陳思丞 施瑞祺 劉婧玥 董 玄

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

在經(jīng)典文獻(xiàn)中，政策企業(yè)家被定義為“那些通過組織、運(yùn)用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”(Lewis，1980： 9)。政策企業(yè)家們富有冒險精神，他們愿意在充滿風(fēng)險的政策創(chuàng)新過程中投入時間、精力、金錢，致力于打破現(xiàn)有政策平衡，并向其他人“兜售”自己所倡導(dǎo)的新的政策理念(Kingdon，1995; Minstrom，1997)。政策企業(yè)家理論注重個人觀念、能力和政治技巧對推動政策變革的作用。關(guān)注政策企業(yè)家理論的文獻(xiàn)通常將“致力于創(chuàng)新” 視為政策企業(yè)家精神的核心要素(朱亞鵬、肖棣文，2014;王禮鑫、馮猛，2020;趙琦，2020)。過往對政策企業(yè)家的研究主要關(guān)注政府組織中的行政官僚(朱亞鵬、肖棣文，2014；朱靜敏、段暉，2021；Zhu，2012; Hammond，2013)、市場企業(yè)中的企業(yè)主(黃冬婭，2013；李聘、楊宏山，2020)和社會組織、行業(yè)協(xié)會和草根NGO中的負(fù)責(zé)人(譚爽，2019；李朔嚴(yán)，2017；王洛忠、李奕璇，2016)，這三類組織內(nèi)部的政策企業(yè)家在推動政策創(chuàng)新過程中的作用和影響。然而，中國特色環(huán)境下孕育的嵌入性組織中，政策企業(yè)家對于推動政策創(chuàng)新的實踐與影響并沒有得到關(guān)注。

嵌入性組織，是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中孕育的一種組織形態(tài)，又被稱為混合型組織(hybrid organization)、公私混合體(吳漢東、陳小君，2013)、準(zhǔn)政府組織(quasi-autonomous non-governmental organization)、政府外組織(extra-governmental organization)等(古明明，2016)。這類組織在轉(zhuǎn)型國家和社會中分布廣泛，通常擁有著大量的經(jīng)濟(jì)與社會資源，對公共政策制定能夠產(chǎn)生重要的影響。在中國場景下，嵌入性組織包括國企中的公益類和商業(yè)Ⅱ類國企(胡改蓉，2017)、行政職能類和公益服務(wù)類事業(yè)單位(古明明，2016；陳友華、崇維祥，2017)、農(nóng)村供銷合作社(以下簡稱“供銷社”)以及大部分涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)(董玄等，2016；董玄等，2018)。例如，供銷社作為典型的嵌入性組織，集政府、事業(yè)單位、企業(yè)、合作社、社會團(tuán)體于一體，事業(yè)單位與社有企業(yè)“雙線運(yùn)行”(湯益誠，2014)。本文使用“嵌入性組織”這一名稱，是因為這類組織不同于其他類型的組織，是高度嵌入于多元、多層級網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系中的(Granovetter，1985; 孟慶國等，2021)。

基于目前研究對于嵌入性組織中政策企業(yè)家的研究缺口，本文將重點關(guān)注兩個問題：第一，嵌入性組織中的政策企業(yè)家在推動政策創(chuàng)新時，有著怎樣的過程與機(jī)制？第二，嵌入性組織的組織特性又能從哪個方面促進(jìn)政策企業(yè)家推動政策創(chuàng)新？

本文以頗具中國特色且體量巨大的嵌入性組織農(nóng)村供銷合作社為例，基于2000—2016年間山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策的變遷，分析并歸納供銷社的政策企業(yè)家推動政策創(chuàng)新的過程和機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，嵌入性組織中的政策企業(yè)家往往基于其組織多元、多層級的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系，憑借充分信息和制度合法性形成廣泛的子系統(tǒng)行動者網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而通過協(xié)同各方和各層級的行動者來推動理念的實踐與論證，在經(jīng)歷信念形成、利益賦予、聯(lián)盟擴(kuò)張和創(chuàng)新涌現(xiàn)四個階段后，推動政策創(chuàng)新的實現(xiàn)。本文豐富了對中國政策企業(yè)家類型的研究，揭示了不同于政府、企業(yè)與社會組織這些邊界分明的組織體，嵌入性組織為政策企業(yè)家提供了獨特的網(wǎng)絡(luò)地位與資源節(jié)點，從而使其在政策創(chuàng)新的利益賦予和聯(lián)盟擴(kuò)張的過程中，產(chǎn)生了獨特的推動政策創(chuàng)新的方式，這增強(qiáng)了政策企業(yè)家理論在轉(zhuǎn)型國家的適用性。

二、政策企業(yè)家、嵌入性組織與政策創(chuàng)新

“誰扮演了政策企業(yè)家”“哪些因素會影響政策企業(yè)家參與政策創(chuàng)新”以及“政策企業(yè)家如何實現(xiàn)政策創(chuàng)新”是過往政策企業(yè)家研究的核心問題(朱亞鵬、肖棣文，2014)。本文將首先厘清過往文獻(xiàn)中有關(guān)政策企業(yè)家與政策創(chuàng)新的理論文獻(xiàn)，然后基于此提出本文的理論框架。

