周澤中，王學(xué)輝

（1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081；2.西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

一、問題的提出

大數(shù)據(jù)云端、人工智能技術(shù)等核心字眼的出現(xiàn)和普及，皆明示著人類已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地邁向數(shù)字社會，其中個人信息的利用與保護(hù)亦不可避免地成為數(shù)字社會的重要制度基石。然而，在我們嘆服科技發(fā)展日新月異的同時，更需要謹(jǐn)慎應(yīng)對日益增多、紛繁復(fù)雜的個人信息處理行為。2021年施行的《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個人信息保護(hù)法》）既要求個人信息處理者保障個人信息安全，又需要實現(xiàn)個人信息的充分合理利用[1]。通過系統(tǒng)檢索和對比分析既有的研究文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)目前研究視域和關(guān)注主題相對比較集中，大多數(shù)學(xué)者選擇立足于各自擅長的知識領(lǐng)域展開深度剖析，力求在理論和實踐層面構(gòu)建個人信息保護(hù)的堅實藩籬[2]。然而，由于受到新冠肺炎疫情影響，各級人民政府或者第三方機(jī)構(gòu)①在積極應(yīng)對疫情防控的過程中，運用健康碼、行程卡等手段收集個人身份信息，進(jìn)而根據(jù)公民的個人身份信息作出事實認(rèn)證結(jié)論，采取相應(yīng)的行為評價和限制措施。這些措施確實能夠有助于提升治理效能和減少治理成本。筆者從密切跟蹤的兩則社會焦點事件，能夠窺見政府或者第三方機(jī)構(gòu)在收集處理個人身份信息的過程中，經(jīng)常運用“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等方式實施信息監(jiān)管和精準(zhǔn)治理。例如，2021 年8月15 日，湖北省鄂州市鄂城區(qū)疫情防控指揮部發(fā)布通告，明確規(guī)定將無故不接種新冠疫苗納入個人誠信記錄，將個體新冠疫苗接種情況與個人誠信檔案直接掛鉤，借助“聲譽(yù)懲戒”機(jī)制達(dá)到全民檢疫的信息監(jiān)管效果②。再如，2021 年8 月29 日，湖南省長沙市軌道交通集團(tuán)發(fā)布公告，宣布即日起長沙地鐵在原有查驗電子健康碼基礎(chǔ)上，將對所有進(jìn)站乘客增加查驗新冠疫苗接種記錄；未接種新冠疫苗的乘客，須登記姓名、聯(lián)系方式、身份證號碼、家庭住址、未接種原因等信息后，方可進(jìn)站乘車。這就意味著將公民疫苗接種情況與日常乘車出行自由直接掛鉤③。

以上事例反映出政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對個人身份信息作出事實認(rèn)證和行為評價，展示了信息技術(shù)的強(qiáng)大規(guī)制效用。但是，公民的疫苗接種情況、誠信檔案情況可分別劃歸《個人信息保護(hù)法》第二十八條明確規(guī)定的“醫(yī)療健康、金融賬戶”等范圍，這些信息同屬于法定的“敏感個人信息”。相較于其他一般性的個人信息，這些基本身份信息具有更為顯著的隱私性和敏感性等特征。慮及于此，有必要細(xì)致審思和全面防范個人身份信息認(rèn)證工具可能被濫用或者存在功能異化的現(xiàn)實風(fēng)險。本文擬將圍繞個人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵、制度功能以及法律規(guī)制等內(nèi)容逐層展開細(xì)致分析，以期能夠促進(jìn)這一規(guī)制工具的法治化、制度化和均衡化。

二、個人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵

政府或者第三方機(jī)構(gòu)對個人身份信息作出相應(yīng)的事實認(rèn)證和行為評價，使其融于政府規(guī)制和社會治理的整體框架之中，不僅可以全方位地呈現(xiàn)“個人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)，而且能夠重新發(fā)掘“認(rèn)證”制度的時代意蘊。前述內(nèi)容共同構(gòu)成了個人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵。

（一）“個人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)

從人類社會誕生之初，個人身份信息便已存在。彼時的個人身份信息儲存主要依靠個體大腦，處理方式則是最為常見的口耳相傳。線下社會情境中的個人身份信息雖然也是可識別的，但是僅僅停留在類似于長相（肖像權(quán)）、稱呼（姓名權(quán)）等具體人格權(quán)的表現(xiàn)方式上，對它們的利用和保護(hù)至多也是局限于民法領(lǐng)域。而隨著人類大步邁入數(shù)字社會，生活方式和社交形態(tài)開始產(chǎn)生質(zhì)的變化，個人身份信息也不再僅僅通過人類大腦進(jìn)行記憶、儲存和處理，繼而借助于更為先進(jìn)多元的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行加工、整理，使其轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗械臄?shù)據(jù)產(chǎn)品以供國家、社會和他人使用，此時的個人身份信息除體現(xiàn)前述具體人格權(quán)之外，還被發(fā)掘出了本身附加的重要財產(chǎn)價值[3]。數(shù)字社會中的個人身份信息具有強(qiáng)大的可利用性和可流通性，決定了它可以在不同主體之間自由流動，政府或者第三方機(jī)構(gòu)在處理個人身份信息的活動過程中，通常會將個人身份信息所承載的權(quán)利內(nèi)嵌于國家主導(dǎo)的“法秩序”體系范疇之中[4]。數(shù)據(jù)技術(shù)與政府規(guī)制的深度融合，使得個人身份信息被放置于互聯(lián)網(wǎng)之中，政府或者第三方機(jī)構(gòu)借助于云端上傳、共享傳送、公開認(rèn)證等處理手段，折射出了個人身份信息的多層結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 個人身份信息的多層結(jié)構(gòu)

