王榮帥

(武漢大學 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

作為我國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新,生態(tài)保護紅線在強化生態(tài)環(huán)境的整體保護、保障國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。在建設(shè)法治國家和推進環(huán)境治理現(xiàn)代化的背景下,生態(tài)保護紅線制度的進一步發(fā)展離不開法治保障。通過考察發(fā)現(xiàn),生態(tài)保護紅線監(jiān)管領(lǐng)域并未出臺國家層面的專門立法,各省的地方性立法存在較大差異,不利于實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線的嚴格保護。因此有必要盡快制定國家層面的《生態(tài)保護紅線管理條例》,進一步深化生態(tài)保護紅線的法治化、規(guī)范化,為嚴守生態(tài)保護紅線提供根本性保障。

1 生態(tài)保護紅線監(jiān)管領(lǐng)域立法的必要性證成

1.1 國家層面的專門性立法存在空白

在國家層面,涉及生態(tài)保護紅線的法律規(guī)定分布于《環(huán)境保護法》《國家安全法》《海洋環(huán)境保護法》等法律之中。具體而言,2014年修改后的《環(huán)境保護法》第二十九條專門規(guī)定“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線,實行嚴格保護”,首次在立法中確立了生態(tài)保護紅線制度,將生態(tài)保護紅線制度從政策范疇上升至法律范疇;2015年制定的《國家安全法》第三十條規(guī)定“國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系,加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度,劃定生態(tài)保護紅線”;2016年修改后的《海洋環(huán)境保護法》第三條規(guī)定“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線,實行嚴格保護”。但應(yīng)當認識到,上述規(guī)定僅為原則性條款,必須依靠具體領(lǐng)域的制度構(gòu)建與完善才能實現(xiàn)對生態(tài)保護紅線進行嚴格保護的目標。[1]

目前,對于生態(tài)保護紅線的監(jiān)管主要依靠國土空間規(guī)劃和“三線一單”方案這兩類綜合性規(guī)劃。但上述兩類規(guī)劃更側(cè)重于加強各類制度、規(guī)劃的相互配合、銜接,共同服務(wù)于國家治理能力的提升,并不是聚焦于生態(tài)保護紅線監(jiān)管的專門性規(guī)劃,并且存在法律效力不足的問題。因此,在對生態(tài)保護紅線進行嚴格保護起著關(guān)鍵性作用的監(jiān)管領(lǐng)域,尚未出臺國家層面的專門立法。

1.2 各省地方性立法存在較大差異

應(yīng)當看到,在生態(tài)保護紅線監(jiān)管領(lǐng)域,多數(shù)省份已出臺了相關(guān)立法,但存在較大差異。以生態(tài)保護紅線責任追究為例,各省規(guī)定的差異之處主要體現(xiàn)在責任主體與責任性質(zhì)兩個方面,具體而言:

1.2.1 責任主體不統(tǒng)一

黑龍江、安徽等省份規(guī)定了違反生態(tài)紅線管控要求應(yīng)追究相關(guān)部門、單位等行政主體的責任。例如,黑龍江省規(guī)定要嚴格追究違反生態(tài)保護紅線管控要求,造成生態(tài)破壞的部門、單位和有關(guān)責任人員責任。海南、河北等省份既將行政機關(guān)納入責任主體范圍,又對私主體的責任追究作出規(guī)定,例如《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》提出,違反本規(guī)定在生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)進行開發(fā)建設(shè)等活動的,由有關(guān)主管部門或者綜合執(zhí)法部門按照各自職責依法處理。

1.2.2 責任性質(zhì)不統(tǒng)一

廣東、四川等省份規(guī)定違反生態(tài)保護紅線規(guī)定應(yīng)承擔行政、刑事等公法責任。《廣東省生態(tài)控制線管理條例》提出,行政機關(guān)有違反條例規(guī)定行為的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。個別省份針對私主體設(shè)置了民事責任,比如《吉林省生態(tài)保護紅線區(qū)管理辦法(試行)》要求對人為突發(fā)環(huán)境事件、生態(tài)破壞等行為造成的生態(tài)損害,及時啟動訴訟賠償程序。部分省(區(qū))還規(guī)定了政治責任,將生態(tài)保護紅線目標完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部責任目標考核的重要內(nèi)容。例如《廣西生態(tài)保護紅線管理辦法(試行)》規(guī)定要對生態(tài)保護紅線的保護成效開展績效考核,考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。也有省份未明確規(guī)定責任性質(zhì),而是通過設(shè)立轉(zhuǎn)致條款進行責任追究,例如《貴州省生態(tài)保護紅線管理暫行辦法》提出對于盲目決策、監(jiān)管不嚴、失職瀆職造成生態(tài)破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部,要依法依紀嚴肅問責。具體情況參見表1。

