文/胡仙芝 劉海軍

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）系統(tǒng)擘畫了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍(lán)圖，明確指出要“統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱新基建）是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充與延伸，對(duì)恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、確保社會(huì)穩(wěn)定意義重大。以人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等新技術(shù)為支柱的新基建領(lǐng)域不可避免需要面對(duì)壟斷與數(shù)據(jù)安全等問題，必須對(duì)新基建嚴(yán)加監(jiān)管；新基建具有新技術(shù)、新高度、新領(lǐng)域、新模式、新業(yè)態(tài)、新治理等“六新”特征，“舊”監(jiān)管無法適用“新”基建，新問題應(yīng)當(dāng)遵循新制度。本文在“對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管”原則基礎(chǔ)上，按照“主體同一化、對(duì)象差異化、模式智能化、評(píng)價(jià)去中心化”基本邏輯，遵循“因業(yè)施策、分類治理”基本原則，旨在對(duì)新基建監(jiān)管框架作出理論闡釋。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本含義及其重要意義

新基建指以數(shù)字化、信息化和融合性為特點(diǎn)的信息基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造。新基建頂層設(shè)計(jì)不斷優(yōu)化，支持政策密集出臺(tái)，逐步形成政府主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)、企業(yè)集中攻關(guān)的新基建發(fā)展良好勢(shì)頭。

（一）新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本含義

新基建的官方定義為：以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，分為信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等三大類?！笆奈濉毙滦突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃表述為：新型基礎(chǔ)設(shè)施是以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等方面的基礎(chǔ)性、公共性服務(wù)，其內(nèi)涵隨著新技術(shù)的成熟應(yīng)用而不斷拓展。

目前較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是：新基建對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)基建而言，一方面是用以支撐數(shù)字化、信息化等新興領(lǐng)域發(fā)展所需的軟硬件環(huán)境；另一方面則是對(duì)傳統(tǒng)城市建設(shè)、軌道交通等公共服務(wù)設(shè)施等的升級(jí)改造，是一種新舊融合、虛實(shí)結(jié)合、軟硬整合的資源系統(tǒng)。

（二）新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要意義

首先，新基建具有新的戰(zhàn)略高度和發(fā)展前景。傳統(tǒng)基建對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)提高與生產(chǎn)率提升等發(fā)揮顯著促進(jìn)效能，新基建秉承這一屬性，被稱為數(shù)字經(jīng)濟(jì)之基。從我國供需兩側(cè)調(diào)適性變化情況來看，固定投資更多轉(zhuǎn)向新基建，通過新基建項(xiàng)目激發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長與優(yōu)結(jié)構(gòu)共同推進(jìn)。

其次，新基建惠及更多新興領(lǐng)域和傳統(tǒng)行業(yè)。新基建激發(fā)了資本投資的倍增效應(yīng)，通過信息化改造傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)，涌現(xiàn)出一大批新的產(chǎn)業(yè)模式和生產(chǎn)樣態(tài)。既有5G基站等支撐性的物理類工程建設(shè)，又有人工智能等創(chuàng)造性的應(yīng)用類系統(tǒng)開發(fā)，還涉及智慧城市、鄉(xiāng)村振興和數(shù)字政府等全局性社會(huì)治理難題，范圍廣、內(nèi)容雜、規(guī)格高。

最后，新基建激發(fā)更大融合效應(yīng)和驅(qū)動(dòng)效能。通過引導(dǎo)新的投資方向、引領(lǐng)新的消費(fèi)需求，以數(shù)據(jù)這一新的生產(chǎn)要素為媒介，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈相互貫通的“鏈?zhǔn)健卑l(fā)展。通過引入新的管理方式、借助新的智慧手段，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)和政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩方面提供強(qiáng)大推力。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的獨(dú)特屬性呼喚包容審慎新監(jiān)管

國家明確提出“推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，要健全“以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)線上線下一體化監(jiān)管”“強(qiáng)化要素市場交易監(jiān)管，對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管”等，對(duì)于新基建等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管提出新的要求。

第一，政府監(jiān)管的主要方式及特點(diǎn)決定了新基建監(jiān)管依然帶有過渡性。我國監(jiān)管模式經(jīng)歷了從管制型向治理型轉(zhuǎn)變，形成了多元主體合作、多樣化和差異性策略并舉的監(jiān)管范式，并逐步構(gòu)建起黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度保障、技術(shù)支撐、共建共治的現(xiàn)代化監(jiān)管格局。對(duì)于新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，主要采取包容審慎原則，即在守住底線的前提下鼓勵(lì)創(chuàng)新、待發(fā)現(xiàn)問題時(shí)嚴(yán)加懲戒，目前基本實(shí)現(xiàn)了包容創(chuàng)新、審慎監(jiān)管及有效監(jiān)管三方面的有機(jī)統(tǒng)一。政府依然處于主導(dǎo)地位，對(duì)于新基建的監(jiān)管，也會(huì)經(jīng)歷一段漸進(jìn)式變革的“陣痛期”。