首先，個人身份信息的生物屬性。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千零三十四條第二款的規(guī)定，個人信息是以電子或者其他方式記錄，能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。由此可見，前述個人信息需要依附于自然人的生物內(nèi)容，并且基于特定身份提供判斷自然人生物特征的可識別性標(biāo)準(zhǔn)，由此能夠推導(dǎo)出個人身份信息應(yīng)當(dāng)是具有某種特定意義的內(nèi)容[5]?！睹穹ǖ洹贰秱€人信息保護(hù)法》皆要求個人信息是以電子或者其他方式記錄的各種信息，需要相關(guān)處理主體進(jìn)行記錄、整理或者認(rèn)證等方式進(jìn)行固化，才能得到控制、利用及保護(hù)。個人身份信息的無體性，衍生出了其不能被獨占、強(qiáng)有力的人際流動以及使用價值的凝聚增加等結(jié)構(gòu)優(yōu)勢[6]。個人身份信息作為特定自然人的重要表征，是符號原理普遍適用于人類社會的生物標(biāo)識，通過可識別的內(nèi)容表征建立起與自然人之間的客觀穩(wěn)定聯(lián)系[7]。與日常所謂的知識不同，個人身份信息并不密切關(guān)涉智力創(chuàng)造，而是由自然人自發(fā)生成的生物特點、人體畫像和活動路線。

其次，個人身份信息的規(guī)范屬性。由于個人身份信息具有表征自然人的生物屬性，因而便與國家和社會對特定主體的評價認(rèn)證結(jié)果密切相關(guān)，具有更深層次的規(guī)范屬性，或者稱其為人格屬性。例如傳統(tǒng)民商事領(lǐng)域內(nèi)的姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)益，往往與個人身份信息存在密切的意義關(guān)聯(lián)。盡管數(shù)字社會已經(jīng)促成個人身份信息處理方式的重大轉(zhuǎn)變，但是個人身份信息仍舊是彰顯個體自由和尊嚴(yán)的最基本規(guī)范要素[8]。當(dāng)然，與傳統(tǒng)線下社會的個人身份信息存在顯著差異，數(shù)字社會中的個人身份信息具有更為鮮明的規(guī)范屬性。在數(shù)據(jù)云端的技術(shù)影響下，個人身份信息被適用于各種不同場景的分類、認(rèn)證和評價機(jī)制之中，構(gòu)成當(dāng)前我國學(xué)界存在爭議的“第四代人權(quán)”之邏輯分點[9]?，F(xiàn)代政府對于特定自然人的認(rèn)證評價不再憑借線下交流和經(jīng)驗判斷等傳統(tǒng)方式進(jìn)行，而是將個人身份信息交付算法程序，經(jīng)由技術(shù)手段進(jìn)行分類、認(rèn)證和評級，由此形成自然人格和數(shù)字人格的規(guī)范混同，二者既有可能出現(xiàn)完全一致的理想狀態(tài)，也可能存在個別內(nèi)容不符甚至截然相反的不利局面，主要取決于數(shù)學(xué)算法和應(yīng)用平臺針對個人身份信息的計算使用水平，直接作用于個體評價的人格畫像，進(jìn)而影響自然人在社會生活中的行為自由與個人隱私。

再次，個人身份信息的秩序?qū)傩浴＝?jīng)由個人身份信息勾勒主體人格畫像，生物屬性與規(guī)范屬性得以融為一體。個人身份信息的財產(chǎn)利益和精神利益被無限放大，蘊涵的商業(yè)價值和科研價值得到凸顯。政府和社會有足夠的內(nèi)驅(qū)動機(jī)實施信息監(jiān)管和精準(zhǔn)治理，個體開始變得前所未有地透明公開，隱私也變得不再那么私密，可以直接通過算法進(jìn)行精確計算。個人身份信息不再局限于生物意義上的自然人表征，也不再被僅僅界定為規(guī)范意義上的具體人格權(quán)，而是逐漸成為國家主導(dǎo)認(rèn)證和維護(hù)社會秩序的核心要素，具有顯著的效用性和稀缺性等特征，能夠滿足商業(yè)經(jīng)濟(jì)、政府規(guī)制和社會治理等現(xiàn)實需要。信息處理自動化和信息傳播網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)發(fā)展，加速了個人身份信息的規(guī)?；占⒓s化整合和個體化認(rèn)證[10]。

（二）“認(rèn)證”制度的時代意蘊

根據(jù)漢語的詞源解釋，“認(rèn)證”意指“辨認(rèn)并證實”，主要指向“法律上有職權(quán)之公務(wù)員，承認(rèn)某事實之存在，或某文件之真確而證明之”④。由此可延伸出認(rèn)證的邏輯結(jié)構(gòu)：主體是負(fù)有法定職權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，對象是某種事實或者文件的客觀存在情況，行為則是主體針對內(nèi)容作出肯定或者否定的認(rèn)定結(jié)論。最為常見的認(rèn)證方式是我國古今通行的戶籍制度，即政府對所轄范圍內(nèi)的人口數(shù)量進(jìn)行登記、調(diào)查、記錄在冊的一項管理制度。當(dāng)然，古代戶籍制度的主要目的是為征收賦役、補(bǔ)充軍隊、調(diào)派勞役提供依據(jù)，夯實等第分化的封建統(tǒng)治秩序[11]。但是，隨著現(xiàn)代政府職能的不斷拓展，認(rèn)證形式已經(jīng)不再限于戶籍身份信息的登記核查、證件頒發(fā)，而是廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，例如“質(zhì)量認(rèn)證”“產(chǎn)品認(rèn)證”“安全認(rèn)證”等表現(xiàn)形式層出不窮。這些現(xiàn)象無不表征著認(rèn)證逐漸發(fā)展成為國家的一項核心法律制度。

