劉永林 王亞卓 楊小敏

(1.北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100192；2.北京航空航天大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100191；3.北京師范大學(xué) 中國(guó)教育政策研究院，北京 100875)

一、問(wèn)題提出

作為國(guó)民教育體系重要組成部分的學(xué)前教育，其治理關(guān)鍵在于上下級(jí)政府之間、政府部門之間、公共與私人部門之間的權(quán)力分配與責(zé)任劃分，以法治的基本邏輯、思維方式和相應(yīng)舉措，持續(xù)優(yōu)化政府監(jiān)管模式，發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。

自21世紀(jì)初《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(國(guó)發(fā)〔2001〕21號(hào))提出“重視和發(fā)展學(xué)前教育”之后，一系列政策的出臺(tái)推動(dòng)和保障了學(xué)前教育事業(yè)的改革發(fā)展?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào))強(qiáng)調(diào)“把發(fā)展學(xué)前教育擺在更加重要的位置”，進(jìn)一步明確“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性”。2018年11月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2018〕39號(hào))提出“完善監(jiān)管體系”，包括監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門，加強(qiáng)幼兒園準(zhǔn)入的源頭監(jiān)管、完善過(guò)程監(jiān)管、強(qiáng)化安全監(jiān)管和嚴(yán)格依法監(jiān)管四大方面。

與此同時(shí)，現(xiàn)有教育法律法規(guī)已難以滿足學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展對(duì)法治保障的需求，監(jiān)管依據(jù)不充分、部門執(zhí)法不協(xié)同、技術(shù)賦能不同步等問(wèn)題凸顯。近年來(lái)，國(guó)家層面加快推動(dòng)學(xué)前教育專門立法。2017年12月，習(xí)近平總書記做出關(guān)于“加快學(xué)前教育立法，保障幼兒身心健康”的重要批示。2020年9月7日，教育部發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《學(xué)前教育法(草案)》)，對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)地位、政府責(zé)任、管理體制、入園保障、規(guī)范管理、師資隊(duì)伍等予以回應(yīng)，且著重加強(qiáng)了對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任、普惠性幼兒園以及民辦幼兒園逐利限制的規(guī)定。當(dāng)前，國(guó)家層面的學(xué)前教育專門立法日漸成熟，在已有的北京、天津、遼寧、吉林、江蘇、浙江、安徽、山東和云南九省市(以下簡(jiǎn)稱“九省市”)制定學(xué)前教育條例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市盡快啟動(dòng)制定或修訂地方學(xué)前教育法規(guī)，從地方立法層面充分回應(yīng)，選擇新的政府監(jiān)管理論指引新階段的制度設(shè)計(jì)，以進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)管。

政府監(jiān)管是具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)為了公共利益，根據(jù)相關(guān)政策法律法規(guī)，對(duì)微觀市場(chǎng)主體實(shí)施的各種激勵(lì)與制約行為。[1]新發(fā)展理念指導(dǎo)下的高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域的放松監(jiān)管改革是大方向，社會(huì)性領(lǐng)域的政府監(jiān)管則趨于嚴(yán)格。[2]近年來(lái)，學(xué)前教育領(lǐng)域政府監(jiān)管問(wèn)題得到學(xué)術(shù)界密切關(guān)注，大部分學(xué)者認(rèn)為學(xué)前教育國(guó)家和地方立法的關(guān)鍵是明確政府及其職能部門在推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展中的主要責(zé)任，[3-4]并從宏觀層面論述了監(jiān)管主體、執(zhí)法力度、部門協(xié)作、督查問(wèn)責(zé)等方面的重要性，[5-6]但在中觀和微觀層面關(guān)于學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管目標(biāo)、機(jī)制、重點(diǎn)和措施等缺乏具體深入研究。當(dāng)前《學(xué)前教育法(草案)》對(duì)政府的權(quán)責(zé)做出了框架性設(shè)計(jì)和方向性指引，這一國(guó)家立法將政府定位為監(jiān)管學(xué)前教育發(fā)展的責(zé)任主體。學(xué)前教育監(jiān)管中地方政府是履行責(zé)任的關(guān)鍵主體，學(xué)前教育地方立法應(yīng)當(dāng)在《學(xué)前教育法(草案)》的統(tǒng)籌建構(gòu)與頂層設(shè)計(jì)下，對(duì)學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管做出更具針對(duì)性與操作性的規(guī)定。

傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式難以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)，亟需系統(tǒng)性、整體性的政府監(jiān)管理論的前瞻性指引。在社會(huì)治理多元化背景下新興起的智慧監(jiān)管理論可以為學(xué)前教育政府監(jiān)管的地方立法回應(yīng)提供重要理論支撐。甘寧漢姆(Neil Gunningham)和戈拉博斯基(Peter Grabosky)在1998年提出智慧監(jiān)管理論，主張監(jiān)管多元主義并強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制的靈活性和創(chuàng)新性。[7]智慧監(jiān)管是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的創(chuàng)新和超越，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管等，有效提升監(jiān)管與服務(wù)的相容性。本文在全面闡釋學(xué)前教育的政府智慧監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，歸總評(píng)析九省市學(xué)前教育條例文本及其實(shí)踐，進(jìn)而探索國(guó)家學(xué)前教育監(jiān)管架構(gòu)下地方學(xué)前教育政府監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方法的立法回應(yīng)，以期助力建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)前教育治理體系。