(一)政策創(chuàng)新與政策企業(yè)家

政策創(chuàng)新是一個復(fù)雜的、涉及不同政策主體互動和博弈的政治過程。不同組織中的政策企業(yè)家通常會借助自身資源優(yōu)勢與專業(yè)背景充當(dāng)政策企業(yè)家的角色。Cohen(2016)將政策企業(yè)家區(qū)分為三種：一是公共部門中的政策企業(yè)家，指在各級政府任職的政治領(lǐng)袖和行政官員；二是市場中的政策企業(yè)家，主要包括在促進(jìn)公共政策變遷上有突出貢獻(xiàn)的工商界人士；三是第三部門中的政策企業(yè)家，特指民間組織中的公共事務(wù)積極分子或政策倡導(dǎo)者。以往研究發(fā)現(xiàn)，不同組織中的政策企業(yè)家在應(yīng)對政策阻力時，由于本身的經(jīng)濟(jì)社會背景和資源豐裕程度不同，往往會采取差異化的行動策略(顧昕、趙琦，2021)。

(二)政策企業(yè)家推動政策創(chuàng)新的影響因素與實現(xiàn)機(jī)制

政策創(chuàng)新既涉及宏觀政策問題，又涉及微觀組織間合作問題。在政策實施的不同階段，政策企業(yè)家通常通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為政策實施提供資源。

既有研究發(fā)現(xiàn)，對于公共部門中的政策企業(yè)家而言，結(jié)構(gòu)性約束和公共部門政策企業(yè)家的個人特質(zhì)都對改革的成敗起到關(guān)鍵作用。而個人行為特質(zhì)、政治資本、網(wǎng)絡(luò)地位、制度框架這四個因素及其動態(tài)互動是地方政策企業(yè)家改革的關(guān)鍵(He，2018)。公共部門政策企業(yè)家主要以地方官員與基層官僚為代表。一方面，地方官員主要憑借決策者的絕對制度優(yōu)勢成為地方政府創(chuàng)新的主要發(fā)起者；另一方面，街頭官僚則因其所處基層一線的環(huán)境，具有較高的社會敏感度，同時憑借其自身一定的自由裁量權(quán)，傾向于采取集體化的行動模式推動政策創(chuàng)新(俞瑞雪，2021)。朱亞鵬和肖棣文(2014)通過分析南國市醫(yī)保政策創(chuàng)新的政治過程，將行政官員參與政策創(chuàng)新的動機(jī)及其在創(chuàng)新過程中所發(fā)揮的政策企業(yè)家的作用和策略進(jìn)行了描述。文章總結(jié)了“學(xué)者型官員”的專家形象對于政策創(chuàng)新“自下而上”的推動作用，也強(qiáng)調(diào)了行政官員在推動突變型政策創(chuàng)新中的重要作用。與其他類型的政策企業(yè)家相比，公共部門政策企業(yè)家具有相對集中的決策權(quán)，從而具有相對明顯的制度優(yōu)勢(周雪光等，2020)。憑借行政架構(gòu)所構(gòu)建的制度優(yōu)勢，公共部門政策企業(yè)家通過協(xié)調(diào)支持聯(lián)盟與公共部門之間的關(guān)系，將更容易地獲得政策信任與公眾支持(朱靜敏、段暉，2021)。然而，既有研究表明，在中國的制度環(huán)境下，政府行政官員的政治優(yōu)勢更多地呈現(xiàn)出“向上”回應(yīng)政績考核的需求，缺乏“向下”獲取公眾政治支持的需要(朱亞鵬、丁淑娟，2016)，僅呈現(xiàn)了政策創(chuàng)新互動過程的部分圖景。

相比較而言，市場中的政策企業(yè)家則往往可以憑借其跨越公私界限的資源以及跨越多種政策領(lǐng)域的能力，來推動政策創(chuàng)新(He & Ma，2018)。 “中央—地方—企業(yè)”的互動模式則將市場中的政策企業(yè)家納入到政策網(wǎng)絡(luò)中。學(xué)者將市場中的政策企業(yè)家推進(jìn)政策創(chuàng)新的模式分為四種，即“企業(yè)—中央互動”“企業(yè)—地方互動”“聯(lián)盟—中央互動”與“聯(lián)盟—地方互動”。 市場中的政策企業(yè)家的政策創(chuàng)新過程通常體現(xiàn)為企業(yè)家通過向地方政府提出政策需求，爭取地方出臺新政策，以增加與中央政府互動的可能性(李娉、楊宏山，2020)。在政企互動過程中，學(xué)者將市場中的企業(yè)家影響地方政策過程的方式分為迎合政績、坐地要價、利益疏通、借力施壓和正式溝通五種(黃冬婭，2013)，并總結(jié)了政企互動與規(guī)制重建的博弈互動，體現(xiàn)了市場中政策企業(yè)家的行動策略與路徑。

近年來，大量學(xué)者將行業(yè)協(xié)會及NGO組織作為研究對象(Sabatier & Weible，2007；顧昕、趙琦，2021)。大量研究強(qiáng)調(diào)了民間社會組織及NGO對于政策倡導(dǎo)與創(chuàng)新的重要作用(Fyall，2016)，并具體討論了社會組織推動信念變遷的多種因素(董玄等，2016；董玄等，2018)。還有研究基于“倡導(dǎo)聯(lián)盟框架”，探討了草根NGO、行業(yè)協(xié)會及政策企業(yè)家在政策創(chuàng)新中的具體作用和表現(xiàn)(譚爽，2019；閆澤華，2018；王洛忠、李奕璇，2016)。在此框架下，李朔嚴(yán)(2017)發(fā)現(xiàn)，在中國情境下，政治關(guān)聯(lián)對草根環(huán)保NGO政策倡導(dǎo)的影響主要呈現(xiàn)倒U形的關(guān)系，與西方情境下的線性關(guān)系呈現(xiàn)不同特點。