此種觀點也得到了域外認(rèn)證制度的經(jīng)驗支持。西方國家認(rèn)證制度的原初形態(tài)同樣側(cè)重于身份認(rèn)證和財產(chǎn)認(rèn)證，主要為家庭人口登記、征兵、征稅和財產(chǎn)申報登記等具體形式，后來發(fā)展為自然人的出生、死亡、遷移和涉及公共安全衛(wèi)生的傳染病等管理事項被逐步確立和納入強(qiáng)制性的國家認(rèn)證范圍。這就預(yù)示著國家應(yīng)當(dāng)建立更加全面、精細(xì)且有效的認(rèn)證制度，對于國家認(rèn)證能力也提出了更高的要求。國家認(rèn)證模式從最初的“以家戶為單位”逐步發(fā)展為“關(guān)注人的個體特征”，從總體意義上的規(guī)模認(rèn)證到個體意義上的人格認(rèn)證[12]。據(jù)此，美國著名學(xué)者邁克爾·曼采取二分法，將國家權(quán)力分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力，認(rèn)證便是最為典型也是最為重要的一項基礎(chǔ)權(quán)力[13]。還有學(xué)者指出，國家對公民身份、財產(chǎn)、行為以及社會公共事務(wù)的認(rèn)證，最終都要歸結(jié)到人和物的各種身體特征、社會特征和經(jīng)濟(jì)特征上，認(rèn)證是國家基本制度建設(shè)的基礎(chǔ)[14]。認(rèn)證制度既包含對人和物各種特征的確認(rèn)識別行為，也包含根據(jù)這些特征制定法律規(guī)范、設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)及實施具體行為，而這些活動的目的都是為了保障認(rèn)證制度的整體有效性。因此，筆者贊同這一觀點：認(rèn)證作為公民權(quán)利的另一種成本，是構(gòu)建良好法治國家和社會治理秩序的必要條件，也是政府應(yīng)該提供的一項公共物品[15]。

前文列舉的兩則社會事件，是由政府或者第三方機(jī)構(gòu)收集和處理個人身份信息，并以此作出相應(yīng)的事實認(rèn)證和行為評價。而此種行動邏輯的生成，須歸因于我國現(xiàn)今大力推行的公私合作治理模式，倡導(dǎo)政府與社會共建共享共治。不同的規(guī)制主體依托先進(jìn)的數(shù)據(jù)算法技術(shù)，能夠很大程度地提升個人身份信息在公私部門之間的流轉(zhuǎn)效率和利用頻率，從而有助于重塑政府規(guī)制和社會治理的全過程。由此，本文所意指的“認(rèn)證”制度具有非常鮮明的時代意蘊，體現(xiàn)為認(rèn)證主體和認(rèn)證結(jié)果的多元化（見圖2），既不同于傳統(tǒng)戶籍制度偏重于信息登記核查的事實認(rèn)證功能，也不同于西方語境下認(rèn)證權(quán)力專屬于國家的屬性限定。相反，政府或者第三方機(jī)構(gòu)作為認(rèn)證主體，針對個人身份信息進(jìn)行事實認(rèn)證和價值評判，有助于簡化公私部門的決策認(rèn)知，助推公私合作治理的框架建構(gòu)與機(jī)制完善。

圖2 “認(rèn)證”制度的時代意蘊

至此，將“個人身份信息”的多層結(jié)構(gòu)與“認(rèn)證”制度的時代意蘊進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，能夠概括出個人身份信息認(rèn)證工具的基本內(nèi)涵。即政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過收集、處理個人身份信息，據(jù)此作出相應(yīng)的事實認(rèn)證和行為評價，會對公民個體自由和財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性的法律效果。

三、個人身份信息認(rèn)證工具的制度功能

現(xiàn)代規(guī)制的目標(biāo)設(shè)定既要求尊重市場發(fā)展規(guī)律和提升社會自治能力，還需要政府積極采取措施避免公民基本權(quán)利遭受來自其他個體的侵害。那么，面對紛繁復(fù)雜的規(guī)制任務(wù)和規(guī)制對象，僅僅依靠傳統(tǒng)的規(guī)制手段顯然有些力不從心，這也成為現(xiàn)代規(guī)制實踐面臨的主要難題之一。而個人身份信息認(rèn)證工具正是在政府和社會疲于應(yīng)對日益多元的治理任務(wù)、渴求更為有效多元的規(guī)制手段等現(xiàn)實情境之下興起的。

（一）治理手段革新與構(gòu)筑公私合作圖景

政府管理邁向公共治理的轉(zhuǎn)型過程，催生出治理主體多元化、治理手段個性化的發(fā)展趨勢。自上而下的行政管理體制不足以完滿應(yīng)對日益增多的公共管理事務(wù)，政府需要呼吁市場和社會主體聯(lián)動合作的多元規(guī)制手段來構(gòu)筑公私合作圖景。個人身份信息認(rèn)證工具的制度內(nèi)核便是源于此，旨在將治理主體多元和治理工具革新進(jìn)行實質(zhì)融貫，使之更為契合公共治理理論的題中要義[16]。

首先，個人身份信息認(rèn)證有助于整合多元治理主體的資源優(yōu)勢。一方面，數(shù)字政府建設(shè)衍生出的一系列新型監(jiān)管手段，使得普通民眾只需通過登錄支付寶、微信等應(yīng)用平臺，即可完成個人身份信息采集、處理和認(rèn)證等煩瑣手續(xù)，基本取代了以往借助于人工進(jìn)行信息登記、查詢、核驗以及認(rèn)證等傳統(tǒng)手段。而這些信息化監(jiān)管手段的生成運作得益于政府與社會的聯(lián)動合作，國家政務(wù)服務(wù)平臺作為官方授權(quán)機(jī)構(gòu)，將公民個人健康信息的申報、處理以及后續(xù)認(rèn)證等公共權(quán)力授予騰訊和阿里等第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制度化地將市場和社會領(lǐng)域中的多元治理主體納入現(xiàn)代化的治理體系。另一方面，出于及時應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的形勢需要，個人身份信息認(rèn)證以內(nèi)容簡明、邏輯嚴(yán)密的表現(xiàn)形式，要求政府主要職能部門之間達(dá)成信息共享和監(jiān)管合作，制度化地處理使用、共享認(rèn)證公民個人身份信息，進(jìn)一步提升政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)適能力，提升行政系統(tǒng)的信息溝通技能和議事協(xié)調(diào)能力，緩解“一事一議”辦公、機(jī)構(gòu)各行其是、部門重復(fù)監(jiān)管等規(guī)制困境[17]。

