張雪帆 蔣忠楠

一、引言：數(shù)字政府的價(jià)值模糊現(xiàn)象

近年來(lái)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以智能化為特征，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的數(shù)字政府建設(shè)也同步加速。人們期待數(shù)字政府能通過(guò)信息的高效處理建立起全方位、一體化的公共服務(wù)體系。然而，盡管信息傳遞效率歷來(lái)被視為行政制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)條件，但數(shù)字治理在行政規(guī)范意義上的內(nèi)涵卻沒(méi)有隨著技術(shù)發(fā)展變得更為清晰。數(shù)字治理究竟是不同于理性官僚制行政倫理的治理范式，還是使用數(shù)字技術(shù)的治理手段？在技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，技術(shù)與行政之間的價(jià)值規(guī)范和邏輯關(guān)系反而變得模糊、寬泛。這使得對(duì)于數(shù)字治理的討論往往陷入兩大表面相反而系出同源的思維現(xiàn)象。其一聚焦于技術(shù)手段，將數(shù)字政府理解成使用數(shù)據(jù)技術(shù)的政府，即遵循既定行政架構(gòu)但采用新信息技術(shù)手段進(jìn)行管理。信息被理解為器用，而不考慮其對(duì)行政流程應(yīng)然性的沖擊和重塑。其二則是將信息技術(shù)視為突破官僚制的決定性力量，乃至產(chǎn)生對(duì)行政工作復(fù)雜性的簡(jiǎn)單化理解。這種思維模式認(rèn)為，如果算法或數(shù)據(jù)平臺(tái)可以使行政管理高效秒批，則基于官僚制理性的傳統(tǒng)流程設(shè)計(jì)將因?yàn)橄到y(tǒng)的透明和自動(dòng)化等特征變得不再?gòu)?fù)雜。數(shù)字政府大可圍繞其核心業(yè)務(wù)流程邏輯向更加程序化的方向發(fā)展。

這兩種思維模式看似完全相反，但溯其根源卻有一個(gè)共同的隱喻，即以理性官僚制為特征的傳統(tǒng)行政邏輯被視為一個(gè)獨(dú)立的價(jià)值體系類(lèi)型。無(wú)論是遵循還是再造，規(guī)范價(jià)值層面的選擇和倡導(dǎo)多是宏觀整體性的。信息技術(shù)應(yīng)用在具體行政倫理框架內(nèi)的不適、沖突等規(guī)范價(jià)值細(xì)節(jié)則相對(duì)模糊。差異的價(jià)值觀究竟會(huì)在行政實(shí)踐中如何產(chǎn)生沖突？模糊的規(guī)范價(jià)值細(xì)節(jié)使這一問(wèn)題難以進(jìn)行系統(tǒng)歸納分析，從而使分析偏向個(gè)體價(jià)值立場(chǎng)的表達(dá)。盡管簡(jiǎn)·芳汀(Jane E.Fountain)在2004年就提出了數(shù)字治理的經(jīng)典問(wèn)題，即信息技術(shù)發(fā)展所形成的虛擬國(guó)家(Virtual State)究竟是強(qiáng)化還是弱化了官僚制？但在正反雙方都虛化價(jià)值沖突具體類(lèi)型的情況下，即使信息技術(shù)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，學(xué)界也難以更為系統(tǒng)地給出回答。

因此，本文聚焦于“數(shù)字政府建設(shè)為何會(huì)產(chǎn)生倫理沖突”這一核心問(wèn)題，通過(guò)多組價(jià)值悖論整理出深層次的價(jià)值沖突體系，從而在學(xué)術(shù)研究層面為信息技術(shù)發(fā)展與官僚制行政倫理碰撞之下紛繁復(fù)雜的倫理沖突現(xiàn)象提供類(lèi)型化的系統(tǒng)解釋?zhuān)矠樵谛姓?shí)踐過(guò)程中減少信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)理念和行政要求之間的價(jià)值觀念沖突、緩解公務(wù)員在面對(duì)沖突的行政要求時(shí)的無(wú)所適從提出警示和參考。

二、數(shù)字政府建設(shè)中的既有價(jià)值爭(zhēng)論及述評(píng)

相比于如火如荼的應(yīng)用設(shè)計(jì)，數(shù)字治理的行政倫理價(jià)值規(guī)范基礎(chǔ)通常較少得到分析討論。在現(xiàn)有研究中，對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的價(jià)值沖突更多通過(guò)實(shí)際工作中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，乃至對(duì)于技術(shù)發(fā)展的不同認(rèn)知態(tài)度來(lái)呈現(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究討論集中在制度建設(shè)、群眾權(quán)益保護(hù)和安全效率平衡三大維度。

(一)對(duì)價(jià)值沖突的現(xiàn)有論述

首先，制度建設(shè)的缺失是數(shù)字政府建設(shè)的突出挑戰(zhàn)之一。此類(lèi)問(wèn)題雖然在具體案例上表現(xiàn)各異，但究其倫理根源，大多是在統(tǒng)籌規(guī)管和分散多中心兩種價(jià)值需求間產(chǎn)生矛盾和沖突。由于數(shù)字治理的信息不再由單一公共部門(mén)完全掌握，數(shù)字治理在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、角色分工以及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面都出現(xiàn)了應(yīng)然性困境。究竟應(yīng)該由什么機(jī)構(gòu)、按照什么標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行怎樣的分工，才能既體現(xiàn)公共服務(wù)主權(quán)受托的特性，又能符合數(shù)字治理平等分散多中心的特點(diǎn)，這成為一個(gè)兩難問(wèn)題。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，數(shù)字政府的業(yè)務(wù)需要不同區(qū)域、層級(jí)、部門(mén)進(jìn)行信息共享以放大信息的利用價(jià)值(王長(zhǎng)征、彭小兵，2021)。在現(xiàn)有數(shù)字政府的建設(shè)過(guò)程中，各個(gè)部門(mén)自行建立網(wǎng)站和系統(tǒng)，這導(dǎo)致數(shù)據(jù)分散重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題日益嚴(yán)重。官僚制結(jié)構(gòu)的封閉性和層級(jí)化等特點(diǎn)也導(dǎo)致“數(shù)據(jù)不敢共享”(黃璜，2020)。在角色分工方面，現(xiàn)有數(shù)字政府的建設(shè)主體是企業(yè)。政府為了減少成本，通常將數(shù)字政府的搭建外包，私營(yíng)企業(yè)由此參與到公共事務(wù)中，承擔(dān)了部分公共性工作，擁有了一定的公權(quán)力(單勇，2019)。但如何防止企業(yè)利用數(shù)字資本進(jìn)行數(shù)字資源壟斷從而影響公共性，相關(guān)法律尚不完善(孟慶國(guó)、崔萌，2020)。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，政府部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)化要求和審批規(guī)定常常導(dǎo)致電子政務(wù)的建設(shè)落后于技術(shù)發(fā)展的進(jìn)程(Chen，2002)。另一方面，不同部門(mén)之間尚未建立起統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，部門(mén)之間信息化建設(shè)、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存形式、調(diào)用方式和業(yè)務(wù)服務(wù)接口的差異都十分明顯，這使得職能部門(mén)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力不足(徐曉林等，2018)。政府跨組織邊界的信息整合工作不到位，尚未建立不同組織之間共同信任的網(wǎng)絡(luò)協(xié)議和網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)證，這導(dǎo)致數(shù)據(jù)利用的價(jià)值下降(Gottschalk，2009)。

