屬地管理模式存在著難以克服的缺陷，具體而言，跨區(qū)域環(huán)境治理中，政府主導(dǎo)原則在加重政府環(huán)境治理負(fù)擔(dān)的同時，不斷擠壓和蠶食市場力量、社會力量的參與空間，使二者難以參與和融入。屬地管理原則造成區(qū)域間地方政府分割和政府職能分割等環(huán)境治理結(jié)構(gòu)碎片化困境，束縛了地方政府和職能部門的治理功能的發(fā)揮。行政區(qū)劃的剛性壁壘給跨區(qū)域環(huán)境治理帶來剛性限制，畫地為牢式的治理體制致使地方政府在跨區(qū)域環(huán)境治理中采取搭便車、以鄰為壑、各自為政的環(huán)境治理策略。

長三角區(qū)域城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊。處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭地位的蘇浙滬對本地環(huán)境治理和綠色發(fā)展的投入逐年提高。上海市先后啟動八輪“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動計劃”，環(huán)境法律制度和相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，著重淘汰整治高耗能和重污染的重工業(yè)企業(yè)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。2017—2019年上海市投入環(huán)境治理和保護(hù)的資金高達(dá)2 300億元，占GDP比重逾3%。2017年經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海、江蘇、浙江工業(yè)污染治理投資額分別為448 240萬、447 999萬、369 011萬元，而欠發(fā)達(dá)的安徽僅為258 955萬元。長三角區(qū)域中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的二三線城市出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不僅會接納經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市遷出的高污染企業(yè)，而且會對落戶本地的企業(yè)的環(huán)境污染行為采取包庇、縱容的態(tài)度。同時，長三角區(qū)域各城市在環(huán)境容量、功能區(qū)定位、自然資源稟賦方面不盡相同，因而在制定跨區(qū)域環(huán)境功能規(guī)劃和環(huán)境治理目標(biāo)時追求個性化，致使毗鄰的城市之間難以有效銜接。在新安江流域、太湖流域的水環(huán)境治理中，相對于下游地區(qū)而言，上游地區(qū)制定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)較為寬松。由此可知：一方面，屬地管理模式使得各地方政府針對環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境治理投入缺乏統(tǒng)一規(guī)定，難以形成共識，因而導(dǎo)致各地的環(huán)境治理各行其是；另一方面，屬地管理模式使得地方政府只能對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染實現(xiàn)有效治理，而對其他行政區(qū)域的環(huán)境污染治理則是鞭長莫及，即使加大本行政區(qū)域的環(huán)境治理投入，也難以改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量。

二、長三角生態(tài)綠色一體化的實踐探索及其成效

生態(tài)綠色一體化是指區(qū)域各城市基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的整體性與健康度，實行生態(tài)環(huán)境風(fēng)險共擔(dān)、環(huán)境污染共治，共同提升環(huán)境治理能力，不斷增進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境公共利益，推動生態(tài)環(huán)境要素融合共生，行政地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展良性互動，構(gòu)建不同行政地域共生共榮的一體化空間發(fā)展格局。生態(tài)綠色一體化發(fā)展是以新型空間觀和新型發(fā)展觀為引領(lǐng)，促進(jìn)區(qū)域城市群綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，有效統(tǒng)籌區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承載能力。長三角生態(tài)綠色一體化通過對制度機(jī)制一體化、區(qū)域利益一體化、主體結(jié)構(gòu)一體化的實踐探索，有效解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染治理難題。這種實踐探索也為長三角區(qū)域一體化的順利推進(jìn)提供了重要支撐。