其次，個人身份信息認(rèn)證有助于實現(xiàn)多元治理手段的功能革新。傳統(tǒng)的政府管理手段多為強(qiáng)制性、單方性，缺乏柔性協(xié)商等民主化色彩。而個人身份信息認(rèn)證則是在不斷革新治理手段的過程中創(chuàng)制的新型規(guī)制工具，其具有相對比較柔性、強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防和重視過程協(xié)商等特征，補(bǔ)充完善了政府規(guī)制活動的“工具箱”[18]。個人身份信息認(rèn)證的作用方式可分為三類：一是以個體選擇為導(dǎo)向的治理效能，通過提供一些不同選項引導(dǎo)個體行為；二是以聲譽(yù)懲戒為基礎(chǔ)的治理效能，通過“認(rèn)證+信用監(jiān)管”等機(jī)制引導(dǎo)個體行為；三是利用個人身份信息認(rèn)證后的規(guī)范制定和政策執(zhí)行等手段，充分調(diào)動政府與社會實施合作治理的自主性。

總體上，政府部門機(jī)構(gòu)之間的工作配合、政府與社會的多元治理主體合作，都需要有效的信息基礎(chǔ)和技術(shù)手段，而個人身份信息認(rèn)證恰恰在一定程度上滿足了信息整合、信息共享等現(xiàn)實需要，將解決復(fù)雜公共治理問題的機(jī)制內(nèi)嵌于整個國家治理體系之中。

（二）數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展與深化國家信息義務(wù)

近年，政府積極發(fā)掘以“個人身份信息”為核心的一系列監(jiān)管規(guī)制工具，與之深刻關(guān)聯(lián)的是數(shù)字應(yīng)用平臺發(fā)展和公共行政結(jié)構(gòu)變遷。但是，數(shù)量龐雜、來源分散、形式多元的個人身份信息很難得到及時有效的整合處理，很有可能導(dǎo)致監(jiān)管主體和被監(jiān)管對象之間溝通失敗，從而陷入信息不對稱的決策僵局。故而，在信息技術(shù)高速發(fā)展的浪潮影響之下，出現(xiàn)了各類不同的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。此時，國家信息義務(wù)也不可避免地需要加以深化，主要體現(xiàn)在兩個層面：

首先，建基于數(shù)據(jù)技術(shù)的個人身份信息認(rèn)證工具能夠減輕傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔資料儲存、管理等成本壓力，有助于推動政府行政文牘檔案的更新?lián)Q代。然而，正是因為通過以算法為基礎(chǔ)單元建立數(shù)據(jù)庫和信息庫，進(jìn)行個人身份信息的認(rèn)證監(jiān)管，國家更有義務(wù)將監(jiān)管對象的身份信息予以精細(xì)化的分類建檔，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)有序整合和處理個人身份信息，優(yōu)化政府監(jiān)管服務(wù)的有效性[19]。從海量的個人身份信息數(shù)據(jù)庫之中，政府或者第三方機(jī)構(gòu)負(fù)有義務(wù)歸納概括出認(rèn)證對象行為的一般性規(guī)律，從而設(shè)計一套科學(xué)合理的認(rèn)證指標(biāo)體系，對個人身份信息進(jìn)行重新發(fā)掘、排列組合與提煉總結(jié)[20]。

其次，作為由政府認(rèn)證權(quán)力衍生而來的一種規(guī)制工具，個人身份信息認(rèn)證是借助各類應(yīng)用平臺對公民個體生物特征進(jìn)行分類記錄、畫像分析和深層處理的“精巧監(jiān)管裝置”，能夠有助于大幅簡化傳統(tǒng)意義的人工登記、核驗以及處理等程序內(nèi)容[21]。但是，隨著各類應(yīng)用平臺深度滲透影響到公民個體生活和社會秩序穩(wěn)定，政府更有義務(wù)為普通民眾創(chuàng)設(shè)更多可利用的信息選擇，應(yīng)當(dāng)充分保障和實現(xiàn)公民的信息知情權(quán)，而不能放任一些數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺無限制地采集、利用和認(rèn)證個人身份信息。政府或者第三方機(jī)構(gòu)作出簡明、易查詢的個人身份信息認(rèn)證結(jié)論，旨在促使社會民眾更為了解相關(guān)情況，使之成為引導(dǎo)公民個體行為選擇、政府規(guī)范政策制定和社會集體反應(yīng)作出的信號。通過肉眼可見的符號標(biāo)識概括復(fù)雜的個人身份信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)“巧妙披露”相關(guān)內(nèi)容，以達(dá)成“有針對性的透明度”，縮減了大量瑣碎、空泛信息的理解時間和傳遞空間[22]。

總體上，隨著數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用平臺的發(fā)展普及，國家信息義務(wù)得以進(jìn)一步深化拓展，是個人身份信息認(rèn)證工具得以興起的重要緣由。認(rèn)證技術(shù)的便捷度、認(rèn)證過程的簡明化、認(rèn)證結(jié)果的可及性，促使政府作為決策者和認(rèn)證實施者，社會和市場作為認(rèn)證受益者，公民作為認(rèn)證對象，都能及時地獲取各自需要的信息，這是個人身份信息認(rèn)證工具承載的重要制度功能。

（三）確保行政目的實現(xiàn)手段的新發(fā)展

現(xiàn)代政府運用個人身份信息認(rèn)證工具的主要動因在于解決“監(jiān)管難”的問題，指向確保行政相對人履行監(jiān)管要求、維護(hù)行政秩序安定。面對社會人員流動快速頻繁、疫情易發(fā)反復(fù)，政府作為公共利益的維護(hù)者，必須肩負(fù)起保障人民健康安全和社會公共福祉的任務(wù)使命。通常認(rèn)為，確保行政目的實現(xiàn)的手段主要分為兩個面向的行為表現(xiàn)：一是通過傳統(tǒng)的行政執(zhí)法手段確保公民履行相關(guān)義務(wù)；二是通過披露某些事實、禁止從事某項活動等方式確保公民履行相關(guān)義務(wù)[23]。作為現(xiàn)代規(guī)制工具的個人身份信息認(rèn)證，則可以被看作確保行政目的實現(xiàn)手段的新發(fā)展。

