文/王明國(guó)

高質(zhì)量發(fā)展背景下“一帶一路”倡議與國(guó)際制度的對(duì)接受到廣泛關(guān)注。“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接既有外部條件，也有內(nèi)部訴求。“一帶一路”倡議日益受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，這是對(duì)接的外部條件；制度建設(shè)則是“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接的內(nèi)部訴求。將“一帶一路”作為一個(gè)國(guó)際制度平臺(tái)，這一定位便利了從國(guó)際制度層面分析其與現(xiàn)有國(guó)際制度的對(duì)接問題?！耙粠б宦贰敝贫葘?duì)接的現(xiàn)有研究主要集中在“一帶一路”與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的對(duì)接，與“大歐亞伙伴關(guān)系”的對(duì)接，以及與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對(duì)接等方面。不過，“一帶一路”的制度建設(shè)尚處于起步階段，相關(guān)理論探討和理論體系建設(shè)較為滯后。同時(shí)，有關(guān)制度對(duì)接的現(xiàn)有研究多立足于個(gè)案分析，理論架構(gòu)較為缺乏，對(duì)于制度對(duì)接的內(nèi)涵、目標(biāo)和實(shí)施路徑等問題亦缺乏探討。

“一帶一路”建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的制度化過程，并正在不同的議題領(lǐng)域形成可依托的國(guó)際制度平臺(tái)，這與現(xiàn)有國(guó)際制度在對(duì)接過程中形成了一種制度復(fù)雜性的局面。中國(guó)與相關(guān)國(guó)際組織簽署的諒解備忘錄、合作文件（或合作協(xié)議）、聯(lián)合聲明、聯(lián)合公報(bào)等文件構(gòu)成了“一帶一路”多邊合作制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。因此，“一帶一路”在制度化進(jìn)程中與現(xiàn)有國(guó)際制度的對(duì)接不僅是指與單個(gè)國(guó)際制度的對(duì)接，更多的是與多個(gè)國(guó)際制度共建，這一涌現(xiàn)現(xiàn)象為從國(guó)際制度復(fù)雜性的視角進(jìn)行分析提供了可能性。

國(guó)際制度復(fù)雜性在“一帶一路”制度對(duì)接分析中的適用

“一帶一路”正在從互聯(lián)互通走向制度進(jìn)路，制度對(duì)接是“一帶一路”制度建設(shè)面臨的新現(xiàn)實(shí)。對(duì)接是一種獨(dú)立的戰(zhàn)略對(duì)話和行為選項(xiàng)，既不是遵循行為，更不是附屬行為。制度復(fù)雜性是近年來國(guó)際制度研究的新領(lǐng)域，由于符合不斷增長(zhǎng)的國(guó)際制度實(shí)踐而備受關(guān)注。國(guó)際制度的復(fù)雜性是指國(guó)際制度之間缺乏等級(jí)制度，并產(chǎn)生了制度競(jìng)爭(zhēng)和制度分工兩種不同效應(yīng)的制度系統(tǒng)和治理狀況。與制度復(fù)雜性相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是制度復(fù)合體，是指對(duì)某一特定問題領(lǐng)域進(jìn)行治理的一系列國(guó)際制度交叉并存所形成的一種總體狀況，而不是僅描述一個(gè)國(guó)際制度。制度復(fù)雜性研究通過繪制相關(guān)領(lǐng)域國(guó)際協(xié)議和國(guó)際規(guī)則的復(fù)雜結(jié)構(gòu)圖、確定關(guān)鍵治理機(jī)構(gòu)及其相互之間的關(guān)系、追蹤制度復(fù)雜性所產(chǎn)生的獨(dú)特政治后果的方式等來分析一個(gè)給定議題。其中，缺乏等級(jí)制度是制度復(fù)雜性的關(guān)鍵政治特征。由于制度復(fù)雜性是多個(gè)制度以一種非等級(jí)的方式在相同功能領(lǐng)域中的互動(dòng)，因此，界定制度復(fù)雜性的存在需要各個(gè)制度至少在成員身份上存在部分重疊。具有部分重疊成員身份的制度能夠通過諸如模仿、對(duì)話、管制競(jìng)爭(zhēng)等方式彼此影響，只有當(dāng)一個(gè)制度通過互動(dòng)影響了另一個(gè)制度的形成、發(fā)展或結(jié)果時(shí)，才能認(rèn)定制度間形成復(fù)雜性并在議事領(lǐng)域進(jìn)行共治。