(一)制度機(jī)制一體化對行政剛性壁壘的突破

跨區(qū)域環(huán)境治理中碎片化行政與生態(tài)綠色一體化發(fā)展需求之間的內(nèi)在張力迫切需要依托制度機(jī)制一體化來化解。第一，長三角生態(tài)綠色一體化中的協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新增進(jìn)區(qū)域公共利益。2020年9月，蘇浙滬兩省一市的人大常委會通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，決定聯(lián)合設(shè)置長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會與示范區(qū)執(zhí)行委員會，明確了示范區(qū)執(zhí)委會在加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)規(guī)劃設(shè)計、項目審批、投資建設(shè)、空間利用等方面的權(quán)限。制度機(jī)制一體化能夠突破行政剛性壁壘的關(guān)鍵在于各地通過讓渡一定權(quán)力而聯(lián)合構(gòu)筑區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制，并在法律制度層面塑造區(qū)域?qū)哟蔚男姓茌牂?quán)或管理權(quán)。示范區(qū)執(zhí)委會作為不分地域差別、主次區(qū)域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，著重通過實施生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”(生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一)制度建設(shè)來增進(jìn)區(qū)域公共利益。第二，長三角生態(tài)綠色一體化中的制度創(chuàng)新凝聚主體協(xié)同合力。長三角生態(tài)綠色一體化制度創(chuàng)新的本質(zhì)在于消除區(qū)域市場壁壘，降低城市間交易成本，構(gòu)筑區(qū)域統(tǒng)一市場，促進(jìn)資源要素在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展協(xié)同的區(qū)域一體化目標(biāo)。根據(jù)世界各地區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制的成功經(jīng)驗，長三角生態(tài)綠色一體化協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)在于實現(xiàn)制度一體化。長三角通過《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項方案》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動方案》《長三角跨省突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，著重在聯(lián)席會議機(jī)制、環(huán)境風(fēng)險防控與應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)合巡查執(zhí)法互認(rèn)機(jī)制等方面探索一體化的制度安排，以跨區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度破除區(qū)域各城市間的行政剛性壁壘。通過塑造共防、共治、共保的互動合作治理格局，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善：2020年長三角地區(qū)41個城市PM2.5濃度為35微克/立方米，同比下降14.6%；333個地表水國考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類及以上比例達(dá)91.3%，同比上升7.2個百分點(diǎn)。吳江、青浦、嘉善等地聯(lián)合制定實施《太浦河流域跨界斷面水質(zhì)指標(biāo)異常情況聯(lián)合應(yīng)對工作方案》，建立生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治常態(tài)化機(jī)制，破除行政壁壘，保障下游地區(qū)飲水安全。長三角生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治使吳江區(qū)2021年P(guān)M2.5濃度降至27.1微克/立方米(比上年降低17.6%)，空氣優(yōu)良天數(shù)比例高達(dá)83.8%，國、省考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ比例為81.8%，兩個集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持100%。

(二)區(qū)域利益一體化對利益競爭困境的破解

區(qū)域利益一體化是綠色一體化的內(nèi)在動力，利益共享是形塑綠色發(fā)展跨區(qū)域合作的紐帶。區(qū)域利益一體化在以效率優(yōu)先、職能整合為導(dǎo)向協(xié)調(diào)利益訴求的同時，通過培育相互認(rèn)同、平等尊重、互惠共贏的利益共享理念，借助生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，在共生共融的氛圍中找尋行政轄區(qū)間的利益契合點(diǎn)，為實現(xiàn)利益共享創(chuàng)造有利契機(jī)。

1.生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制保障環(huán)境正義的合理配置?；趨^(qū)域環(huán)境正義的需要，新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)成為長三角區(qū)域推動利益一體化的重要探索。新安江流域覆蓋安徽、浙江，上游地區(qū)的黃山市在早期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中過度依賴機(jī)械、化工、鋼鐵、水泥等高污染產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生的廢水破壞新安江水質(zhì)，對下游地區(qū)的居民飲水安全和千島湖水體構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2012—2017年，為了緩解上下游利益沖突，財政部、環(huán)境保護(hù)部與浙江省、安徽省協(xié)同合作，在新安江連續(xù)實施了兩輪跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。新安江生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制促使上游地區(qū)的黃山市實施高污染企業(yè)搬遷和支流水體治理工作，皖浙兩省斷面水質(zhì)連續(xù)三年實現(xiàn)合格，逐步化解了浙江千島湖營養(yǎng)化問題。從新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實踐分析，長三角區(qū)域利益一體化成功破解利益競爭化困境的關(guān)鍵在于構(gòu)筑多方參與、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、互惠共贏的機(jī)制。