表1 各省(區(qū))生態(tài)保護紅線管理辦法中責任追究的規(guī)定

綜上所述,在生態(tài)保護紅線監(jiān)管領(lǐng)域,國家層面的專門性立法存在空白,而各省份相關(guān)立法在以責任追究為代表的原則性問題上未達成共識,不利于共同保障國家生態(tài)安全、實現(xiàn)劃定紅線的宗旨。因此,制定國家層面的專門立法,將生態(tài)保護紅線監(jiān)管納入法治軌道確有必要。具體而言,可以采取行政法規(guī)的方式加以頒布,并將其命名為《生態(tài)保護紅線管理條例》,對原則性問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

2 生態(tài)保護紅線監(jiān)管立法應(yīng)重點關(guān)注的問題

考慮到實際情況不同,各省對于生態(tài)保護紅線的管理應(yīng)當因地制宜。因此,《生態(tài)保護紅線管理條例》不宜規(guī)定過細,應(yīng)當識別當前生態(tài)保護紅線監(jiān)管領(lǐng)域存在的根本性問題,并對其作出統(tǒng)一規(guī)定。

2.1 生態(tài)保護紅線的劃定問題

中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出,要在科學劃定生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上開展生態(tài)保護紅線管控工作,可見生態(tài)保護紅線的準確劃定是開展紅線監(jiān)管工作的前提。對于生態(tài)保護紅線的劃定,各個省份出臺的“三線一單”方案與國土空間規(guī)劃均作出了規(guī)定。但兩類規(guī)劃編制部門關(guān)注的重點不同,所使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與技術(shù)方法并不完全一致[2],導(dǎo)致在生態(tài)保護紅線劃定范圍上,“三線一單”與國土空間規(guī)劃存在沖突之處。

以廣東省為例,該省“三線一單”方案劃定全省陸域生態(tài)保護紅線面積為36 194.35 km2,全省海洋生態(tài)保護紅線面積為16 490.59 km2。而在國土空間規(guī)劃中,全省陸域生態(tài)保護紅線面積為36 215 km2,全省海洋生態(tài)保護紅線面積為16 566 km2。相較于“三線一單”方案,廣東省國土空間規(guī)劃中全省陸域生態(tài)保護紅線面積和全省海洋生態(tài)保護紅線面積均有所增加,詳見表2:

表2 廣東省“三線一單”方案與國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護紅線劃定范圍對比 km2

由此可見,在省級生態(tài)保護紅線劃定方面,國土空間規(guī)劃與“三線一單”方案劃定范圍不一致的問題,阻礙了生態(tài)保護紅線監(jiān)管工作的開展,《生態(tài)保護紅線管理條例》需重點關(guān)注此問題。

2.2 生態(tài)保護紅線的調(diào)整問題

生態(tài)保護紅線區(qū)域是由諸多互相關(guān)聯(lián)的環(huán)境要素組成的有機整體,當其中某個或某幾個要素發(fā)生變化時,生態(tài)保護紅線區(qū)域的系統(tǒng)平衡性也會受到影響?；诖?生態(tài)保護紅線劃定后并非一成不變,而是要在符合法律法規(guī)的前提下根據(jù)實際情況進行動態(tài)更新,以使生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)各個要素達到最佳平衡狀態(tài)。此外,《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)境保護工作需與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的基本原則。具體到生態(tài)保護紅線領(lǐng)域,存在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟活動占用紅線區(qū)域的可能,需要對生態(tài)保護紅線進行動態(tài)調(diào)整加以協(xié)調(diào)。2017年出臺的《生態(tài)保護紅線劃定指南》也明確規(guī)定了生態(tài)保護紅線管控應(yīng)堅持動態(tài)性原則。

然而,對涉及生態(tài)保護紅線的相關(guān)規(guī)定進行考察,無論是《環(huán)境保護法》等國家層面立法,還是各省出臺的《生態(tài)保護紅線管理辦法》等地方性立法,抑或是《生態(tài)保護紅線劃定指南》等行政規(guī)范性文件,均未對紅線的調(diào)整規(guī)則作出系統(tǒng)明確的規(guī)定,從而導(dǎo)致紅線調(diào)整在實踐中缺乏可操作性?！渡鷳B(tài)保護紅線管理條例》應(yīng)對此問題予以回應(yīng)。