國(guó)際制度復(fù)雜性在“一帶一路”制度對(duì)接中的適用程度與范圍取決于理論和實(shí)踐分析的需求。一方面，目前缺乏對(duì)制度對(duì)接的理論闡釋和內(nèi)涵分析。制度對(duì)接已經(jīng)成為“一帶一路”制度化的重要方面，在不同制度平臺(tái)間建立政策協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制事關(guān)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。但是，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于制度對(duì)接的概念界定、內(nèi)涵分析和理論框架構(gòu)建均比較匱乏，現(xiàn)有描述制度關(guān)系的文獻(xiàn)亦無法很好地運(yùn)用于制度對(duì)接研究，因而需要新的理論工具。另一方面，制度復(fù)雜性可以更全面地分析“一帶一路”制度建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)方案?！耙粠б宦贰睆?fù)雜的國(guó)際制度對(duì)接不僅需要線性描述和有序還原，還需要通過非線性、復(fù)雜性的觀點(diǎn)來看待。當(dāng)需要弄清楚具體國(guó)際制度之間的聯(lián)系時(shí)，需要我們對(duì)于國(guó)際制度之間連通性、涌現(xiàn)性等特征有清楚的認(rèn)識(shí)，需要把不同的制度整合到一個(gè)更為廣泛和更為豐富的“一帶一路”治理框架中，以盡可能全面認(rèn)識(shí)和有效應(yīng)對(duì)制度對(duì)接，這也是實(shí)現(xiàn)包容性競(jìng)爭(zhēng)、避免排他性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)、避免惡性競(jìng)爭(zhēng)的分析路徑。在多個(gè)國(guó)際制度共同向成員國(guó)提供需求的領(lǐng)域，國(guó)際制度復(fù)雜性內(nèi)含了可以規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)合作的空間，因此，需要在全面分析的基礎(chǔ)上就此提出有針對(duì)性的建議。

“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接的當(dāng)前目標(biāo)是提高國(guó)際社會(huì)對(duì)“一帶一路”的認(rèn)同度，打造并提升制度建設(shè)的合法性和有效性，通過制度對(duì)接實(shí)現(xiàn)制度合作，進(jìn)而逐步改革現(xiàn)有國(guó)際制度體系。既然制度對(duì)接追求制度合作，那么，“一帶一路”嵌入國(guó)際制度復(fù)雜性并不意味著必然會(huì)產(chǎn)生紛爭(zhēng)與不和。為此，需要從理論上構(gòu)建“一帶一路”在國(guó)際制度復(fù)雜性中的分析框架，梳理影響“一帶一路”制度對(duì)接效果的因素，并據(jù)此提出應(yīng)對(duì)策略。

國(guó)際制度復(fù)雜性與“一帶一路”制度對(duì)接的分析框架

國(guó)家在國(guó)際制度復(fù)雜性中通常具有三種常見的“跨制度政治戰(zhàn)略”：其一是挑選場(chǎng)所，即國(guó)家有選擇地與支持其政策偏好的特定制度接觸；其二是制度轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家“從通過一個(gè)制度解決問題轉(zhuǎn)向通過另一個(gè)平行制度解決這些問題，可能將某一特定問題領(lǐng)域的核心關(guān)切從一個(gè)制度轉(zhuǎn)移到另一個(gè)制度”；其三是戰(zhàn)略不一致，即試圖通過故意在其他領(lǐng)域制造相互矛盾的制度以破壞現(xiàn)有制度。其中，“競(jìng)爭(zhēng)性制度創(chuàng)建”和“制度轉(zhuǎn)移”是志同道合的國(guó)家集團(tuán)所奉行的集體戰(zhàn)略，目的是改變?cè)谀骋惶囟▎栴}領(lǐng)域開展國(guó)際合作的制度基礎(chǔ)，而挑選場(chǎng)所則是國(guó)家個(gè)體戰(zhàn)略，其目的不在于改變合作的制度基礎(chǔ)。