2.生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制保障主體激勵功能的實現(xiàn)。生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的核心在于通過權(quán)責(zé)的合理配置保障區(qū)域內(nèi)城市間公平激勵功能的實現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)者為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)而限制了土地利用和生產(chǎn)方式，就需要獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償，以激發(fā)其參與區(qū)域生態(tài)綠色發(fā)展的內(nèi)在動力。生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制保障主體激勵功能主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的能動激勵基本要求。生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制改變了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者在利益補(bǔ)償和利益融合中的被動地位，促使其從自身利益出發(fā)調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和自然資源利用方式，通過自我激勵、自我約束，在滿足區(qū)域生態(tài)服務(wù)供給的同時保障自身的合法權(quán)益。例如金華市，正是通過異地開發(fā)模式構(gòu)建生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制，將磐安縣水源區(qū)的引資項目引入金磐開發(fā)區(qū)，從而有效保護(hù)水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境。水源區(qū)的磐安縣政府從金磐開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲取稅收補(bǔ)貼，作為對其開發(fā)受限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制使生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)敏感脆弱區(qū)域獲得了異地發(fā)展的空間，為磐安承擔(dān)50%的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，分擔(dān)十多萬噸的工業(yè)消耗，使磐安生態(tài)保護(hù)獲得1億元的資金支持，激發(fā)了磐安參與生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的內(nèi)在動力。另一方面是生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的互動激勵基本要求。生態(tài)利益調(diào)節(jié)機(jī)制中，生態(tài)保護(hù)者因保障相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品供給而擁有獲得補(bǔ)償利益的可能性，生態(tài)受益者因補(bǔ)償支付行為而可要求生態(tài)保護(hù)者滿足一定條件，雙方通過互動博弈，明確彼此的權(quán)利和責(zé)任。2018年，為了強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的屬地責(zé)任，《金華市流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償實施辦法》構(gòu)筑了流域水質(zhì)雙向利益調(diào)節(jié)機(jī)制，融入了下游地區(qū)對上游地區(qū)的監(jiān)督。該辦法規(guī)定：對于水質(zhì)達(dá)到Ⅰ類、Ⅱ類的斷面，以及達(dá)到功能區(qū)要求且水質(zhì)穩(wěn)定或好轉(zhuǎn)的Ⅲ類斷面，下游地區(qū)給予上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，水質(zhì)越好補(bǔ)償金額越多；反之，則上游付給下游補(bǔ)償金。2018年婺城區(qū)向上游的金東區(qū)、金華開發(fā)區(qū)和下游的蘭溪市支付生態(tài)補(bǔ)償金58.4萬、101.8萬和193.6萬元，激勵了流域各方參與區(qū)域環(huán)境治理互動。

(三)主體結(jié)構(gòu)一體化對區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的重組

確定主體結(jié)構(gòu)，即確定生態(tài)綠色一體化發(fā)展的推動主體是誰、誰承擔(dān)生態(tài)綠色一體化發(fā)展職能，關(guān)系到生態(tài)綠色一體化發(fā)展功能和任務(wù)的分配落實。主體結(jié)構(gòu)一體化主要是主體力量的層級制整合，包括不同職能部門基于職能優(yōu)化的跨部門整合和不同行政轄區(qū)基于任務(wù)優(yōu)化的府際行政力量整合。它建立在現(xiàn)有行政壁壘基礎(chǔ)上，而非去除行政壁壘本身。它是不同主體在生態(tài)綠色一體化發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下基于自愿和協(xié)商而結(jié)成的主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，而非命令服從關(guān)系、無序博弈關(guān)系。它立足于組織和功能比較優(yōu)勢的發(fā)揮，遵循自愿、互利、平等原則，引導(dǎo)不同治理功能、不同組織力量展開互動合作。它通過區(qū)域性管理權(quán)的塑造和水平式整合，推動主體結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，促進(jìn)部門職能互嵌和政府職能互嵌。第一，多區(qū)域主體生態(tài)共建，優(yōu)化生態(tài)綠色一體化主體架構(gòu)。由于歷史原因，崇明島被江蘇南通、上海崇明兩個行政主體分治，且島上的啟隆鎮(zhèn)、海永鎮(zhèn)分屬南通的啟東、海門，建設(shè)崇明世界級生態(tài)島需要相關(guān)行政主體共同參與，實現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)一體化無疑是其重要前提。2016年，《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)在環(huán)境共治、生態(tài)建設(shè)中鼓勵和引導(dǎo)多元主體積極參與。崇明世界級生態(tài)島制度建設(shè)中強(qiáng)調(diào)制度政策的聯(lián)動性，通過生態(tài)綠色制度的一體化將不同行政主體制定的原有零散政策囊括其中。上述規(guī)劃以上海崇明為主體，將海門市、啟東市納入生態(tài)島建設(shè)主體架構(gòu)，以東平-海永-啟隆城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃為基礎(chǔ)，促進(jìn)行政主體協(xié)同合作、互動發(fā)展。崇明世界級生態(tài)島建設(shè)在強(qiáng)調(diào)以上海崇明為主體的同時，通過調(diào)研、座談和協(xié)商對話，充分吸納江蘇啟隆鎮(zhèn)、海永鎮(zhèn)的利益訴求和發(fā)展意愿，形成生態(tài)島建設(shè)共識。崇明世界級生態(tài)島建設(shè)打破行政區(qū)域規(guī)劃壁壘，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域主體結(jié)構(gòu)一體化，為長三角區(qū)域一體化的順利推進(jìn)奠定了重要基礎(chǔ)。第二，縱向管控與橫向協(xié)同兼顧的一體化治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)化區(qū)域整體合力。隨著長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，長三角生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展需要依托區(qū)域一體化治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。作為區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)執(zhí)委會和理事會能夠完成生態(tài)環(huán)境部和相關(guān)省份都難以完成的任務(wù)，成為地方?jīng)Q策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層之上的協(xié)同治理主體。長三角基于強(qiáng)縱向、強(qiáng)橫向的雙重協(xié)同關(guān)系，構(gòu)筑縱向管控與橫向協(xié)同兼顧的一體化治理結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)橫向協(xié)同難以塑造約束性和管控性的局限，強(qiáng)化長三角城市群在推進(jìn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展中的整體合力。在縱向管控層面，長三角通過構(gòu)建生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一的“三統(tǒng)一”制度體系，不斷破解區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)碎片化困境。同時，長三角在橫向協(xié)同層面構(gòu)筑“壺源江論壇”區(qū)域共建機(jī)制和區(qū)域水環(huán)境聯(lián)動監(jiān)督工作機(jī)制，圍繞藍(lán)藻防控、水質(zhì)監(jiān)測、河道保潔等內(nèi)容促進(jìn)聯(lián)保共治，塑造長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)?？v向管控與橫向協(xié)同兼顧的一體化治理結(jié)構(gòu)凝聚了區(qū)域環(huán)境治理整體合力，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。