綜上，公共部門政策企業(yè)家通常憑借公共部門組織所提供的信息優(yōu)勢、制度關(guān)系優(yōu)勢以及自身技術(shù)專長形成了一套自身的行動策略；而市場中的企業(yè)家和社會組織中的政策企業(yè)家則通過塑造公共議題、利用自身的專業(yè)技能和社會網(wǎng)絡(luò)，推動公共議題發(fā)展為公共政策(周雪光等，2020；王向民，2015)?？梢?，不同組織中的政策企業(yè)家會根據(jù)自身資源和制度關(guān)系的不同，構(gòu)建差異化的行動策略來推動政策變遷。通過上述梳理，本文發(fā)現(xiàn)過往研究主要聚焦于公共部門、市場組織和社會組織中的政策企業(yè)家，對于嵌入性組織中的政策企業(yè)家則更少關(guān)注。

(三)嵌入性組織的組織特性對政策企業(yè)家行動策略的差異化影響

從社會網(wǎng)絡(luò)層面來看，政策企業(yè)家在網(wǎng)絡(luò)中所處的位置決定了其擁有的信息、資源與權(quán)力，進(jìn)而使其在社會中保持優(yōu)勢地位(Burt，2009)。因此，政策企業(yè)家所處的制度環(huán)境就成為影響政策企業(yè)家的行動策略的關(guān)鍵因素之一。政策企業(yè)家所身處的環(huán)境與制度因素，通過影響政策企業(yè)家所使用信息的策略，決定了他們參與政策過程的門檻，并對企業(yè)家的政策創(chuàng)新行為產(chǎn)生了影響(朱亞鵬，2012)。作為介于政府與市場之間，兼具政府和非公共組織性質(zhì)的嵌入性組織，可以通過其嵌入于多元結(jié)構(gòu)中的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系，使組織在多方合作協(xié)商時更易提供正當(dāng)性；同時，嵌入性組織還可以憑借其多元嵌入關(guān)系，打通各主體之間的制度區(qū)隔，減少多方合作中的交易成本(孟慶國等，2021；陳思丞，2020)，從而更易推動政策創(chuàng)新。

嵌入性組織，即嵌入于多元、多層級網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系的組織。(1)嵌入(embeddedness)，就是有共同體一般的聯(lián)系(Granovetter，1985)。(2)多元，就是指用多重制度邏輯(Besharov & Smith，2014；周雪光、艾云，2010)來評價和塑造組織行動者認(rèn)知與行為的規(guī)則和準(zhǔn)則，例如，政府科層的預(yù)算最大化制度邏輯、企業(yè)的利潤最大化制度邏輯和社會組織的利他制度邏輯等(Greenwood & Suddaby，2006)。(3)多層級，就是指科層制內(nèi)的層級，例如，政府科層就是從中央到鄉(xiāng)村，企業(yè)科層就是從董事會到最低層級。區(qū)別于混合組織概念具有較強(qiáng)的描述功能且強(qiáng)調(diào)不同組織成分的混合，嵌入性組織概念的分析功能更強(qiáng)，能夠深入到網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系層面，著眼于不同制度關(guān)系“圈層”的嵌入。

嵌入性組織的提出主要基于關(guān)系產(chǎn)權(quán)與混合組織兩大理論。首先，關(guān)系產(chǎn)權(quán)概念是解釋中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)與作用的主要理論。周雪光(2005)從社會學(xué)制度學(xué)派邏輯出發(fā)，提出關(guān)系產(chǎn)權(quán)概念，強(qiáng)調(diào)一個組織的產(chǎn)權(quán)是該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)果，而非像經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的那樣反映了企業(yè)獨立性。關(guān)系產(chǎn)權(quán)概念解釋了模糊產(chǎn)權(quán)在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的積極作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所謂模糊產(chǎn)權(quán)，即既像政府又像企業(yè)但又不是任何一者的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，其實反映了地方政府與廠家共同參與的關(guān)系，這種關(guān)系近似于血緣紐帶的“圈內(nèi)關(guān)系”，可以降低地方政府與企業(yè)合作的交易成本(周雪光，2005)。本文將關(guān)系產(chǎn)權(quán)概念進(jìn)一步一般化為制度關(guān)系，以便擴(kuò)大解釋力。本文認(rèn)為，只要是組織間制度化的、非人格化的關(guān)系，不論是否體現(xiàn)為企業(yè)產(chǎn)權(quán)、不論是否已經(jīng)穩(wěn)定發(fā)生，都屬于制度關(guān)系。畢竟，理性制度塑造的非人格化關(guān)系在現(xiàn)代社會越來越重要(Weber，1968)，而組織間關(guān)系除了產(chǎn)權(quán)入股之外，還有物品交易與多種合作，以及雖然未形成穩(wěn)定聯(lián)系、但有充足制度合法性可以形成穩(wěn)定聯(lián)系的關(guān)系。換言之，制度關(guān)系就是指因制度而發(fā)生、維系和消減的關(guān)系，它不同于因人際互動而發(fā)生、維系和消減的人格化關(guān)系。周雪光(2005)在論述產(chǎn)權(quán)是一束關(guān)系的命題時，已經(jīng)提及了制度關(guān)系的思想，他提出“關(guān)系產(chǎn)權(quán)的概念及這里隱含的關(guān)系是建筑在穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)上的”，并指出產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的關(guān)系具有超越其他社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。

