袁 曾，湯 彬

(上海大學 法學院，上海 200444)

引言

當前國際變局對金融秩序的沖擊與破壞，使得全球金融體系長期積累的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性缺陷充分暴露。既有的主導經(jīng)濟監(jiān)管模式無法全面有效地保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定運行，也無法應(yīng)對金融風險溢出造成的經(jīng)濟危機。若關(guān)鍵性金融機構(gòu)面臨的金融風險超出其承受的上限時，其引發(fā)的連鎖性金融風險將被傳導放大至整個金融市場。后疫情時代，各主要經(jīng)濟體均試圖發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字支付體系，以保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。在數(shù)字貨幣替代傳統(tǒng)貨幣的大趨勢下，各國均面臨著獨立自主發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與應(yīng)對系統(tǒng)性金融風險的未知挑戰(zhàn)。我國作為數(shù)字經(jīng)濟大國，具備法定數(shù)字貨幣的技術(shù)優(yōu)勢與先發(fā)場景優(yōu)勢，而增強對債務(wù)規(guī)模的監(jiān)控以及對系統(tǒng)性金融風險的抵御能力，是數(shù)字人民幣監(jiān)管的主要目標，其先決條件是構(gòu)建相應(yīng)的合規(guī)監(jiān)管制度。對于數(shù)字人民幣的法律地位與重要作用，石建勛、劉宇提出數(shù)字人民幣以國家信用為基礎(chǔ),將對國內(nèi)金融體系與信用機制產(chǎn)生深遠影響,有助于加速推進人民幣國際化。對于數(shù)字人民幣運營政策對國際應(yīng)用的影響，張姝哲、韓興國提出以協(xié)同理念創(chuàng)建中國人民銀行(以下簡稱央行)與商業(yè)銀行對話機制,結(jié)合金融科技監(jiān)管創(chuàng)新規(guī)范商業(yè)銀行行為。針對數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用的監(jiān)管，陳華等提出推進央行監(jiān)管體系能力建設(shè),建議構(gòu)建數(shù)字人民幣共同體以保障數(shù)字人民幣穩(wěn)定發(fā)展?；诶碚摪l(fā)展動向與數(shù)字人民幣發(fā)展實踐，筆者提出，數(shù)字人民幣承載的法定地位和要素職能關(guān)系著國家總體安全和未來經(jīng)濟發(fā)展，需要設(shè)定有效的立體監(jiān)管體系，確保其發(fā)展始終運行在合規(guī)框架下。

在金融監(jiān)管領(lǐng)域，合規(guī)的基本要求是金融機構(gòu)的經(jīng)營活動應(yīng)當符合法律、規(guī)則確定的義務(wù)。合規(guī)目標的達成，需要通過施行審慎的合規(guī)監(jiān)管政策，使金融活動在可控視域內(nèi)運行，并以審慎的措施加以推動和落實。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮數(shù)字人民幣防范化解系統(tǒng)性金融風險能力，以增強我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展韌性。在參與國際貨幣體系重構(gòu)的大背景下，堅持以央行為中心的監(jiān)管地位和金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的原則，構(gòu)建完整的宏觀監(jiān)管體系。在保證金融數(shù)據(jù)隱私安全的總體前提下，參與人民幣的跨境合作，使數(shù)字人民幣始終在合規(guī)監(jiān)管體系下有序運轉(zhuǎn)。

一、數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)動因

(一)目標動因：重塑國際貨幣規(guī)則體系

貨幣是現(xiàn)代金融活動的運行基礎(chǔ)之一，主要經(jīng)濟體的國際貨幣權(quán)力與其國際金融話語權(quán)深度鏈接。穩(wěn)定的國際貨幣體系對貨幣匯率價格和促進資本流動產(chǎn)生積極影響，各經(jīng)濟主體可以根據(jù)貨物貿(mào)易和資本流動的變化及時作出調(diào)整，以應(yīng)對市場沖擊和結(jié)構(gòu)性變化。目前以環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT)為代表的國際貨幣結(jié)算體系，長期被美國等西方國家把控。美國利用其在國際貨幣體系中的主導地位推行金融霸權(quán)，強制性地將其經(jīng)濟規(guī)則與法律管轄推行至適用美元的國家與地區(qū)，在轉(zhuǎn)嫁其自身金融風險的同時獲得鑄幣權(quán)收益。支付體系已成為大國博弈的焦點，自2022年2月俄烏危機以來，以美國為代表的西方國家在金融領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯實施了種類繁多的制裁措施，其中效果最為明顯的就是將俄羅斯排除于SWIFT體系之外，切斷其美元支付通道，對俄羅斯經(jīng)濟命脈造成了嚴重影響。各國為保證本國貨幣主權(quán)并增強本國貨幣國際影響力，在貨幣結(jié)算“去美元化”方面作出了諸多努力，包括增加多元貨幣儲備、重構(gòu)非美元支付結(jié)算模式、推進本國法定數(shù)字貨幣使用等，目前已有超過50個國家的央行公布了其數(shù)字貨幣研發(fā)成果或推廣計劃。多樣化的數(shù)字貨幣衍生出了多樣化的貨幣支付體系，不可避免地對當前國際貨幣結(jié)算體系產(chǎn)生了沖擊，并將逐步滲透乃至改變當前的單極金融體系。