第二，相關(guān)行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)為新基建監(jiān)管提供了參照和借鑒。互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)催生出以數(shù)字化和信息化為特征的新行業(yè)，“平臺(tái)+政府”“企業(yè)自主+行業(yè)協(xié)同”“多元參與共同監(jiān)管”等新模式應(yīng)運(yùn)而生。不同行業(yè)監(jiān)管模式略有差異，但基本秉持包容審慎開放性原則，相關(guān)政策能否順利落地，重點(diǎn)在于如何調(diào)和包容與審慎的比重，這也成為新基建監(jiān)管最大的難點(diǎn)。

第三，對(duì)比新基建發(fā)展與監(jiān)管模式演變，構(gòu)建現(xiàn)代化的監(jiān)管框架有一定可能性。新基建是國家自上而下推動(dòng)的戰(zhàn)略工程，要將現(xiàn)有監(jiān)管的成熟特性向新基建延伸。監(jiān)管主體具有同一性，相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任可以直接繼承和延續(xù)。監(jiān)管模式隱含映射性，可在移植總體框架基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類別對(duì)象和治理環(huán)境變化作出微調(diào)。監(jiān)管評(píng)價(jià)突出全面性，可以探索第三方評(píng)估、大數(shù)據(jù)評(píng)估和智能化評(píng)估向新基建監(jiān)管領(lǐng)域覆蓋。

“繼承＋創(chuàng)新”——著力構(gòu)建新基建監(jiān)管框架的基本思路

堅(jiān)持“干中學(xué)”的開放態(tài)度，借鑒現(xiàn)有監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合并強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)要求，有選擇地繼承監(jiān)管手段，漸進(jìn)式創(chuàng)新監(jiān)管模式與評(píng)價(jià)機(jī)制，逐步打造前期布局、中期融合、后期監(jiān)管的新基建發(fā)展格局。

（一）根據(jù)對(duì)象、職能和等級(jí)來設(shè)定監(jiān)管主體

新基建的監(jiān)管主體構(gòu)建可以直接借鑒治理型現(xiàn)代市場監(jiān)管框架，也就是說，可以用“帶格式”粘貼——“一鍵復(fù)制”監(jiān)管主體。監(jiān)管主體類型在新基建領(lǐng)域基本保持原貌，只在種類和數(shù)量上有所增減，新基建監(jiān)管更多注意各類主體間的權(quán)重分配，清晰劃分各自權(quán)責(zé)與監(jiān)管邊界即可。

一是面向?qū)ο蟠_定責(zé)任主體。新基建的監(jiān)管主體將依然以黨和政府為主導(dǎo)，但具體部門職能應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充或調(diào)整，要更多施行法治支撐和制度保障下的公開監(jiān)督。如改變以往按照工程建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)信息化類事項(xiàng)的“舊”基建監(jiān)管方式，探索專項(xiàng)審批與專門監(jiān)督相結(jié)合的新路子。通過責(zé)任清單和權(quán)力清單制度等，杜絕以往監(jiān)管中政府多部門角色定位不準(zhǔn)、職責(zé)主次不分等問題。

二是依據(jù)內(nèi)容明確職能權(quán)屬。可按功能類別和性質(zhì)不同逐步增加其他監(jiān)管力量，對(duì)三類新基建分類監(jiān)管、分級(jí)施策。信息類新基建以企業(yè)和相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)自主監(jiān)管為主，政府實(shí)行以“監(jiān)管”為對(duì)象的“二次”監(jiān)管。融合類新基建由政府、企業(yè)、市場三者共同監(jiān)管，“誰審批、誰負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)為“誰建設(shè)、誰負(fù)責(zé)”，依據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益指標(biāo)主動(dòng)調(diào)適實(shí)現(xiàn)“自動(dòng)”監(jiān)管。創(chuàng)新類新基建要發(fā)揮政府、國有企業(yè)、科研院所集中合力，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬者作為監(jiān)管主體，以防止侵權(quán)為目的實(shí)現(xiàn)“維權(quán)”式監(jiān)管。

