政策科學(xué)與社會學(xué)視角
——邁向?qū)φ弑旧淼奶骄?/h1>
2022-10-26 04:10西邑隆大
社會觀察 2022年3期
文/西邑隆大
政策科學(xué)是一門較新的學(xué)科。第二次世界大戰(zhàn)以后，伴隨著研究政治的學(xué)者尋求對政府和公民之間的關(guān)系的重新理解，政策科學(xué)在北美和歐洲誕生。在1951年出版的The Policy Sciences中首次重點提及“政策科學(xué)”這一說法。此書指出，“政策是一套指導(dǎo)行動的原則。社會科學(xué)能減少政策決策者的判斷失誤以及更好地保證所決定的計劃性行動會達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)以此為目的時，為了人際關(guān)系（human relations）研究而被改良的方法會被恰如其分地叫作‘政策科學(xué)’”。迄今為止，各個學(xué)科從各自的視角及認(rèn)知、問題意識、方法出發(fā)進(jìn)行了政策研究。其中，關(guān)聯(lián)比較緊密的學(xué)科包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、運籌學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)營學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)及信息工程學(xué)以及心理學(xué)。那么，為達(dá)到上述在The Policy Sciences中提及的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)能做出怎樣的貢獻(xiàn)呢？政策科學(xué)由多種學(xué)科構(gòu)成，揭示各學(xué)科在政策科學(xué)研究上的專門性或許會對其發(fā)展有一定意義，然而迄今為止卻缺乏相關(guān)討論。因政策科學(xué)主要關(guān)注過程，故本文聚焦于政策過程研究，特別是社會政策過程研究，力圖對這一欠缺進(jìn)行彌補(bǔ)。
政策科學(xué)與政策過程研究
政策科學(xué)可被視為關(guān)于解釋政策制定及政策實施過程的學(xué)科，可被視為政策過程的知識（knowledge of the policy process）及此過程中的相關(guān)知識（the relevance knowledge in the process）。由此可見，政策科學(xué)以“過程”為關(guān)鍵。政策過程研究關(guān)注的不是政策的實質(zhì)和內(nèi)容；過程意味著面向某個目的的一系列行為或工程，政策過程包含為達(dá)到政策目的而被施行的與決定及其實施相關(guān)的一系列行為。簡要地說，政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的“行為”。
政策過程研究是這樣一種研究：它研究政策決定通過什么樣的人、集團(tuán)或組織，在怎樣的影響力作用下，經(jīng)過怎樣的階段而被施行。將復(fù)雜的政策過程進(jìn)行簡化的最常用的方式之一是將其分解為一系列階段。這種想法最早由拉斯韋爾提出。他將政策決策過程劃分為七個階段：（1）調(diào)查（intelligence），（2）提議（promotion），（3）規(guī)定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）應(yīng)用（application），（6）終止（termination），（7）評估（appraisal）。政策過程始于信息收集，然后由那些參與決策制定的人提出特定的選擇。在第三階段，決策制定者們決定行動方針。在第四階段，實施規(guī)定的行動方針，同時會制定一些制裁措施，以處罰那些不遵守方針的行動。然后，政策由法院和行政部門執(zhí)行，直至其被終止或取消。最后，對政策結(jié)果進(jìn)行評估，看其是否違背了決策者最初的目的和目標(biāo)。關(guān)鍵是這一過程是循環(huán)往復(fù)的。