對新貨幣體系重構(gòu)優(yōu)勢的爭奪，體現(xiàn)了規(guī)則與標準制定權(quán)力的較量。為有效擴展人民幣國際化應(yīng)用，2012年4月我國央行正式推出“人民幣跨境支付系統(tǒng)”(Cross-border Interbank Payment System，CIPS)，用于支持以人民幣為結(jié)算貨幣單位的跨境支付清算業(yè)務(wù)，并在2015年成立了跨境銀行間支付清算有限責任公司，制定了《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》等配套規(guī)則，但就實踐而言，該清算系統(tǒng)依然需要依托現(xiàn)有的體系架構(gòu)，無法對國際貨幣市場產(chǎn)生重構(gòu)性影響。而數(shù)字人民幣可有效解決傳統(tǒng)SWIFT體系下跨境貨幣結(jié)算成本過高的問題，同時避免傳統(tǒng)數(shù)字貨幣去中心化的技術(shù)特征引致的監(jiān)管難題，為各國尋求脫離美元控制、參與建設(shè)新的國際貨幣體系提供了創(chuàng)新路徑。數(shù)字人民幣作為數(shù)字經(jīng)濟時代的新基建，極可能重構(gòu)未來國際貨幣體系，并影響國際貨幣與清算支付格局。在各國爭相布局數(shù)字貨幣特別是法定數(shù)字貨幣的競爭環(huán)境下，就數(shù)字人民幣跨境流通和支付結(jié)算等方面，制定相對統(tǒng)一與可操作的監(jiān)管規(guī)則，擴展數(shù)字人民幣國際適用的規(guī)則基礎(chǔ)，確定數(shù)字人民幣競爭的制度優(yōu)勢，具備強烈的現(xiàn)實目標動因。

(二)結(jié)構(gòu)動因：增強防范系統(tǒng)性金融風險的能力

與美國等全球其他主要經(jīng)濟體實施的浮動匯率機制不同，我國匯率管理制度是以市場供求為基礎(chǔ)、雙向浮動的彈性匯率機制，能較好地應(yīng)對重大結(jié)構(gòu)性沖擊。數(shù)字人民幣體系先天具有的通道優(yōu)勢、成本優(yōu)勢等特性，將顯著增強金融監(jiān)管機構(gòu)對系統(tǒng)性金融風險的防范能力。

一是暢通貨幣傳導機制。調(diào)節(jié)貨幣流動性供給是央行化解貨幣短缺引發(fā)金融風險的常規(guī)機制。正常情況下，當本國貨幣儲備異動時，央行通過增加或減少流動性、調(diào)整存款準備金率等措施調(diào)整金融機構(gòu)的資金結(jié)構(gòu)，以滿足金融系統(tǒng)在特殊時點的流動性需求。在數(shù)字人民幣得以廣泛使用后，監(jiān)管機構(gòu)可通過數(shù)字人民幣系統(tǒng)追蹤資產(chǎn)的實際流動與運營情況，準確把握資金的實際社會需求，有效引導貨幣調(diào)節(jié)精準落地，減少發(fā)生金融風險的敞口。

二是有效規(guī)避金融偽創(chuàng)新。金融產(chǎn)品的應(yīng)用與拓展，是金融監(jiān)管的重點。數(shù)字貨幣被視為目前最具代表性的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，但缺少法幣地位的私有數(shù)字貨幣，本質(zhì)上是沒有以實際價值為支撐的數(shù)字技術(shù)代碼。近年來，以“區(qū)塊鏈”和“數(shù)字貨幣”為幌子的代幣融資、傳銷等違法活動層出不窮，已嚴重影響到我國金融市場的安全與穩(wěn)定。此外，囿于技術(shù)能力與監(jiān)管能力，我國民間借貸市場名目繁多的投融資產(chǎn)品，無法完全納入金融實時監(jiān)管范疇，增加了影子金融體系的不穩(wěn)定風險。隨著數(shù)字人民幣應(yīng)用范圍的擴大，將有助于監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)對金融違法犯罪的全時全域監(jiān)管，通過數(shù)字技術(shù)手段將民間借貸體系完整納入金融監(jiān)管體系，減少偽金融創(chuàng)新灰產(chǎn)化，降低系統(tǒng)性金融風險的生成基礎(chǔ)。

三是減少金融體系內(nèi)生風險?！胺糯笮?yīng)”是金融體系內(nèi)生風險轉(zhuǎn)化為最終風險事件的重要成因之一。若貨幣政策無法得到充分合理的協(xié)調(diào)，會造成金融風險的聚集。系統(tǒng)性金融風險的產(chǎn)生，在很大程度上是由金融系統(tǒng)內(nèi)的負面因素相互傳導最終導致的整體性危機。制定完整的貨幣監(jiān)管機制是化解金融體系內(nèi)部風險的重要基礎(chǔ)，但基于不同立場、不同維度的金融調(diào)控政策在具體落實上，極有可能無法實現(xiàn)預(yù)設(shè)目標。為維護金融穩(wěn)定以及預(yù)防、減輕金融危機的影響，各國政府與金融監(jiān)管機構(gòu)均通過相應(yīng)立法政策進行調(diào)整，以應(yīng)對和化解內(nèi)部風險威脅。相較于分業(yè)經(jīng)營格局下傳統(tǒng)金融風險的相對可控，以數(shù)字人民幣為代表的金融新業(yè)態(tài)涵蓋了支付結(jié)算、信托資管、基礎(chǔ)建設(shè)等各個領(lǐng)域，在很大程度上拓展了金融風險的涵攝范圍，需要采取更加有效的應(yīng)對措施。基于實際變化，對貨幣體系自身進行監(jiān)管，將有利于對金融體系內(nèi)部風險進行前端研判與基礎(chǔ)控制。

(三)技術(shù)動因：增強數(shù)字人民幣使用的安全性和可靠性

數(shù)字經(jīng)濟及其衍生的數(shù)字貨幣根植于全球經(jīng)濟發(fā)展的新格局，并在演進過程中產(chǎn)生了跨境支付新模式等創(chuàng)新成果。經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展使得中國與世界各國的聯(lián)系日趨緊密，數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用作為人民幣國際化的重要突破口，已在機制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新上取得了較大成果，但數(shù)字人民幣尚未大規(guī)模融入全球金融流通體系，對數(shù)據(jù)隱私泄露的風險與數(shù)字人民幣體系可靠程度的擔憂，需要以更高標準的監(jiān)管予以回應(yīng)。增強數(shù)字人民幣使用的安全性和可靠性，保障數(shù)字人民幣體系始終在有效安全的發(fā)展環(huán)境中運行，就必須完善更高水平的合規(guī)監(jiān)管制度。