2.3 破壞生態(tài)保護紅線的追責問題

習近平總書記提到:“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上,就是要不能越雷池一步,否則就應(yīng)該受到懲罰?！盵3]法理上講,對于環(huán)境領(lǐng)域帶有強烈政策性特征的制度而言,責任追究條款是一項制度能否有效實施的關(guān)鍵性因素。[4]因此,對破壞生態(tài)保護紅線的行為進行責任追究是生態(tài)保護紅線監(jiān)管的重要內(nèi)容。

然而,如前文所提及,各省先前出臺的生態(tài)保護紅線管控立法在責任追究問題上存在較大分歧,不利于紅線的嚴格保護,亟待解決。一方面,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(下文簡稱若干意見)明確要求要建立全國統(tǒng)一、權(quán)責清晰的國土空間規(guī)劃體系。作為國土空間規(guī)劃體系的核心內(nèi)容,生態(tài)保護紅線構(gòu)建統(tǒng)一完備的責任追究體系是實現(xiàn)若干意見要求的應(yīng)有之義,同時也符合整體系統(tǒng)觀下生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在要求。[5]另一方面,對于破壞生態(tài)保護紅線行為,各省責任認定不統(tǒng)一,也有違法的公平正義精神與可預(yù)期性、融貫性要求。因此,《生態(tài)保護紅線管理條例》需對生態(tài)保護紅線的責任問題作出統(tǒng)一規(guī)定,以確保生態(tài)保護紅線一旦劃定,就不能任意破壞和跨越,對違規(guī)者必須予以嚴格的責任追究。

3 對生態(tài)保護紅線監(jiān)管的立法建議

3.1 建立備案審查機制

為解決生態(tài)保護紅線劃定中現(xiàn)有“三線一單”方案與相應(yīng)國土空間規(guī)劃劃定范圍不一致的問題,應(yīng)當在《生態(tài)保護紅線管理條例》中明確規(guī)定建立以高層級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為備案審查主體、以“三線一單”作為審查對象、以類型化審查作為審查方式的備案審查機制。具體而言:

3.1.1 成立高層級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為備案審查主體

根據(jù)機構(gòu)設(shè)置的一般做法,該議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可命名為“XX領(lǐng)導(dǎo)小組”。在層級上,該機構(gòu)應(yīng)定位在省級政府層面?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。依據(jù)該規(guī)定,國土空間規(guī)劃的編制部門自然資源廳與“三線一單”的主管部門生態(tài)環(huán)境廳在生態(tài)保護紅線劃定問題上存在沖突,應(yīng)當由省級政府這一共同上級予以協(xié)調(diào)。同時若干意見規(guī)定了省級政府對編制國土空間規(guī)劃和“三線一單”方案的領(lǐng)導(dǎo)責任,為在省級政府層面設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組提供了政策依據(jù)。

在人員構(gòu)成上,應(yīng)當看到“領(lǐng)導(dǎo)小組”的權(quán)力具有衍生性質(zhì),主要由小組成員在原單位的職權(quán)和在政治權(quán)力體系內(nèi)所處的位置決定。[6]國土空間規(guī)劃與“三線一單”的協(xié)調(diào)問題關(guān)系到全省范圍內(nèi)的生態(tài)保護紅線劃定與管控,領(lǐng)導(dǎo)小組成員組成上應(yīng)當采取“高配”,即由省級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任組長,省級自然資源部門主要領(lǐng)導(dǎo)、省級生態(tài)環(huán)境部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔任副組長;辦公室設(shè)在自然資源部門,承擔日常工作。

3.1.2 以“三線一單”方案為審查對象

若干意見提出國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃三類,并明確國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。關(guān)于總體規(guī)劃,若干意見明確將各省份發(fā)布的國土空間開發(fā)規(guī)劃納入總體規(guī)劃的范疇;關(guān)于專項規(guī)劃,若干意見提出相關(guān)專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域,為體現(xiàn)特定功能,對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排,由相關(guān)主管部門組織編制。因此,各省生態(tài)環(huán)境廳為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控而組織編制的“三線一單”方案在某種程度上具有專項規(guī)劃的特點,可以作為國土空間開發(fā)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的補充和延伸。[7]依據(jù)若干意見要求,“三線一單”方案作為專項規(guī)劃應(yīng)以國土空間開發(fā)規(guī)劃這一總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。

因此,應(yīng)明確“三線一單”以相同層級國土空間規(guī)劃作為基礎(chǔ)的銜接規(guī)則。即在備案審查過程中,要以“三線一單”作為審查對象,以國土空間規(guī)劃作為參照主體,二者出現(xiàn)不一致時,“三線一單”應(yīng)根據(jù)備案審查結(jié)果以及國土空間規(guī)劃作出相應(yīng)修改。