不少研究對階段論提出批判，但也有一些學(xué)者對其表示肯定。例如縣公一郎認(rèn)為，“階段論只是作為提供政策現(xiàn)象相關(guān)的論理性基模（德語：schema）之物，沒必要解釋現(xiàn)實原委。其論理是：應(yīng)去判斷涉及特定手段實施的政策形成是否具有社會性意義，去明確該手段發(fā)自怎樣的問題意識、為達(dá)成怎樣的目的。無論政策現(xiàn)象的現(xiàn)實被歸為階段論中的哪個階段，都可以運用這一視角。在這層意義上，階段論可以說對于捕捉政策現(xiàn)象的社會性意義有著不小的作用”。階段論并未偏離政策科學(xué)的目的，反而具有很好地實現(xiàn)這一目的的可能性。
從制定和實施考察社會政策過程研究
如上所述，政策過程中存在著幾個環(huán)節(jié)，還存在著政策制定和政策實施的兩分法。政策制定過程研究回答政策是如何制定出來的這類問題。它關(guān)注在政策制定過程中，政治體系內(nèi)發(fā)生的一系列政治活動或行為過程。政策實施過程研究主要探索政策目標(biāo)及其實施結(jié)果之間產(chǎn)生差異的原因。政策實施過程中行動者的行為特別受到關(guān)注。政策效果不理想并不一定源于決策內(nèi)容，或許起因于實施過程。政策制定與政策實施過程之間有著密切聯(lián)系，將制定與實施完全分割開來并非良策。
本文所說的政策是指“公共”政策，主要可分為秩序政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會政策。社會政策是以公民生活的安定和提高為“直接”目的而被制定和實施的政策。對社會政策的概念、含義以及其具體內(nèi)容的理解存在著多種視角，難以給出明確標(biāo)準(zhǔn)。各國在社會政策的基本領(lǐng)域或內(nèi)容上存在著差異。例如，在中國的標(biāo)準(zhǔn)教材中，其內(nèi)容具體包括如下一些方面：社會救助、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、住房、特殊人群的社會福利服務(wù)。而在英國和日本，社會政策超越失業(yè)保障（社會保險或社會保障）的范疇，連雇傭關(guān)系的規(guī)則也被涵蓋在內(nèi)。這種差異不能簡單地被歸結(jié)為現(xiàn)代化水平的差異。不過，為了應(yīng)對各種新的社會問題的出現(xiàn)，社會政策的領(lǐng)域?qū)硪矔饾u擴(kuò)大。
然而社會政策的核心和目的自始至終沒有變化。社會政策的核心概念之一是社會正義。社會正義關(guān)乎社會中“誰”得到“什么”，以及它是不是“對的”或“公平的”這類問題。公平這個概念拓展了平等的含義。平等傾向于關(guān)注同樣性或相似性。為了達(dá)到同樣的結(jié)果，公平就變得很重要，必須公平對待每個人、每個家庭和每個群體，而不是同等對待。公平的方式意味著公正但有差別。公平的社會政策就是根據(jù)其目標(biāo)對象的具體情況給予不同對待，滿足他們不同的需求?！靶枰笔菦Q定目標(biāo)對象通過社會政策從社會中得到“什么”的基準(zhǔn)之一?！氨匾币彩侵贫ㄉ鐣叩幕鶞?zhǔn)之一。需要和必要有時一致，有時不一致，還有可能會發(fā)生沖突。為了滿足需要或者填補(bǔ)必要，就需要分配，就會涉及社會中“誰”應(yīng)該受益的問題。誰應(yīng)該受益？或者根據(jù)需要或必要應(yīng)該得到什么？公正或平等是什么樣的狀態(tài)？這些基準(zhǔn)對于每個社會、每個人都不盡相同。而這些差異都會對社會政策及其過程帶來影響。布萊克默認(rèn)為，“社會政策反映了社會的道德和價值觀。許多社會政策都存在道德因素，個人行為和社會都被這些價值觀所約束。還有一些社會政策傾向于維護(hù)傳統(tǒng)價值觀”。
什么樣的現(xiàn)象算作社會問題？針對社會問題，根據(jù)哪種優(yōu)先度決定社會政策議題？社會政策的目標(biāo)對象是誰？……這些社會政策的爭議背后存在著難以統(tǒng)一的因素。以上關(guān)于社會政策的有關(guān)分歧對政策過程有較強(qiáng)的影響，是社會政策過程的復(fù)雜性之一。