其次，數(shù)字政府建設(shè)中存在群眾權(quán)益保護(hù)不足、公眾意見(jiàn)失真以及數(shù)字鴻溝等社會(huì)公平問(wèn)題。在服務(wù)設(shè)計(jì)上，數(shù)字政府建設(shè)出現(xiàn)形式主義的現(xiàn)象。例如，各種基于任務(wù)而出現(xiàn)的政府APP在下載方式、使用界面和功能設(shè)計(jì)上都存在較大的問(wèn)題。部分APP淪落為一種裝飾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的目標(biāo)(鐘偉軍，2019)。在群眾意見(jiàn)反饋方面，匿名化發(fā)言的出現(xiàn)擴(kuò)大了網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的自由。但網(wǎng)絡(luò)的群體極化、網(wǎng)絡(luò)威脅等現(xiàn)象也造成公眾意見(jiàn)反饋的失真(韓兆柱、馬文娟，2016)。數(shù)字政府的建設(shè)還可能陷入回應(yīng)性陷阱，即部分政府選擇性地回應(yīng)民眾的意見(jiàn)。相比回應(yīng)的數(shù)量和速度而言，在回應(yīng)群眾的質(zhì)量和滿(mǎn)意度方面尚未存在很好的衡量方式(李慧龍、于君博，2019)。在數(shù)字鴻溝方面，數(shù)字政府催生了一批“電子盲人”，主要以老人、小孩和殘障人士為主。這一批人由于數(shù)字技能的缺失逐漸遭到邊緣化(王偉玲，2019)。一定程度上，此類(lèi)沖突在價(jià)值層面是“新公共管理”和“新公共服務(wù)”兩種行政倫理體系沖突在數(shù)字治理時(shí)代的延續(xù)。如果秉持顧客導(dǎo)向、效率優(yōu)先等價(jià)值理念，公民的選擇權(quán)以及公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率將得到重視和提升，但在類(lèi)似市場(chǎng)化選擇的策略下，對(duì)于那些可能拉低經(jīng)濟(jì)效率的邊緣群體而言，其對(duì)公共服務(wù)的訴求則很容易遭到忽略。然而，若淡化以績(jī)效和經(jīng)濟(jì)效率最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)公共利益與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的區(qū)別，又可能因缺乏明確的結(jié)果判定指標(biāo)而陷入形式主義。

最后，數(shù)字治理在公共信息處理的安全以及效率問(wèn)題上都亟待加強(qiáng)。對(duì)于公民數(shù)據(jù)的使用，我國(guó)尚未在國(guó)家層面進(jìn)行立法。因而在實(shí)踐中，政府能否利用個(gè)人信息的判斷只能基于知情同意原則。知情同意原則是基于個(gè)人控制權(quán)的私權(quán)關(guān)系保護(hù)模式，私權(quán)關(guān)系保護(hù)模式能否面向公眾利益等公共面向還需法律進(jìn)一步規(guī)定(宋爍，2021)。同時(shí)，數(shù)據(jù)在其存儲(chǔ)和使用過(guò)程中都會(huì)存在泄露風(fēng)險(xiǎn)。如何透明地收集資料并保護(hù)公民信息，這個(gè)問(wèn)題仍有待解決(張成福、謝侃侃，2020)。在效率問(wèn)題方面，數(shù)字化文檔的運(yùn)用還不能做到完全普及。在電子文檔無(wú)法普及、紙質(zhì)文檔仍為必需項(xiàng)時(shí)，建立電子文檔等于額外增加一項(xiàng)工作，節(jié)約成本自然無(wú)從談起(王偉玲，2019)。同時(shí)，在數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和管理方面，由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，不少部門(mén)擁有不同的共享方案，這導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集、管理和篩選成本增加，從而導(dǎo)致數(shù)字政府效率下降(徐曉林等，2018)。在效率與安全兩種價(jià)值對(duì)立沖突的情況下，數(shù)字政府建設(shè)自然可能出現(xiàn)此類(lèi)與原本目標(biāo)背道而馳、只能便宜行事而不可細(xì)究其合理性的結(jié)果。

正是由于上述問(wèn)題的存在，學(xué)界關(guān)于信息技術(shù)對(duì)理性官僚制的影響也呈現(xiàn)出分立的態(tài)度。典型的樂(lè)觀主義學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字政府的建設(shè)可以起到降低成本、提高公眾參與以及促進(jìn)部門(mén)合作等作用；部分樂(lè)觀主義學(xué)者認(rèn)為，信息技術(shù)雖然能降低行政成本，但卻往往會(huì)付出損害公民權(quán)利等代價(jià)；持悲觀主義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字治理會(huì)導(dǎo)致過(guò)度分析，最終反而會(huì)影響治理決策質(zhì)量；持完全工具主義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，信息技術(shù)只是純粹的工具，只有落實(shí)到具體政策才能討論其合理性(Asgarkhani，2005)。

(二)數(shù)字政府倫理困境的兩大維度

上述制度、權(quán)益、安全等維度的歸納只是對(duì)現(xiàn)有數(shù)字政府研究中有關(guān)倫理沖突議題的大致總結(jié)。數(shù)字政府建設(shè)中的倫理沖突還可能體現(xiàn)在更多具體細(xì)節(jié)之中。如果僅按現(xiàn)象劃分，各種沖突類(lèi)型之間的邏輯關(guān)系將變得更加模糊，對(duì)數(shù)字政府倫理困境的分析也就更容易失去體系。然而，盡管倫理困境的具體表現(xiàn)各不相同，如果深挖其中對(duì)于應(yīng)然性判定的邏輯起點(diǎn)，則可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)信息技術(shù)與官僚制倫理體系發(fā)生碰撞時(shí)，數(shù)字政府的倫理基礎(chǔ)將同時(shí)存在二維張力，即技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的手段與目的之間的沖突，以及繼承自傳統(tǒng)政府行政組織模式的組織與個(gè)體之間的沖突。

具體來(lái)說(shuō)，在數(shù)字治理的應(yīng)然性觀念中存在一項(xiàng)關(guān)于“手段-目的”的價(jià)值悖論。一方面，如果秉持“行政在于執(zhí)行，技術(shù)僅為手段”的價(jià)值理念，信息技術(shù)也應(yīng)該屬于實(shí)現(xiàn)人民意志與法定目標(biāo)的手段。因此數(shù)字治理需要按照法理程序理性的原則和要求運(yùn)作，從而防止行政手段失控并凌駕于目的之上。另一方面，與之相反的另一種價(jià)值觀將技術(shù)現(xiàn)狀視為客觀條件，將行政結(jié)構(gòu)視為根據(jù)條件設(shè)計(jì)的人造物。行政結(jié)構(gòu)被認(rèn)為應(yīng)該適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步，以免削足適履，將技術(shù)進(jìn)步扼殺在僵化的行政結(jié)構(gòu)之中。在這種價(jià)值觀下，技術(shù)不應(yīng)是既定法理程序理性的嚴(yán)格遵從者，相反，技術(shù)應(yīng)是改革者和突破者。否則，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，行政流程與技術(shù)現(xiàn)實(shí)的不匹配將愈發(fā)嚴(yán)重。這兩種應(yīng)然性倫理傾向都言之成理。但一旦兩者在具體事務(wù)中疊加，就會(huì)出現(xiàn)既要求信息技術(shù)應(yīng)用能被行政結(jié)構(gòu)控制以防止濫權(quán)，又要求行政結(jié)構(gòu)能被信息技術(shù)設(shè)計(jì)以防止落后的情況。但如何讓信息技術(shù)既受到控制者約束，反過(guò)來(lái)又能設(shè)計(jì)自己的控制者，這成為一項(xiàng)規(guī)范價(jià)值判斷中的邏輯難題。

這種“手段-目的”悖論不僅制約了與數(shù)字治理配套的行政哲學(xué)的發(fā)展，而且在行政實(shí)踐中經(jīng)常陷入兩難處境。若嚴(yán)格按照程序理性要求，則改變法定流程的技術(shù)創(chuàng)新常常于法無(wú)據(jù)。但一旦網(wǎng)開(kāi)一面讓技術(shù)創(chuàng)新先行先試，則會(huì)出現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)體系的破口。本應(yīng)禁止的違法行為遂以創(chuàng)新名目趁虛而入，乃至陷入創(chuàng)新失控、無(wú)法精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的困境。這使得一線行政人員在面對(duì)新技術(shù)時(shí)難免瞻前顧后。同時(shí)，由于這一問(wèn)題的本質(zhì)事關(guān)應(yīng)然性判斷，邏輯上需要先行明確倫理判斷才能為技術(shù)進(jìn)步指明方向，而不可能反向依賴(lài)實(shí)然的技術(shù)進(jìn)步解決倫理問(wèn)題。因此需要回歸官僚制的理性本質(zhì)，將數(shù)字治理的特征與官僚制既有理性原則相比對(duì)，才能解開(kāi)一線行政人員的倫理心結(jié)。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)行政倫理中，作為人的公務(wù)員個(gè)體和作為組織理性象征的組織規(guī)定之間存在固有矛盾，這一沖突也仍然存在于數(shù)字政府之中。在20世紀(jì)80年代，隨著行政管理中管理主義的興起，登哈特(Denhardt,1981)提出的“組織陰影”成為行政學(xué)批判理論中關(guān)于公共組織倫理沖突的重要概念。其核心在于揭示個(gè)人在組織化社會(huì)，尤其是理性官僚制組織中的個(gè)體價(jià)值判斷困境。一方面，由于現(xiàn)代組織及其管理工作方式被認(rèn)為是科學(xué)理性和客觀性原則的結(jié)晶，組織的理性目標(biāo)被要求置于個(gè)體成員的價(jià)值判斷之上，遵守紀(jì)律和服從命令成為各國(guó)公務(wù)員普遍需要遵守的行為準(zhǔn)則。另一方面，行政系統(tǒng)中組織控制的強(qiáng)化導(dǎo)致個(gè)體不再被允許自行詮釋工作。個(gè)人選擇、個(gè)體責(zé)任和一線創(chuàng)造力也由此遭到抑制。公務(wù)員被要求按照既定程序工作，除非另有授權(quán)，否則不能越權(quán)自行改變程序。符合程序要求的懶政即使產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果，也會(huì)被程序理性的倫理價(jià)值觀掩護(hù)，這使得懶政官員有了敷衍塞責(zé)的借口。反之，公務(wù)員突破程序要求的個(gè)體創(chuàng)新即使產(chǎn)生了正面結(jié)果，仍要為合法合規(guī)性要求之下潛在的問(wèn)責(zé)而膽戰(zhàn)心驚。工具理性因而使作為手段的行政流程凌駕于結(jié)果之上，產(chǎn)生了手段與目標(biāo)背道而馳的現(xiàn)象，出現(xiàn)了管理主義在“尋求控制中失去控制”的結(jié)果。