嵌入性組織在轉(zhuǎn)型中的國家和社會中普遍存在著，例如國企中的公益類組織、供銷合作社和大部分涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)就是嵌入性組織的典型代表(胡改蓉，2017；董玄等，2018)。因此，嵌入性組織作為聯(lián)系政府、市場與社會的主體，很有可能憑借其制度關(guān)系層面的優(yōu)勢，成為推動政策創(chuàng)新的重要推手。

通過比較公共部門、市場企業(yè)以及社會組織中的政策企業(yè)家，本文發(fā)現(xiàn)不同的制度關(guān)系雖然可以為組織內(nèi)的政策企業(yè)家創(chuàng)建相對應(yīng)的信息資源與平臺，但也因其制度關(guān)系的單一性對政策企業(yè)家的行動策略形成了一定的限制。相反，跨體制的嵌入性組織，則往往可以憑借其多嵌入、多網(wǎng)絡(luò)、多節(jié)點的組織特性，給予制度網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的政策企業(yè)家更豐富的制度關(guān)系及信息資源，打破單一組織所造成的限制。本文認(rèn)為，嵌入性組織的組織特性可以為政策企業(yè)家在政策過程中的利益賦予階段提供信息優(yōu)勢，在聯(lián)盟擴(kuò)張階段為政策企業(yè)家提供制度關(guān)系優(yōu)勢，從而憑借充分的信息和制度的合法性形成廣泛的子系統(tǒng)行動者網(wǎng)絡(luò)，通過協(xié)同各方和各層級的行動者來推動理念的實踐與政策的創(chuàng)新。

三、研究設(shè)計

(一)研究問題與案例選擇

從研究問題出發(fā)，本文選取了山東供銷合作社(以下簡稱“山東供銷社”)這一混合了政府和市場主體并嵌入于多元、多層級網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系中的嵌入性組織進(jìn)行研究，并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的政策變遷過程作為案例。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)村實踐中最靠近基層的一種制度性政策，即農(nóng)戶付費購買生產(chǎn)服務(wù)，將測土配方、耕地、播種、噴藥、收割等環(huán)節(jié)全部或部分地外包給專業(yè)服務(wù)組織，也被稱為農(nóng)業(yè)外包、合約工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性社會化服務(wù)(孔祥智、鐘真，2017；董玄等，2019)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管合約選擇靈活，以服務(wù)規(guī)?；瘡浹a(bǔ)小農(nóng)戶土地細(xì)碎化的不足，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)本增效，有機(jī)銜接了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(韓長賦，2019；韓俊，2018；陳錫文，2018)。截至2019年年底，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積超過15億畝次。已有十余個中央部委機(jī)構(gòu)制定了支持政策，2017—2020年中央財政累計投入155億元支持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會化服務(wù)；2020年，生產(chǎn)托管項目資金增加到45億元，項目實施省份達(dá)到29個(1)以上數(shù)據(jù)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在對十三屆全國人大三次會議第5424號建議的答復(fù)摘要。。

然而，這一政策卻是在經(jīng)歷長達(dá)十余年的“政策沉默”后，才得以成為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要制度構(gòu)成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策作為繼土地流轉(zhuǎn)之后的中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑，是繼農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民合作社之后的小農(nóng)戶現(xiàn)代化的第三次新動能(冀名峰，2018)。雖然早在2000年就有文獻(xiàn)可追溯到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策的相關(guān)實踐，但這一政策卻直到2016年才獲得相對應(yīng)的政策支持。為探究這一現(xiàn)實疑問，本文以2000年為起點，沿襲政策創(chuàng)新過程中行動者互動的政策產(chǎn)出路徑，將嵌入于多元、多層級網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系中的嵌入性組織——山東供銷社，進(jìn)行具體的過程追蹤，并逐步剖析嵌入性組織中的政策企業(yè)家憑借其多元、多層級的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系，通過信念形成、利益賦予、聯(lián)盟擴(kuò)張和創(chuàng)新涌現(xiàn)四個階段實現(xiàn)政策創(chuàng)新的具體機(jī)制。

(二)案例研究方法的選擇

案例研究法不僅適用于回答本文“Why”(為何)的問題，同時也適用于解答本文“How”(如何)的問題。案例研究法可以使研究者對現(xiàn)實有豐富全面的描述(Yin，2009)，適合對政策創(chuàng)新的過程追蹤(process tracing)，通過確認(rèn)行動者之間的關(guān)聯(lián)及關(guān)鍵事件的時間序列，建構(gòu)符合實踐邏輯的理論(Eisenhardt，2007)。

(三)資料來源

本文數(shù)據(jù)可信度較高。首先，筆者通過收集一手訪談資料，建立基本事件脈絡(luò)。然后，全面收集公開資料以驗證和補(bǔ)充訪談資料。最后，通過對期刊報紙數(shù)據(jù)庫的檢索和分析，形成了資料三角驗證(Yin，2009)，以增強(qiáng)分析可信度。在資料收集階段(2014—2015年)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的政策過程正在發(fā)生。為最大限度地避免實施過程中研究可能會出現(xiàn)的觀察者影響事件過程的問題(Doz，1996)，筆者的調(diào)研工作主要為請教問題和收集資料，并沒有提供咨詢建議。多輪調(diào)研訪談是一個“滾雪球”的過程，筆者結(jié)合研究目的，從前期訪談的內(nèi)容和訪談?wù)咄扑]中確定下一輪的訪談對象和問題。經(jīng)過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管從理念到政策的過程追蹤，我們建立了較為清晰的時間線，確立了完整的事件傳導(dǎo)鏈條。另外，案例中所列的數(shù)據(jù)均來源于親歷者的記錄和回憶。資料的收集情況最大程度還原了政策企業(yè)家發(fā)起創(chuàng)新的過程與實踐(見表1)，以確保本研究資料收集信息的飽和程度。