數(shù)字人民幣監(jiān)管的合規(guī)必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是合規(guī)是實現(xiàn)數(shù)字人民幣有效監(jiān)管的重要前提。數(shù)字人民幣承載了新技術(shù)的系統(tǒng)性應(yīng)用，對其合規(guī)監(jiān)管可以有效減少發(fā)行管理過程中的不確定性，促使數(shù)字人民幣運行與發(fā)展始終和我國經(jīng)濟政策的宏觀目標保持統(tǒng)一。系統(tǒng)性的合規(guī)監(jiān)管可以提高央行和各商業(yè)銀行對金融風險與監(jiān)管標準的統(tǒng)一認知，有效提升金融機構(gòu)數(shù)字金融安全意識與風險感知能力。二是合規(guī)監(jiān)管是有效加強監(jiān)管過程中對個人信息保護的現(xiàn)實需要。區(qū)別于采用“分布式記賬技術(shù)”(Distributed Ledger Technology，DLT)的非法定數(shù)字貨幣，數(shù)字人民幣用戶的往來信息和交易數(shù)據(jù)由央行直接掌控，數(shù)字人民幣的支付結(jié)算數(shù)據(jù)將完全在央行另行搭建的通道內(nèi)實現(xiàn)傳輸，并匯集至中心數(shù)據(jù)庫。數(shù)字人民幣使用者的金融信息隱私保護力度的強弱，決定了其是否可以被使用者特別是域外使用者予以充分信賴認可。監(jiān)管機構(gòu)對數(shù)字人民幣監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用，需要充分評估域內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)的明確要求與主權(quán)利益。三是合規(guī)監(jiān)管將有效提升數(shù)字人民幣的國際信譽度。完善的合規(guī)監(jiān)管體系和有效的風險防控措施可以盡最大可能保證數(shù)字人民幣始終處于低風險穩(wěn)定運行狀態(tài)。美元作為全球貨幣的信用基礎(chǔ)近年來不斷受到?jīng)_擊，投資者普遍對美元前景缺乏信心，并不斷嘗試尋找替代貨幣。隨著人民幣國際化指數(shù)的提升，通過對數(shù)字人民幣的合規(guī)監(jiān)管與風險控制，增強數(shù)字人民幣體系的可控性與安全性，將助力數(shù)字人民幣建立更加穩(wěn)定、持續(xù)的信用基礎(chǔ)與信心預(yù)期。

二、法定數(shù)字貨幣域外監(jiān)管的法律局限

當前，世界各主要經(jīng)濟體均針對法定數(shù)字貨幣進行了系列研發(fā)與試點應(yīng)用，部分國家與地區(qū)的中央銀行已正式發(fā)行法定數(shù)字貨幣并將其應(yīng)用于支付清算領(lǐng)域。巴哈馬中央銀行于2020年10月推出了巴哈馬元的數(shù)字貨幣——沙元(Sand Dollar)，并明確為該國法幣。東加勒比中央銀行作為東加勒比地區(qū)8個島國的貨幣管理機構(gòu)，于2021年12月推出了區(qū)域性中央銀行數(shù)字貨幣，并明確其為法幣的數(shù)字化形式，加勒比地區(qū)成為世界上第一個使用中央銀行數(shù)字貨幣的聯(lián)盟。盡管世界各主要經(jīng)濟體均推出了數(shù)字貨幣，但是域外對法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管存在以下局限性。

(一)法定數(shù)字貨幣監(jiān)管職責分立

在當代經(jīng)濟體系中，以美國、歐盟為代表的央行系統(tǒng)是負責貨幣政策制定與執(zhí)行的非市場化部門，并不額外承擔防范金融風險和化解金融危機的法定職責，“制定、執(zhí)行貨幣政策”與“防范化解金融風險”的職責分屬不同部門。根據(jù)美國《聯(lián)邦儲備法》()，美國成立聯(lián)邦儲備系統(tǒng)(Federal Reserve System, FRS)作為中央銀行，負責管理和制定國家的信貸和貨幣政策，承擔調(diào)節(jié)市場貨幣供求量的職責，而有關(guān)防范和保護金融體系安全性和完整性的法定職責則歸屬于美國財政部和美國聯(lián)邦金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(Financial Stability Oversight Council, FSOC)。美國政府在次貸危機后，修訂了《多德—弗蘭克法案》(-)，授權(quán)FSOC對各類金融機構(gòu)進行監(jiān)管，對影響金融秩序的公司采取行政干預(yù)措施以防范過度風險。在歐元體系框架下，歐洲中央銀行(European Central Bank，ECB)是歐元體系和歐洲央行體系的核心，主要負責執(zhí)行歐元區(qū)的貨幣和信貸政策，而歐洲系統(tǒng)性風險委員會(European Systemic Risk Board，ESRB)則是歐盟內(nèi)部針對金融體系進行宏觀審慎監(jiān)督的獨設(shè)機構(gòu)。根據(jù)歐盟《關(guān)于對金融體系進行宏觀審慎監(jiān)督和建立歐洲系統(tǒng)性風險委員會條例》的規(guī)定，ESRB負責對歐盟金融體系進行“宏觀審慎監(jiān)管”(Macroprudential Supervision)以及“預(yù)防和緩解系統(tǒng)性金融風險”(Prevent and Mitigate Systemic Financial Stability Risk)，ESRB根據(jù)監(jiān)測和評估結(jié)果可以對有關(guān)成員國發(fā)出警告和提出應(yīng)對建議。職責的分立導致貨幣政策的執(zhí)行與監(jiān)管分屬不同部門履行，若針對法定數(shù)字貨幣采取相同模式，則無法有效防范相應(yīng)的系統(tǒng)性風險。