二、智慧監(jiān)管：學(xué)前教育政府監(jiān)管的理論視角及分析框架建構(gòu)

智慧監(jiān)管理論為學(xué)前教育政府監(jiān)管模式創(chuàng)新提供了一個(gè)新視角，主張采用更具想象力、靈活性和多元化的監(jiān)管方式，突出多元共治和多種政策工具組合，強(qiáng)調(diào)對(duì)信息技術(shù)工具的運(yùn)用，可以有效克服學(xué)前教育傳統(tǒng)監(jiān)管模式的弊端。

(一)理論展開：智慧監(jiān)管理論核心要義

智慧監(jiān)管是命令控制型監(jiān)管與放松管制之間建立中間道路的全部創(chuàng)新的總稱，[8]強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的多元、監(jiān)管工具的多樣、監(jiān)管手段的柔性和監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新。 在監(jiān)管理念方面，智慧監(jiān)管的價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)公平、效率與自主，強(qiáng)化內(nèi)在的溝通、協(xié)調(diào)、對(duì)話和利益誘導(dǎo)機(jī)制，試圖在風(fēng)險(xiǎn)防范、促進(jìn)創(chuàng)新等眾多價(jià)值追求間尋求平衡。在監(jiān)管主體方面，智慧監(jiān)管要求監(jiān)管主體的外延更廣，既包括傳統(tǒng)強(qiáng)制執(zhí)行主體(政府)，還包括行業(yè)組織、社會(huì)組織等多個(gè)主體，并強(qiáng)調(diào)各監(jiān)管主體處于平等地位。在監(jiān)管手段方面，智慧監(jiān)管認(rèn)為應(yīng)該采取漸進(jìn)式監(jiān)管手段，首先通過(guò)自我監(jiān)管等軟性規(guī)制策略激發(fā)監(jiān)管活力，然后逐步提升監(jiān)管強(qiáng)度。在監(jiān)管工具方面，智慧監(jiān)管主張發(fā)揮多種政策工具的作用，通過(guò)正向激勵(lì)、行業(yè)監(jiān)管等方式，以多主體的互補(bǔ)性組合彌補(bǔ)單一監(jiān)管工具的短板。在監(jiān)管規(guī)范方面，智慧監(jiān)管傾向于采取靈活的、對(duì)創(chuàng)新持開放態(tài)度的原則性規(guī)范。在監(jiān)管效果層面，智慧監(jiān)管追求監(jiān)管者與被監(jiān)管者的“雙贏”，提升監(jiān)管的自覺性與有效性。

總體而言，智慧監(jiān)管建構(gòu)了一種合作型監(jiān)管模式，不再一味強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)制性監(jiān)管，而是尋求社會(huì)多元主體合作。這意味著政府的角色地位逐漸從主導(dǎo)型向促進(jìn)型轉(zhuǎn)變，監(jiān)管模式從政府管理向多元主體共治轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)開放的理論體系，智慧監(jiān)管理論在國(guó)內(nèi)外學(xué)者的共同努力下取得了新的理論發(fā)展，其豐富內(nèi)涵也更具時(shí)代特征。例如，國(guó)內(nèi)學(xué)者楊炳霖、劉鵬等在分析回應(yīng)性監(jiān)管理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，具體介紹了智慧監(jiān)管理論，提出在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)管及第三方監(jiān)管。[9-10]勞倫斯·G·巴克斯特(Lawrence G. Baxter)基于智慧監(jiān)管提出適應(yīng)性監(jiān)管(Adaptive Regulation)概念，認(rèn)為多元化的監(jiān)管方法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)突破監(jiān)管資源稀缺、成本較高等難題的關(guān)鍵舉措。[11]

(二)聯(lián)結(jié)耦合：學(xué)前教育智慧監(jiān)管框架建構(gòu)