相比于上世紀(jì)的管理主義，今日的數(shù)字政府建設(shè)兼具程序化和智能化的特點(diǎn)，其對(duì)于官僚制理性的沖擊和挑戰(zhàn)因此存在差異。但新時(shí)代的行政部門(mén)同樣籠罩在數(shù)字形式的“組織陰影”之下。本文將從行政倫理的現(xiàn)象入手，通過(guò)分析組織理性與數(shù)字技術(shù)的關(guān)系，為系統(tǒng)性解釋數(shù)字時(shí)代的行政倫理沖突現(xiàn)象提供規(guī)范分析基礎(chǔ)。

三、數(shù)字化組織陰影的倫理沖突框架

通過(guò)回顧現(xiàn)有數(shù)字政府研究中差異化的價(jià)值導(dǎo)向，不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐中，每種價(jià)值導(dǎo)向都能在其自身倫理體系中通過(guò)自圓其說(shuō)來(lái)獲得合理性支持，但又存在對(duì)立的應(yīng)然性目標(biāo)進(jìn)而形成相反的價(jià)值導(dǎo)向。一旦要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)相反的價(jià)值就會(huì)出現(xiàn)倫理沖突，導(dǎo)致一個(gè)應(yīng)然目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)可能反向形成對(duì)另一個(gè)應(yīng)然目標(biāo)的阻礙。這種古德賽爾(Goodsell，2003)所描述的行政目標(biāo)“無(wú)贏家狀態(tài)”(No-win Situation)在行政倫理研究中已有大量討論，數(shù)字政府建設(shè)作為一項(xiàng)行政工作自然也難免于外。

但由于在數(shù)字治理的行政倫理體系中存在“手段-目的”悖論，這使得數(shù)字政府在建設(shè)過(guò)程中不僅存在公平與效率、程序與結(jié)果、自主與監(jiān)察等傳統(tǒng)行政價(jià)值沖突，還會(huì)因?yàn)閿?shù)字治理自身存在沖突的倫理觀念導(dǎo)致數(shù)字治理中的價(jià)值沖突與理性官僚制內(nèi)的價(jià)值沖突雙向擴(kuò)大。由于信息技術(shù)既是工具手段，又是決定社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量，因此，對(duì)于實(shí)踐中任何觀察到的負(fù)面結(jié)果而言，“信息技術(shù)是技術(shù)手段，其應(yīng)用應(yīng)當(dāng)符合法定要求”和“信息技術(shù)確立了未來(lái)發(fā)展方向，法定要求應(yīng)該按照技術(shù)發(fā)展潮流進(jìn)行改革”都可以套用解釋?zhuān)⑿纬蓱?yīng)然性邏輯循環(huán)。同時(shí)，針對(duì)某種具體的數(shù)字治理模式實(shí)踐所總結(jié)出的弊端，也會(huì)出現(xiàn)“該模式不好”和“該模式執(zhí)行得不好”兩種難以清晰區(qū)分的歸因。

由于切入點(diǎn)不同，無(wú)論何種論述都能找到具有同等解釋力的相反論述，最終導(dǎo)致問(wèn)題根源究竟是制度不好還是落實(shí)不好成為“雞蛋相生”的邏輯悖論。究竟是技術(shù)“華而不實(shí)”還是制度限制難以“物盡其用”，關(guān)于二者的討論也會(huì)成為無(wú)盡循環(huán)的爭(zhēng)吵。因此，改技術(shù)還是改制度的爭(zhēng)論隨之演變?yōu)椴荒茈S經(jīng)驗(yàn)積累而逐漸明晰的價(jià)值立場(chǎng)。由于應(yīng)然性的邏輯悖論只能從規(guī)范價(jià)值分析中尋找答案，若要跳出現(xiàn)有研究的循環(huán)邏輯，就要為官僚制運(yùn)作邏輯找到一個(gè)適合數(shù)字時(shí)代的規(guī)范價(jià)值錨定點(diǎn)。如此一來(lái)，后續(xù)的價(jià)值演繹推理才能更為自洽。

在這種情況下，行政倫理中的組織陰影模型需要一定程度的擴(kuò)展。數(shù)字政府建設(shè)中行政倫理沖突的根源不僅在于傳統(tǒng)組織陰影模型所強(qiáng)調(diào)的基于程序等官僚制組織理性與基于美德等個(gè)人價(jià)值間的沖突，更在于對(duì)于如何確立自身的倫理體系，乃至如何理解對(duì)立倫理觀的挑戰(zhàn)與沖突。數(shù)字時(shí)代的組織陰影因此呈現(xiàn)出二乘二的兩兩對(duì)立結(jié)構(gòu)。相限中的每個(gè)位置都具備其自身特有的行政哲學(xué)規(guī)范價(jià)值基礎(chǔ)，而兩兩對(duì)立下又會(huì)出現(xiàn)不同的倫理沖突類(lèi)型(如圖1所示)。

圖1 四相限倫理沖突框架

當(dāng)組織理性將信息技術(shù)視為一種技術(shù)手段，并要求其服務(wù)于既有行政規(guī)定，同時(shí)按照程序予以控制時(shí)，其數(shù)字治理的規(guī)范價(jià)值基礎(chǔ)是工具理性。此時(shí)數(shù)字治理將繼承傳統(tǒng)理性官僚制的倫理價(jià)值判斷原則，其行政問(wèn)責(zé)體系也將按政治-行政命令服從關(guān)系、程序控制等程序法理模式展開(kāi)。這是傳統(tǒng)理性官僚制行政倫理在數(shù)字時(shí)代的延續(xù)，其典型實(shí)踐特征是通過(guò)平臺(tái)監(jiān)控等數(shù)字化手段強(qiáng)化官僚制程序理性與法理權(quán)威。例如，通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格依據(jù)法定程序的行政業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)來(lái)壓縮個(gè)人價(jià)值判斷空間，增強(qiáng)組織內(nèi)部流程的透明度，加強(qiáng)對(duì)于各個(gè)行政流程節(jié)點(diǎn)記錄的稽查，從而減少行政流程中的自由裁量等個(gè)體化決策，強(qiáng)化理性官僚制基于組織理性的倫理價(jià)值體系。