一是從機構(gòu)設(shè)立形式上分析，分別建立專門的貨幣政策機構(gòu)和金融風險監(jiān)管機構(gòu)，導致央行容易出臺未經(jīng)風險評估的貨幣政策，而依賴資金輸血型救援的傳統(tǒng)處理經(jīng)驗，直接實施過度冒險的刺激性經(jīng)濟政策可能在此后產(chǎn)生系列性的嚴重危機。在對英國“北巖銀行案”(Case of Northern Rock)進行審視時，仍然可以發(fā)現(xiàn)這一制度的重大缺陷和深刻教訓。傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管體系無法滿足貨幣流動日益頻繁的現(xiàn)實監(jiān)管需求，金融監(jiān)管機構(gòu)需要對擠兌等風險予以新技術(shù)條件下的充分考慮。法定數(shù)字貨幣為使用主體提供了更加便利的資金流通方式，而缺乏統(tǒng)一的貨幣政策和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，將可能放大存量貨幣轉(zhuǎn)化的不穩(wěn)定性，反向提升應(yīng)激場景下市場資金大規(guī)模異動的風險。

二是監(jiān)管職責分立無法實現(xiàn)理想的監(jiān)管權(quán)責獨立。在法定數(shù)字貨幣投入使用后，將會極大地加快貨幣政策的傳導速率，導致金融機構(gòu)制定貨幣政策的地位增強，監(jiān)管機構(gòu)的優(yōu)勢地位下降。當金融風險防范職責仍屬于獨立的職權(quán)部門時，其受到被監(jiān)管單位，即各金融機構(gòu)的“監(jiān)管捕獲”(Reg Capture)風險將大大增加，金融風險防范機構(gòu)受到外部相關(guān)利益機構(gòu)干擾的可能性將加大。

三是從監(jiān)管穩(wěn)定性角度分析，不同目標導向的部門對待金融風險防范的態(tài)度決定了金融風控的現(xiàn)實效果。金融風險防范部門無法獨立于政府決策而實施相應(yīng)監(jiān)管政策，導致對貨幣體系監(jiān)督的有效性大打折扣。根據(jù)《多德—弗蘭克法案》的授權(quán)，F(xiàn)SOC可以將非銀行金融公司指定為具有重要性的金融機構(gòu)(Systemically Important Financial Institution，SIFI)，F(xiàn)SOC依據(jù)《SIFI操作指引》列出受監(jiān)管金融機構(gòu)的具體名單，但美國政府在不同時期對劃定SIFI的標準不一致性，導致FSOC無法充分發(fā)揮其對金融體系的監(jiān)督和風險監(jiān)管作用。在法定數(shù)字貨幣時代，商業(yè)銀行與其他金融機構(gòu)可以發(fā)行相關(guān)新型貨幣產(chǎn)品，依據(jù)何種標準將其作為監(jiān)管對象，由何種機構(gòu)承擔監(jiān)管職能，是必須予以考慮的重要課題。

四是創(chuàng)建獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)已是域外實踐范式，但如何保持此類機構(gòu)的獨立性、穩(wěn)定性和監(jiān)管有效性仍然是需要解決的問題。中央銀行相對獨立的理念和地位已被各國普遍接受，賦予中央銀行對金融部門的監(jiān)管職責，從監(jiān)管穩(wěn)定性和集約性角度來看具有明顯優(yōu)勢。因此，應(yīng)采取有效措施保障中央銀行對金融機構(gòu)的日常監(jiān)管職能，將金融風險的發(fā)生概率控制在最低程度。

(二)現(xiàn)有監(jiān)管立法進程相對滯后

基于對法定數(shù)字貨幣與貨幣現(xiàn)鈔具有同等法律地位的認知，各主要經(jīng)濟體均開展了針對法定數(shù)字貨幣的應(yīng)用研究，但有關(guān)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管立法進程相對遲滯。目前各國對于法定數(shù)字貨幣的法律地位尚無統(tǒng)一標準，導致不同國家的監(jiān)管定位不明確。以美國和歐盟為代表的主權(quán)國家和地區(qū)認可了法定數(shù)字貨幣的主權(quán)貨幣屬性。例如，美聯(lián)儲認為法定數(shù)字貨幣可以與美元現(xiàn)鈔一樣成為供公眾使用的中央銀行貨幣，并且基于美聯(lián)儲的信用背書，其不存在信用或流動性風險，但更多國家的立法實踐仍集中于去中心化的數(shù)字貨幣法律規(guī)制，對于是否需要發(fā)行以及法定數(shù)字貨幣居于何種法律地位，仍然處于研究探討階段。例如，英國財政部和英格蘭銀行對數(shù)字英鎊的開發(fā)運營，仍處于評估和討論階段。澳大利亞在其《反洗錢和反恐融資規(guī)則》(--)中，認定了數(shù)字貨幣參與日常商品和服務(wù)支付活動的流通屬性，但對法定數(shù)字貨幣未作單獨區(qū)分。各國對法定數(shù)字貨幣的法律地位缺乏一致性規(guī)制，不利于促進法定數(shù)字貨幣參與國際貿(mào)易支付和結(jié)算，導致不同國家對數(shù)字貨幣特別是法定數(shù)字貨幣跨境應(yīng)用的監(jiān)管極其困難。