新發(fā)展階段，應(yīng)發(fā)揮學(xué)前教育法律法規(guī)的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，化解學(xué)前教育數(shù)量不足和質(zhì)量不高并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著 “三孩政策”的提出，學(xué)前教育將進(jìn)一步面臨資源緊缺和普惠不足的雙重壓力，亟需通過(guò)學(xué)前教育立法進(jìn)一步深化改革破除體制機(jī)制障礙，讓每一位兒童都能接受公平而有質(zhì)量的教育公共服務(wù)。傳統(tǒng)監(jiān)管模式因其以政府為單一監(jiān)管主體通過(guò)行政命令開展，存在信息追溯程度低、監(jiān)管效率低、執(zhí)行不到位等問(wèn)題，難以滿足當(dāng)前學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的需要。針對(duì)傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管存在的不足，基于智慧監(jiān)管理論的學(xué)前教育地方政府監(jiān)管模式變革顯得更加緊迫。智慧監(jiān)管的指向是建立一種政府與非政府組織之間的合作型監(jiān)管模式。[12]一般而言，政府部門有序運(yùn)行得益于權(quán)責(zé)明晰，而法律的關(guān)鍵作用就是對(duì)責(zé)任的劃分；同樣，學(xué)前教育立法的核心是明確政府部門及其他主體在學(xué)前教育發(fā)展中的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))。智慧監(jiān)管理論框架下，政府的定位從直接監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞅O(jiān)管主體的促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者，并通過(guò)制度設(shè)計(jì)和原則規(guī)范搭建共同的監(jiān)管平臺(tái)，保障其他監(jiān)管者的主體地位，從而正向激發(fā)多方主體自我規(guī)范、參與監(jiān)管的意愿與能力。學(xué)前教育的地方政府智慧監(jiān)管，突出多主體監(jiān)管和監(jiān)管工具的組合使用，尤其在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，強(qiáng)調(diào)充分利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)開展更精細(xì)、回應(yīng)性更強(qiáng)的新型監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，提升公眾滿意度。政府監(jiān)管模式的變革要求學(xué)前教育的地方立法予以回應(yīng)，在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍和監(jiān)管方法的規(guī)定上做出相應(yīng)變革，即在目標(biāo)維度上實(shí)現(xiàn)安全作為單一價(jià)值追求向安全監(jiān)管與質(zhì)量發(fā)展結(jié)合的轉(zhuǎn)變；在主體維度上實(shí)現(xiàn)單一監(jiān)管主體向多元主體合作的轉(zhuǎn)變；在范圍維度上實(shí)現(xiàn)注重結(jié)果向過(guò)程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；在方法維度上實(shí)現(xiàn)硬性規(guī)范向新興技術(shù)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。(見圖1)

圖1 學(xué)前教育智慧監(jiān)管的理論框架

三、實(shí)踐檢視：對(duì)九省市學(xué)前教育條例中政府監(jiān)管條文的分析

(一)監(jiān)管目標(biāo)：規(guī)范指引行業(yè)發(fā)展，普惠優(yōu)質(zhì)還需夯實(shí)

教育是人的靈魂的教育，而非理智知識(shí)和認(rèn)識(shí)的堆積。[13]當(dāng)前學(xué)前教育制度要重視學(xué)習(xí)者個(gè)體的全面發(fā)展，這也是學(xué)前教育地方政府監(jiān)管的目標(biāo)指向。從關(guān)于學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管立法規(guī)范看，九省市條例中各地方政府的學(xué)前教育監(jiān)管目標(biāo)雖略有不同，但基本上涵蓋了促進(jìn)和規(guī)范學(xué)前教育行業(yè)發(fā)展，維護(hù)兒童、保教人員、園所合法權(quán)益，保護(hù)幼兒健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展三個(gè)方面，較為全面反映出九省市條例的監(jiān)管目標(biāo)均以學(xué)齡前兒童為中心，與當(dāng)前學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合，總體呈現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)規(guī)范指引行業(yè)發(fā)展、普惠優(yōu)質(zhì)還需夯實(shí)的特點(diǎn)。

當(dāng)然，九省市條例在確立監(jiān)管目標(biāo)時(shí)也各有不同考慮。山東省特別提出“促進(jìn)和規(guī)范普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”和促進(jìn)兒童“德智體美勞全面發(fā)展”，順應(yīng)了國(guó)家推進(jìn)普惠制幼兒園的形勢(shì)并契合了國(guó)家對(duì)兒童教育培養(yǎng)目標(biāo)。在反映學(xué)前教育監(jiān)管目標(biāo)的質(zhì)量、安全等關(guān)鍵指標(biāo)層面，九省市對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)管目標(biāo)“著墨不多”，僅有北京、遼寧、浙江、云南四個(gè)省市就提高教育教學(xué)質(zhì)量提出了要求，其他省市均未涉及。同時(shí)，把“安全發(fā)展”作為學(xué)前教育的監(jiān)管重點(diǎn)也并未得到九省市的一致認(rèn)可，僅有山東省將“安全發(fā)展”設(shè)定為監(jiān)管目標(biāo)，這些作為監(jiān)管目標(biāo)的重要內(nèi)容的參差不齊與立法不足，在一定程度上掣肘政府監(jiān)管作用的發(fā)揮。