但當(dāng)行政人員開(kāi)始將信息技術(shù)視為自身行政自由裁量、個(gè)體決策選擇和行政工作科學(xué)化的實(shí)證依據(jù)時(shí)，其數(shù)字治理的規(guī)范價(jià)值論證體系就會(huì)發(fā)生改變。因?yàn)楣倭胖苽惱硎欠侨烁窕?，即便將技術(shù)僅視為手段，一旦個(gè)體脫離組織理性程序而獨(dú)立進(jìn)行行政判斷，作為倫理體系的官僚制(Bureaucracy)就會(huì)讓位于“專(zhuān)家治國(guó)論”(Technocracy，又譯為技術(shù)官僚制、專(zhuān)家制)(Esmark，2020)。與官僚制將行政定位于高效執(zhí)行政治命令的思路不同，專(zhuān)家治國(guó)論采用社會(huì)工程論的視角，以專(zhuān)業(yè)方案和長(zhǎng)期規(guī)劃論證作為其理性基礎(chǔ)，數(shù)字技術(shù)又為專(zhuān)家跨時(shí)空限制的遠(yuǎn)程決策或集體協(xié)商討論提供了渠道，由此對(duì)于行政工作應(yīng)然性的判斷可以更多依賴(lài)有針對(duì)性的專(zhuān)家分析，而非簡(jiǎn)單依照既定流程。在專(zhuān)家治國(guó)論的倫理框架下，專(zhuān)家權(quán)威和結(jié)果績(jī)效代替了法律程序權(quán)威與政治代議進(jìn)程，成為另一種合法性來(lái)源。專(zhuān)業(yè)勝任力而非法定職權(quán)決定了行政技術(shù)人員的實(shí)質(zhì)權(quán)力，并形成一種圍繞問(wèn)題解決與否的個(gè)體倫理判斷標(biāo)準(zhǔn)。

與之相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)組織理性將信息技術(shù)視為決定性因素而非工具時(shí)，數(shù)字治理不會(huì)局限在傳統(tǒng)官僚制所限定的執(zhí)行層面，而是進(jìn)一步滲透行政決策的內(nèi)涵?！盁o(wú)人決策制”(man-out-of-the-loop)便是其邏輯的典型表現(xiàn)(Royakkers，et al.，2018)?！盁o(wú)人決策制”是區(qū)別于“人定決策”(man-in-the-loop)(1)也常翻譯為“人機(jī)回路”“人在回路”等。此處為強(qiáng)調(diào)幾種交互模式的決策倫理差異，采用意譯。、“有人決策”(man-on-the-loop)的第三種形態(tài)，它使信息技術(shù)和人在組織理性活動(dòng)中的地位發(fā)生了反轉(zhuǎn)。在人定決策時(shí)，人是控制者，行政行為依賴(lài)人的授權(quán)，否則技術(shù)平臺(tái)不許運(yùn)作。在有人決策時(shí)，人已經(jīng)不再逐步操縱程序，而是直接使用程序給出的結(jié)論信息進(jìn)行判讀決策。而在“無(wú)人決策制”下，由于決策所涉及的數(shù)據(jù)信息過(guò)于復(fù)雜，超出了人的理解能力，機(jī)器反而能高效穩(wěn)定地按既定程序進(jìn)行信息處理。所以人只能設(shè)計(jì)其中的算法程序，而將行政工作的信息收集、行動(dòng)選擇和執(zhí)行部分都讓位于技術(shù)。實(shí)踐中最典型的“無(wú)人決策制”就是智能軍事程序應(yīng)用 (Sharkey，2010) 或類(lèi)似的交通違法自動(dòng)識(shí)別處罰。在程序設(shè)計(jì)合理、數(shù)據(jù)來(lái)源合法及識(shí)別準(zhǔn)確的情況下，“無(wú)人”被視為效率最大化、消除個(gè)體尋租空間或能力不足問(wèn)題的最佳方式。效率原則作為組織理性的基礎(chǔ)依然被繼承，但因?yàn)椴辉傩枰说暮献髋c決策，相關(guān)的行政流程、分權(quán)制衡等行政原則就會(huì)逐漸遭到淡化。

在個(gè)人價(jià)值層面，一旦進(jìn)入到技術(shù)決定論的語(yǔ)境中，一線行政者的倫理價(jià)值觀將趨向“理論的終結(jié)”(The End of Theory)(Desouza & Jacob，2017)。這一層面上，信息技術(shù)不僅改變了組織理性，而且改變了行政人員個(gè)體對(duì)于行政問(wèn)題的思維方式。其根本特征是基于因果關(guān)系的意義詮釋逐步讓位于基于相關(guān)關(guān)系的簡(jiǎn)單總結(jié)。這種思維邏輯的轉(zhuǎn)變有兩個(gè)發(fā)展階段：在第一階段，行政人員最初僅簡(jiǎn)單關(guān)注結(jié)果而非原因，如僅需系統(tǒng)告知最佳的機(jī)票訂購(gòu)時(shí)間，而不需要理解結(jié)論背后的推斷機(jī)理。而在第二階段，行政人員開(kāi)始依據(jù)由系統(tǒng)通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘得出的問(wèn)題和警告信息行事，即數(shù)據(jù)自身開(kāi)始引導(dǎo)行政問(wèn)題的定義，而不是僅僅通過(guò)行政互動(dòng)來(lái)判斷何為應(yīng)該被關(guān)注的行政問(wèn)題。

更重要的是，數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)改變了傳統(tǒng)行政人員“基于什么原因采取什么行動(dòng)”的思維模式，使其轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)的追蹤測(cè)量發(fā)現(xiàn)了哪些和問(wèn)題相關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)”。例如，紐約市政策和戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室通過(guò)大數(shù)據(jù)廣泛尋找和地區(qū)犯罪數(shù)相關(guān)的因素并加以控制(Desouza & Jacob，2017)。這改變了原本的行政知識(shí)增長(zhǎng)模式，即依賴(lài)工作人員根據(jù)犯罪問(wèn)題的成因來(lái)建立理論邏輯假設(shè)并加以驗(yàn)證。如今知識(shí)增長(zhǎng)模式改為由系統(tǒng)平臺(tái)挖掘數(shù)據(jù)、指出相關(guān)因素，只要能通過(guò)控制相關(guān)因素實(shí)現(xiàn)將犯罪指標(biāo)數(shù)值按期望降低的目標(biāo)，則相關(guān)關(guān)系背后復(fù)雜的內(nèi)在因果機(jī)制就不會(huì)出現(xiàn)在行政人員的考慮和能力范圍之內(nèi)。由此可見(jiàn)，降低犯罪的工作和尋找訂購(gòu)低價(jià)機(jī)票兩件事采用了同樣的倫理標(biāo)準(zhǔn)：只要工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，其中的因果理論和意義詮釋便不再重要。在價(jià)值觀這一層面上，這種強(qiáng)調(diào)相關(guān)但淡化因果的思維模式以結(jié)果為導(dǎo)向否定了過(guò)程的實(shí)質(zhì)意義，從而站在了理性官僚制倫理觀的反面。同時(shí)，這種模式實(shí)質(zhì)上令算法代替了個(gè)人思考，并以此確定決策選項(xiàng)和行動(dòng)方向，這又與傳統(tǒng)的人格化專(zhuān)家決策存在鮮明區(qū)別。上述內(nèi)容是結(jié)果導(dǎo)向的個(gè)人倫理價(jià)值觀在數(shù)字時(shí)代的特有體現(xiàn)。

雖然對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)然性判斷存在多種倫理觀念，但我們可以從這些散亂的價(jià)值論述中大致梳理出以上四種倫理觀念類(lèi)屬，而每種倫理類(lèi)屬對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)的應(yīng)然方向都有一套完整的基于自身價(jià)值假設(shè)的觀念論述，在實(shí)踐中每種價(jià)值觀也各有支持者。但由于不同的價(jià)值觀對(duì)于數(shù)字政府中的倫理價(jià)值基礎(chǔ)存在不同的根本認(rèn)知，當(dāng)不同倫理觀念在具體行動(dòng)中發(fā)生碰撞時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)差異化的倫理沖突。這不能僅憑“數(shù)字政府應(yīng)該如何”的斷言式論述一言以蔽之，而需要根據(jù)沖突雙方的價(jià)值觀念進(jìn)行分類(lèi)論述。

四、行政倫理沖突的四種類(lèi)型

四類(lèi)行政倫理沖突各自擁有一套規(guī)范價(jià)值論述。一旦數(shù)字政府建設(shè)在判斷應(yīng)然性和合理性時(shí)涉及不同的規(guī)范價(jià)值體系，行政工作中就會(huì)出現(xiàn)行政倫理沖突現(xiàn)象。不同類(lèi)型本質(zhì)上是不同邏輯矛盾的體現(xiàn)，需要不同的方式方法予以緩解。

(一)組織陰影型：組織理性和個(gè)人價(jià)值沖突(①型)