3.1.3 采取類型化的審查方式

在對行政規(guī)范性文件的審查方式上,發(fā)達國家普遍運用審查強度這一方法,典型例證是德國的“漸進式審查強度”和美國的“三階密度”等。[8]在我國司法審判實踐中,也常見類型化審查的做法,例如形式審查與實質(zhì)審查、合法性審查與合理性審查等[9],這為生態(tài)保護紅線的備案審查提供了參考和借鑒。具體到對“三線一單”方案的審查,也可采用審查強度類型化這一做法,對各省(區(qū)、市)方案進行類型化分,不同類型適用相匹配的審查強度,使審查工作更具針對性。

具體而言,可以根據(jù)“三線一單”方案是否得到地方立法確認將其劃分為兩大類型。對于湖南、貴州、山西、江西、陜西、山東、甘肅、天津、四川、河北、吉林11個省(市)通過人大立法的方式確立了法律地位的“三線一單”方案而言[10],其因得到立法確認而具備法律效力,因此應(yīng)對其進行合法性審查,審查管控要求是否具有法律依據(jù),是否與上位法存在沖突,確保對生態(tài)保護紅線區(qū)域的管控符合相關(guān)法律規(guī)定;對于大部分省份的未得到法律確認的“三線一單”方案而言,由于其性質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件,其采取的規(guī)范方式不得具有強制性[11],因而不具備約束相關(guān)主體的強制效力。因此,對于這部分“三線一單”方案,應(yīng)采取形式審查的方式,集中審查其生態(tài)保護紅線的劃定范圍是否與國土空間規(guī)劃的要求保持一致,存在沖突的應(yīng)以國土空間規(guī)劃為準。

3.2 完善紅線調(diào)整規(guī)則

在紅線調(diào)整問題上,主要包括調(diào)入和調(diào)出兩個方面。因此,《生態(tài)保護紅線管理條例》應(yīng)當制定明確合理的紅線調(diào)入、調(diào)出規(guī)則。具體而言:

3.2.1 紅線調(diào)入方面

在紅線調(diào)入方面,關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于:(1)設(shè)立調(diào)入標準。出于紅線的科學性、整體性考慮,擬調(diào)入?yún)^(qū)域應(yīng)滿足兩個條件:一是調(diào)入?yún)^(qū)域經(jīng)相關(guān)部門的科學評估,應(yīng)屬于生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域;二是調(diào)入后有利于提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和空間連通性。(2)明確調(diào)入程序。生態(tài)保護紅線調(diào)入的調(diào)整方案須由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門予以制定,并按程序報國務(wù)院批準;調(diào)入后應(yīng)及時更新所在區(qū)域的各級國土空間規(guī)劃。

3.2.2 紅線調(diào)出方面

在紅線的調(diào)出方面,主要體現(xiàn)為項目開發(fā)建設(shè)對紅線區(qū)域的占用。出于“最嚴格保護”的要求,應(yīng)嚴格限制紅線調(diào)出的決策權(quán)限,在省一級政府層面上予以統(tǒng)籌考慮:(1)在項目范圍上,占用紅線區(qū)域的項目必須是符合省級國土空間規(guī)劃的重要建設(shè)或維護項目,如必須且無法避讓、符合省級國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);水利、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運行維護;經(jīng)省級人民政府批準開展的重要生態(tài)修復(fù)工程;符合國家“十四五”規(guī)劃的重大建設(shè)項目等。(2)在調(diào)出程序上,必須體現(xiàn)“最嚴格保護”要求,占用紅線區(qū)域應(yīng)由省級人民政府就占用必要性進行充分論證并提出補償措施。調(diào)整方案應(yīng)報國務(wù)院批準。調(diào)出后應(yīng)修改相應(yīng)層級國土空間規(guī)劃,調(diào)整生態(tài)保護紅線,更新國土空間規(guī)劃“一張圖”。

3.3 構(gòu)建責任追究體系

如前文所述,目前各省對違反生態(tài)保護紅線責任的規(guī)定存在分歧,對此《生態(tài)保護紅線管理條例》應(yīng)從責任主體和責任性質(zhì)兩方面作出統(tǒng)一規(guī)定。

3.3.1 責任主體

在責任主體問題上,應(yīng)當將行政主體和私主體均納入問責范圍。理論上分析,根據(jù)《環(huán)境保護法》第二十九條的規(guī)定,生態(tài)保護紅線已從原先的政策范疇提升至法律范疇,是一個正式的法律制度。從法律關(guān)系角度來看,生態(tài)保護紅線法律關(guān)系包括了紅線保護主體與利用主體之間的關(guān)系以及紅線利用主體之間的關(guān)系。因此,行政主體和私主體作為生態(tài)保護紅線法律關(guān)系的主體,理應(yīng)納入生態(tài)保護紅線責任追究范圍之內(nèi)。