在學(xué)前教育的監(jiān)管實(shí)踐中，公辦幼兒園占比較低，中、西部地區(qū)普惠性資源短缺，西部農(nóng)村地區(qū)非普惠性民辦園的比例高達(dá)67%。普惠性學(xué)前教育資源體系中公辦園在我國(guó)仍然是薄弱環(huán)節(jié)，其在管理體制、投入體制與教師政策等方面的不健全不完善，嚴(yán)重制約了公辦園的發(fā)展，難以積極發(fā)揮擴(kuò)大普惠性資源的作用。[14]“入園貴、入園難”問(wèn)題催生了數(shù)量眾多的無(wú)證園，這些無(wú)證園安全隱患較多、師資力量較弱，難以保證保教質(zhì)量，對(duì)兒童身心發(fā)展極為不利。[15]另一方面，家庭對(duì)公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育需求日漸提升，但是我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量整體不高，尤其是優(yōu)質(zhì)幼兒園較少，學(xué)前教育教師待遇偏低，地方政府監(jiān)管不足一定程度上制約了學(xué)前教育質(zhì)量提升。

(二)監(jiān)管機(jī)制：主體多元協(xié)同聯(lián)動(dòng)，社會(huì)參與相對(duì)單一

學(xué)前教育立法的政府監(jiān)管機(jī)制中，職責(zé)劃分清晰是保證法規(guī)政策落實(shí)和相關(guān)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。從關(guān)于學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管立法規(guī)范看，九省市條例在監(jiān)管機(jī)制的主責(zé)部門、部門協(xié)同和社會(huì)參與方面的規(guī)定略有差異，與當(dāng)前的學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合，總體呈現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制的主體多元協(xié)同聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與相對(duì)單一的特點(diǎn)。

在協(xié)同監(jiān)管方面，九省市都規(guī)定“教育行政部門”主要負(fù)責(zé)監(jiān)管，但由哪個(gè)層級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)的規(guī)定不同，天津市、浙江省未對(duì)層級(jí)做出明確規(guī)定。在部門協(xié)同方面，吉林省等五省市明確了具體部門，并要求分別在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作，北京市、天津市、遼寧省和安徽省僅籠統(tǒng)規(guī)定了“其他有關(guān)部門”。在社會(huì)參與方面，遼寧省、江蘇省規(guī)定了“家長(zhǎng)委員會(huì)”，并將其作為幼兒園教育管理監(jiān)督的合作主體。這一規(guī)定契合了家長(zhǎng)作為學(xué)前教育重要主體的利益訴求，有利于發(fā)揮其監(jiān)督作用。浙江省明確規(guī)定“鼓勵(lì)公眾、媒體對(duì)學(xué)前教育工作進(jìn)行監(jiān)督”，這有利于推動(dòng)多元主體參與學(xué)前教育監(jiān)管。天津市規(guī)定“公開信息，接受公眾監(jiān)督”，為公眾監(jiān)督提供了依據(jù)。其他省市在社會(huì)參與的其他主體和公開方式上缺乏相關(guān)規(guī)定。

盡管九省市條例在主責(zé)部門與部門協(xié)同方面有一定共識(shí)，但是部分省市對(duì)于主責(zé)部門及具體協(xié)同部門的職責(zé)分工沒有進(jìn)一步細(xì)化，容易導(dǎo)致部門之間由于職責(zé)規(guī)定不清而相互推諉。另外，對(duì)于吸收家長(zhǎng)參與監(jiān)督，引入媒體及社會(huì)公眾監(jiān)督并細(xì)化監(jiān)督方式等具有積極意義的做法并未得到普遍認(rèn)同，這在一定程度上阻滯監(jiān)管機(jī)制有效運(yùn)行。在學(xué)前教育的監(jiān)管實(shí)踐中，學(xué)前教育監(jiān)管的職能部門之間的職責(zé)不清、職責(zé)交叉、多頭管理、批管分離等現(xiàn)象普遍，家長(zhǎng)和其他社會(huì)主體參與度不高，因此有必要保障社會(huì)主體參與學(xué)前教育的權(quán)利，明確政府和社會(huì)參與主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，更好地發(fā)揮社會(huì)各主體的教育作用，促進(jìn)兒童全面健康發(fā)展。

(三)監(jiān)管重點(diǎn)：行政過(guò)程普遍涉及，部分環(huán)節(jié)仍顯薄弱

傳統(tǒng)的學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管主要依靠行政許可、行政檢查等手段進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)、專項(xiàng)及日常監(jiān)督檢查，采取投訴舉報(bào)查實(shí)和監(jiān)督抽檢等措施，這種傳統(tǒng)監(jiān)管模式資源耗費(fèi)巨大、風(fēng)險(xiǎn)防范成效有限。從關(guān)于學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管立法規(guī)范看，九省市條例在監(jiān)管重點(diǎn)上均涵蓋了事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)，在具體規(guī)定上存有差異，與當(dāng)前的學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合，總體呈現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)的行政過(guò)程普遍涉及、部分環(huán)節(jié)仍顯薄弱的特點(diǎn)。