組織陰影型倫理沖突體現(xiàn)的是組織與個(gè)人間的價(jià)值斷裂。即使組織理性和個(gè)人價(jià)值在“技術(shù)是手段還是目的”的判斷上暫時(shí)保持統(tǒng)一，由于官僚制度的非人格化理性本質(zhì)，組織理性仍會(huì)在信息技術(shù)應(yīng)用問(wèn)題上與個(gè)人價(jià)值形成沖突。例如，即使都將信息技術(shù)視為手段，目的應(yīng)該由其他機(jī)制設(shè)定，秉持法理程序的理性官僚制與以專(zhuān)家權(quán)威和結(jié)果績(jī)效為核心的專(zhuān)家治國(guó)論仍會(huì)形成沖突。當(dāng)政治領(lǐng)導(dǎo)不理性且不許官僚系統(tǒng)理性的時(shí)候，理性地遵循命令從而使自己不理性的官僚究竟是不是理性的？官僚制工具理性的本意是增強(qiáng)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，但當(dāng)意外已經(jīng)隨著數(shù)字治理復(fù)雜化成為“正常事故”后，專(zhuān)家依據(jù)結(jié)果好壞快速調(diào)整具體意見(jiàn)似乎比固守官僚制程序理性更具合理性(Esmark，2020)。反之，公共政策通常涉及價(jià)值判斷，如解決問(wèn)題的代價(jià)由什么群體承擔(dān)、如何平衡代價(jià)以保障公平等。專(zhuān)家治國(guó)論以結(jié)果績(jī)效為理性基礎(chǔ)，容易陷入結(jié)果績(jī)效難以論證過(guò)程公平的困境(2)例如，比利時(shí)用人工智能篩選公共服務(wù)崗位應(yīng)聘者所產(chǎn)生的歧視問(wèn)題(Desiere & Struyven, 2020)。。更重要的是，專(zhuān)家治國(guó)論的行政專(zhuān)家自肥傾向難以通過(guò)制衡手段予以限制。由于信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)超載問(wèn)題會(huì)更容易出現(xiàn)。大數(shù)據(jù)技術(shù)之下，原本清晰明了的問(wèn)題都可能因?yàn)閿?shù)據(jù)復(fù)雜化超過(guò)了政治領(lǐng)導(dǎo)和公眾監(jiān)督的信息處理能力，從而導(dǎo)致技術(shù)專(zhuān)家更難被問(wèn)責(zé)與制衡。即使反戰(zhàn)和平人士和恐怖分子的差別一目了然，美國(guó)馬里蘭州州警依然能通過(guò)操縱政府?dāng)?shù)據(jù)挖掘后臺(tái)程序設(shè)定，使對(duì)立黨派53名反戰(zhàn)和平人士被系統(tǒng)依據(jù)程序“智能預(yù)警”標(biāo)簽為“恐怖分子”，令其在生活中受到各種不必要的附加盤(pán)查。這就是專(zhuān)家濫權(quán)的典型(Gray & Citron，2013)。

與之類(lèi)似，秉持技術(shù)目的論的組織理性與個(gè)人價(jià)值同樣也會(huì)存在斷裂。無(wú)人決策制本身是程序理性和非人格化的極端強(qiáng)化，只要對(duì)事實(shí)數(shù)據(jù)提取準(zhǔn)確，需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和考慮的相關(guān)因素足夠明確，對(duì)每種情況相應(yīng)觸發(fā)的行動(dòng)有清楚對(duì)應(yīng)，在清晰的邏輯關(guān)系下，機(jī)器就可以憑借其更高效的數(shù)據(jù)提取和運(yùn)算分析能力實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的行動(dòng)決策。換而言之，無(wú)人決策制本身要求的就是行政人員為機(jī)器設(shè)定清楚的理論邏輯，并將其作為演繹分析的起點(diǎn)。然而，行政者個(gè)人價(jià)值中的理論終結(jié)論雖然也由機(jī)器決策，但其只關(guān)注相關(guān)關(guān)系，而不解釋其中的機(jī)制意涵，這就形成了組織與個(gè)人圍繞信息技術(shù)的責(zé)任推諉。更嚴(yán)重的是，這種斷裂會(huì)產(chǎn)生不確定性。人們不知道信息會(huì)依據(jù)怎樣的邏輯關(guān)系產(chǎn)生怎樣的結(jié)果，同時(shí)又要求系統(tǒng)依據(jù)不清楚的邏輯關(guān)系進(jìn)行自動(dòng)決策，對(duì)于意料之外的后果，問(wèn)責(zé)自然困難重重。

例如，美國(guó)波士頓市曾推出一款叫“Street Bump”(不平路)的APP。它通過(guò)手機(jī)傳感器收集行車(chē)震動(dòng)，統(tǒng)計(jì)坑洞較多的不平路段，從而實(shí)現(xiàn)修路經(jīng)費(fèi)可以精確分配到那些急需修復(fù)的路段。然而，結(jié)果卻是修路經(jīng)費(fèi)高度集中在富裕城區(qū)周邊路段，因?yàn)楦蝗藚^(qū)的手機(jī)收集到的行車(chē)震動(dòng)數(shù)據(jù)更多。如果是預(yù)算規(guī)劃編制部門(mén)做出了將修路經(jīng)費(fèi)集中在富裕城區(qū)的決定，對(duì)于這種明顯偏離常識(shí)的歧視行為行政，其問(wèn)責(zé)工作很容易啟動(dòng)并落實(shí)。但一旦同樣的決策是大數(shù)據(jù)系統(tǒng)基于所謂“客觀”的數(shù)據(jù)，在不清楚后果影響下“自動(dòng)”實(shí)現(xiàn)的，實(shí)質(zhì)明顯的歧視結(jié)果也會(huì)被客觀中立的機(jī)器決策所掩蓋，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)工作難以開(kāi)展 (Desouza & Jacob，2017)。

(二)二律背反型：工具手段和定義目的沖突(②型)

與組織陰影型不同，二律背反型倫理沖突體現(xiàn)的不是組織與個(gè)人的沖突，而是各自維度上對(duì)信息技術(shù)要求分歧所形成的規(guī)范價(jià)值沖突。這種二律背反在組織理性與個(gè)人價(jià)值維度也會(huì)存在不同的體現(xiàn)。行政人有限理性的現(xiàn)實(shí)與無(wú)人決策制所追求的完全理性?xún)r(jià)值體系存在沖突，組織理性中的悖論集中體現(xiàn)在這一矛盾中。而個(gè)人價(jià)值層面的悖論則圍繞著專(zhuān)家的意義和認(rèn)同展開(kāi)，從而產(chǎn)生系統(tǒng)官僚(System-level Bureaucrats)和街頭官僚邏輯之間的行政倫理沖突。它們?cè)诒举|(zhì)上都是圍繞將技術(shù)視為工具還是目的的公共價(jià)值二律背反。

對(duì)于組織理性來(lái)說(shuō)，工具理性?xún)r(jià)值體系依然立足于行政系統(tǒng)中負(fù)責(zé)具體工作的行政人。對(duì)行政人的問(wèn)責(zé)和應(yīng)然性判斷仍然需要遵循理性官僚制邏輯。行政人的有限理性、滿(mǎn)意決策符合倫理規(guī)范要求，也是現(xiàn)實(shí)中基于條件制約的必然選擇，這一點(diǎn)被數(shù)字政府所繼承。技術(shù)的使用只是讓有限理性的覆蓋范圍更大，而非替代其根本邏輯。然而，在無(wú)人決策制的價(jià)值體系下，數(shù)據(jù)處理被認(rèn)為是非人力所能及，而信息技術(shù)本身卻被認(rèn)定為可以突破人的能力限制。換言之，行政人的有限理性不再是可以接受的正當(dāng)選擇，使用人力而非技術(shù)被認(rèn)為是阻礙行政效率提升的消極行動(dòng)。無(wú)人決策制將具體技術(shù)應(yīng)用方案視為一個(gè)整體，行政的正當(dāng)性應(yīng)該基于整體的最終績(jī)效，而非某個(gè)流程中的滿(mǎn)意決策。這形成了本質(zhì)上基于整體成本效益的完全理性?xún)r(jià)值體系。