“一帶一路”制度對(duì)接的效果取決于國(guó)家在國(guó)際制度復(fù)雜性中的戰(zhàn)略選擇，這種戰(zhàn)略選擇受到議題差異程度、政策調(diào)整深度和任務(wù)區(qū)分程度的影響。議題領(lǐng)域的選擇對(duì)于“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度的對(duì)接效應(yīng)至關(guān)重要，制定議題、創(chuàng)建議題領(lǐng)域和在議題之間建立聯(lián)系政治歷來是國(guó)際制度復(fù)雜性的核心。究其原因，在不同議題領(lǐng)域，國(guó)際制度復(fù)雜性的形成具有不同的效率成本。政策調(diào)整深度是衡量國(guó)際制度復(fù)雜性產(chǎn)生何種效果的重要尺度，是一系列國(guó)際制度在特定問題領(lǐng)域引起國(guó)家政策和行為的總體變化程度。因此，可以根據(jù)該制度在成員國(guó)引起的政策調(diào)整深度來評(píng)估制度復(fù)雜性中的合作狀況。任務(wù)區(qū)分（任務(wù)差異化）程度描述了制度履行不同職能或任務(wù)的程度，任務(wù)區(qū)分降低了制度直接沖突或資源零和競(jìng)爭(zhēng)的可能性。對(duì)于不同的國(guó)際制度，通過任務(wù)區(qū)分可以實(shí)現(xiàn)資源共享，減少合作成本。

因此，“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接的戰(zhàn)略選擇取決于“一帶一路”所涉及的議題差異程度、政策調(diào)整深度和任務(wù)區(qū)分程度。在新興議題領(lǐng)域，對(duì)接的效果主要取決于各方的政策調(diào)整深度。當(dāng)政策調(diào)整深度大時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)一種協(xié)同型的制度復(fù)雜性；當(dāng)政策調(diào)整深度小時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)一種合作型的制度復(fù)雜性。在傳統(tǒng)議題領(lǐng)域，對(duì)接的效果主要取決于任務(wù)區(qū)分程度。當(dāng)任務(wù)區(qū)分程度大時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)一種合作型的制度復(fù)雜性；當(dāng)任務(wù)區(qū)分程度小時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)一種競(jìng)爭(zhēng)型的制度復(fù)雜性。在不同的議題領(lǐng)域，合理選擇政策工具有助于“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度的有序?qū)优c耦合。

“一帶一路”制度對(duì)接的現(xiàn)狀與態(tài)勢(shì)

“一帶一路”制度對(duì)接是國(guó)際制度秩序建設(shè)的有機(jī)組成，也是全球治理制度改革的嶄新探索。聯(lián)合公報(bào)、備忘錄、合作文件、合作協(xié)議和議定書等都是制度對(duì)接的載體和表述。其中，聯(lián)合公報(bào)被越來越多地納入“一帶一路”制度對(duì)接之中，比如，二十國(guó)集團(tuán)的聯(lián)合公報(bào)已經(jīng)列出“一帶一路”倡議中所蘊(yùn)含的“開放包容、合作共贏”“五通”等理念，可以增信釋疑、消除誤解。此外，合作文件、協(xié)議和議定書具有規(guī)定中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家在共建過程中的權(quán)利義務(wù)的法律效力，而諒解備忘錄一般不具法律效力，但如果備忘錄表達(dá)了雙方的承諾，則同樣有約束力?！耙粠б宦贰眹?guó)際合作的實(shí)施已經(jīng)形成了數(shù)目可觀的多邊制度案例簇、“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)案例簇和新型金融平臺(tái)案例簇。不過，“一帶一路”制度對(duì)接的部分領(lǐng)域合作的同質(zhì)化和重疊嚴(yán)重，已有的雙/多邊制度在合作目標(biāo)以及一些具體項(xiàng)目上與“一帶一路”有重合之處，在實(shí)際運(yùn)行過程中存在功能重疊，由此引發(fā)制度協(xié)調(diào)問題。