首先，從關(guān)注行政執(zhí)法能力建設(shè)到加強(qiáng)政社合作共治。傳統(tǒng)意義上確保行政目的實現(xiàn)主要依靠行政內(nèi)部資源、提升行政主體的執(zhí)法能力素養(yǎng)。而個人身份信息認(rèn)證工具是通過政府與社會達(dá)成聯(lián)動合作，增設(shè)信用懲戒、教育懲戒等“點名與羞辱”的機(jī)制形式，向被監(jiān)管對象施加類似于“聲譽(yù)處罰”的強(qiáng)制力，很有可能大于行政執(zhí)法手段的效果。其次，從聚焦“義務(wù)不履行”到“義務(wù)精細(xì)化”。行政主體確保行政目的實現(xiàn)的手段，過去比較關(guān)注針對不履行相關(guān)義務(wù)要求的行政相對人進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行；而個人身份信息認(rèn)證工具則是根據(jù)信息監(jiān)管對象的義務(wù)履行狀態(tài)采取相應(yīng)的認(rèn)證評級。在實施某些懲戒機(jī)制的同時，還可能采取物質(zhì)激勵和提供行為便利等手段。再次，從重視“事后監(jiān)管控制”到關(guān)切“事前風(fēng)險預(yù)防”。傳統(tǒng)上，行政主體確保行政目的實現(xiàn)的手段局限于規(guī)制已經(jīng)發(fā)生的事實或者行為，而個人身份信息認(rèn)證工具本身具有風(fēng)險預(yù)防和警示提醒的顯著效用，政府或者第三方機(jī)構(gòu)預(yù)先處理和認(rèn)證公民個人身份信息，可以看作一種具有風(fēng)險預(yù)防面向的規(guī)制活動[24]。未能通過個人身份信息認(rèn)證的公民個體，將無法從事某項或者某些行為，也是政府和社會希望通過預(yù)防性手段達(dá)到降低信息監(jiān)管不能的風(fēng)險。最后，從聚焦法律規(guī)范義務(wù)到兼顧個體社會責(zé)任。傳統(tǒng)上，確保行政目的實現(xiàn)的手段主要適用于督促行政相對人自覺遵守法律規(guī)范載明的底線要求。在此基礎(chǔ)上，個人身份信息認(rèn)證工具兼具公民個人積極踐行社會公德要求、促進(jìn)社會公益和人民整體安全等方面的“更高實現(xiàn)”之功能效用。通過激勵公民個體養(yǎng)成更為良好的認(rèn)證記錄，促使相關(guān)的義務(wù)要求在“超越法律規(guī)范的強(qiáng)制性要求”的更高程度上得以履行[25]。

個人身份信息認(rèn)證工具成為確保行政目的得以實現(xiàn)的新發(fā)展，還有其他的一些現(xiàn)實背景因素。例如，由于現(xiàn)代社會的規(guī)模和層次日漸擴(kuò)展，行政主體采取直接或者間接的行政強(qiáng)制手段難以使法律獲得有效執(zhí)行的理想規(guī)范作用；面對龐雜多變的行政任務(wù)和被監(jiān)管群體，行政主體執(zhí)行法律所仰賴的制度工具過于單一。個人身份信息認(rèn)證工具確實能夠彌補(bǔ)政府規(guī)制框架和社會治理體系的諸多欠缺和不足，具有非常強(qiáng)大且現(xiàn)實的制度功能。在實踐過程中，其并非以內(nèi)容相對確定的司法裁判文書或者行政處理決定為適用依據(jù)，但是卻能夠?qū)窈戏?quán)益形成一些實質(zhì)性的限制，甚至有時可能存在對基本權(quán)利的侵害風(fēng)險。因此，從制度理性的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對個人身份信息認(rèn)證工具進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。

四、個人身份信息認(rèn)證工具的法律規(guī)制

個人身份信息認(rèn)證工具對公民基本權(quán)利能夠產(chǎn)生重要的實際影響，故而應(yīng)當(dāng)將其置于法律規(guī)制的框架之內(nèi)進(jìn)行約束調(diào)控。倘若只注重認(rèn)證過程的便捷可得性，過分重視個人身份信息認(rèn)證工具的治理實效，卻忽視了對公民基本權(quán)利的尊重和保障，不僅違背了“良法善治”的制度初衷，而且是對行政法治建設(shè)的損害。

（一）推進(jìn)認(rèn)證職權(quán)依據(jù)的法治化

雖然我國《個人信息保護(hù)法》正式確立了個人信息處理的基本原則和具體規(guī)則，但是關(guān)于敏感個人信息的處理規(guī)則、國家機(jī)關(guān)處理個人信息的特別規(guī)定等內(nèi)容則顯得較為籠統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，健康檢疫和誠信檔案等個人身份信息屬于《個人信息保護(hù)法》明確劃定的“敏感個人信息”范圍，國家或者第三方機(jī)構(gòu)針對個人身份信息作出的事實認(rèn)證和行為評價，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、于法有據(jù)的原則要求。

首先，個人身份信息認(rèn)證應(yīng)當(dāng)職權(quán)法定。從當(dāng)前實踐的角度出發(fā)，個人身份信息認(rèn)證主體包括政府和第三方機(jī)構(gòu)（譬如長沙地鐵等市場主體）。政府作為憲法和法律意義上的國家機(jī)關(guān)，其實際行使的認(rèn)證權(quán)力在性質(zhì)上屬于行政權(quán)。然而，需要指出的是，各地疫情防控指揮部（辦公室）等臨時機(jī)構(gòu)是無權(quán)發(fā)布“實施信用懲戒”或者“一律黃（紅）碼管理”等公告內(nèi)容的。因為《個人信息保護(hù)法》并未明確賦予這些臨時機(jī)構(gòu)處理和認(rèn)證公民個人身份信息的權(quán)力，而且這些臨時機(jī)構(gòu)發(fā)布的公告系內(nèi)部行政規(guī)范性文件，無權(quán)增設(shè)限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施[26]。因此，作為法定的個人身份信息認(rèn)證主體，政府在行使權(quán)力的過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)，不得超越履行法定職責(zé)的范圍。同理可證，作為個人身份信息處理者的第三方機(jī)構(gòu)則更應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的原則要求。那么，第三方機(jī)構(gòu)在沒有獲得法律、法規(guī)明確授權(quán)的情況下，不能隨意發(fā)布強(qiáng)制采集和認(rèn)證公民個人身份信息的相關(guān)公告，并且不得強(qiáng)行將個人身份信息與主體行為自由進(jìn)行捆綁。否則，屬于嚴(yán)重侵犯公民信息自決權(quán)、隱私權(quán)和人身自由的違法違規(guī)行為[27]。