三、長三角生態(tài)綠色一體化的關(guān)鍵因素

生態(tài)綠色一體化的實現(xiàn)需要基于一定條件，同時會受到諸多變量的影響和制約。區(qū)域城市群的環(huán)境公域?qū)⒅贫裙步?、利益共享、協(xié)同共治、責(zé)任共擔(dān)預(yù)設(shè)為生態(tài)綠色一體化的實現(xiàn)路徑。實現(xiàn)生態(tài)綠色一體化需要城市群具備共同行動的制度框架、長期存在的利益共享、多元共建的主體結(jié)構(gòu)，這種制度、利益、主體是影響區(qū)域生態(tài)綠色一體化實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

第一，制度體系是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化的重要保障。區(qū)域城市群環(huán)境公域需要跨區(qū)域環(huán)境治理制度體系，基于激勵約束的制度體系能夠有效調(diào)整城市行為體的行為規(guī)則、成本預(yù)期和利益配置，從而有效塑造城市群公域的環(huán)境秩序。制度體系能夠清晰界定生態(tài)綠色一體化中城市間的權(quán)責(zé)和利益分配，優(yōu)化區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，規(guī)避機(jī)會主義風(fēng)險，降低區(qū)域合作交易成本，促使地方政府間構(gòu)筑正式、穩(wěn)定、可持續(xù)的合作共治關(guān)系。一方面，制度體系保障區(qū)域生態(tài)綠色一體化中多元共建力量實現(xiàn)有效組織。區(qū)域生態(tài)綠色一體化需要各城市協(xié)同推進(jìn)，而各城市的共建力量要在組織化、體系化的情況下才能有效發(fā)揮，多元共建需要制度體系的保障才能實現(xiàn)有效組織，否則極易陷入集體行動困境。制度體系注重區(qū)域生態(tài)綠色一體化，維護(hù)區(qū)域統(tǒng)一公正的競爭環(huán)境，以明確主體功能和權(quán)責(zé)共擔(dān)為基本原則，在區(qū)域城市間進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)的協(xié)調(diào)和利益調(diào)整。生態(tài)綠色一體化堅持誰污染誰治理、誰受益誰付費(fèi)的基本準(zhǔn)則，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)綠色一體化責(zé)任清單制度，確定有區(qū)分的責(zé)任承擔(dān)方式，公正合理地劃分治理權(quán)責(zé)。同時，制度體系對區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)域和主體功能區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確區(qū)域主體功能角色定位，從而在行政區(qū)域間構(gòu)筑差別化的生態(tài)責(zé)任清單。另一方面，制度體系促進(jìn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化中環(huán)境利益的協(xié)調(diào)和共享。區(qū)域城市對利益的向往、追求以及共享是塑造區(qū)域生態(tài)綠色一體化的紐帶，制度體系能夠通過利益調(diào)節(jié)和利益共融來協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益，實現(xiàn)利益共享的目標(biāo)。區(qū)域生態(tài)利益立法保障和制度體系建設(shè)能夠促使區(qū)域各城市嚴(yán)格遵循區(qū)域生態(tài)利益共享管理流程，以相互認(rèn)同、彼此尊重、合作共贏為價值引領(lǐng)，不斷推進(jìn)區(qū)域生態(tài)利益博弈。在制度體系的約束規(guī)范下，區(qū)域城市間通過尋求利益契合點(diǎn)來為實現(xiàn)利益共享創(chuàng)造有利契機(jī)。只有通過制度化、法治化路徑促進(jìn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化，才能實現(xiàn)利益共享。