在事前監(jiān)管上，主要包括對(duì)幼兒園工作人員準(zhǔn)入資格的規(guī)定、幼兒園設(shè)立條件的規(guī)定及負(fù)責(zé)審批幼兒園的機(jī)構(gòu)及手續(xù)規(guī)定。其中，浙江省對(duì)于幼兒園工作人員的準(zhǔn)入條件、幼兒園設(shè)立條件和審批程序的規(guī)定較為全面。在事中監(jiān)管上，主要包括對(duì)幼兒園安全管理、衛(wèi)生保健管理的硬件、軟件的靜態(tài)監(jiān)管及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作人員保育行為、管理行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其中，山東省的規(guī)定較為全面具體，內(nèi)容涵蓋安全管理、衛(wèi)生保健以及對(duì)保育行為和管理行為的監(jiān)管。在事后監(jiān)管上，主要包括年檢制度、質(zhì)量評(píng)估、督導(dǎo)及對(duì)申請(qǐng)變更或撤銷學(xué)前教育機(jī)構(gòu)資質(zhì)的規(guī)定。其中，遼寧省、江蘇省和安徽省規(guī)定了實(shí)行年檢制度，年檢結(jié)果公開。除北京市外，其他八個(gè)省市均明確了“質(zhì)量評(píng)估”和“督導(dǎo)”內(nèi)容。

九省市條例普遍涉及事前、事中、事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，但各監(jiān)管環(huán)節(jié)的具體規(guī)定粗細(xì)不一、詳略不同，有些省市僅對(duì)其中一個(gè)或兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定，未能形成全過(guò)程監(jiān)管的制度規(guī)定。在學(xué)前教育監(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管過(guò)程銜接粗糙、漏洞頻顯、事故多發(fā)，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)保育員虐待兒童、兒童因?yàn)閷W(xué)校設(shè)施不安全導(dǎo)致受傷或者食物中毒等事件，或大量證照不全的幼兒園、沒有證照的“黑園”面臨轉(zhuǎn)正困境，難以納入正常監(jiān)管范疇，這些問(wèn)題的出現(xiàn)均與政府監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失或不足有關(guān)，年檢制度內(nèi)容和程序也缺乏規(guī)范，教育督導(dǎo)和質(zhì)量評(píng)估發(fā)揮的作用有限。

(四)監(jiān)管手段：延續(xù)命令控制方式，柔性工具有待嵌入

新技術(shù)發(fā)展不僅會(huì)對(duì)權(quán)力分配、政府結(jié)構(gòu)以及行政績(jī)效等產(chǎn)生影響，還將為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)防、權(quán)力監(jiān)督等提供工具。[16]例如，日本的開放式幼兒園通過(guò)視頻加密技術(shù)和簽訂保密協(xié)議，允許家長(zhǎng)查看幼兒園實(shí)時(shí)監(jiān)控畫面，以開展對(duì)幼兒園的監(jiān)督。智慧監(jiān)管在手段上強(qiáng)調(diào)多樣性、激勵(lì)性和回應(yīng)性，運(yùn)用多種工具打“組合拳”，尤其是強(qiáng)調(diào)新技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的深度應(yīng)用。從關(guān)于學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管立法規(guī)范看，九省市條例在監(jiān)管手段上主要規(guī)定了“技術(shù)監(jiān)管”和“規(guī)則監(jiān)管”兩種方式，但具體規(guī)定略有差異，與當(dāng)前學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合，總體呈現(xiàn)監(jiān)管手段延續(xù)命令控制方式、柔性組合有待嵌入的特點(diǎn)。

第一，在監(jiān)管方式上，延續(xù)行政處罰、行政檢查等命令控制行政的傳統(tǒng)方式突出學(xué)前教育地方政府監(jiān)管。例如，浙江省規(guī)定“縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)幼兒園的安全工作進(jìn)行專項(xiàng)檢查，落實(shí)綜合治理措施?！逼渌魇∈幸财毡椴捎枚ㄆ跈z查的方式對(duì)幼兒園進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)違反條例規(guī)定的幼兒園及幼兒園工作人員，九省市普遍規(guī)定由教育主管部門責(zé)令限期改正，視情節(jié)嚴(yán)重與否采用不同處罰手段。

第二，在“技術(shù)監(jiān)管”上，主要是運(yùn)用信息技術(shù)賦能學(xué)前教育地方政府監(jiān)管。例如，江蘇省、浙江省和云南省規(guī)定“建立信息管理系統(tǒng)”，及時(shí)有效全面記錄和掌握幼兒園相關(guān)信息，針對(duì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)管；山東省規(guī)定“一鍵式緊急報(bào)警裝置、視頻圖像采集裝置以及網(wǎng)上巡察制度等等”。技術(shù)賦能學(xué)前教育監(jiān)管的做法體現(xiàn)了當(dāng)代教育行政管理對(duì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，理應(yīng)得到所有省市的重視并加以利用。

第三，總體監(jiān)管手段單一，柔性工具有待嵌入。九省市條例在監(jiān)管手段上的規(guī)定都以負(fù)面懲處為主，缺少正向激勵(lì)，手段單一刻板，均未涉及關(guān)于“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的監(jiān)管規(guī)定；大數(shù)據(jù)時(shí)代新興起的在線監(jiān)管、信用監(jiān)管等多種監(jiān)管手段也未得到充分利用。監(jiān)管實(shí)踐中，政府在監(jiān)管時(shí)多為嚴(yán)厲的命令控制型手段，往往局限于控制市場(chǎng)準(zhǔn)入、突擊行政檢查、行政處罰等等，事中事后監(jiān)管手段不足，互聯(lián)網(wǎng)工具、大數(shù)據(jù)工具等高科技手段未給予足夠重視，行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)等在監(jiān)管中發(fā)揮的作用也微乎其微。