其次，個人身份信息認(rèn)證應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)。從我國現(xiàn)行有效的實定法來看，除了《個人信息保護(hù)法》，個人身份信息認(rèn)證的規(guī)范依據(jù)以行政規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，呈現(xiàn)出位階層級偏低的現(xiàn)實狀況⑤，一定程度上導(dǎo)致個人身份信息認(rèn)證工具的合法性遭受質(zhì)疑。加之，個人身份信息具有特殊敏感性，涉及公民信息自決權(quán)、隱私權(quán)等內(nèi)容，信息處理者針對個人身份信息作出的事實認(rèn)證和行為評價，會直接影響公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利。因此，基于“侵害保留說”[28]和“重要事項說”[29]等理論觀點，個人身份信息認(rèn)證工具的適用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先和法律保留原則。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，政府或者第三方機(jī)構(gòu)自行發(fā)布的公告內(nèi)容之中不能隨意創(chuàng)設(shè)“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等權(quán)利限制措施。

再次，根據(jù)依法行政原則，公權(quán)力主體認(rèn)證評價個人身份信息，應(yīng)當(dāng)通過法律進(jìn)行明確規(guī)定。同時，政府也不得授權(quán)或者委托第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性取得個人身份信息。類似于鄂城區(qū)疫情防控公告載明的信用懲戒措施、長沙地鐵強(qiáng)制要求未接種疫苗的乘客登記個人身份信息，都應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的法律控制。這些強(qiáng)制性措施不應(yīng)通過行政規(guī)范性文件或者市場公告的形式予以確定，而應(yīng)該根據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律規(guī)定，以及個人身份信息認(rèn)證的事項性質(zhì)和法律效果，再由有權(quán)主體通過適當(dāng)?shù)奈浑A規(guī)范進(jìn)行設(shè)定。

（二）促進(jìn)認(rèn)證程序要素的制度化

個人身份信息認(rèn)證工具應(yīng)當(dāng)接受正當(dāng)法律程序原則的約束，主要體現(xiàn)為政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對個人身份信息認(rèn)證的過程中，應(yīng)當(dāng)重視促進(jìn)相關(guān)程序要素的制度化。主要體現(xiàn)為：

首先，個人身份信息認(rèn)證工具的適用，應(yīng)當(dāng)充分保障公民的信息知情權(quán)和信息自決權(quán)?！秱€人信息保護(hù)法》第二章第一節(jié)明確規(guī)定了個人信息處理規(guī)制的“告知-同意”機(jī)制。根據(jù)該法第三十條規(guī)定，政府或者第三方機(jī)構(gòu)處理較為敏感的個人身份信息，還應(yīng)當(dāng)向公民個人告知處理敏感個人信息的必要性以及對個人權(quán)益的影響等內(nèi)容。由此可見，作為約束個人身份信息認(rèn)證工具的程序性要素，“告知-同意”機(jī)制要求政府或者第三方機(jī)構(gòu)將個人身份信息認(rèn)證的目的、范圍、方式、法律效果等具體事項明確告知公民，并獲得其同意。建立在個人意思自治和行為自由的基礎(chǔ)之上，“告知-同意”機(jī)制充分體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利的尊重，很大程度上能夠防范個人身份信息認(rèn)證的權(quán)力濫用[30]。可是，《個人信息保護(hù)法》第十三條規(guī)定了“告知-同意”機(jī)制適用的例外情形，這也為某些現(xiàn)實情境下的個人身份信息認(rèn)證留下了“邏輯漏洞”。因而有學(xué)者指出，“告知-同意”機(jī)制可能成為數(shù)字社會的“最大謊言”，日益流于形式[31]。前文所述的“長沙地鐵”事件便是最佳例證，所涉公告一經(jīng)發(fā)布便引起了當(dāng)?shù)孛癖姷牡种品磳?，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)布主體連夜刪除相關(guān)內(nèi)容。其中的重要原因在于該公告在發(fā)布之前，未予公開聽取廣大民眾的意見，強(qiáng)制要求公民履行相關(guān)的義務(wù)。由此可見，政府或者第三方機(jī)構(gòu)在運用個人身份信息認(rèn)證工具對公民權(quán)利采取某項限制措施之前，必須事先告知相應(yīng)的事實理由和處理結(jié)果，同時釋明認(rèn)證程序、起止期限和救濟(jì)方式。

其次，個人身份信息認(rèn)證工具的適用，應(yīng)當(dāng)充分保障公民的陳述和申辯權(quán)利。《個人信息保護(hù)法》規(guī)定了公民在個人信息處理過程中的諸項權(quán)利，但是這些內(nèi)容多為事后的監(jiān)督救濟(jì)程序。對于涉及敏感個人信息的處理行為，亦未直接規(guī)定公民依法享有陳述申辯的權(quán)利。這些程序性權(quán)利的內(nèi)容缺失，很有可能導(dǎo)致社會民眾產(chǎn)生抵觸和反對情緒，從而影響政府規(guī)制目的和效果的實現(xiàn)。例如，一些地方人民政府發(fā)布公告，將個人檢疫信息與誠信檔案進(jìn)行關(guān)聯(lián)，因而產(chǎn)生“公開示眾”甚至是“聲譽(yù)懲戒”的不利法律后果。此時，允許公民個體依法行使陳述申辯的權(quán)利，完全符合正當(dāng)法律程序原則。政府或者第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查程序，對公民的陳述申辯內(nèi)容予以核實，并將后續(xù)的調(diào)整執(zhí)行情況告知公民個人，對于不接受公民申辯異議、拒絕將其移出失信人員名單，應(yīng)當(dāng)及時釋明具體理由。