社會政策過程的行動者也具有一定的復(fù)雜性。從政策客體的角度來說，社會政策的實施對象既可以是有選擇性的，例如弱勢群體，也可以是全民性的。從政策主體的角度來說，除中央政府和地方政府之外，國際機(jī)構(gòu)和第三部門等各種社會組織也參與了社會政策過程。行動者的多元性也是社會政策過程的復(fù)雜性之一。
所有國家之間不可能存在統(tǒng)一的目標(biāo)，也不可能擁有具有同樣知覺、評價、行動圖式的行動者。各國可能存有相似的社會政策，但在以下問題的答案上或許并不一致：某項社會政策是如何被制定出來的？政策目標(biāo)及其實施結(jié)果之間為何產(chǎn)生了差異？每個國家擁有各自的行動者，其社會都具有各自的機(jī)制。就社會政策過程研究而言，更確切地說，在分析社會政策過程中所觀察到的行為時，對各社會及社會中人的探究有一定的價值。
社會政策過程研究中的社會學(xué)視角
政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的行為。制度視角是主流理論視角之一。對于應(yīng)如何解釋行為，制度視角，特別是新制度主義，作為包含多種因素的“工具寶庫”能提供多樣的線索。雖然新制度主義是由政治學(xué)家March與Olsen提出的，但其本身具有一定的社會學(xué)底蘊。對社會學(xué)在此之上能做出的進(jìn)一步貢獻(xiàn)性的探討，可以服務(wù)于本文所開展的研究。
（一）新制度主義與社會政策過程研究
新制度主義對主要關(guān)注行為的政策過程研究有深遠(yuǎn)影響。新制度主義認(rèn)為對個人行為的解釋離不開對制度的理解，個人在很大程度上是一個因變量。對于制度主義者來說，行動于某個制度框架內(nèi)意味著個人要受到個人價值以外的價值約束，而且有著明確的規(guī)范性。也就是說，行動者的行為受到制度的影響。在解釋政治行為時，制度分析的各個流派都將注意力集中在結(jié)構(gòu)的重要性上。
社會政策過程研究或許能從作為新制度主義流派的歷史制度主義中獲得極大的啟發(fā)。歷史制度主義者將制度定義為嵌入政治或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范、習(xí)俗。總之，歷史制度主義將制度與組織頒布的規(guī)則或習(xí)俗聯(lián)結(jié)在一起。另外，歷史制度主義還關(guān)注觀念的作用以及制度外的其他各種因素（常常會被概括為制度、利益和想法）。在歷史制度主義的核心概念中，路徑依賴與歷史制度主義的聯(lián)系最為密切。簡單地說，路徑依賴是指某個時點的選擇會決定之后時點的選擇。從歷史制度主義的角度來看，現(xiàn)在的制度或圍繞我們的環(huán)境是一種歷史的產(chǎn)物。
考察時間過程能讓我們辨別和闡明一些基本的社會機(jī)制。Hall與Taylor認(rèn)為，“歷史制度主義強(qiáng)烈支持社會因果是‘路徑依賴’的，拒絕以下這種傳統(tǒng)假定：同樣的運作力量將在所有地方產(chǎn)生同樣的結(jié)果，贊同此力量的效果將被通常從過去繼承下來的某種特定情境的前后關(guān)系之特征所調(diào)和。制度被視為歷史景觀中相對持久的特征，以及推動歷史發(fā)展的核心因素之一”。
（二）社會學(xué)視角與對政策本身的理解
如上所述，新制度主義能從各種角度提供分析行為的視角。例如，新制度主義并不僅限于政策過程的場域（field），還在與制度的關(guān)聯(lián)中，從結(jié)構(gòu)的角度去把握行動者及其行為。另外，新制度主義提供的歷史這一視角，能對各國的政策過程并非完全一致的機(jī)制加以解釋。新制度主義或許能在社會政策過程研究中，對各社會與社會中人的探究上，提供極為有益的分析視角。
然而，對新制度主義也存在批判。一種根本性的批判是新制度主義的不足之處是解釋制度本身，對于歷史制度主義來說，某種制度的存在很大程度上是個前提。這一批判對社會政策過程研究也有所啟發(fā)。此問題即是說，政策過程研究是否也能對政策本身給予充分的解釋？對于政策過程研究來說，只有當(dāng)政策存在或被起草，即以某種形式出現(xiàn)時，關(guān)注其過程的研究才開始具有意義。政策既然是被出示之物，那么政策過程研究或許會被要求去關(guān)注有形之物。