第二，利益共享是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化的價值和動力。區(qū)域城市群環(huán)境公域為城市間對話協(xié)商、互動合作、利益共享提供了橋梁和紐帶。各城市利益訴求的趨同和共同的命運(yùn)處境是推動生態(tài)綠色一體化的現(xiàn)實動機(jī)。區(qū)域城市群的共同利益是各城市共有的、共受影響的利益，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕，以及生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展。熱島效應(yīng)和環(huán)境污染都是區(qū)域城市群共同面臨的環(huán)境難題，如果缺乏長期的共同利益，這些難題必將難以化解。同時，如果具有共同利益的城市都從自身利益最大化的角度進(jìn)行考量，則以生態(tài)綠色一體化為目標(biāo)的共同利益組織將無法構(gòu)建，集體行動自然也將難以達(dá)成。因此，實現(xiàn)利益共享是引領(lǐng)城市行為體超越局部利益而將分散的個體行動匯集成集體行動并致力于區(qū)域公域利益的關(guān)鍵所在。一方面，利益共享規(guī)定了區(qū)域生態(tài)綠色一體化中制度建設(shè)的價值追求。區(qū)域生態(tài)綠色一體化的本質(zhì)就是以制度體系保障城市間通過協(xié)同合作來共享生態(tài)綠色發(fā)展成果，正是利益共享，才使得區(qū)域生態(tài)綠色一體化具有重要的現(xiàn)實意義。無論是建立責(zé)任清單機(jī)制，還是強(qiáng)化跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同立法，其核心內(nèi)涵都是生態(tài)民主、責(zé)任共擔(dān)、利益共享。制度體系建設(shè)的核心就是促使區(qū)域各城市在利益調(diào)節(jié)制度機(jī)制和利益共享制度機(jī)制的調(diào)控制約下維護(hù)彼此合法正當(dāng)權(quán)益，提升利益共享的可預(yù)期性和可獲得性。另一方面，利益共享對區(qū)域生態(tài)綠色一體化中的多元共建發(fā)揮著激勵驅(qū)動作用。多元主體之所以參與區(qū)域生態(tài)綠色一體化，并非無緣無故；它們只有受到利益共享的內(nèi)在激勵，才會持續(xù)投入?yún)^(qū)域生態(tài)綠色一體化建設(shè)。通過制度建設(shè)保障了利益的充分共享，多元主體才能夠認(rèn)同和參與區(qū)域生態(tài)綠色一體化，多元共建才有可能實現(xiàn)。由此可知，以環(huán)境利益的規(guī)范轉(zhuǎn)移實現(xiàn)區(qū)域城市間的利益共享和環(huán)境正義，才能有效激活各方的合作動力，最終促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色發(fā)展互惠雙贏的目標(biāo)。