如果單獨(dú)審視，這兩種價(jià)值體系都可以獨(dú)立成立。然而，如果它們混雜在同一項(xiàng)行政工作中，則會(huì)出現(xiàn)某些階段的有限理性、滿(mǎn)意決策被作為最優(yōu)信息注入到基于完全理性假設(shè)的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)之中，由此產(chǎn)生程序或部門(mén)間的信息失衡，乃至目標(biāo)轉(zhuǎn)移。例如，由于教學(xué)內(nèi)容成本效益不明顯和面對(duì)低齡學(xué)生等特征，初等教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)估傳統(tǒng)上很大程度依賴(lài)在地相關(guān)機(jī)構(gòu)和群體的主觀評(píng)價(jià)。為增強(qiáng)評(píng)估的科學(xué)性，美國(guó)曾建立一套教育增值系統(tǒng)，其通過(guò)大數(shù)據(jù)收集和計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)分析測(cè)量學(xué)區(qū)、學(xué)校、校長(zhǎng)和教師對(duì)初等教育的提升能力。聯(lián)邦和州的政策制定者和行政官員依據(jù)這個(gè)分?jǐn)?shù)對(duì)校長(zhǎng)、教師進(jìn)行管理。一些州甚至強(qiáng)制要求如果系統(tǒng)顯示某校學(xué)生表現(xiàn)不佳，則該校將被認(rèn)為不達(dá)標(biāo)而須被強(qiáng)制關(guān)閉。在依據(jù)無(wú)人決策制的倫理體系中，因?yàn)檫@種評(píng)估模式可以直接挖掘提取數(shù)據(jù)，不需要人為主觀報(bào)送，也避免了評(píng)審官員自身操縱結(jié)果的可能，因此這是一種更為客觀理性的評(píng)估模式。然而，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題卻是對(duì)于一線教學(xué)力量的分配以及對(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)全面性的評(píng)估是一種人定的滿(mǎn)意決策，難以完全量化理性分析。在這種狀況下推行無(wú)人決策制的價(jià)值理念后，數(shù)學(xué)和閱讀科目的分?jǐn)?shù)由于容易被系統(tǒng)搜集、統(tǒng)計(jì)分析而被過(guò)分地強(qiáng)調(diào)，而其他不易準(zhǔn)確定量測(cè)量的科目的教學(xué)目標(biāo)則發(fā)生轉(zhuǎn)移，甚至被直接忽略，從而集中資源于那些容易提升績(jī)效指標(biāo)的教育內(nèi)容(Lavertu，2015)。但這顯然不符合全面提升初等教育質(zhì)量的初衷。作為績(jī)效評(píng)估工具的技術(shù)一旦被并入可能自動(dòng)觸發(fā)決策結(jié)果的系統(tǒng)，就可能出現(xiàn)類(lèi)似的局部滿(mǎn)意決策引發(fā)整體非理性的困境。

而在個(gè)人價(jià)值層面，專(zhuān)家治國(guó)論和理論終結(jié)論的倫理沖突的表現(xiàn)主要是系統(tǒng)官僚和街頭官僚模型間的沖突，以及由此產(chǎn)生的方案計(jì)劃型決策和自由裁量決策間的差異(Bovens & Zouridis，2002)，最終問(wèn)題的核心在于對(duì)知識(shí)意義的詮釋。作為價(jià)值體系，專(zhuān)家治國(guó)論強(qiáng)調(diào)智識(shí)的作用以及對(duì)行政管理組織邏輯、程序理性和倫理的重塑。關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)體制外可用于治理的知識(shí)智慧，而不只是按官僚制調(diào)度模式將專(zhuān)家任命在非人格化法理流程導(dǎo)向的行政崗位上。然而，對(duì)于行政工作中知識(shí)的歸屬和專(zhuān)家發(fā)生作用的方式，系統(tǒng)官僚和街頭官僚模型有明顯差異。系統(tǒng)官僚是以計(jì)劃安排發(fā)揮作用，其面對(duì)的是設(shè)想的情況并進(jìn)行理性化推演。而街頭官僚是以自由裁量體現(xiàn)自身決策，其面對(duì)的是具體群眾和具體情境。這使得兩者所形成的知識(shí)先天就有演繹性和歸納性的差異。秉持著非人格化理性的專(zhuān)家將基于系統(tǒng)的推演知識(shí)作為專(zhuān)家身份標(biāo)識(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，一線治理能人將人格化的具體情境分析和因勢(shì)利導(dǎo)解決問(wèn)題的勝任力作為專(zhuān)家認(rèn)定的基礎(chǔ)。

如赫梅爾(Hummel,2008)所展示的關(guān)于對(duì)販毒嫌疑人偵查流程合理性審查的經(jīng)典案例所示。對(duì)這一案例，法律專(zhuān)業(yè)人士強(qiáng)調(diào)要給出判定嫌疑人的明確標(biāo)準(zhǔn)，從而驗(yàn)證警察執(zhí)法行動(dòng)邏輯的合理性；而一線緝毒警察卻強(qiáng)調(diào)應(yīng)發(fā)揮街頭執(zhí)法觀察經(jīng)驗(yàn)，警察的感覺(jué)比判定指標(biāo)更為重要。在這兩種相反觀點(diǎn)中，由于顯性知識(shí)和隱性知識(shí)在具體行政領(lǐng)域存在沖突，那么對(duì)于分別代表兩種不同知識(shí)的群體來(lái)說(shuō)，誰(shuí)才是應(yīng)該主導(dǎo)此項(xiàng)事務(wù)乃至決定技術(shù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)方向的專(zhuān)家呢？

隨著專(zhuān)家身份定義的對(duì)立，其背后的行政倫理判斷也會(huì)產(chǎn)生沖突。究竟應(yīng)通過(guò)技術(shù)手段來(lái)限制警察的偵查權(quán)，讓其只能盤(pán)查系統(tǒng)認(rèn)定符合邏輯的對(duì)象，從而改變街頭官僚的自由裁量模式，還是應(yīng)該將信息技術(shù)作為警察的工具，讓其將解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)感覺(jué)覆蓋到更大的巡邏場(chǎng)域？諸如此類(lèi)的價(jià)值沖突會(huì)帶來(lái)倫理選擇分歧：即使專(zhuān)家治國(guó)論和理論終結(jié)論都支持基于行政結(jié)果績(jī)效的倫理觀，究竟該由系統(tǒng)化的學(xué)理專(zhuān)家來(lái)定義結(jié)果績(jī)效，還是考慮到一些不可言說(shuō)的隱形知識(shí)，將這一工作交給那些對(duì)此熟練掌握的實(shí)踐能人？

(三)目標(biāo)失控型：工具理性的組織理性與理論終結(jié)論個(gè)人價(jià)值沖突(③型)

目標(biāo)失控型倫理沖突是一種在數(shù)字時(shí)代得以衍生的特殊現(xiàn)象。由于組織理性將信息技術(shù)定義成工具，并要求行政依然按照傳統(tǒng)的政治目標(biāo)設(shè)置流程上傳下達(dá)，然而與此同時(shí)，負(fù)責(zé)相關(guān)行政工作的群體卻采用理論終結(jié)論的價(jià)值觀念，只求使用技術(shù)達(dá)到既定目標(biāo)，不求理解其中之所以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的復(fù)雜邏輯關(guān)系。這就導(dǎo)致官僚制上下級(jí)管理鏈條出現(xiàn)斷裂，基于主體責(zé)任在人的職權(quán)目標(biāo)拆解下沉后卻遇到基于技術(shù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)的分工。這種情況下，理論終結(jié)論價(jià)值觀會(huì)在服從或抗拒工具理性的過(guò)程中走向數(shù)字形式主義或技術(shù)民粹主義(Technocratic Populism)兩種倫理困境。

數(shù)字形式主義的規(guī)范理論根源來(lái)自對(duì)組織正式制度的形成遵從。在工具理性和理論終結(jié)論的組合下，原本工具性的組織制度設(shè)計(jì)替代了個(gè)人價(jià)值的詮釋理解。公務(wù)員無(wú)法對(duì)工作的目標(biāo)價(jià)值進(jìn)行判斷，只能?chē)?yán)格遵從組織要求。這就容易導(dǎo)致組織原本設(shè)計(jì)用于輔助工作人員的工具變成了目標(biāo)，反而虛耗資源妨礙最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，多頭重復(fù)和流于形式的數(shù)字化基建項(xiàng)目最終增加了不必要的基層治理負(fù)擔(dān)。例如，據(jù)新華社報(bào)道，數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的形式主義導(dǎo)致“重痕跡”而不是“重實(shí)績(jī)”(孫少龍等，2021)。脫離目標(biāo)、為建而建的數(shù)字化基建項(xiàng)目不僅增加了公務(wù)員工作負(fù)擔(dān)，又沒(méi)能對(duì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)本質(zhì)提升。為了完成績(jī)效目標(biāo)，系統(tǒng)建設(shè)本身以及維持系統(tǒng)運(yùn)作比系統(tǒng)所輔助的工作目標(biāo)更為重要。