四、立法回應(yīng)：提升地方學(xué)前教育政府監(jiān)管質(zhì)效的制度設(shè)計(jì)

基于智慧監(jiān)管理論框架和九省市地方學(xué)前教育條例的立法規(guī)范及其實(shí)踐問(wèn)題，高質(zhì)量發(fā)展階段背景下的學(xué)前教育治理亟需學(xué)前教育政府監(jiān)管的地方立法回應(yīng)，并從監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方法等方面進(jìn)行政府監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。

(一)目標(biāo)維度：安全監(jiān)管與質(zhì)量發(fā)展相平衡

政府監(jiān)管目標(biāo)的多元性特征為不同目標(biāo)之間的平衡提出了重大挑戰(zhàn)。安全與發(fā)展是對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，表面上，過(guò)于追求安全可能阻滯發(fā)展，過(guò)于強(qiáng)調(diào)發(fā)展可能帶來(lái)安全隱患。實(shí)質(zhì)上，安全與發(fā)展相輔相成、互為前提，學(xué)前教育地方政府監(jiān)管，既要堅(jiān)決保障兒童安全，又要為兒童發(fā)展提供充分空間與應(yīng)有支持。命令控制型監(jiān)管注重單一價(jià)值追求，智慧監(jiān)管則試圖在安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范、兒童保護(hù)、質(zhì)量發(fā)展以及促進(jìn)創(chuàng)新等多個(gè)價(jià)值追求之間取得平衡。[12]美國(guó)通過(guò)建立多層級(jí)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、使用標(biāo)準(zhǔn)化工具測(cè)評(píng)質(zhì)量、給予連續(xù)性的質(zhì)量改進(jìn)支持等手段推動(dòng)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總體質(zhì)量提升。[17]研究表明，師幼比是影響學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量的重要結(jié)構(gòu)性要素，[18]英國(guó)政府明確規(guī)定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的師生比例，注重教師入職培訓(xùn)和在職培訓(xùn)，防止其因工作負(fù)擔(dān)過(guò)重、專業(yè)能力不足等導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)，降低教育質(zhì)量。九省市在建構(gòu)政府監(jiān)管體系中均以學(xué)齡前兒童為中心，一定程度上反映了兒童安全與質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一。教育的本質(zhì)是促進(jìn)人的發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展階段下“全面發(fā)展”的價(jià)值取向必然成為新發(fā)展階段學(xué)前教育現(xiàn)代化一系列法律與政策出臺(tái)的核心要義，正如《學(xué)前教育法(草案)》第一條所明確，該草案目的是保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，規(guī)范學(xué)前教育實(shí)施，提高全民素質(zhì)。

具體在地方學(xué)前教育條例中政府監(jiān)管條文的制定與修訂上，一是應(yīng)突出學(xué)前教育地方政府監(jiān)管的安全與質(zhì)量發(fā)展相平衡的目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持把兒童的全面發(fā)展作為監(jiān)管目標(biāo)的基本原則，為兒童后繼學(xué)習(xí)和終身發(fā)展奠定良好素質(zhì)基礎(chǔ)。二是以上位法為依據(jù)，在總則中明確提出學(xué)前教育行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，兼顧與平衡好安全、普惠和優(yōu)質(zhì)的方向。三是從公共性基本性質(zhì)出發(fā)，首先考慮其對(duì)學(xué)前教育的規(guī)范是否能使兒童真正受益、健康發(fā)展，必須堅(jiān)持“兒童中心主義”與“權(quán)益保障”的立法思路，所有條款與規(guī)則設(shè)計(jì)均應(yīng)圍繞優(yōu)先保障學(xué)齡前兒童合法權(quán)益而展開。

(二)主體維度：協(xié)同監(jiān)管與合作治理相促進(jìn)