此外，傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管規(guī)則對法定數(shù)字貨幣的適應(yīng)性不足，傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管手段無法及時回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展以及法定數(shù)字貨幣在現(xiàn)實運行中產(chǎn)生的監(jiān)管訴求。美國州級銀行監(jiān)管者會議在2021年8月修訂了《貨幣傳輸現(xiàn)代化法案》()，對以虛擬貨幣為代表的數(shù)字貨幣的使用與傳輸制定了監(jiān)管規(guī)則；日本于2021年5月修訂的《支付服務(wù)法》()將數(shù)字貨幣作為數(shù)字資產(chǎn)進行監(jiān)管，針對購買、出售或交換數(shù)字貨幣的業(yè)務(wù)作了規(guī)定。綜合分析，各國目前對數(shù)字貨幣的監(jiān)管規(guī)范仍然主要集中于數(shù)字貨幣(而非法定數(shù)字貨幣)在交易過程(例如發(fā)行、流通)中的支付規(guī)則，并未聚焦法定數(shù)字貨幣的法律定位及應(yīng)當如何結(jié)合其現(xiàn)實特性實現(xiàn)合規(guī)監(jiān)管，因此并不利于中央銀行等金融監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)風險預(yù)判與控制。

數(shù)字人民幣的廣泛應(yīng)用將進一步擴展國際貿(mào)易和資本跨境流動空間，但數(shù)字人民幣的匿名化特點易使其成為跨境非法交易的工具?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管規(guī)則在跨境數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的場景下難以直接適用，無法應(yīng)對數(shù)字人民幣的跨境流通爭議糾紛。數(shù)字人民幣涉及在不同國家和地區(qū)的主體間進行跨境場景交易和應(yīng)用，新的跨境資本流通渠道使得民眾在監(jiān)管疲軟的情形下更易實現(xiàn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能對我國貨幣政策和金融秩序產(chǎn)生未知沖擊。數(shù)字經(jīng)濟及其衍生的創(chuàng)新金融模式已然改變了未來金融生態(tài)，并將深刻影響未來全球經(jīng)濟發(fā)展格局，及時調(diào)整完善法定數(shù)字貨幣監(jiān)管體系法律規(guī)制的意義重大。

(三)廣泛使用法定數(shù)字貨幣缺乏國際法支撐

實現(xiàn)法定數(shù)字貨幣國際化使用的前提是具備良好的貨幣使用環(huán)境，而實現(xiàn)法定數(shù)字貨幣的合規(guī)監(jiān)管是良好使用環(huán)境的重要支撐。特別是就人民幣而言，在當前全球貨幣支付體系中并不具有使用占比上的明顯優(yōu)勢，為數(shù)字人民幣體系確立完善的監(jiān)管規(guī)制基礎(chǔ)，是加速實現(xiàn)數(shù)字人民幣域外使用的前提之一。就目前數(shù)字人民幣國際化需求的監(jiān)管規(guī)制而言，至少面臨以下幾個方面的法律支撐缺陷：

一是數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用的法律基礎(chǔ)薄弱。由于央行居于數(shù)字人民幣發(fā)行流通與監(jiān)管的中心地位，央行理論上具備了數(shù)據(jù)中心地位，但目前歐盟等主要經(jīng)濟體對具備壟斷地位的數(shù)據(jù)平臺持嚴格的限制態(tài)度，例如其《數(shù)字服務(wù)法》等對超大平臺數(shù)字治理確定了新的技術(shù)框架標準，央行在發(fā)行數(shù)字人民幣后，是否會被歐盟加以特殊地位對待目前尚不明確。再如目前處于國際支付結(jié)算體系頂層的SWIFT體系，基于布雷頓森林體系瓦解后數(shù)十年的強勢發(fā)展，已形成了完善的相關(guān)國際支付標準與監(jiān)管規(guī)則制定話語權(quán)，數(shù)字人民幣投入域外使用后，對其的監(jiān)管機制與范圍必然會與現(xiàn)行體系產(chǎn)生沖突，若他國無法接受數(shù)字人民幣體系及其相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則，則數(shù)字人民幣的國際化之路將更為艱難。

二是數(shù)字人民幣的使用缺乏國際合作協(xié)議。就人民幣的國際使用環(huán)境而言，目前人民幣還存在使用范圍不廣的客觀實際，例如緬甸、越南等東盟國家雖然允許與中國接壤地區(qū)使用人民幣進行結(jié)算，但不允許相應(yīng)主體開設(shè)人民幣賬戶辦理借貸等業(yè)務(wù)。數(shù)字人民幣作為現(xiàn)代化的創(chuàng)新型貨幣結(jié)算體系，推進其國際化需要爭取更為廣泛的國際基礎(chǔ)，但目前尚無有效的合作協(xié)議作為參考，與此對比，數(shù)字人民幣面臨的國際環(huán)境并不樂觀。2022年5月，東盟十國首腦赴美參加美國東盟峰會，商議由東盟各國承接美國相應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移必然牽涉相應(yīng)貨幣的使用與支付占比。在百年未有之大變局的背景下，推廣數(shù)字人民幣的使用與監(jiān)管需要簽訂更為全面、有效、互利的國際合作協(xié)議，以先行實現(xiàn)部分區(qū)域內(nèi)的貨幣主導地位。

三是支持數(shù)字人民幣流通深度的監(jiān)管規(guī)則缺失。數(shù)字人民幣以區(qū)塊鏈等先進技術(shù)為基礎(chǔ)，可以獲知境外用戶的賬戶信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，當數(shù)字人民幣形成規(guī)模應(yīng)用后，監(jiān)管者可以掌握用戶群的相應(yīng)價值信息，因此他國對于央行具有的數(shù)字人民幣監(jiān)管能力理論上存在可能的預(yù)設(shè)立場。在此技術(shù)背景下，對數(shù)字人民幣發(fā)行流通的底層監(jiān)管規(guī)則的制定要更為慎重，在部分領(lǐng)域與范圍內(nèi)，可以考慮堅持主權(quán)在我的前提下，部分讓渡非關(guān)鍵性數(shù)據(jù)和技術(shù)于參與國，爭取數(shù)字人民幣更大范圍內(nèi)的應(yīng)用。