具體而言，在新興低政治領(lǐng)域，中國(guó)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展，大幅度的政策調(diào)整深度與現(xiàn)有國(guó)際制度形成了協(xié)同型的制度復(fù)雜性局面；同樣是在新興議題領(lǐng)域，中國(guó)借鑒了出現(xiàn)時(shí)間不久的國(guó)際通行的普惠金融規(guī)則，小幅度的政策調(diào)整深度與現(xiàn)有國(guó)際融資制度形成了合作型的制度復(fù)雜性局面。在傳統(tǒng)議題領(lǐng)域，中國(guó)在參與聯(lián)合國(guó)事務(wù)的進(jìn)程中采取了大幅度的任務(wù)區(qū)分政策，與聯(lián)合國(guó)制度體系形成了合作型的制度復(fù)雜性局面；同樣在傳統(tǒng)議題領(lǐng)域，“一帶一路”無法通過任務(wù)區(qū)分實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有國(guó)際基建制度的合作，這就與西方主導(dǎo)的國(guó)際基建制度形成了競(jìng)爭(zhēng)型的制度復(fù)雜性局面。

總體上，“一帶一路”國(guó)際制度對(duì)接呈現(xiàn)開放性而非封閉性、行動(dòng)者多元性而非同質(zhì)性、制度分散化而非集中化等特征?！耙粠б宦贰睂?duì)接現(xiàn)有國(guó)際制度反映出國(guó)際社會(huì)堅(jiān)持“以規(guī)則支配”的基本治理愿望，通過提供多邊制度，明確國(guó)家間的基本行為規(guī)則和權(quán)利義務(wù)。

“一帶一路”與國(guó)際制度對(duì)接的應(yīng)對(duì)

“一帶一路”倡議與現(xiàn)有國(guó)際制度的對(duì)接是中國(guó)的國(guó)際制度理念與國(guó)際制度的組織功能的一種磨合。這一過程中，“一帶一路”制度對(duì)接面臨來自西方國(guó)家的挑戰(zhàn)。一方面，西方國(guó)家鼓吹“規(guī)則破壞論”，質(zhì)疑中國(guó)的制度對(duì)接行為是蓄意挑戰(zhàn)西方設(shè)定的投資、勞工、環(huán)保等制度標(biāo)準(zhǔn)，并試圖通過“一帶一路”建立排他性規(guī)則，而無視“一帶一路”倡議對(duì)接和遵循通行的國(guó)際規(guī)則的現(xiàn)象。另一方面，對(duì)華進(jìn)行國(guó)際制度層面的遏制。美國(guó)把從國(guó)際制度層面遏制中國(guó)“一帶一路”建設(shè)作為對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的重要方面。當(dāng)前，中美國(guó)際制度關(guān)系正經(jīng)歷基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變，隨著拜登政府選擇性再加入國(guó)際制度，中美關(guān)系重回制度競(jìng)爭(zhēng)且競(jìng)爭(zhēng)將更趨激烈。

“一帶一路”制度對(duì)接的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是理念對(duì)接、功能對(duì)接和力量整合，在不同制度平臺(tái)間建立政策協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)落地。為此，“一帶一路”制度建設(shè)需要設(shè)立合理目標(biāo)進(jìn)行政策調(diào)整，通過制度分層實(shí)現(xiàn)任務(wù)區(qū)分，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有制度的協(xié)同互補(bǔ)。具體而言：