社會(huì)轉(zhuǎn)型中多主體參與的教育治理具有明顯優(yōu)勢(shì)，能更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)變革與教育發(fā)展的挑戰(zhàn)。[19]智慧監(jiān)管理論認(rèn)為監(jiān)管主體的外延是廣泛的，除了政府及其相關(guān)部門，還應(yīng)包括社會(huì)、家庭、第三方組織等，政府應(yīng)作為地位平等的監(jiān)管主體之間的促進(jìn)者與協(xié)調(diào)者。學(xué)前教育的地方政府監(jiān)管需要突破監(jiān)管主體的傳統(tǒng)命令控制模式，重視政府與社會(huì)力量之間的良性互動(dòng)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭等多元主體協(xié)同監(jiān)管、合作共治學(xué)前教育監(jiān)管新格局。該格局下的多元合作主體在學(xué)前教育的地方監(jiān)管中，主體之間應(yīng)存在高度依賴關(guān)系以及對(duì)價(jià)值觀的共同承諾。[20]在智慧監(jiān)管中，各監(jiān)管主體不是孤立存在的，政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和其他社會(huì)力量間存在密切關(guān)聯(lián)，通過(guò)協(xié)作實(shí)施監(jiān)管。監(jiān)管過(guò)程中進(jìn)行信息共享，消除信息壁壘，最終依據(jù)監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行聯(lián)合獎(jiǎng)懲。例如，在英國(guó)，民間組織、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾建立了各種防止虐童協(xié)會(huì)，形成了職業(yè)化的防止虐童組織，構(gòu)建了多方社會(huì)力量參與的綜合防控體系。[21]

具體在地方學(xué)前教育條例中政府監(jiān)管條文的制定與修訂上，一是完善教育主管部門、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制，明確不同層級(jí)的地方政府以及牽頭的主責(zé)部門、協(xié)同監(jiān)管的其他部門的權(quán)責(zé)分工。各級(jí)教育主管部門應(yīng)健全其學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，建立一支專業(yè)化管理人員隊(duì)伍。二是進(jìn)一步明確行業(yè)組織、大眾傳媒、家長(zhǎng)及社會(huì)公眾各類監(jiān)督主體的監(jiān)督途徑及監(jiān)督方式方法等，增強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管與合作治理的可操作性，將監(jiān)督權(quán)分級(jí)下放，或授予專業(yè)學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，形成多方合作、齊抓共管的公共治理格局。三是建立健全家長(zhǎng)委員會(huì)制度，賦予家長(zhǎng)參與兒童教育的相關(guān)權(quán)利,保障其知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等，明確家庭與校方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。四是貫徹信息公開原則，明確規(guī)定將教師健康狀況與資質(zhì)、食品與藥品的采購(gòu)與使用等事關(guān)兒童身心健康的重要信息公之于眾，并通過(guò)錄音、錄像等形式保存，便于接受家長(zhǎng)與其他社會(huì)力量監(jiān)督。

(三)范圍維度：過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相統(tǒng)一

學(xué)前教育的政府監(jiān)管具有跨地域、跨層級(jí)、跨部門和主體多元等特征。從過(guò)程論視野來(lái)看，為有效應(yīng)對(duì)學(xué)前教育監(jiān)管的復(fù)雜性，必須使監(jiān)管范圍從“單一”向“綜合”轉(zhuǎn)變，監(jiān)管模式從“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，監(jiān)管運(yùn)作從被動(dòng)“事后執(zhí)法”向主動(dòng)“前端服務(wù)”的全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。[22]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的學(xué)前教育的政府監(jiān)管日趨專業(yè)與復(fù)雜，保教人員安全意識(shí)不足、體罰兒童等各種風(fēng)險(xiǎn)廣泛潛伏于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的各個(gè)角落和各類活動(dòng)之中。[23]傳統(tǒng)監(jiān)管模式往往是事后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，而非智慧監(jiān)管理論下的事前、事中有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)與化解危機(jī)。顯然，智慧監(jiān)管理論通過(guò)多主體聯(lián)合監(jiān)管，運(yùn)用高新技術(shù)統(tǒng)籌、關(guān)聯(lián)和共享監(jiān)管信息，同時(shí)將提醒、指導(dǎo)、糾正與處罰等引入監(jiān)管全過(guò)程，[24]將監(jiān)管范圍從偏重結(jié)果監(jiān)管轉(zhuǎn)向過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相統(tǒng)一，更加突出監(jiān)管過(guò)程的有效性。例如，新西蘭采取差異化復(fù)評(píng)方式，根據(jù)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)確定評(píng)估周期，并且建立常態(tài)化信息發(fā)布機(jī)制，將所有評(píng)估報(bào)告都公布在網(wǎng)站上。[25]九省市部分條例對(duì)學(xué)前教育的過(guò)程監(jiān)管已有一些規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化與結(jié)果監(jiān)管相統(tǒng)一的學(xué)前教育動(dòng)態(tài)全面過(guò)程監(jiān)管，是新時(shí)期提升學(xué)前教育政府監(jiān)管實(shí)效的重要保證。

我國(guó)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)方式主要是采用結(jié)果性評(píng)價(jià)，且以關(guān)注結(jié)構(gòu)性質(zhì)量為主，忽視了過(guò)程性質(zhì)量，應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相統(tǒng)一。具體在地方學(xué)前教育條例中政府監(jiān)管條文的制定與修訂上，一是突出全面動(dòng)態(tài)過(guò)程監(jiān)管，建立健全學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和退出的全鏈條監(jiān)管制度，完善學(xué)前教育機(jī)構(gòu)保育和教育的軟硬件條件、內(nèi)容和方式等全領(lǐng)域的監(jiān)管制度。二是突出結(jié)果監(jiān)管、責(zé)任監(jiān)管，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的制度執(zhí)行情況進(jìn)行有效評(píng)估與監(jiān)督，[26]在“法律責(zé)任”章節(jié)落實(shí)對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰，細(xì)化督查與追責(zé)方式。三是建立以政府為主、社會(huì)力量多元化質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，采用定性與定量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法、結(jié)構(gòu)性質(zhì)量與過(guò)程性質(zhì)量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，通過(guò)制度化的方式提升學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)管實(shí)效。