然而，沒有政策意味著什么呢？沒有政策或許并不意味著不存在需要解決的問題。假設(shè)實際存在需要解決的問題，但不將其視為問題，或視為問題但（無論出于有意識還是無意識）“不出示”一般性準(zhǔn)則或方針，或許也可被考慮為一種政策。在現(xiàn)實世界中，解決各種社會問題的手段絕不僅僅是政策。例如，法國社會學(xué)家Bourdieu就指出，“在無暴力、技巧或爭論下”，慣習(xí)（habitus）傾向于驅(qū)逐所有的“荒唐”，即所有因與客觀條件不相容而被消極認(rèn)可的行為。特意不采取政策，將社會中所有問題的解決和社會秩序的穩(wěn)定托付于慣習(xí)，即被人們身體化的“nomos”，也可能會是一種選擇。
某個政策被孕育或未被孕育而出，這一事實本身就具有一定的意義。因此，對社會政策過程研究來說，對政策本身的理解極為重要。社會政策的核心概念之一是社會正義。但如前文所述，各社會、每個人都共通的固定而明確的標(biāo)準(zhǔn)并不存在，各國的社會政策在實際上也并不一致，存在于某一國家的政策并不一定會存在于另一國家。路徑依賴的視角能增進(jìn)我們對此背景的理解，與制度相同，政策過程也存在歷史。
然而，歷史并非僅存在于制度、政策和規(guī)則這些“物”之中，還內(nèi)在于行動者的身體之中。被客體化的歷史只有被行動者接受才能成為被行動及去行動的歷史。若是沒有作為行動者的人的存在，歷史就只是“過去”。以行為為主要研究對象的社會政策過程研究應(yīng)充分考慮行動者自身內(nèi)在的歷史。行動（action）原理存在于“以結(jié)構(gòu)與機(jī)制的形式被客體化的歷史”與“以慣習(xí)的形式在身體中被肉體化的歷史”的共謀關(guān)系之中。
如前文所分析的，在社會政策過程研究中，對行動者的理解有極其重要的意義。存在于各社會中的人有著特有的知覺、評價及行動圖式。雖然參與社會政策過程的行動者可能屬于某個特定場域，具有該場域特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感，但同時由于他們存在于某個社會之中，他們還有著某個社會特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感。社會學(xué)是一門特別關(guān)注作為社會性存在、歷史性存在的人自身的學(xué)問，并試圖從結(jié)構(gòu)的角度對其進(jìn)行理解。社會學(xué)基于結(jié)構(gòu)的視角在政策過程的內(nèi)外對人的行為本身進(jìn)行探究。而人們的實踐建構(gòu)社會政策過程的場域，以及建構(gòu)他們存在的社會，還建構(gòu)行動者本身。對行動者來說，結(jié)構(gòu)既是外在的，也是內(nèi)在的。周飛舟提議在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進(jìn)入以人為中心的分析，進(jìn)而進(jìn)入以“人心”為基礎(chǔ)的分析。這一觀點對社會政策過程研究或許有極大的啟發(fā)。人心既是個體性的，同時也是社會性、歷史性的。對人心的深入理解或許有助于對政策本身的探究。
就社會政策過程研究而言，社會學(xué)視角能幫助我們超越過程研究的范疇，更深入地理解政策本身。這或許會是達(dá)到“減少政策決策者的判斷失誤及更好地保證所決定的計劃性行動會達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)”這一政策科學(xué)之目的的一條通路。
結(jié)語
社會學(xué)的視角也或許不夠全面。政策過程能從多種理論視角進(jìn)行分析，是容許各學(xué)科在保有自身特有的視角、問題意識、方法的同時又能共有政策科學(xué)的目的的研究領(lǐng)域，即政策科學(xué)是一個多學(xué)科結(jié)合的場域?；仡櫷?，社會學(xué)有著從其他學(xué)科中獲得啟發(fā)而得到發(fā)展的一面。作為學(xué)科結(jié)合場域的政策科學(xué)，或許蘊藏著為各學(xué)科的研究提供新的視角、問題意識和方法，促進(jìn)各學(xué)科發(fā)展的可能性。