表1 資料收集情況

四、山東農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策創(chuàng)新過程

借鑒已有對政策企業(yè)家的研究(朱亞鵬、肖棣文，2014；朱亞鵬、丁淑娟，2016；He，2018；He & Ma，2020)，我們將政策企業(yè)家推動政策創(chuàng)新的過程分為四個階段，即信念形成、利益賦予、聯(lián)盟擴(kuò)張和創(chuàng)新涌現(xiàn)。在信念形成階段，伴隨共同政策信念的逐步擴(kuò)張與影響，政策企業(yè)家確定了特定的知識主張；在利益賦予階段，政策企業(yè)家通過利益賦予，推動其他利益相關(guān)者接受問題界定的過程；在聯(lián)盟擴(kuò)張階段，政策企業(yè)家逐漸確立網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系，聯(lián)盟擴(kuò)張帶來了政策資源擴(kuò)張；在創(chuàng)新涌現(xiàn)階段，政策企業(yè)家憑借已形成的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系，動員各層級行動者推動政策變遷。本部分將重點討論嵌入性組織的政策企業(yè)家在信念形成、利益賦予、聯(lián)盟擴(kuò)張和創(chuàng)新涌現(xiàn)四個不同階段中如何憑借嵌入性組織賦予的多重制度關(guān)系優(yōu)勢，調(diào)動網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系中各層級的資源，推動理念的實踐與論證，從而推動政策創(chuàng)新的實現(xiàn)。

(一)信念形成

在信念形成階段，政策企業(yè)家(山東省供銷社主任H)主要通過與專家學(xué)者、政策制定者(2)在信念形成階段的行動者中，專家學(xué)者和政策制定者是政策企業(yè)家互動的主要對象，但不是唯二對象，如圖2所示的其他行動者為該階段的互動提供了必要的前期基礎(chǔ)，使信念形成不是文字游戲而是有憑有據(jù)?；?，提出和初步論證一種新的信念，即土地托管其實是土地流轉(zhuǎn)的有效替代路徑。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)政策制定之前，土地流轉(zhuǎn)是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面最主要的政策。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在2000年后逐漸發(fā)展起來，但由于人們普遍將其認(rèn)作是土地流轉(zhuǎn)的子項，因而并未引起太多的政策關(guān)注，直到山東供銷社推動了政策創(chuàng)新。山東供銷社新任主任H是本文山東供銷社案例中推動政策創(chuàng)新的關(guān)鍵的政策企業(yè)家。促使政策企業(yè)家行動的關(guān)鍵往往是其自身的激勵目標(biāo)，在山東供銷社案例中，對于供銷社主任H而言，激勵就是“有為才有位”。作為政府內(nèi)較為邊緣的部門，供銷社從2009年后才轉(zhuǎn)入農(nóng)口，急需在農(nóng)村工作中做出創(chuàng)新貢獻(xiàn)才能提升部門地位。在這一激勵目標(biāo)下，山東供銷社主任H自然而然地成為新信念的第一倡導(dǎo)者。山東供銷社主任H的過往經(jīng)歷缺乏在農(nóng)口、供銷社的履歷，在2013年3月新上任后，受到《人民日報》對山東供銷社土地托管報道(標(biāo)題為《農(nóng)民外出打工、供銷社為農(nóng)民打工》)的啟發(fā)，H主動從中國城鎮(zhèn)化大進(jìn)程的角度，而不是供銷社本系統(tǒng)體系建設(shè)的角度來看待土地托管。而后，H在報紙上寫下批示“為黨委政府分憂、為農(nóng)民群眾服務(wù)，是我們供銷社的職責(zé)所在，汶上供銷社搞土地托管，為農(nóng)民打工，為我們履行職責(zé)走出了一條路子，希望各市供銷社學(xué)習(xí)借鑒(20160425(3)“20160425”表示參與觀察的日期是2016年4月25日，下同。，某市供銷社主任)”，并獲得了省里分管副書記的肯定。

信念形成中更為關(guān)鍵的啟發(fā)是在2013年4月26日，時任國務(wù)院副總理到全國供銷總社調(diào)研時，提出要從中國特色社會主義道路、中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高度去研究供銷社工作，并提出“農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；钡男赂拍?汪洋，2013)。本來，副總理提出“服務(wù)規(guī)?；边@一新概念的本意并非是針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)中(土地托管)，而是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)的其他服務(wù)，這些原本就是供銷社的傳統(tǒng)主業(yè)?？吹健胺?wù)規(guī)模化”這一新概念后，山東供銷社主任H產(chǎn)生了引申聯(lián)想，既然土地托管可以說是服務(wù)規(guī)模化，那相對應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)就是生產(chǎn)規(guī)?；?20161120，某省供銷社主任)。H更進(jìn)一步地想到，土地流轉(zhuǎn)之前有土地兼并、非糧化、成本快速上漲等弊端，而土地托管恰好又沒有這些弊端，為何不考慮將土地托管與土地流轉(zhuǎn)并置(juxtaposition)，將土地托管看作服務(wù)規(guī)?；瑫r將土地流轉(zhuǎn)看作生產(chǎn)規(guī)模化？H認(rèn)為這種對應(yīng)的比較也正好契合副總理講話的精神要義，如此，新的信念形成(如圖1所示)。