三、數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的機制調(diào)整

基于數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)動因，結(jié)合域外現(xiàn)有監(jiān)管模式與人民幣國際化應(yīng)用的客觀不足，有必要從監(jiān)管體制調(diào)整出發(fā)，確定相應(yīng)法律標準，結(jié)合國際法權(quán)利義務(wù)建立完整高效的數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管體系。首先，以合規(guī)為導向，根據(jù)監(jiān)管職責分立引致的弊端，針對數(shù)字人民幣體系建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，明確監(jiān)管部門在數(shù)字人民幣發(fā)行流通過程中的具體監(jiān)管職責與權(quán)力邊界。其次，以安全為導向，堅持總體國家安全觀，充分發(fā)揮我國在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢，確保金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的前提下，充分保障與尊重域內(nèi)外主體的隱私權(quán)利，增強數(shù)字人民幣監(jiān)管機制的靈活性與適應(yīng)性，對數(shù)字人民幣金融安全進行有效恰當?shù)谋O(jiān)控。最后，需要根據(jù)當代國際貨幣體系與國際貿(mào)易體系的實際，提高數(shù)字人民幣國際化應(yīng)用的標準制定能力，積極通過多種形式的國際合作，最大范圍地爭取數(shù)字人民幣在域外的推廣使用。

(一)構(gòu)建以央行為中心的監(jiān)管體系

已公布的《中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)，擬將數(shù)字人民幣確定為人民幣的數(shù)字化形式。針對數(shù)字人民幣的法律特征與技術(shù)特點，需要進一步明確如何最優(yōu)化利用現(xiàn)有監(jiān)管基礎(chǔ)，科學設(shè)立更為適宜的監(jiān)管框架。作為防控化解金融風險的重要制度安排，我國對中央和地方層面的金融監(jiān)管體制改革進行了不斷探索和完善，初步形成了以中央為主、央地雙層監(jiān)管的金融監(jiān)管架構(gòu)。如《意見稿》第二章第一節(jié)論述，監(jiān)管職責分立導致政策的不穩(wěn)定性與信息的不對稱性，將直接阻礙貨幣監(jiān)管職能的充分發(fā)揮。從監(jiān)管成本角度考慮，將“制定、執(zhí)行貨幣政策”與“防范化解金融風險”職責予以整合，賦予央行更集中的金融管理職權(quán)，實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的集中配置，可以減少跨部門的溝通和響應(yīng)成本。央行作為數(shù)字人民幣的發(fā)行者，通過對大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等先進技術(shù)的綜合運用，可以實現(xiàn)對貨幣流動全域?qū)崟r監(jiān)控，提前發(fā)現(xiàn)并研判金融風險，運用貨幣政策手段對風險予以及時修正。在數(shù)字人民幣深度參與經(jīng)濟運行的大趨勢下，需要調(diào)整當前貨幣監(jiān)管體系分權(quán)的現(xiàn)狀，通過相應(yīng)法律修訂，實現(xiàn)以央行為監(jiān)管中心的體系構(gòu)建，充分發(fā)揮央行在數(shù)字人民幣體系下的監(jiān)管主體作用。

貨幣體系與監(jiān)管間存在的密切關(guān)系，是賦予央行以監(jiān)管中心地位的重要依據(jù)。央行通過投放貨幣，把控了將貨幣政策傳遞給經(jīng)濟主體的最直接通道，特別是數(shù)字人民幣的運用，將極大地拓展金融活動的監(jiān)管范圍。央行利用數(shù)字人民幣體系，可以根據(jù)監(jiān)管對象的不同，實現(xiàn)微觀監(jiān)管經(jīng)濟活動、宏觀監(jiān)管金融體系的目標。從微觀監(jiān)管角度審視，數(shù)字人民幣的高度流動性和匯算便利性將重塑金融體系，央行居于信用系統(tǒng)管理的中心地位，通過政策調(diào)控調(diào)整市場具體投融資方向和模式。從宏觀監(jiān)管角度審視，在發(fā)生或潛在發(fā)生金融危機或系統(tǒng)性風險因素時，央行可以擁有干預(yù)市場的權(quán)力與能力。21世紀初次貸危機后，以《巴塞爾協(xié)議》為代表的國際跨境銀行監(jiān)管協(xié)議和以“金融穩(wěn)定委員會”(Financial Stability Board，F(xiàn)SB)為代表的國際組織要求推動金融業(yè)的開放性和透明度，提出了加強對金融風險的宏觀審慎控制。我國央行作為數(shù)字人民幣的發(fā)行和監(jiān)督機關(guān)，除了制定和執(zhí)行貨幣政策、完善貨幣政策調(diào)控體系外，負有牽頭建立宏觀審慎管理框架、履行宏觀審慎管理的職責。在數(shù)字人民幣深度參與跨境經(jīng)濟的大背景下，數(shù)字人民幣幣值與其基本面的穩(wěn)定需要央行進行責任兜底，通過貨幣投放與介入接管等方式提供必要的金融支持。央行天然地將維持貨幣政策的穩(wěn)健性作為執(zhí)行貨幣政策的先決預(yù)期，加之央行的“最后貸款人”角色，促使其作為貨幣的集中監(jiān)管者，以更為及時的貨幣動態(tài)準確研判各金融機構(gòu)的貨幣政策執(zhí)行情況并掌握真實經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

(二)確立總體安全優(yōu)先與隱私保護結(jié)合的制度設(shè)置

金融安全是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路，這為我國金融安全制度建設(shè)提供了原則指導。隨著數(shù)字人民幣參與國際貨幣體系和金融交易市場的程度逐漸加深，我們需要充分考慮數(shù)字人民幣的各類使用場景和各種風險隱患，避免數(shù)字人民幣脫離于監(jiān)管體系之外，影響國家金融安全穩(wěn)定。