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政策科學(xué)是一門較新的學(xué)科。第二次世界大戰(zhàn)以后，伴隨著研究政治的學(xué)者尋求對政府和公民之間的關(guān)系的重新理解，政策科學(xué)在北美和歐洲誕生。在1951年出版的The Policy Sciences中首次重點提及“政策科學(xué)”這一說法。此書指出，“政策是一套指導(dǎo)行動的原則。社會科學(xué)能減少政策決策者的判斷失誤以及更好地保證所決定的計劃性行動會達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)以此為目的時，為了人際關(guān)系（human relations）研究而被改良的方法會被恰如其分地叫作‘政策科學(xué)’”。迄今為止，各個學(xué)科從各自的視角及認(rèn)知、問題意識、方法出發(fā)進(jìn)行了政策研究。其中，關(guān)聯(lián)比較緊密的學(xué)科包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、運籌學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)營學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)及信息工程學(xué)以及心理學(xué)。那么，為達(dá)到上述在The Policy Sciences中提及的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)能做出怎樣的貢獻(xiàn)呢？政策科學(xué)由多種學(xué)科構(gòu)成，揭示各學(xué)科在政策科學(xué)研究上的專門性或許會對其發(fā)展有一定意義，然而迄今為止卻缺乏相關(guān)討論。因政策科學(xué)主要關(guān)注過程，故本文聚焦于政策過程研究，特別是社會政策過程研究，力圖對這一欠缺進(jìn)行彌補(bǔ)。
政策科學(xué)與政策過程研究
政策科學(xué)可被視為關(guān)于解釋政策制定及政策實施過程的學(xué)科，可被視為政策過程的知識（knowledge of the policy process）及此過程中的相關(guān)知識（the relevance knowledge in the process）。由此可見，政策科學(xué)以“過程”為關(guān)鍵。政策過程研究關(guān)注的不是政策的實質(zhì)和內(nèi)容；過程意味著面向某個目的的一系列行為或工程，政策過程包含為達(dá)到政策目的而被施行的與決定及其實施相關(guān)的一系列行為。簡要地說，政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的“行為”。
政策過程研究是這樣一種研究：它研究政策決定通過什么樣的人、集團(tuán)或組織，在怎樣的影響力作用下，經(jīng)過怎樣的階段而被施行。將復(fù)雜的政策過程進(jìn)行簡化的最常用的方式之一是將其分解為一系列階段。這種想法最早由拉斯韋爾提出。他將政策決策過程劃分為七個階段：（1）調(diào)查（intelligence），（2）提議（promotion），（3）規(guī)定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）應(yīng)用（application），（6）終止（termination），（7）評估（appraisal）。政策過程始于信息收集，然后由那些參與決策制定的人提出特定的選擇。在第三階段，決策制定者們決定行動方針。在第四階段，實施規(guī)定的行動方針，同時會制定一些制裁措施，以處罰那些不遵守方針的行動。然后，政策由法院和行政部門執(zhí)行，直至其被終止或取消。最后，對政策結(jié)果進(jìn)行評估，看其是否違背了決策者最初的目的和目標(biāo)。關(guān)鍵是這一過程是循環(huán)往復(fù)的。