與之相反，技術(shù)民粹主義源自對(duì)組織正式制度的替代。由于理論終結(jié)論基于相關(guān)而非因果的思維模式，大量的大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)在本質(zhì)上不提供明確的因果邏輯關(guān)系，對(duì)于數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)意義因此留有大量個(gè)人解讀的空間。如果個(gè)體不再遵從組織正式制度的規(guī)范價(jià)值邏輯，技術(shù)解讀就可能突破傳統(tǒng)行政領(lǐng)域的命令執(zhí)行，從而成為一種挑戰(zhàn)性的民粹主義力量，導(dǎo)致以“客觀”數(shù)據(jù)分析為依托反對(duì)法定上級(jí)命令和法定程序的現(xiàn)象出現(xiàn)。技術(shù)官僚不再僅作為公務(wù)員在正式制度內(nèi)工作，而是直接向民眾喊話，以基于行政績(jī)效的批評(píng)挑戰(zhàn)整個(gè)行政程序的合理性。要求技術(shù)部門(mén)集中權(quán)力，反對(duì)分權(quán)制衡和控制性行政流程等技術(shù)民粹主義活動(dòng)(3)參見(jiàn)羅馬市政管理的案例，其核心觀點(diǎn)是將羅馬的公共交通和道路等基礎(chǔ)設(shè)施的不善，歸咎于傳統(tǒng)政治中充滿(mǎn)為了爭(zhēng)取黨派利益而非解決問(wèn)題的策略性協(xié)議以及低效僵化的行政機(jī)器，并相信技術(shù)民粹主義由于不再涉及黨派政治利益交換和行政流程束縛，技術(shù)因而可以直接被快速應(yīng)用于改善具體問(wèn)題免受外行掣肘(Drpalov & Wegrich, 2020)。。在這種情況下，由于技術(shù)民粹主義以技術(shù)為依托而不承認(rèn)理性官僚制的法理程序權(quán)威，其所進(jìn)行的行為通常違反傳統(tǒng)行政倫理依據(jù)程序規(guī)定的行為準(zhǔn)則，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)單一化、集中化、非協(xié)商性以及不歡迎非專(zhuān)業(yè)群體參與決策等價(jià)值特質(zhì)。這些違反慣常公共行政倫理的觀念和做法本應(yīng)被行政問(wèn)責(zé)批判和制止，但又因其通過(guò)技術(shù)的客觀、真實(shí)、數(shù)據(jù)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向等方面建構(gòu)起一套與理性官僚制競(jìng)爭(zhēng)的倫理體系，將自身挑戰(zhàn)程序限制的合理性構(gòu)建于實(shí)質(zhì)提升公共治理品質(zhì)之中。這就使得監(jiān)察部門(mén)在倫理上難以對(duì)其問(wèn)責(zé)，最終陷入兩難。

雖然遵從和替代是兩種相反的行動(dòng)，但上述兩種行政倫理困境實(shí)質(zhì)上根出同源，都是原本正式的行政目標(biāo)難以在官僚制理性?xún)?nèi)被一以貫之地接受，反而被從上至下或從下至上的競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)值體系所替代導(dǎo)致的結(jié)果。官僚制理性的命令服從鏈條原本為推動(dòng)各相應(yīng)環(huán)節(jié)通力合作以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而存在，但當(dāng)工具理性和理論終結(jié)論都無(wú)法理解工作中各要素之間的因果邏輯關(guān)系時(shí)，即使程序還在運(yùn)作，目標(biāo)也有失控的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)過(guò)程失控型：無(wú)人決策制的組織理性與專(zhuān)家治國(guó)論個(gè)人價(jià)值沖突(④型)

官僚制中信息的部門(mén)化分割不只是一種適應(yīng)人能力有限性的妥協(xié)，實(shí)質(zhì)也是一種基于行政監(jiān)察目標(biāo)的控制。在傳統(tǒng)官僚制中，公共組織掌握的信息量被要求與行政職權(quán)的大小相匹配。行政部門(mén)或公務(wù)員所能接觸的公共信息都需要嚴(yán)格限制在其工作所必需的范圍內(nèi)，從而防止信息遭到濫用。然而，數(shù)字政府的建設(shè)需要極大程度打破原本基于信息分割的監(jiān)察控制體系。這使得誰(shuí)有權(quán)力、依據(jù)什么規(guī)定以及接觸哪些數(shù)據(jù)不再按照傳統(tǒng)行政監(jiān)察的職權(quán)匹配邏輯展開(kāi)。這也就產(chǎn)生了另一種類(lèi)型的數(shù)字政府行政倫理沖突(Stahl，2005)。

尤其在無(wú)人決策制和專(zhuān)家治國(guó)論兩種價(jià)值體系疊加的情況下，過(guò)程失控的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)極大提升。無(wú)人決策制的本質(zhì)是程序組織理性的極致。如果說(shuō)傳統(tǒng)官僚制暗含將人視為機(jī)器的隱喻，并認(rèn)為可以通過(guò)理性來(lái)提升效率，那不再使用人、直接使用機(jī)器就是此邏輯下最非人格化、最為理性的結(jié)果。在此情況下，判斷行政工作應(yīng)然性的重心在于對(duì)內(nèi)部邏輯設(shè)計(jì)的審視。然而，無(wú)論多精細(xì)的規(guī)則，其實(shí)都需要另一套規(guī)則體系來(lái)判斷之前的規(guī)則體系是否能在某個(gè)特殊情境下適用。定得越嚴(yán)苛的規(guī)則在面對(duì)“合理的例外”情況時(shí)就越缺乏彈性。隨之，對(duì)在特定情況下援引某條規(guī)則是否合理的倫理判斷就需要更多證明材料和專(zhuān)家論證予以支撐(Power，1997)。同時(shí)，在公共部門(mén)中判斷行政行為合理性的依據(jù)往往不是其經(jīng)濟(jì)效益，而是被制度性認(rèn)可的一整套證據(jù)收集和調(diào)查論證的流程。這就產(chǎn)生了吊詭的結(jié)果：無(wú)人決策制由于數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步在理論上保證了既定程序的嚴(yán)格執(zhí)行，并提供了透明的結(jié)果報(bào)告。但卻因?yàn)槠鋰?yán)格的程序而使其特別需要專(zhuān)家對(duì)例外情況及倫理公平性進(jìn)行論證、修正與控制。

此時(shí)，人和機(jī)器的判斷就因相互嵌入而產(chǎn)生倫理沖突。如果專(zhuān)家不能充分了解運(yùn)作機(jī)制信息并發(fā)揮自身價(jià)值判斷，他們就無(wú)法修正被既定程序所忽略的“合理例外”。但按照無(wú)人決策制的價(jià)值體系，專(zhuān)家應(yīng)僅能接觸到行使職權(quán)所必需的信息，而不能游離于監(jiān)察體系之外。畢竟在這種價(jià)值體系下，作為人的專(zhuān)家可能會(huì)存在人定決策的弊端，甚至存在濫用權(quán)力自肥的動(dòng)機(jī)，所以不應(yīng)享受和機(jī)器一樣的信息權(quán)力。這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)又一個(gè)吊詭的現(xiàn)象：人被要求修正機(jī)器的錯(cuò)誤，卻又不被允許掌握機(jī)器所掌握的信息，或更改機(jī)器所做出的判斷。

例如，美國(guó)曾發(fā)生過(guò)一位摩托車(chē)手因?yàn)槿四樧R(shí)別系統(tǒng)出錯(cuò)而被錯(cuò)誤吊銷(xiāo)執(zhí)照的情況。在與行政部門(mén)經(jīng)過(guò)了冗長(zhǎng)繁瑣的爭(zhēng)執(zhí)后，此人才最終證明了自己的身份并拿回駕照(Royakkers，et al.，2018)。這位摩托車(chē)手遭遇困難的真正原因并非在于行政部門(mén)的刁難和瀆職，而恰恰在于行政人員操作的困境。當(dāng)系統(tǒng)無(wú)人決策已經(jīng)成為理性化身后，行政人員無(wú)權(quán)更改系統(tǒng)做出的決策，因?yàn)橄到y(tǒng)掌握了遠(yuǎn)比行政人員更充分的數(shù)據(jù)信息。要挑戰(zhàn)人臉識(shí)別系統(tǒng)的決策合理性，就需要行政人員提供更多更充分的證據(jù)以證明系統(tǒng)是錯(cuò)誤的，否則行政人員擅自更改系統(tǒng)自動(dòng)做出的決策就會(huì)面臨巨大的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，也有可能形成濫權(quán)尋租的漏洞。但同時(shí)基于人的行政問(wèn)責(zé)體系又不允許行政人員掌握比系統(tǒng)更多的信息。因此，即使行政人員已經(jīng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并想幫助辦事人解決問(wèn)題，也只能在既定程序外另辟蹊徑，由辦事人提供更多的行政信息，以此證偽系統(tǒng)自動(dòng)做出的決策結(jié)果。