三是聚焦重心配置監(jiān)管等級(jí)。未來將出現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)、多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、各種類型用戶及更多社會(huì)組織共同監(jiān)管的情況，多元主體權(quán)力分配和利益均衡決定監(jiān)管效能。應(yīng)當(dāng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最高監(jiān)督權(quán)威嵌入監(jiān)管制度體系，以資金或勞動(dòng)力投入最多一方作為執(zhí)行主體，其他力量按投入比例分級(jí)監(jiān)督，構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督與事項(xiàng)監(jiān)管一體推進(jìn)的現(xiàn)代化監(jiān)督體系。

（二）分類精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)管對(duì)象

新基建監(jiān)管的目標(biāo)對(duì)象總體相同，但形態(tài)和樣貌帶有數(shù)字化和信息化等新特點(diǎn)。須重新篩選新基建的監(jiān)管對(duì)象，對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等監(jiān)管對(duì)象及其新問題，去除原來套路和陳舊格式，重新“人工識(shí)別”監(jiān)管對(duì)象（比作“純文本”粘貼，即將監(jiān)管對(duì)象重新打亂、識(shí)別）。

一是更新分類依據(jù)。如果將新基建看作公路，數(shù)據(jù)則是馳騁之上的交通工具。對(duì)于公路的管理實(shí)則是對(duì)車輛、駕駛者及汽車制造商三類對(duì)象的監(jiān)管。以此為參考，可根據(jù)數(shù)據(jù)要素在新基建不同階段、不同領(lǐng)域的不同狀態(tài)來確定監(jiān)管對(duì)象，分為數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提供者三大類，以此為脈絡(luò)繼續(xù)細(xì)化分類，代替?zhèn)鹘y(tǒng)監(jiān)管以資本流轉(zhuǎn)為邏輯的線性路徑。

二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?！稊?shù)據(jù)安全法》特別提到要“組織制定并適時(shí)修訂有關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)、產(chǎn)品和數(shù)據(jù)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。在降低對(duì)民營企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，將數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)歸屬權(quán)和使用權(quán)等作為新基建監(jiān)管的基本底線，按《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》“實(shí)施新型基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)行動(dòng)”要求，盡快制定各類標(biāo)準(zhǔn)。

三是歸納監(jiān)管內(nèi)容。新基建是一種新老并存、萬物互聯(lián)的新樣態(tài)，更多工作將由機(jī)器或數(shù)據(jù)代替人類完成，監(jiān)管對(duì)象是“物”或“數(shù)”。監(jiān)管內(nèi)容要按照機(jī)器屬性區(qū)分，實(shí)現(xiàn)“物以類聚”向“類以物聚”轉(zhuǎn)變，將新舊經(jīng)濟(jì)、公私企業(yè)、大小項(xiàng)目等差別化對(duì)象轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一識(shí)別符號(hào)，按照數(shù)據(jù)、算法和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等不同類型實(shí)施定制化、個(gè)性化監(jiān)管。

（三）智能化現(xiàn)代化支撐監(jiān)管模式

將基于區(qū)塊鏈信任的監(jiān)管模式移植到新基建監(jiān)管中，這種監(jiān)管模式的“智能移植”，可以被形象地比作“圖片式”粘貼。

一是以知識(shí)化的制度體系為基礎(chǔ)。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有各級(jí)各類制度并列出制度目錄，區(qū)分不同領(lǐng)域、不同地區(qū)，篩選出適合新基建監(jiān)管所需的具體制度。綜合利用大數(shù)據(jù)和智能識(shí)別等技術(shù)構(gòu)建制度數(shù)據(jù)庫，通過自然語言和知識(shí)圖譜等方法提高辨識(shí)性，將龐雜的制度體系“碎片化”為可被學(xué)習(xí)和理解的“教科書”“說明書”等可視化數(shù)據(jù)。

二是以網(wǎng)絡(luò)化的行政體制為主干。進(jìn)一步深化監(jiān)管體制改革，下大力氣解決以往條塊分割的體制詬病。政府內(nèi)部從整體上優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確各部門權(quán)責(zé)邊界，確定或新成立新基建責(zé)任單位，杜絕政出多門、政出無門等問題。打造以政府為主的多元合作監(jiān)管框架，強(qiáng)調(diào)中央政府的制度引導(dǎo)者和技術(shù)輔助者地位，地方政府和平臺(tái)企業(yè)則扮演制度執(zhí)行者與創(chuàng)新探索者角色。

三是以鏈條化的運(yùn)行機(jī)制為紐帶。將數(shù)據(jù)要素深度嵌入監(jiān)管各環(huán)節(jié)各階段，以“監(jiān)管鏈”形式建立跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域一體化協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，借助可信區(qū)塊鏈支撐實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)各類監(jiān)管主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。將制度宣貫、自主學(xué)習(xí)、組織監(jiān)督等傳統(tǒng)職能交由人機(jī)交互系統(tǒng)，從信息公開、知識(shí)學(xué)習(xí)及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合等多角度實(shí)現(xiàn)“人治”向“數(shù)治”轉(zhuǎn)變。