不少研究對階段論提出批判，但也有一些學(xué)者對其表示肯定。例如縣公一郎認(rèn)為，“階段論只是作為提供政策現(xiàn)象相關(guān)的論理性基模（德語：schema）之物，沒必要解釋現(xiàn)實原委。其論理是：應(yīng)去判斷涉及特定手段實施的政策形成是否具有社會性意義，去明確該手段發(fā)自怎樣的問題意識、為達(dá)成怎樣的目的。無論政策現(xiàn)象的現(xiàn)實被歸為階段論中的哪個階段，都可以運用這一視角。在這層意義上，階段論可以說對于捕捉政策現(xiàn)象的社會性意義有著不小的作用”。階段論并未偏離政策科學(xué)的目的，反而具有很好地實現(xiàn)這一目的的可能性。
從制定和實施考察社會政策過程研究
如上所述，政策過程中存在著幾個環(huán)節(jié)，還存在著政策制定和政策實施的兩分法。政策制定過程研究回答政策是如何制定出來的這類問題。它關(guān)注在政策制定過程中，政治體系內(nèi)發(fā)生的一系列政治活動或行為過程。政策實施過程研究主要探索政策目標(biāo)及其實施結(jié)果之間產(chǎn)生差異的原因。政策實施過程中行動者的行為特別受到關(guān)注。政策效果不理想并不一定源于決策內(nèi)容，或許起因于實施過程。政策制定與政策實施過程之間有著密切聯(lián)系，將制定與實施完全分割開來并非良策。
本文所說的政策是指“公共”政策，主要可分為秩序政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會政策。社會政策是以公民生活的安定和提高為“直接”目的而被制定和實施的政策。對社會政策的概念、含義以及其具體內(nèi)容的理解存在著多種視角，難以給出明確標(biāo)準(zhǔn)。各國在社會政策的基本領(lǐng)域或內(nèi)容上存在著差異。例如，在中國的標(biāo)準(zhǔn)教材中，其內(nèi)容具體包括如下一些方面：社會救助、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、住房、特殊人群的社會福利服務(wù)。而在英國和日本，社會政策超越失業(yè)保障（社會保險或社會保障）的范疇，連雇傭關(guān)系的規(guī)則也被涵蓋在內(nèi)。這種差異不能簡單地被歸結(jié)為現(xiàn)代化水平的差異。不過，為了應(yīng)對各種新的社會問題的出現(xiàn)，社會政策的領(lǐng)域?qū)硪矔饾u擴(kuò)大。
然而社會政策的核心和目的自始至終沒有變化。社會政策的核心概念之一是社會正義。社會正義關(guān)乎社會中“誰”得到“什么”，以及它是不是“對的”或“公平的”這類問題。公平這個概念拓展了平等的含義。平等傾向于關(guān)注同樣性或相似性。為了達(dá)到同樣的結(jié)果，公平就變得很重要，必須公平對待每個人、每個家庭和每個群體，而不是同等對待。公平的方式意味著公正但有差別。公平的社會政策就是根據(jù)其目標(biāo)對象的具體情況給予不同對待，滿足他們不同的需求?！靶枰笔菦Q定目標(biāo)對象通過社會政策從社會中得到“什么”的基準(zhǔn)之一?！氨匾币彩侵贫ㄉ鐣叩幕鶞?zhǔn)之一。需要和必要有時一致，有時不一致，還有可能會發(fā)生沖突。為了滿足需要或者填補(bǔ)必要，就需要分配，就會涉及社會中“誰”應(yīng)該受益的問題。誰應(yīng)該受益？或者根據(jù)需要或必要應(yīng)該得到什么？公正或平等是什么樣的狀態(tài)？這些基準(zhǔn)對于每個社會、每個人都不盡相同。而這些差異都會對社會政策及其過程帶來影響。布萊克默認(rèn)為，“社會政策反映了社會的道德和價值觀。許多社會政策都存在道德因素，個人行為和社會都被這些價值觀所約束。還有一些社會政策傾向于維護(hù)傳統(tǒng)價值觀”。
什么樣的現(xiàn)象算作社會問題？針對社會問題，根據(jù)哪種優(yōu)先度決定社會政策議題？社會政策的目標(biāo)對象是誰？……這些社會政策的爭議背后存在著難以統(tǒng)一的因素。以上關(guān)于社會政策的有關(guān)分歧對政策過程有較強(qiáng)的影響，是社會政策過程的復(fù)雜性之一。