從實踐來看,早期的生態(tài)紅線制度以特定的生態(tài)要素為保護對象,保護手段以限制私主體的權(quán)利為主。例如《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》規(guī)定水資源行政主管部門對私主體的開發(fā)建設(shè)活動、取水用水行為具有審批權(quán)和監(jiān)督權(quán),卻未對主管部門不作為或亂作為的法律責任作出規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布后,生態(tài)保護紅線以整體性生態(tài)空間作為保護對象,保護手段向限制私主體權(quán)利和制約行政主體規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)等權(quán)力并用轉(zhuǎn)變。例如中辦、國辦《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》中,明確規(guī)定地方各級黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體,要求建立目標責任制,對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責任人員實行嚴格責任追究?？梢娚鷳B(tài)保護紅線制度的發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)制對象不斷擴張、法律責任不斷嚴格的態(tài)勢,在這一背景下,理應(yīng)將行政主體和私人主體都納入生態(tài)保護紅線的法律責任范圍。

3.3.2 責任性質(zhì)

在責任性質(zhì)問題上,應(yīng)建立多種責任相互銜接的責任體系。當涉生態(tài)保護紅線違法行為構(gòu)成犯罪時,應(yīng)承擔刑事責任。目前刑法的規(guī)定難以應(yīng)對生態(tài)保護紅線領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況,同時刑法以特定的生態(tài)要素作為保護對象,疏于對“生態(tài)安全”這一法益的保護。對此應(yīng)增加生態(tài)保護紅線方面的刑事責任,明確生態(tài)安全法益的刑法保護。[12]但同時應(yīng)注意刑事責任的邊界問題,刑法應(yīng)當具有謙抑性,適用的邊界不能過寬[13],要將刑事責任作為最后的法律保障手段。

當生態(tài)保護紅線違法行為未構(gòu)成犯罪時,應(yīng)針對不同主體,規(guī)定不同性質(zhì)的責任。

3.3.2.1 行政主體性質(zhì)責任

就行政主體而言,違反生態(tài)保護紅線規(guī)定理應(yīng)承擔行政責任。但還應(yīng)看到,行政機關(guān)作為公共權(quán)力的行使者,除依法行政外,還負有制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責,沒有履行好這一職責時應(yīng)承擔政治責任。[14]當行政主體以合法的形式作出不利于維護生態(tài)保護紅線穩(wěn)定的決策時,單純的行政法律責任難以適用,此時應(yīng)對其追究政治責任,實現(xiàn)法律責任與政治責任的協(xié)同。具體而言,可綜合適用“一票否決”“納入生態(tài)文明建設(shè)績效考核評價”“納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核”等責任承擔方式。

3.3.2.2 私主體性質(zhì)責任

就私主體而言,違反生態(tài)保護紅線管控要求,承擔行政罰款、限期拆除等行政責任毋庸置疑。但單純規(guī)定行政責任難以實現(xiàn)破壞生態(tài)保護紅線、造成生態(tài)環(huán)境損害的完全救濟[15],需要以適當?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境損害民事責任加以補充:第一,行政處罰不能代替損害賠償,也不足以彌補生態(tài)保護紅線損害的后果。責任人所承擔的行政罰款與生態(tài)環(huán)境損害后果往往極不相稱,巨額的環(huán)境修復(fù)成本最后變成政府買單,權(quán)利義務(wù)嚴重失衡。第二,“責令修復(fù)+代履行”救濟模式的適用需要以生態(tài)環(huán)境具有可修復(fù)性為前提,對于生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)難以修復(fù)或不具備修復(fù)可能性的損害難以適用。同時該模式僅能對生態(tài)環(huán)境進行基本恢復(fù),即將其恢復(fù)至基線狀態(tài),但是無法補償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失。第三,行政處罰、行政命令等行政管制手段需要以行政相對人存在違法行為為前提。然而由于科學的不確定性,企業(yè)遵守相關(guān)環(huán)境標準和管制要求的合法生產(chǎn)活動也存在造成生態(tài)保護紅線區(qū)域損害的可能性。對于這部分損害,行政手段難以予以救濟。因此,當行為人破壞生態(tài)保護紅線造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞時,還應(yīng)承擔適當?shù)拿袷仑熑?。在對接路徑?可以《民法典》第一千二百三十五條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任作為法律依據(jù),以中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為路徑選擇。當生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,自然資源部門作為索賠主體應(yīng)與行為人進行磋商,磋商不成的應(yīng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,請求行為人賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等合理費用。