五、總結(jié)：數(shù)字政府的整體性倫理建設(shè)

為了簡(jiǎn)化紛繁復(fù)雜的行政世界使其便于理解，人們往往需要聚焦于某個(gè)分析維度，并對(duì)人的行動(dòng)邏輯進(jìn)行一定程度的限定與假設(shè)。然而，正如斯蒂弗斯(Stivers，2009)所指出的，在行政學(xué)中基于組織結(jié)構(gòu)或效用最大化等概念建立起的行政研究，其分析焦點(diǎn)通常圍繞目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理性假設(shè)。其中，分析對(duì)象被假設(shè)為等待發(fā)現(xiàn)的恒定客觀存在。基于利弊得失的客觀分析代替了基于是非對(duì)錯(cuò)的倫理判斷。然而，這種通行的研究模式會(huì)淡化真實(shí)行政的社會(huì)復(fù)雜性。公共行政是一種社會(huì)性存在，而非客觀實(shí)體。行政中的核心概念，如命令、服從、問(wèn)責(zé)、協(xié)調(diào)等工作，本質(zhì)上都依賴(lài)于人的遵從，而非簡(jiǎn)單由程序命令設(shè)定觸發(fā)。因此，公共行政無(wú)法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)客觀化。同樣條件下，不同的結(jié)果可能僅僅源于觀念的轉(zhuǎn)變，甚至一念之間的想法。組織本身是圍繞目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理性產(chǎn)物，而人卻是擁有是非對(duì)錯(cuò)價(jià)值觀的獨(dú)立個(gè)體。盡管理性化的分析維度具有良好的演繹效果，卻難免淡化了不同倫理觀念所產(chǎn)生的復(fù)雜性。

更重要的是，當(dāng)前如火如荼的數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)一步推升了關(guān)注倫理沖突問(wèn)題的意義。與傳統(tǒng)行政倫理議題更多聚焦在行政決策或自由裁量的應(yīng)然性不同，由于信息技術(shù)的突破，數(shù)字政府建設(shè)對(duì)整體行政組織流程的存在意義具有更深的倫理挑戰(zhàn)。對(duì)于在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中數(shù)字技術(shù)應(yīng)該扮演什么角色、政府行政應(yīng)該如何運(yùn)作等根本問(wèn)題，隱藏著截然對(duì)立的倫理價(jià)值體系，這使得某個(gè)價(jià)值體系內(nèi)曾被視為天經(jīng)地義的行政模式可能受到另一個(gè)價(jià)值體系全方位的倫理挑戰(zhàn)。一旦四種價(jià)值體系類(lèi)型在某項(xiàng)工作中出現(xiàn)兩相對(duì)立的情況，就會(huì)發(fā)生相應(yīng)類(lèi)型的行政倫理沖突。各種如修路不公平、系統(tǒng)平臺(tái)為建而建、教學(xué)中過(guò)分強(qiáng)調(diào)特定學(xué)科及無(wú)法撤銷(xiāo)政府人臉識(shí)別判定等可知可感的怪談看似發(fā)生在不同領(lǐng)域，相互之間沒(méi)有聯(lián)系，但究其深層，卻有著特定行政倫理沖突的邏輯。

有別于聚焦具體技術(shù)設(shè)計(jì)導(dǎo)向的倫理分析，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)然性的整體性分析也同樣重要。數(shù)字政府中的倫理問(wèn)題不只是技術(shù)對(duì)于傳統(tǒng)隱私、公平、安全等價(jià)值的回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)，更獨(dú)特的是數(shù)字技術(shù)本身會(huì)沖擊既有的行政倫理觀，形成同一行政鏈條上不同環(huán)節(jié)的倫理標(biāo)準(zhǔn)相互對(duì)立的情況。因此，防止個(gè)體環(huán)節(jié)的正當(dāng)觀念最終累加成為集體層面的倫理沖突尤為重要，這具體包含三個(gè)方面。

首先，在宏觀層面，整體性的數(shù)字政府建設(shè)需要與整體性的倫理論述相配套，否則，各種旨在打破“數(shù)據(jù)孤島”促進(jìn)數(shù)據(jù)交換的集成式數(shù)據(jù)平臺(tái)可能由于不同倫理規(guī)范的數(shù)據(jù)管理要求同時(shí)嵌入同一系統(tǒng)，從而陷入進(jìn)退兩難的境地。現(xiàn)行研究往往采用部門(mén)利益分割來(lái)理解現(xiàn)有實(shí)踐中行政部門(mén)對(duì)行政數(shù)據(jù)集成的反對(duì)。然而，這種思路容易由于歸因過(guò)度簡(jiǎn)單化而掩蓋了公務(wù)員在其中因倫理沖突而感到的彷徨。畢竟行政伴隨著問(wèn)責(zé)，一旦秉持“無(wú)人決策制”的平臺(tái)被人所控制，那濫用的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)如何避免？反之，如果不能被控制，那一旦出錯(cuò)，誰(shuí)又該對(duì)系統(tǒng)的自動(dòng)決策失誤負(fù)責(zé)和糾錯(cuò)？打破“數(shù)據(jù)孤島”不只是技術(shù)的交換，同時(shí)也需要打破倫理的孤島，將現(xiàn)狀中一個(gè)個(gè)基于不同倫理認(rèn)知建設(shè)的行政數(shù)據(jù)平臺(tái)適當(dāng)集合到一起。

其次，在中觀層面，行政程序比數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)于分析數(shù)字政府中的倫理議題更為重要。個(gè)體的合理可能由于不同環(huán)節(jié)的倫理觀對(duì)立而成為集體的不合理。因此，對(duì)于數(shù)字政府的行政倫理分析需要注意超越案例之外的約束和要求，尤其是本案例的倫理討論會(huì)不會(huì)在其他上下游行政程序中產(chǎn)生應(yīng)然性判斷的逆轉(zhuǎn)。這對(duì)于現(xiàn)行主要依靠案例研究的行政倫理分析提出了方法論意義的要求，行政流程上下游中判斷應(yīng)然的依據(jù)以及實(shí)質(zhì)做出應(yīng)然判斷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可能也是案例分析的重要依據(jù)，而非可有可無(wú)的背景信息。

最后，在微觀層面，不同類(lèi)型的倫理沖突需要不同的認(rèn)知模式。由于數(shù)字政府建設(shè)快速推進(jìn)，適用于數(shù)字治理的研究場(chǎng)域也隨之不斷拓展。但相比于場(chǎng)域的多樣性，數(shù)字政府的倫理研究焦點(diǎn)卻相對(duì)單一。不同問(wèn)題的解決思路往往都會(huì)歸于組織制度調(diào)整、對(duì)不同用戶(hù)群體權(quán)益的尊重，以及效率和安全的平衡三大類(lèi)。然而，本文的分析框架為思考如何解決數(shù)字政府的倫理沖突提供了另一種認(rèn)知思路。正如在行政倫理研究中，組織陰影問(wèn)題通常需要采用多元參與予以緩解 (Denhardt，1981)，而手段目的的二律背反問(wèn)題則需要從正式制度中明確“制度價(jià)值” (Regime Values)，從而讓具體行政有價(jià)值推斷的錨定點(diǎn) (Rohr，1988)。行政倫理中固有的知識(shí)方案需要更細(xì)致地導(dǎo)入到數(shù)字政府的建設(shè)之中。通過(guò)對(duì)倫理沖突類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，同是數(shù)字政府中的倫理問(wèn)題就將對(duì)應(yīng)不同的行政倫理分析脈絡(luò)，以及各自脈絡(luò)的知識(shí)方案。這將使得倫理分析擺脫萬(wàn)靈藥式的口號(hào)倡導(dǎo)，回歸到對(duì)具體行政工作的研究中來(lái)，從而為行政理論世界和經(jīng)驗(yàn)世界的結(jié)合增添一條可能的路徑。