社會政策過程的行動者也具有一定的復(fù)雜性。從政策客體的角度來說，社會政策的實施對象既可以是有選擇性的，例如弱勢群體，也可以是全民性的。從政策主體的角度來說，除中央政府和地方政府之外，國際機(jī)構(gòu)和第三部門等各種社會組織也參與了社會政策過程。行動者的多元性也是社會政策過程的復(fù)雜性之一。
所有國家之間不可能存在統(tǒng)一的目標(biāo)，也不可能擁有具有同樣知覺、評價、行動圖式的行動者。各國可能存有相似的社會政策，但在以下問題的答案上或許并不一致：某項社會政策是如何被制定出來的？政策目標(biāo)及其實施結(jié)果之間為何產(chǎn)生了差異？每個國家擁有各自的行動者，其社會都具有各自的機(jī)制。就社會政策過程研究而言，更確切地說，在分析社會政策過程中所觀察到的行為時，對各社會及社會中人的探究有一定的價值。
社會政策過程研究中的社會學(xué)視角
政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的行為。制度視角是主流理論視角之一。對于應(yīng)如何解釋行為，制度視角，特別是新制度主義，作為包含多種因素的“工具寶庫”能提供多樣的線索。雖然新制度主義是由政治學(xué)家March與Olsen提出的，但其本身具有一定的社會學(xué)底蘊。對社會學(xué)在此之上能做出的進(jìn)一步貢獻(xiàn)性的探討，可以服務(wù)于本文所開展的研究。
（一）新制度主義與社會政策過程研究
新制度主義對主要關(guān)注行為的政策過程研究有深遠(yuǎn)影響。新制度主義認(rèn)為對個人行為的解釋離不開對制度的理解，個人在很大程度上是一個因變量。對于制度主義者來說，行動于某個制度框架內(nèi)意味著個人要受到個人價值以外的價值約束，而且有著明確的規(guī)范性。也就是說，行動者的行為受到制度的影響。在解釋政治行為時，制度分析的各個流派都將注意力集中在結(jié)構(gòu)的重要性上。
社會政策過程研究或許能從作為新制度主義流派的歷史制度主義中獲得極大的啟發(fā)。歷史制度主義者將制度定義為嵌入政治或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范、習(xí)俗。總之，歷史制度主義將制度與組織頒布的規(guī)則或習(xí)俗聯(lián)結(jié)在一起。另外，歷史制度主義還關(guān)注觀念的作用以及制度外的其他各種因素（常常會被概括為制度、利益和想法）。在歷史制度主義的核心概念中，路徑依賴與歷史制度主義的聯(lián)系最為密切。簡單地說，路徑依賴是指某個時點的選擇會決定之后時點的選擇。從歷史制度主義的角度來看，現(xiàn)在的制度或圍繞我們的環(huán)境是一種歷史的產(chǎn)物。
考察時間過程能讓我們辨別和闡明一些基本的社會機(jī)制。Hall與Taylor認(rèn)為，“歷史制度主義強(qiáng)烈支持社會因果是‘路徑依賴’的，拒絕以下這種傳統(tǒng)假定：同樣的運作力量將在所有地方產(chǎn)生同樣的結(jié)果，贊同此力量的效果將被通常從過去繼承下來的某種特定情境的前后關(guān)系之特征所調(diào)和。制度被視為歷史景觀中相對持久的特征，以及推動歷史發(fā)展的核心因素之一”。
（二）社會學(xué)視角與對政策本身的理解
如上所述，新制度主義能從各種角度提供分析行為的視角。例如，新制度主義并不僅限于政策過程的場域（field），還在與制度的關(guān)聯(lián)中，從結(jié)構(gòu)的角度去把握行動者及其行為。另外，新制度主義提供的歷史這一視角，能對各國的政策過程并非完全一致的機(jī)制加以解釋。新制度主義或許能在社會政策過程研究中，對各社會與社會中人的探究上，提供極為有益的分析視角。
然而，對新制度主義也存在批判。一種根本性的批判是新制度主義的不足之處是解釋制度本身，對于歷史制度主義來說，某種制度的存在很大程度上是個前提。這一批判對社會政策過程研究也有所啟發(fā)。此問題即是說，政策過程研究是否也能對政策本身給予充分的解釋？對于政策過程研究來說，只有當(dāng)政策存在或被起草，即以某種形式出現(xiàn)時，關(guān)注其過程的研究才開始具有意義。政策既然是被出示之物，那么政策過程研究或許會被要求去關(guān)注有形之物。