第三，多元共建是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化的力量源泉。多元共建可以理解為區(qū)域城市群共同參與推進(jìn)區(qū)域生態(tài)綠色一體化建設(shè)，增進(jìn)參與主體的多元化。治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)生態(tài)綠色一體化的有效載體。任何城市都無法單獨(dú)化解跨區(qū)域環(huán)境治理難題，依托多元共建的治理結(jié)構(gòu)來予以化解才是有效策略。生態(tài)綠色一體化如果缺乏不同城市的參與和共建，則合作共治無從談起，利益共享也自然缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。一方面，多元共建是區(qū)域生態(tài)綠色一體化制度體系的實施載體。區(qū)域生態(tài)綠色一體化中的治理結(jié)構(gòu)是在共同出力、共同主事等方面形成互動合作的結(jié)構(gòu)形態(tài)，其核心是構(gòu)建制度化、規(guī)范化的合作網(wǎng)絡(luò)體系，包括完善參與主體、實現(xiàn)目標(biāo)、合作內(nèi)容等方面的制度安排。制度體系在具體化、載體化的多元共建中構(gòu)筑科學(xué)民主的決策協(xié)同機(jī)制、開放包容的參與執(zhí)行機(jī)制、公平公正的利益補(bǔ)償機(jī)制、立體有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和科學(xué)合理的考核評估機(jī)制，從而將制度體系貫徹融入?yún)^(qū)域生態(tài)綠色一體化多元共建中。因此，制度體系正是在多元共建中強(qiáng)化其可操作性、權(quán)威性和制度效力，有效地規(guī)范協(xié)調(diào)區(qū)域城市群主體行為邏輯。另一方面，多元共建是區(qū)域生態(tài)綠色一體化中利益共享的動力支撐。區(qū)域城市群需要在民主協(xié)商、理性包容、互動合作中不斷增進(jìn)區(qū)域生態(tài)公共利益，共同創(chuàng)造區(qū)域生態(tài)民生福祉，以責(zé)任共擔(dān)、互惠共贏為基本原則來平衡彼此的利益關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域城市間的利益共享。區(qū)域生態(tài)綠色一體化的推進(jìn)需要城市間密切合作。對于區(qū)域生態(tài)綠色一體化而言，如果沒有多元共建，區(qū)域綠色發(fā)展利益的增進(jìn)就無從談起，利益共享也自然難以實現(xiàn)。由此可知，區(qū)域生態(tài)綠色一體化需要構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的區(qū)域生態(tài)綠色發(fā)展共同體，為利益共享提供動力支撐。

四、長三角生態(tài)綠色一體化實踐探索的經(jīng)驗與啟示

生態(tài)綠色一體化是區(qū)域一體化發(fā)展的核心，也是我國建設(shè)生態(tài)文明的重要路徑。長三角生態(tài)綠色一體化實踐表明，生態(tài)綠色一體化作為新興的綠色發(fā)展模式，其中的制度機(jī)制一體化、區(qū)域利益一體化、主體結(jié)構(gòu)一體化使其在處置跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境難題方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。因此，區(qū)域生態(tài)綠色一體化需從強(qiáng)化制度供給、構(gòu)筑利益共融機(jī)制、創(chuàng)新互動合作模式三個方面推進(jìn)。

第一，強(qiáng)化制度供給，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展的制度環(huán)境。區(qū)域城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境資源稟賦都存在較大差異，使各城市在生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、跨區(qū)域環(huán)境治理、綠色產(chǎn)業(yè)政策制定等方面難以達(dá)成共識。這些難題的化解需要通過構(gòu)筑實體化的組織機(jī)制和一體化的制度安排來推動區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展。其一，實體化的組織機(jī)制是生態(tài)綠色一體化的組織保障。推動生態(tài)綠色一體化發(fā)展需要在保持現(xiàn)有行政隸屬關(guān)系的前提下有效化解屬地管理模式造成的行政壁壘和利益沖突，一體化示范區(qū)理事會和執(zhí)委會這種實體化組織載體的創(chuàng)設(shè)是其中的關(guān)鍵。區(qū)域內(nèi)的省級人民代表大會在法律制度層面對一體化示范區(qū)理事會和執(zhí)委會明確行政地位并授權(quán)，從而保障在環(huán)境治理、生態(tài)空間利益開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)和公共服務(wù)供給等方面實現(xiàn)一體化發(fā)展。其二，一體化的制度安排是生態(tài)綠色一體化的制度保障。通過構(gòu)筑一體化的制度安排，明確一體化示范區(qū)理事會、執(zhí)委會的職責(zé)和權(quán)限，充分保障議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，并在制度層面保障公共服務(wù)、土地資源、空間資源等各類要素在區(qū)域內(nèi)自由流通。一體化的制度安排在制度層面破除了區(qū)域內(nèi)城市間的行政壁壘，對區(qū)域內(nèi)城市間的利益分配、權(quán)責(zé)厘定、風(fēng)險承擔(dān)等重要問題作出明確規(guī)定，保障生態(tài)綠色一體化沿著制度化、規(guī)范化的軌道推進(jìn)。