其一，對(duì)照最低制度目標(biāo)和長(zhǎng)期制度目標(biāo)進(jìn)行政策調(diào)整。所謂制度目標(biāo)就是指在不和諧狀況下，國(guó)家的政策和行為通過目標(biāo)指引相互調(diào)整，實(shí)現(xiàn)制度協(xié)調(diào)。換言之，制度合作意味著國(guó)家調(diào)整自己的行為以適應(yīng)其他國(guó)家的偏好，國(guó)際制度就是促進(jìn)行為調(diào)整的平臺(tái)。最低制度目標(biāo)可設(shè)定為共同規(guī)避危險(xiǎn)。在“一帶一路”制度對(duì)接過程中，面對(duì)美國(guó)的遏制打壓，從制度層面避免沖突對(duì)抗和惡意競(jìng)爭(zhēng)是切實(shí)的目標(biāo)，“一帶一路”制度對(duì)接在政策環(huán)節(jié)可著眼于避免與現(xiàn)有西方制度的功能沖突。長(zhǎng)期制度目標(biāo)需要為“一帶一路”國(guó)際制度對(duì)接確立遠(yuǎn)景目標(biāo)，根據(jù)對(duì)接狀況，不斷推進(jìn)制度化進(jìn)程。制度對(duì)接具有不同于個(gè)體制度的獨(dú)特屬性，不同制度間合作具有自身的內(nèi)在邏輯，可以通過建立跨部門專門管理機(jī)構(gòu)等政策方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過制度對(duì)接實(shí)現(xiàn)制度合作。

其二，通過制度分層實(shí)現(xiàn)任務(wù)區(qū)分。國(guó)際制度分層且日益擴(kuò)大是制度跨界互動(dòng)日益密集的必然結(jié)果，制度復(fù)雜性的增長(zhǎng)逐步形成一個(gè)制度分層的過程。制度分層概念來源于社會(huì)學(xué)分化理論，認(rèn)為社會(huì)分化是對(duì)社會(huì)復(fù)雜性水平不斷提高的一種合理反應(yīng)，這不是一個(gè)破壞性的過程，而是一個(gè)生產(chǎn)性的過程。制度對(duì)接通過采取制度分層的形式，使原有的制度保留在原地，同時(shí)將新元素添加到原有制度中。制度分層遵循著生態(tài)運(yùn)作的“必要多樣性法則”，即成功處理一項(xiàng)任務(wù)需要一個(gè)至少與手頭任務(wù)一樣復(fù)雜的系統(tǒng)。換言之，隨著制度對(duì)接的國(guó)際環(huán)境變得更加復(fù)雜，制度對(duì)接本身必須通過開發(fā)更復(fù)雜的結(jié)構(gòu)、更多樣性的工具來應(yīng)對(duì)?！耙粠б宦贰钡闹贫确謱邮菓?yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際環(huán)境的有效手段，制度對(duì)接水平的不斷提高同樣是一個(gè)制度分層的過程?！耙粠б宦贰毖鼐€制度復(fù)雜性程度的不斷增加為共建國(guó)家提供了多樣化的治理工具，避免了制度協(xié)調(diào)的困難。

結(jié)語

“一帶一路”制度對(duì)接的意義重大。在全球治理深度調(diào)整和百年未有之大變局的戰(zhàn)略背景下，一個(gè)崛起大國(guó)如何為全球治理做出貢獻(xiàn)，新興大國(guó)和既有大國(guó)如何平衡包括國(guó)際制度在內(nèi)的外部環(huán)境是不可或缺的因素?！耙粠б宦贰眻?jiān)持平等、包容、透明的制度規(guī)則，體現(xiàn)了中國(guó)的新型國(guó)際制度觀。中國(guó)通過“一帶一路”與現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接，為推動(dòng)全球均衡發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，使得共建國(guó)家都能收獲全球化成果?！耙粠б宦贰迸c現(xiàn)有國(guó)際制度對(duì)接，應(yīng)堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)地位和基于國(guó)際法的國(guó)際秩序。具體而言，需要對(duì)接聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，以“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇為核心，依托亞投行、絲路基金，有選擇地借鑒世行、經(jīng)合組織等現(xiàn)有制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，參照瀾湄合作等制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，與二十國(guó)集團(tuán)、上海合作組織、金磚國(guó)家、中國(guó)—東盟、中國(guó)—中東歐國(guó)家合作、中阿合作論壇、中非合作論壇等加強(qiáng)協(xié)調(diào)，注重借力、明確聚焦點(diǎn)、分步推進(jìn)。總之，“一帶一路”國(guó)際制度建設(shè)不是應(yīng)急措施，面對(duì)制度對(duì)接的復(fù)雜性局面，需要保持戰(zhàn)略定力、運(yùn)籌帷幄，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各類制度的協(xié)同合作。