總體安全優(yōu)先原則下的數(shù)字人民幣合規(guī)監(jiān)管制度構(gòu)建集中于金融數(shù)據(jù)主權(quán)需要由我國自行掌握。在金融信息化時代背景下，金融數(shù)據(jù)主權(quán)已成為國家主權(quán)的重要組成部分。金融數(shù)據(jù)主權(quán)是指國家對以數(shù)字形式存儲的金融數(shù)據(jù)在本國法律輻射范圍內(nèi)的管轄權(quán)，體現(xiàn)的是國家對本國金融數(shù)據(jù)進行管理與利用的獨立自主性和不受他國干涉性。目前歐美主導的國際金融數(shù)據(jù)市場被高度壟斷，以美國國際數(shù)據(jù)公司(International Data Corporation, IDC)為代表的數(shù)據(jù)公司占據(jù)了全球絕大多數(shù)金融數(shù)據(jù)分析、交易的市場份額，特別是在現(xiàn)行SWIFT體系下的國際跨境貨幣清算體系中，美國通過全球信息交換中心布局，幾乎掌握了全球貨幣和金融流通數(shù)據(jù)總量，形成了具有高度黏性的金融數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。依托新技術(shù)數(shù)字人民幣有望擺脫美元體系進行跨境流通和支付清算，但鑒于數(shù)據(jù)逃逸門檻較低，且數(shù)據(jù)服務(wù)器等作為金融數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施易遭受攻擊與破解，需要防范數(shù)字人民幣相關(guān)數(shù)據(jù)脫離控制甚至數(shù)據(jù)體系受到國家級入侵，從而對金融監(jiān)管與應(yīng)對造成巨大風險。此外，掌握數(shù)據(jù)金融主權(quán)對數(shù)字人民幣提升國際貨幣規(guī)則制定話語權(quán)至關(guān)重要，掌握金融數(shù)據(jù)主權(quán)也意味著我國有能力深度參與構(gòu)建穩(wěn)定、持續(xù)和公平的國際金融體系。

另外，數(shù)字人民幣通過受央行監(jiān)管的專用賬戶進行交易，在保障數(shù)據(jù)安全性的同時增加了流動性，但這也可能干預(yù)侵涉賬戶實際使用者的隱私空間?！敖鹑陔[私權(quán)”(Financial Privacy Right)是指個人控制、收集、披露和使用關(guān)于其本人金融交易或事務(wù)的權(quán)利。近年來，隨著數(shù)字金融的快速發(fā)展，金融隱私權(quán)和關(guān)鍵類信息基礎(chǔ)設(shè)施成為非法侵害的主要目標客體。人民幣在現(xiàn)行法律法規(guī)下，由央行發(fā)行并通過金融機構(gòu)流通，但由于現(xiàn)鈔和數(shù)字貨幣的結(jié)算方式與路徑存在較大差異，因此，對數(shù)字人民幣的賬戶監(jiān)管不能簡單地與現(xiàn)鈔監(jiān)管規(guī)則類比適用。針對數(shù)字人民幣的交易穿透核查，不能簡單地以交易“小額”或“大額”作區(qū)分，應(yīng)堅持實質(zhì)重于形式原則，充分體現(xiàn)核查的真實必要性，對于交易金額雖然較大，但交易目的合法且程序正當?shù)瓤梢宰髂涿幚恚m正監(jiān)管機構(gòu)在實際工作中可能存在的免責式、簡單化核查傾向，且需要遵循“小額匿名、大額依法可溯”的原則，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，不得將用戶的個人數(shù)據(jù)信息提供給第三方或其他部門。

在域外適用的環(huán)境下，數(shù)字人民幣體系面臨的隱私合規(guī)壓力更為明顯，例如數(shù)字人民幣在歐盟區(qū)域國家使用時，需要面臨歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》《數(shù)字市場法》等具體法律應(yīng)用的合規(guī)審查，但2021年11月由央行公布的《中央銀行存款賬戶管理辦法(征求意見稿)》尚未對數(shù)字人民幣的賬戶監(jiān)管規(guī)則進行具體闡釋。隨著數(shù)字人民幣應(yīng)用場景下的金融隱私權(quán)保護需求愈加迫切，各類金融機構(gòu)應(yīng)嚴格遵循金融隱私保護的基本原則。在金融數(shù)據(jù)主權(quán)在我的前提下，有必要開展《數(shù)字人民幣法》《金融數(shù)據(jù)安全保護條例》等專項規(guī)則的制定，強化對數(shù)字銀行賬戶、信息、數(shù)據(jù)等細化的合規(guī)監(jiān)管研究。

(三)加強監(jiān)管合規(guī)跨境合作

當前，世界各國對法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管，在機制模式與法律制度等層面存在較多分歧和差異。數(shù)字人民幣作為目前較為成熟的法定數(shù)字貨幣幣種，將為各國在法定數(shù)字貨幣監(jiān)管框架的搭建和制度實踐中提供相應(yīng)經(jīng)驗。數(shù)字人民幣的發(fā)行和流通將促進我國打破過去由西方國家尤其是以美國為主導的貨幣政策“長臂管轄”干涉的傳統(tǒng)范式，從制度層面來看，需要提升和優(yōu)化數(shù)字人民幣與金融數(shù)據(jù)跨境流動的可操作性，實現(xiàn)“端對端”的支付和清算過程，擴大跨境支付的廣泛應(yīng)用性、準確性和數(shù)據(jù)安全性。