第二，構(gòu)筑利益共融機(jī)制，激發(fā)區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展的驅(qū)動力。利益是個人以及群體開展社會實踐活動的動力，也是其追求的現(xiàn)實目標(biāo)。利益問題是生態(tài)綠色一體化發(fā)展中的根本性問題，促進(jìn)利益共融是實現(xiàn)生態(tài)綠色一體化發(fā)展的內(nèi)在動力。生態(tài)綠色一體化進(jìn)程中，環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境利益共享機(jī)制對于推動利益共融發(fā)揮著重要作用。其一，環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)利益共融的關(guān)鍵。生態(tài)綠色一體化的價值追求在于實現(xiàn)利益共融，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突使得環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制在利益共融中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。新安江、太湖等跨界水體保護(hù)中創(chuàng)設(shè)了環(huán)境污染賠付和環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制以及相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，對受損方給予相應(yīng)的補(bǔ)償，有效地化解了河流湖泊流域地區(qū)的利益沖突。環(huán)境利益補(bǔ)償機(jī)制正是借助環(huán)境利益規(guī)范來促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府間利益協(xié)調(diào)和利益均衡目標(biāo)的實現(xiàn)，維護(hù)保障區(qū)域利益共融和生態(tài)正義。其二，環(huán)境利益共享機(jī)制是達(dá)成利益共融的支撐。環(huán)境利益共享機(jī)制是推進(jìn)生態(tài)綠色一體化發(fā)展的橋梁和紐帶。生態(tài)綠色一體化中，通過創(chuàng)設(shè)財政共同投入機(jī)制、設(shè)立生態(tài)綠色一體化示范區(qū)投資開發(fā)基金等方式，為區(qū)域生態(tài)綠色發(fā)展提供資金保障。與此同時，生態(tài)綠色一體化財稅分享機(jī)制使得生態(tài)綠色發(fā)展中的地方收入實現(xiàn)了跨地區(qū)分享，以此引導(dǎo)和激勵地方政府積極融入生態(tài)綠色一體化進(jìn)程。

第三，創(chuàng)新互動合作模式，構(gòu)筑共建共治共享的區(qū)域綠色發(fā)展格局。生態(tài)綠色一體化建設(shè)往往涉及眾多省市地域，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的化解需要在保持現(xiàn)有行政隸屬關(guān)系的前提下，堅持以共商共建、共享共贏價值理念為引領(lǐng)來予以推進(jìn)，優(yōu)化跨區(qū)域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。一是以生態(tài)共建來優(yōu)化生態(tài)綠色一體化主體架構(gòu)。區(qū)域內(nèi)的江河湖泊流域覆蓋多個行政轄區(qū)，地理邊界的緊密聯(lián)系使得區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)需要相鄰地方政府的共同參與?？缃绛h(huán)境治理需要在涉及多個平行行政主體的框架下，通過構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、跨區(qū)域綠色發(fā)展建設(shè)機(jī)制和跨區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動機(jī)制來凝聚發(fā)展共識，提升相鄰城市共建共治共享水平，探索以一體化主體結(jié)構(gòu)推進(jìn)生態(tài)綠色一體化發(fā)展的共同行為準(zhǔn)則。生態(tài)共建能夠凸顯區(qū)域政策的聯(lián)動性，有效地促進(jìn)相鄰行政轄區(qū)精準(zhǔn)對接彼此的發(fā)展規(guī)劃，在生態(tài)綠色一體化發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下實現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同與合作，確保區(qū)域生態(tài)綠色協(xié)同發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)定推進(jìn)。二是以生態(tài)共治來提升生態(tài)綠色一體化行動能力。生態(tài)綠色一體化中需要圍繞跨界水體環(huán)境治理和固廢危廢污染治理構(gòu)建聯(lián)保共治機(jī)制和跨省聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，增強(qiáng)相關(guān)城市協(xié)同共治的能力。此外，在推動跨區(qū)域生態(tài)共治的過程中，要明確環(huán)境治理考核體系、環(huán)境污染責(zé)任厘定和追究、環(huán)境污染賠償標(biāo)準(zhǔn)等，提升各方攜手應(yīng)對跨區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的預(yù)警防范能力、信息共享能力和應(yīng)急處置能力，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市在生態(tài)綠色一體化進(jìn)程中的行動能力。