圖1 信念形成：土地托管是土地流轉(zhuǎn)的替代方案

2013年6月13日，山東省供銷社在汶上縣召開了全國第一個以服務(wù)規(guī)模化為主題的會議“全省供銷合作社推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；F(xiàn)場會”。會前，在H的帶領(lǐng)下，山東省供銷社領(lǐng)導(dǎo)班子與“三農(nóng)”專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部專家LSY進(jìn)行了交流。農(nóng)村部專家LSY高度認(rèn)可其想法，并詳細(xì)解讀了土地流轉(zhuǎn)存在的高地租、非糧化、非農(nóng)化、排斥小農(nóng)戶等弊端。在中國持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化的背景下，LSY對H提出以土地托管、服務(wù)規(guī)模化的方式作為替代路徑的觀點表示認(rèn)可，并稱這是具有政策價值的(20161123，某省供銷社主任)。在專家的支持下，供銷社主任H在次日講話中正式提出新認(rèn)知：

汶上、桓臺、寒亭、東阿等地順應(yīng)時代要求，適應(yīng)農(nóng)民需要，大力開展大田作物土地托管服務(wù)，探索了不同于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)形式，走的就是服務(wù)的規(guī)?；?，為我們在更高層次、更大范圍推進(jìn)這項工作贏得了主動。(20161123，某省供銷社主任)

在此之后，基于供銷社這一嵌入性組織的制度特性，憑借多元多層級的制度關(guān)系，這次現(xiàn)場會的材料以及H在會上所提出的新認(rèn)知得以直接報送至全國供銷總社，并成功引起了全國供銷總社新任主任的重視?？偵缰魅吻皝韺嵉乜疾旖涣?，隨后就確定了將當(dāng)年的全國供銷社現(xiàn)場會，放到山東供銷社土地托管發(fā)源地濟(jì)寧汶上召開。這一年的供銷社全國會議成為接下來開啟利益賦予階段的契機(jī)。在總結(jié)信念形成階段，山東供銷社主任H、專家以及全國供銷社的互動結(jié)果將山東供銷社為拓展自身服務(wù)領(lǐng)域所開展的大田作物托管服務(wù)，定義為解決土地流轉(zhuǎn)問題的主要解決路徑，強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的土地托管實踐。而供銷社主任H基于自身激勵目標(biāo)，抓住時機(jī)與機(jī)遇對新理念進(jìn)行推廣與宣傳，借助供銷社嵌入性組織特性，憑借多元多層級的制度網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，快速地將新認(rèn)知推廣至整個供銷社系統(tǒng)。

(二)利益賦予

在利益賦予階段，政策企業(yè)家通過克服信息溝通和試點推廣等障礙，使更多行動者認(rèn)識到推動土地托管政策過程是實現(xiàn)自身訴求的首要途徑。這一階段的主要行動者包括分管農(nóng)業(yè)的副總理、陪同副總理調(diào)研的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組(中農(nóng)辦)人員、供銷社為農(nóng)服務(wù)中心和山東省地方政府，而山東供銷社主任H依舊發(fā)揮其政策企業(yè)家的作用。中央政策制定者的激勵是找到可推廣性與土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)?shù)奶娲桨?；與此同時，山東省地方政府的激勵是盡早在繼過去貿(mào)工農(nóng)一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之后，再次成為全國農(nóng)業(yè)先行示范區(qū)。這一過程中，政策企業(yè)家贏得了政策制定者的關(guān)注，使地方政府、企業(yè)、為農(nóng)服務(wù)中心、基層社和農(nóng)戶有了更多利益激勵來推動土地托管實踐探索，包括愿意投入更多物質(zhì)、宣傳和注意力資源來支持土地托管政策的推廣(陳思丞、孟慶國，2016)。憑借供銷社嵌入性組織的多層級制度關(guān)系，行動者網(wǎng)絡(luò)中的政策企業(yè)家(山東供銷社主任H)及其他行動者足以通過多元、多層級的制度網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，克服信息溝通和試點推廣障礙，更快地將土地托管的政策意義提升到與土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)?shù)母叨取?/p>