(四)方法維度：傳統(tǒng)監(jiān)管與柔性監(jiān)管相結(jié)合

智慧監(jiān)管理論認(rèn)為任何單個(gè)的工具都各有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，無(wú)法靈活地和有彈性地在任何情況下解決所有的問(wèn)題，因此要運(yùn)用多種工具打“組合拳”，[27]法律基于制定而產(chǎn)生合法性效力，并以“強(qiáng)制可能性”為本質(zhì)，[28]是政府監(jiān)管學(xué)前教育的首要依據(jù)和基本前提。健全的法律法規(guī)體系將為促進(jìn)學(xué)前教育健康發(fā)展提供制度保障, 也是智慧監(jiān)管理論下“組合工具”的規(guī)范來(lái)源。傳統(tǒng)的命令控制型手段依然發(fā)揮不可或缺的作用，柔性監(jiān)管手段或方法的嵌入勢(shì)在必行。政府部門作為最重要的監(jiān)管主體，有國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，能夠更好地履行監(jiān)管職責(zé)，然而對(duì)被監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性的處罰存在效率低、成本高、覆蓋面窄等不足，因此需要利用多種監(jiān)管手段，通過(guò)搭建信息化基礎(chǔ)平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開信息，社會(huì)力量綜合采用行業(yè)培訓(xùn)、投訴舉報(bào)、媒體輿論、第三方機(jī)構(gòu)鑒定或評(píng)估等手段進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)借助信息化技術(shù)建立切實(shí)有效的質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)(Quality Rating and Improvement Systems)，各州在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上公布監(jiān)測(cè)結(jié)果，并以此為依據(jù)為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供差異化的補(bǔ)貼、質(zhì)量成就獎(jiǎng)等財(cái)政激勵(lì)，必要的技術(shù)協(xié)助和多樣化的監(jiān)管手段是QRIS幫助不斷提升學(xué)前教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的重要原因。[17]

在我國(guó)，幼兒園建立信息公示平臺(tái)，是技術(shù)作為柔性監(jiān)管手段的重要體現(xiàn)。積極借鑒國(guó)內(nèi)外可行的政策工具和監(jiān)管手段，豐富政策工具箱。具體在地方學(xué)前教育條例中政府監(jiān)管條文的制定與修訂上，一是注重監(jiān)管過(guò)程中科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，依托大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)的應(yīng)用，發(fā)展或使用新環(huán)境下的信息工具，搭建體系標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管信息化、信息數(shù)字化的信息化監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上線下立體化、智能化、精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。二是參照各國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，建立我國(guó)學(xué)前教育行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系及評(píng)價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上，完善學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)機(jī)制，向社會(huì)公布評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)行業(yè)自律和行業(yè)培訓(xùn)等手段實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的正向激勵(lì)和逆向淘汰。三是強(qiáng)制性規(guī)定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善安全技術(shù)防控體系建設(shè)，配備電子設(shè)施設(shè)備等智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)校園公共區(qū)域防控?zé)o盲區(qū)、無(wú)死角、無(wú)漏洞。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，在國(guó)家層面的學(xué)前教育專門立法日漸成熟的背景下，學(xué)前教育治理現(xiàn)代化對(duì)地方學(xué)前教育政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了更高要求。學(xué)前教育的地方監(jiān)管制度設(shè)計(jì)是一場(chǎng)致力于解決學(xué)前教育發(fā)展深層次矛盾的活動(dòng)，其轉(zhuǎn)型升級(jí)涉及監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管方法等各方面的變革。智慧監(jiān)管理論突出多元共治、工具組合、信息技術(shù)運(yùn)用等特點(diǎn)，主張采用更具想象力、靈活性和多元化的監(jiān)管方式達(dá)到良好的治理質(zhì)效，其獨(dú)特的內(nèi)在運(yùn)行邏輯可以有效克服學(xué)前教育傳統(tǒng)監(jiān)管模式產(chǎn)生的弊端。地方學(xué)前教育的智慧監(jiān)管制度設(shè)計(jì)應(yīng)聚焦平衡監(jiān)管目標(biāo)、協(xié)調(diào)監(jiān)管主體、明確監(jiān)管范圍、創(chuàng)新監(jiān)管手段，遵循安全監(jiān)管與質(zhì)量發(fā)展相平衡、協(xié)同監(jiān)管與合作治理相促進(jìn)、過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果監(jiān)管相統(tǒng)一、傳統(tǒng)監(jiān)管與柔性監(jiān)管相結(jié)合的原則，全面推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。