再次，應(yīng)當(dāng)建立完善個人身份信息認(rèn)證記錄的有效期制度。倘若公民在一定期限內(nèi)已經(jīng)按照要求履行了相關(guān)的義務(wù)內(nèi)容，政府或者第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過個人身份信息認(rèn)證的有效期條款和自動刪除程序予以恢復(fù)，這是被遺忘權(quán)在個人身份信息認(rèn)證領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[32]。例如，某公民因未注射新冠疫苗而被納入失信人員名單，其在根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行疫苗接種之后，地方人民政府應(yīng)當(dāng)盡快將該公民的失信記錄進(jìn)行刪除修復(fù)。

總體上，個人身份信息認(rèn)證工具需要遵循嚴(yán)格的公開透明程序要求，才能更好地確保其合法性。將正當(dāng)法律程序的原則要旨全面落實到個人身份信息認(rèn)證過程之中，貫徹廣泛征求被認(rèn)證對象的意見、主動引入專家學(xué)者論證機(jī)制、提升個人身份信息認(rèn)證的公開質(zhì)量等程序要素，進(jìn)一步完善確保個人身份信息認(rèn)證客觀真實和公開公正的技術(shù)與法律措施。

（三）確保認(rèn)證成本收益的均衡化

針對個人身份信息認(rèn)證工具的實踐效果，需要解決的兩個重要問題分別為：第一，政府或者第三方機(jī)構(gòu)通過個人身份信息認(rèn)證工具所欲達(dá)成的規(guī)制收益，和對個體自由權(quán)利造成的限制成本是否符合比例。第二，倘若個人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制收益與限制成本之間不合比例，那么應(yīng)當(dāng)如何實質(zhì)性地確保成本收益的均衡化。述問題便涉及比例原則與成本收益分析方法對于個人身份信息認(rèn)證工具的約束調(diào)控。

在展開論證之前，需要明確比例原則與成本收益分析方法之間的適用邏輯關(guān)系，這也是近年行政法學(xué)界重點關(guān)注的一個基本理論問題。比例原則作為一項行政法基本原則，經(jīng)過多年的精細(xì)化研究及發(fā)展，不少學(xué)者已經(jīng)將其確立為實定法和司法實踐的基礎(chǔ)教義，更是倡導(dǎo)應(yīng)當(dāng)將其作為法學(xué)方法論，從公法擴(kuò)展到各部門[33]。但是，也有學(xué)者主張將均衡性原則論證中的不能量化問題，替換為成本收益分析的模型[34]。戴昕教授等人則進(jìn)一步指出，比例原則存在理論上的謬誤，應(yīng)當(dāng)以成本收益分析方法取代比例原則[35]。前述觀點基本勾勒出不同學(xué)者對于比例原則與成本收益分析方法之間關(guān)系問題的認(rèn)知差異，筆者認(rèn)為兩者均失之偏頗。尤其是對個人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制作用而言，此二者并不存在非此即彼的矛盾關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)充分考量各自優(yōu)勢、積極尋求共存機(jī)會。主要體現(xiàn)為以下內(nèi)容：

首先，運用比例原則的價值分析方法，界定判斷個人身份信息認(rèn)證工具的合比例性。一些地方人民政府或者第三方機(jī)構(gòu)為了維護(hù)公共利益和社會秩序，通過收集和處理個人身份信息作出相應(yīng)的事實認(rèn)證和行為評價?？梢?，個人身份信息認(rèn)證工具的規(guī)制目標(biāo)具有一定的正當(dāng)性。但是，政府或者第三方機(jī)構(gòu)后續(xù)作出的“認(rèn)證+信用懲戒”“認(rèn)證+限制出行”等強(qiáng)制性措施，可能會對公民權(quán)利自由造成過度規(guī)制的效果。例如，齊齊哈爾市疫情防控指揮部發(fā)布公告將所有來齊返齊的人員全部實行“紅碼”管理⑥、黑河市疫情防控指揮部發(fā)布公告將戶籍居民的健康碼統(tǒng)一賦以“黃碼”⑦。這些“一視同仁”的應(yīng)急舉措確實能夠在短時間內(nèi)緩解本行政區(qū)域內(nèi)的管理壓力，可是無差別地將信息認(rèn)證與權(quán)利限制進(jìn)行聯(lián)結(jié)，顯然是不妥當(dāng)?shù)摹Ｉ暄灾?，政府或者第三方機(jī)構(gòu)采取的認(rèn)證評價措施，不能將“監(jiān)管難”“執(zhí)行難”作為唯一的價值考量標(biāo)準(zhǔn)，從而忽略了認(rèn)證規(guī)制目的與權(quán)利限制手段之間的適當(dāng)性關(guān)聯(lián)。

其次，在運用比例原則展開目的正當(dāng)性和手段適當(dāng)性分析的基礎(chǔ)上，還需要引入成本收益分析的定量分析方法，用以解決必要性原則和狹義比例原則的客觀化不足問題。必要性原則強(qiáng)調(diào)手段與目的之間的最小侵害性，即“不能用大炮打小鳥”，無疑制造了更多的主觀判斷空間和更為不確定的法律概念。狹義比例原則主張公共利益維護(hù)與公民權(quán)利損害之間成比例，則具有更為明顯的不確定性，形式空洞、內(nèi)容主觀是狹義比例原則受到批判的主要原因[34]。相反，成本收益分析方法運用統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，仔細(xì)權(quán)衡個人身份信息認(rèn)證工具可能導(dǎo)致的不利成本和有利收益，并將此與其他可能的替代性規(guī)制工具進(jìn)行比較，判斷何者更有助于促進(jìn)社會公共利益。