2013年年底，全國供銷社會議在山東召開后，憑借供銷社系統(tǒng)的多層級制度優(yōu)勢，在山東供銷社主任H的努力下，會議材料直接報送至分管副總理，并成功引起了副總理的關(guān)注和批示。在隨即(2014年年初)召開的全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會上，山東供銷社土地托管被列入副總理考察的三個現(xiàn)場之一。在生產(chǎn)會上，副總理高度評價了土地托管這一實踐，向在場人員講，農(nóng)民外出打工、供銷社為農(nóng)民打工，這很好地解決了總書記提出的“誰來種地、地怎么種”的問題(侯成君，2017)，并且在一年后又再次提起這次考察。這次考察意義重大，一方面，中央農(nóng)業(yè)政策制定者開始高度重視山東的托管實踐，領(lǐng)導(dǎo)考察后，國務(wù)院批復(fù)了山東供銷社的綜合改革方案，其中特別強(qiáng)調(diào)要以服務(wù)規(guī)?；癁橹攸c；同時，當(dāng)時陪同考察的中農(nóng)辦人員在接下來的聯(lián)盟擴(kuò)張階段中起到了迅速凝聚共識的關(guān)鍵作用。另一方面，山東地方政府通過激勵先行，為土地托管實踐提供了更多政策支持。如高密、臨沂等地，通過增加土地指標(biāo)和提供多項優(yōu)惠政策來支持為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)。這些政策經(jīng)驗得到了全國供銷總社的推廣，全國性的實踐發(fā)展又進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政策制定者的激勵和信心，由此，聯(lián)盟得以進(jìn)一步擴(kuò)張。通過以上回顧，可見供銷社系統(tǒng)的嵌入性組織架構(gòu)為政策企業(yè)家提供了絕佳的利益賦予網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各層級的行動者在受到新認(rèn)知的感召后為政策企業(yè)家提供了政策環(huán)境支持，這也為下一步的聯(lián)盟擴(kuò)張做好了準(zhǔn)備。圖2展示了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策過程中政策企業(yè)家的作用。

圖2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策過程中政策企業(yè)家作用

(三)聯(lián)盟擴(kuò)張

在聯(lián)盟擴(kuò)張階段，在山東供銷社主任H的努力下，政策網(wǎng)絡(luò)新加入了更多的行動者，包括中農(nóng)辦、各省供銷合作社、山東省各縣市供銷社、各地農(nóng)辦和國務(wù)院發(fā)展研究中心等國家智庫的專家學(xué)者。因為山東供銷社獨特的嵌入性組織特性，供銷社主任H所承接的調(diào)研活動得到了各制度網(wǎng)絡(luò)層級上不同組織的專家學(xué)者的關(guān)注與支持。在H的推動下，中農(nóng)辦專家對山東供銷社土地托管進(jìn)行了充分的調(diào)研并得到了清楚的認(rèn)識，認(rèn)準(zhǔn)了托管是足以彌補(bǔ)流轉(zhuǎn)不足的重大創(chuàng)新。其較為權(quán)威性的認(rèn)知迅速凝聚了其他政策制定者和專家的共識。在聯(lián)盟擴(kuò)張階段中，各組織的專家行動者在接受了H的觀點后，將土地托管抽象簡化(simplification)為“不流轉(zhuǎn)土地也能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的新路徑，這一共識又進(jìn)一步推動了國家政策制定機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者形成更廣泛的共識和一致行動。

在擴(kuò)張階段，最關(guān)鍵的行動者是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，他們的調(diào)研和分析對政策制定是最為重要的且具有直接影響。從2015年4月28日到7月4日，H不僅爭取到中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組到山東供銷社實地調(diào)研，并憑借供銷社組織的制度關(guān)系優(yōu)勢，將調(diào)研報告發(fā)布在系統(tǒng)內(nèi)刊物上。同時，中農(nóng)辦主任還在多個不同場合的演講中，以幾十分鐘的篇幅介紹了服務(wù)規(guī)模化，且以山東托管為例，彰顯了中農(nóng)辦對山東托管的深入研究和明確認(rèn)同。其中，最常舉的一組數(shù)據(jù)是山東有近1億畝土地，雖于1984年就有土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的概念，但在30多年后土地流轉(zhuǎn)的面積也只占了全省土地面積的23%左右。通過不流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營形式，也就是土地托管，才幾年時間，截至2014年年底，土地托管面積已經(jīng)占了全省土地面積的26%。中農(nóng)辦主任在公開演講中給予托管多次極高評價。例如，他在武漢召開的部分省(區(qū))深化農(nóng)村改革座談會上指出：“山東土地托管，以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的形式為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了非常重要的典范，怎么估計都不過分?！边@些公開演講的聽眾包括了國家農(nóng)業(yè)政策制定者、國家農(nóng)業(yè)智庫人員和新聞媒體，因此起到了短時間內(nèi)迅速凝聚共識的作用。2015年9月7日，在山東高密召開的 “服務(wù)規(guī)?；c農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論與實踐研討會”上，H邀請了國家農(nóng)業(yè)政策制定方面主要的智庫機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者參加，與會專家現(xiàn)場調(diào)研托管發(fā)展并進(jìn)行了研討，又進(jìn)一步凝聚了共識。

(四)創(chuàng)新涌現(xiàn)

憑借供銷社這一嵌入性組織多元、多層級的制度關(guān)系優(yōu)勢，H發(fā)揮了協(xié)調(diào)各方的作用(如圖3所示)，最終推動政策創(chuàng)新。政策創(chuàng)新這一階段遵循了中央農(nóng)村政策的制定慣例，即中央“一號文件”定調(diào)后，其他部委制定具體政策。2016年，中央“一號文件”首次將土地托管與土地流轉(zhuǎn)并列強(qiáng)調(diào)。前者對應(yīng)規(guī)?；?wù)、新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，后者對應(yīng)規(guī)模經(jīng)營、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這樣將土地托管提到了和土地流轉(zhuǎn)政策同等重要的地位來強(qiáng)調(diào)，為后續(xù)的動員和具體政策的支持提供了明確依據(jù)。隨后，在全國供銷社會議上，副總理評價“山東探索土地托管服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，避免了‘非農(nóng)化’‘非糧化’的問題，走出了一條適應(yīng)中國國情、農(nóng)情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子”(侯成君，2017)。接下來就是十余個中央單位發(fā)布具體支持政策，隨后每年都有支持政策陸續(xù)發(fā)布。