然而，沒有政策意味著什么呢？沒有政策或許并不意味著不存在需要解決的問題。假設(shè)實際存在需要解決的問題，但不將其視為問題，或視為問題但（無論出于有意識還是無意識）“不出示”一般性準(zhǔn)則或方針，或許也可被考慮為一種政策。在現(xiàn)實世界中，解決各種社會問題的手段絕不僅僅是政策。例如，法國社會學(xué)家Bourdieu就指出，“在無暴力、技巧或爭論下”，慣習(xí)（habitus）傾向于驅(qū)逐所有的“荒唐”，即所有因與客觀條件不相容而被消極認(rèn)可的行為。特意不采取政策，將社會中所有問題的解決和社會秩序的穩(wěn)定托付于慣習(xí)，即被人們身體化的“nomos”，也可能會是一種選擇。
某個政策被孕育或未被孕育而出，這一事實本身就具有一定的意義。因此，對社會政策過程研究來說，對政策本身的理解極為重要。社會政策的核心概念之一是社會正義。但如前文所述，各社會、每個人都共通的固定而明確的標(biāo)準(zhǔn)并不存在，各國的社會政策在實際上也并不一致，存在于某一國家的政策并不一定會存在于另一國家。路徑依賴的視角能增進(jìn)我們對此背景的理解，與制度相同，政策過程也存在歷史。
然而，歷史并非僅存在于制度、政策和規(guī)則這些“物”之中，還內(nèi)在于行動者的身體之中。被客體化的歷史只有被行動者接受才能成為被行動及去行動的歷史。若是沒有作為行動者的人的存在，歷史就只是“過去”。以行為為主要研究對象的社會政策過程研究應(yīng)充分考慮行動者自身內(nèi)在的歷史。行動（action）原理存在于“以結(jié)構(gòu)與機(jī)制的形式被客體化的歷史”與“以慣習(xí)的形式在身體中被肉體化的歷史”的共謀關(guān)系之中。
如前文所分析的，在社會政策過程研究中，對行動者的理解有極其重要的意義。存在于各社會中的人有著特有的知覺、評價及行動圖式。雖然參與社會政策過程的行動者可能屬于某個特定場域，具有該場域特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感，但同時由于他們存在于某個社會之中，他們還有著某個社會特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感。社會學(xué)是一門特別關(guān)注作為社會性存在、歷史性存在的人自身的學(xué)問，并試圖從結(jié)構(gòu)的角度對其進(jìn)行理解。社會學(xué)基于結(jié)構(gòu)的視角在政策過程的內(nèi)外對人的行為本身進(jìn)行探究。而人們的實踐建構(gòu)社會政策過程的場域，以及建構(gòu)他們存在的社會，還建構(gòu)行動者本身。對行動者來說，結(jié)構(gòu)既是外在的，也是內(nèi)在的。周飛舟提議在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進(jìn)入以人為中心的分析，進(jìn)而進(jìn)入以“人心”為基礎(chǔ)的分析。這一觀點對社會政策過程研究或許有極大的啟發(fā)。人心既是個體性的，同時也是社會性、歷史性的。對人心的深入理解或許有助于對政策本身的探究。
就社會政策過程研究而言，社會學(xué)視角能幫助我們超越過程研究的范疇，更深入地理解政策本身。這或許會是達(dá)到“減少政策決策者的判斷失誤及更好地保證所決定的計劃性行動會達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)”這一政策科學(xué)之目的的一條通路。
結(jié)語
社會學(xué)的視角也或許不夠全面。政策過程能從多種理論視角進(jìn)行分析，是容許各學(xué)科在保有自身特有的視角、問題意識、方法的同時又能共有政策科學(xué)的目的的研究領(lǐng)域，即政策科學(xué)是一個多學(xué)科結(jié)合的場域?；仡櫷?，社會學(xué)有著從其他學(xué)科中獲得啟發(fā)而得到發(fā)展的一面。作為學(xué)科結(jié)合場域的政策科學(xué)，或許蘊藏著為各學(xué)科的研究提供新的視角、問題意識和方法，促進(jìn)各學(xué)科發(fā)展的可能性。
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