再次，需要明確交代，成本收益分析方法采用的定量分析方法是可被貨幣化的，而個人身份信息認(rèn)證工具的成本收益可能無法被貨幣化，揭示出了以金錢的形式作為衡量標(biāo)準(zhǔn)是有局限性的[36]。鑒于此，本文擬選擇另一個角度，探尋成本收益分析方法在個人身份信息認(rèn)證工具中的具體規(guī)制路徑。如前所述，個人身份信息認(rèn)證在本質(zhì)上是一種規(guī)制工具，屬于行政法的研究范疇。政府或者第三方機(jī)構(gòu)針對個人身份信息作出的事實認(rèn)證和行為評價，使得公共利益與個體權(quán)利之間產(chǎn)生矛盾。這種矛盾可以通過行政法的程序結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，有以下三個方面：一是認(rèn)證依據(jù)的科學(xué)性，即政府或者第三方機(jī)構(gòu)對社會公共利益、個人身份信息的事實判斷應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)依據(jù)；二是認(rèn)證過程的民主性，即允許作為被認(rèn)證對象的公民參與認(rèn)證過程，并且其有權(quán)表達(dá)自己的價值判斷；三是評價結(jié)果的合法性，即根據(jù)事實判斷和價值判斷的綜合分析，由政府主導(dǎo)作出的行為評價和限制措施應(yīng)當(dāng)合法（見圖3）。這三個方面的內(nèi)容實現(xiàn)了信息認(rèn)證（事實）與行為評價（價值）的分離與整合，正好也是成本收益分析原則的核心理論問題[37]。

圖3 成本收益分析方法在個人身份信息認(rèn)證工具中的適用

就當(dāng)前的個人身份信息認(rèn)證工具的制度實踐來看，成本收益分析方法的適用雖然在形式上無法轉(zhuǎn)化為更為精確的貨幣衡量，但是，成本收益分析方法能夠為政府或者第三方機(jī)構(gòu)提供一套具體透明的程序約束機(jī)制，促使其將認(rèn)證過程加以定量化，確保規(guī)制主體考慮的內(nèi)容能夠為一般民眾所知曉；并且通過信息公開、專家聽證等商談機(jī)制，社會民眾可以質(zhì)疑規(guī)制主體的相關(guān)考量因素。故而，成本收益分析方法被發(fā)展成為一種對于個人身份信息認(rèn)證工具進(jìn)行自我規(guī)制的重要程序機(jī)制，能夠?qū)嵸|(zhì)性地彌補(bǔ)比例原則分析范式的邏輯缺陷，促使二者互為補(bǔ)充、相輔相成，共同致力于個人身份信息認(rèn)證工具的成本效益均衡化。

五、結(jié)語

在現(xiàn)代公法學(xué)的研究視野內(nèi)，權(quán)力與權(quán)利相伴而生、相互依存。每每論及二者的意義關(guān)聯(lián)，皆會不由自主地將我們的思緒重新引回到何為人民主權(quán)、何為社會契約等古典自由主義基本原理。“國家權(quán)力源自公民基本權(quán)利的授予與讓渡，前者必須服務(wù)于后者，并受其約束?；緳?quán)利的發(fā)展是國家權(quán)力運行的終極目標(biāo)?！盵38]諸如此類的經(jīng)典表述揭示出了現(xiàn)代立憲主義注重人權(quán)保障的價值取向，并將價值納入憲法和法律規(guī)范之中用以調(diào)整事實問題[39]。

信息技術(shù)引領(lǐng)著一個主體利益更為復(fù)雜多元、社會開放程度更為顯著的數(shù)字社會，人們對機(jī)器算法和代碼服務(wù)提供的自動化決策已經(jīng)表現(xiàn)出近乎狂熱的推崇，但也伴隨著愈發(fā)強(qiáng)烈、不可控制的集體恐慌。政府作為重要的應(yīng)用平臺和利益主體在大多數(shù)情況下都會默認(rèn)、鼓勵信息技術(shù)對社會民眾生活的深入影響，但這也可能導(dǎo)致信息技術(shù)的外部風(fēng)險滲透至政府規(guī)制和社會治理之中，甚至一些明顯缺少規(guī)范約束的數(shù)據(jù)亂流和信息無章會進(jìn)一步造成決策失敗和治理失序，而這些不利情形皆會直接影響到憲法法律對于社會整體和公民個體的規(guī)范介入和價值塑造[40]。

縱觀個人身份信息認(rèn)證工具的發(fā)展史，可見其具有豐富的制度意蘊與強(qiáng)勁的規(guī)制功能。但是，在實踐過程中絕非單純考慮規(guī)制導(dǎo)向和應(yīng)急需要，而是應(yīng)當(dāng)戒偏執(zhí)一端的情緒化，適度保持利益驅(qū)動的克制傾向[41]。在堅持依法行政原則的基礎(chǔ)上推進(jìn)認(rèn)證職權(quán)依據(jù)的法治化，在遵循正當(dāng)法律程序原則的框架內(nèi)促進(jìn)認(rèn)證程序要素的制度化，在比例原則和成本收益分析方法的指引下確保認(rèn)證成本收益的均衡化，本是新時代建立完備整體法秩序的法治圖景和學(xué)術(shù)夙愿[42]。

注釋：

①需要說明的是，此處及后文所稱“第三方機(jī)構(gòu)”主要系指在政府之外，針對公民個人身份信息進(jìn)行采集、整理、認(rèn)證、評價等活動的市場主體或者社會組織。

②參見《湖北鄂城區(qū)：將無故不接種新冠疫苗者納入 個 人 誠 信 記 錄》，https：//m.thepaper.cn/bai jiahao_14084341，2022年3月15日最后訪問。

③參見《長沙地鐵：今起將對所有進(jìn)站乘客增加查驗新冠病毒疫苗接種記錄》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1709399567347127033＆wfr=spider＆for=pc，2022年3月15日最后訪問。

④參見《漢典“認(rèn)證”詞語的解釋》，https：//www.zdic.net/hans/認(rèn)證，2022年3月16日最后訪問。

⑤除《個人信息保護(hù)法》《國家安全法》等國家單行法之外，還包括公安部網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)個人信息安全保護(hù)指引》（2019年）、全國信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會發(fā)布的《信息安全技術(shù) 個人信息安全規(guī)范》（2020年）等行政規(guī)范性文件及相關(guān)行業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)。

⑥參見《黑龍江齊齊哈爾：對風(fēng)險人員和來齊返齊人員實行“紅碼”管理》，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_10948547，2022年3月16日最后訪問。

⑦參見《黑河市戶籍居民健康碼統(tǒng)一變更為“黃碼”》，https：//t.ynet.cn/baijia/31655493.html，2022年3月16日最后訪問。