圖3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策過程事件

上述案例分析表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策是政策企業(yè)家利用嵌入性組織這一有利條件逐漸促成的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策過程中的重要事件，都有政策企業(yè)家H的參與，而且政策企業(yè)家發(fā)揮了協(xié)調(diào)各方的作用。通過觀察以上關(guān)鍵事件，跟隨時間線可以發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家參與的一系列事件被分為四個階段：山東土地托管政策從最初形成的政策理念創(chuàng)新，一步步經(jīng)歷利益賦予和聯(lián)盟擴(kuò)張，并最終進(jìn)入創(chuàng)新涌現(xiàn)。本案例中政策企業(yè)家因身處嵌入性組織的供銷社體系中，得以憑借多元、多層級的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系優(yōu)勢來廣泛協(xié)同各方和各層級，推動實踐、加強(qiáng)論證，為政策創(chuàng)新提供了有力支撐，加速了土地托管政策的創(chuàng)新。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注過往研究忽視的政策企業(yè)家類型，即處在嵌入性組織中的政策企業(yè)家。研究發(fā)現(xiàn)，在政策企業(yè)家推動政策創(chuàng)新的過程中，其組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要影響作用，而影響機(jī)制是通過行動者之間的制度關(guān)系發(fā)生作用的。相比于其他組織結(jié)構(gòu)，嵌入性組織擁有嵌入多元、多層級的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系的優(yōu)勢，能為政策創(chuàng)新提供有力支撐。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管已是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)政策，這一理念成功地從最基層上升至最高層，供銷合作社發(fā)揮了其嵌入性組織的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系優(yōu)勢，協(xié)同“上下左右”各方，推動了托管理念的實踐與闡釋，為政策創(chuàng)新提供了支撐。本文豐富了對中國政策企業(yè)家類型的研究，增強(qiáng)了政策企業(yè)家理論在轉(zhuǎn)型國家和社會的適用性。

本文還倡導(dǎo)超越制度二分思維，以制度關(guān)系概念推進(jìn)對現(xiàn)實組織制度的研究?，F(xiàn)有制度關(guān)系的相關(guān)研究主要沿襲二分思維，武斷地假定“轉(zhuǎn)軌”即不是公有制就是私有制，不是政府就是市場，不是國家就是社會。過去的學(xué)者認(rèn)為政府和非公共組織的分離才能促進(jìn)分工(薩瓦斯，2002)，幫助政府剝離企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)(張維迎、馬捷，1999；林毅夫、李志赟，2004)，并通過政策實現(xiàn)政府購買服務(wù)或政府自制服務(wù)(薩瓦斯，2002；蘇明等，2010；蔡長昆，2016)，從而避免出現(xiàn)預(yù)算軟約束、內(nèi)部治理問題所帶來的財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)。然而，也有研究發(fā)現(xiàn)混合不同性質(zhì)的組織存在的合理性，為多方合作降低交易成本并提供制度合法性是嵌入性組織存在并發(fā)揮重要作用的原因(孟慶國等，2021)。例如，扶貧工作隊的混合科層組織特性能促進(jìn)資源匯聚、采集信息和培訓(xùn)干部(鄧燕華等，2020)，政府控制權(quán)與政府投入匹配是混合組織可持續(xù)的重要條件(董玄等，2018)。當(dāng)農(nóng)業(yè)部門因被剝離經(jīng)營管理職能而成為純行政部門后，由于其脫嵌于市場，無法用經(jīng)濟(jì)手段整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管涉及的服務(wù)企業(yè)、農(nóng)戶、農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)等眾多市場主體；而供銷社由于嵌入于商業(yè)制度關(guān)系，所以可以整合各類市場主體來促進(jìn)托管服務(wù)(孟慶國等，2021)。同樣地，眾多市場主體由于未能嵌入于政府制度關(guān)系，因而很難影響政府政策制定者；而供銷社因其嵌入于政府制度關(guān)系，可以將基層實踐理念充分地反映給政策制定者。

嵌入性組織這種頗具中國特色的組織方式，過去因為混合了政府、企業(yè)等不同性質(zhì)而受到很多文獻(xiàn)的批評。本文發(fā)現(xiàn)了嵌入性組織新的優(yōu)勢領(lǐng)域，即促進(jìn)了超出自身的更大范圍的政策創(chuàng)新的產(chǎn)生，其機(jī)制就是發(fā)揮制度關(guān)系優(yōu)勢，集散各方信息、協(xié)同各方行動，從而促成各方共識，推動政策創(chuàng)新。因此，隨著組織間協(xié)同與政策創(chuàng)新這一主題受到政府、企業(yè)、社會等多主體的重視，本文認(rèn)為我國應(yīng)加強(qiáng)嵌入性組織的改革與建設(shè)，重塑嵌入性組織這一具有中國特色的組織形式，加強(qiáng)對于國企、事業(yè)單位等具有嵌入性組織特色的組織的建設(shè)與應(yīng)用。同時，由于嵌入性組織具有多元、多層級的網(wǎng)絡(luò)制度關(guān)系優(yōu)勢，應(yīng)該提升嵌入性組織在各類政策制定和執(zhí)行中的參與程度，從而基于其充分的信息與制度合法性的優(yōu)勢來推動高質(zhì)量政策創(chuàng)新。