一是拓寬監(jiān)管合作層級。從實踐性角度來看，我國需要積極與其他國家和地區(qū)開展數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)交流項目合作，包括數(shù)字人民幣往來賬戶數(shù)據(jù)存放、本幣結(jié)算和互換業(yè)務(wù)金融數(shù)據(jù)儲存與監(jiān)管等，制定或完善現(xiàn)行的跨境數(shù)據(jù)訴訟爭議解決機制，不斷拓寬數(shù)字人民幣合作層次。在相互依存的國際環(huán)境中，一國或地區(qū)性的貨幣政策效果，在很大程度上取決于其他國家或地區(qū)的相應(yīng)政策和應(yīng)對。基于“一帶一路”倡議的現(xiàn)實基礎(chǔ)，可以考慮與“一帶一路”、RCEP成員國在境外合作區(qū)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等場景中擴大數(shù)字人民幣的應(yīng)用領(lǐng)域，形成區(qū)域一籃子數(shù)字穩(wěn)定幣，并通過基建融資渠道刺激數(shù)字人民幣的廣泛使用。在符合監(jiān)管要求的前提下，監(jiān)管部門可進一步擴大數(shù)字人民幣許可業(yè)務(wù)范圍，不僅僅局限于雙邊貿(mào)易、貨幣互換等基礎(chǔ)領(lǐng)域。在監(jiān)管合作層面，尊重他國對貨幣體系與數(shù)字體系的具體規(guī)定，選定合規(guī)監(jiān)管試點平臺，重點進行數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用、跨幣種匯率交互試驗，力圖促使數(shù)字人民幣在技術(shù)標準、法律規(guī)制上逐步與其他幣種的法定數(shù)字貨幣融合應(yīng)用。在合規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，考慮引進適宜的外資金融機構(gòu)，鼓勵合規(guī)外資金融機構(gòu)申請數(shù)字人民幣支付業(yè)務(wù)許可證，不斷擴大數(shù)字人民幣的使用市場與業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

二是協(xié)作解構(gòu)數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)跨境風險。金融創(chuàng)新會帶來新的金融風險。數(shù)字人民幣作為最新的金融科技成果，需要結(jié)合其信息技術(shù)優(yōu)勢服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟和未來金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時服務(wù)于防范系統(tǒng)性金融風險的國際合作。數(shù)字人民幣流動性較強的特征導致監(jiān)管難度加大和犯罪風險提升，各國央行和貨幣主管部門需要持續(xù)開展對數(shù)字貨幣的風險評估和監(jiān)管合作，避免數(shù)字貨幣在本國產(chǎn)生監(jiān)管洼地，利用更高的透明度和更全面的數(shù)字化實現(xiàn)金融風險防范化解目標。鼓勵人民幣使用主體增持人民幣計價形式資產(chǎn)，引導境外資金流入境內(nèi)金融市場。因此，在國際層面需要爭取更多的跨境監(jiān)管合作伙伴，利用貿(mào)易區(qū)位優(yōu)勢，優(yōu)先考慮以東盟為主要合作伙伴，在以監(jiān)管沙盒方式確保數(shù)字人民幣體系絕對安全的基礎(chǔ)上，試點建設(shè)數(shù)字人民幣跨境支付渠道，實現(xiàn)數(shù)字人民幣體系成員國范圍內(nèi)跨境結(jié)算內(nèi)循環(huán)，擴大數(shù)字人民幣國際應(yīng)用占比。

三是開展法定數(shù)字貨幣標準制定國際合作。數(shù)字人民幣雖然已在部分國家地區(qū)展開了區(qū)域性應(yīng)用，但更需要推動與世界其他主要國家和地區(qū)之間的數(shù)字貨幣跨境流通往來，減少停留在理念層面的政策倡議，提出更多具有可操作性的議案，發(fā)揮我國參與構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理體系的主動性。美元基于SWIFT網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)形成的國際貨幣體系，在俄烏危機后，已充分暴露出其內(nèi)生缺陷與價值立場偏向。人民幣國際化尤其是數(shù)字人民幣國際化將有效改變國際貨幣體系的現(xiàn)有格局，幫助發(fā)展中國家特別是第三世界國家參與全球經(jīng)濟新秩序的治理。以跨境電商為例，目前中國已成為全球最大的電子商務(wù)市場，為確立以人民幣為計價單位的貨幣體系提供了基礎(chǔ)。結(jié)合數(shù)字人民幣發(fā)行、監(jiān)管經(jīng)驗，我國應(yīng)積極將數(shù)字人民幣的技術(shù)架構(gòu)、底層標準以及對金融風險的防控經(jīng)驗推廣至其他國家，推動數(shù)字人民幣標準體系成為可以被廣泛認可的國際標準參考范例，增強我國在貨幣領(lǐng)域的規(guī)則制定話語權(quán)。

余論

以數(shù)字人民幣為代表的法定數(shù)字貨幣應(yīng)用和資金轉(zhuǎn)移通道方式的創(chuàng)新為活躍全球金融市場提供了新的發(fā)展路徑，數(shù)字人民幣的快速發(fā)展已經(jīng)引起各國的廣泛關(guān)注，作為我國貨幣發(fā)行和政策制定監(jiān)管機構(gòu)，央行必須承擔起維護貨幣穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的責任，為維護金融穩(wěn)定設(shè)立長效機制，切實增強防范化解系統(tǒng)性金融風險的能力，在促進我國參與國際貨幣規(guī)則制定話語權(quán)、構(gòu)建穩(wěn)定的國際貨幣體系等方面采取積極措施。同時，需要及時調(diào)整法律規(guī)制，布局以金融主權(quán)為優(yōu)先、央行為中心的審慎監(jiān)管體系，避免監(jiān)管權(quán)力泛濫引致關(guān)鍵問題監(jiān)管失焦。在有關(guān)數(shù)字人民幣的關(guān)鍵問題和政策傾向上，必須始終堅持明確觀點和正確立場，以總體安全優(yōu)先和保護金融隱私為基本要求，堅決把握金融數(shù)據(jù)主權(quán)，以強化我國的金融風險控制和應(yīng)對能力為保障。在法律和監(jiān)管規(guī)則制定、數(shù)字人民幣國際合作方面作好制度建設(shè)，積極推動數(shù)字人民幣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升人民幣國際化水平，發(fā)揮數(shù)字人民幣在國際貨幣市場中的先發(fā)優(yōu)勢和實踐范例，推動構(gòu)建中國特色金融話語體系，增強我國貨幣政策在區(qū)域乃至國際的話語權(quán)。