（四）多措并舉提升監(jiān)管評(píng)價(jià)

引入第三方評(píng)估和技術(shù)化手段，對(duì)新基建監(jiān)管采取全方位、多角度的綜合評(píng)判，為優(yōu)化相關(guān)制度提供依據(jù)。這種“去中心化”的監(jiān)管評(píng)價(jià)，用計(jì)算機(jī)術(shù)語比喻就是“鏈接式”粘貼。

一是行政監(jiān)管加強(qiáng)“事前”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在新基建“事前”階段發(fā)揮法律法規(guī)及政府審慎的剛性約束，采取部際聯(lián)席會(huì)議制度等具體舉措，及時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)判。通過公共政策征詢等制度，預(yù)估新基建可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，在潛伏期和萌芽期提前實(shí)施針對(duì)性對(duì)策，防止風(fēng)險(xiǎn)放大和擴(kuò)散。

二是專業(yè)評(píng)估實(shí)現(xiàn)“事中”動(dòng)態(tài)優(yōu)化。借鑒常用的定向委托或公開招標(biāo)等方式，依托科研院所或高校院系、專業(yè)評(píng)估單位等第三方專業(yè)力量，對(duì)新基建監(jiān)管制度執(zhí)行情況作出客觀評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)優(yōu)化調(diào)整。利用構(gòu)筑于數(shù)據(jù)中心與物聯(lián)網(wǎng)等新基建實(shí)體的區(qū)塊鏈信任，建立專家評(píng)估系統(tǒng)和知識(shí)問答系統(tǒng)，檢測偏差并提出警告，實(shí)現(xiàn)新基建監(jiān)管過程的自動(dòng)化糾錯(cuò)與反饋。

三是自我整改提升“事后”監(jiān)管效能。催生數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下新基建發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，在完善監(jiān)管制度和政策的同時(shí)，積極探索無人駕駛、金融科技等重點(diǎn)領(lǐng)域和高技術(shù)行業(yè)相互監(jiān)督的“內(nèi)循環(huán)”監(jiān)管框架，打破事前、事后的嚴(yán)格界限，以查處懲戒和糾偏問責(zé)為重心，實(shí)現(xiàn)新基建大體系的自我監(jiān)管。

四是智能評(píng)判貫穿全周期全過程。凸顯數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的開源特性，構(gòu)建智慧社會(huì)包容兼顧、剛?cè)岵?jì)的“通用性”開放監(jiān)管評(píng)價(jià)體系，改變市場監(jiān)管單一模式，從安全監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、效率監(jiān)管等多維度考量。探索以數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)或技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)的新基建監(jiān)管評(píng)判機(jī)制，以監(jiān)管覆蓋面或可及性、滿意度與公平性為指標(biāo)，檢驗(yàn)監(jiān)管制度執(zhí)行力。在跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法、多主體協(xié)同監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各類民間組織、協(xié)會(huì)商會(huì)、社會(huì)公眾及新聞媒體的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

綜上所述，新基建具有不同以往的融合性與綜合性特點(diǎn)，既可繼承傳統(tǒng)管理方法的成功經(jīng)驗(yàn)，也可遵循技術(shù)治理創(chuàng)新的基本規(guī)律，與之相關(guān)的制度規(guī)定與約束機(jī)制便有了過渡性和開放性特征。對(duì)于新平臺(tái)等新經(jīng)濟(jì)樣態(tài)的“包容審慎監(jiān)管”通常是時(shí)間順序上的“分段施策”?！鞍荨笔侵笧槟切┎挥|碰安全底線、“未知大于已知”的新業(yè)態(tài)發(fā)展開辟“綠色通道”；“審慎”則有“邊觀察、邊糾正”的意蘊(yùn)，要給新業(yè)態(tài)一定的考察周期，當(dāng)發(fā)展態(tài)勢(shì)觀察不清的時(shí)候，對(duì)新生事物不能“一棒子打死”，應(yīng)允許其有一定的發(fā)展，但要死守安全防線。“包容審慎”是對(duì)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式等新生事物發(fā)展監(jiān)管采取的基本原則和兩種態(tài)度，“事前包容、事中監(jiān)管、事后審慎”，形成了新基建的監(jiān)管框架，其應(yīng)用在新經(jīng)濟(jì)新行業(yè)中的成功實(shí)踐，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)外雙循環(huán)的新基建監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。