張瑩瑩

內(nèi)容提要：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》明確法院可以適用民法規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效，由此產(chǎn)生了民法典中的強(qiáng)制性規(guī)定條款在行政協(xié)議無效認(rèn)定中的適用問題。行政協(xié)議的本質(zhì)屬性是行政性，不與行政法體系不相容是適用強(qiáng)制性規(guī)定條款的基本前提，強(qiáng)制性規(guī)定條款應(yīng)改造為“違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定”作為行政協(xié)議的無效情形。行政協(xié)議的無效認(rèn)定應(yīng)以重大且明顯違法為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定因構(gòu)成重大且明顯違法而具有無效化行政協(xié)議之效。由于“違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定”屬于引致條款，當(dāng)效力性強(qiáng)制性規(guī)定以沒有依據(jù)等行為為規(guī)制內(nèi)容時(shí)，就發(fā)生了強(qiáng)制性規(guī)定條款與其他無效情形的競(jìng)合，法院需要區(qū)分競(jìng)合情形選擇不同的裁判依據(jù)。

引言

法院在審理行政協(xié)議糾紛案件中適用何種法律規(guī)范裁判是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，行政協(xié)議的無效認(rèn)定即是表現(xiàn)之一?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）一方面規(guī)定，存在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第七十五條情形的行政協(xié)議無效，另一方面又明確法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。這就意味著，《行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）同為行政協(xié)議無效的“裁判法規(guī)范”，“行政行為無效制度與民事合同無效制度相互整合，共同構(gòu)成行政協(xié)議的無效制度”。①陳天昊：《行政協(xié)議訴訟制度的構(gòu)造與完善——從“行為說”和“關(guān)系說”的爭(zhēng)論切入》，載《行政法學(xué)研究》2020年第5期。法院在判斷行政協(xié)議是否無效時(shí)，也多綜合考慮行政行為無效規(guī)則和民事合同無效規(guī)則。②參見湖南省湘潭市中級(jí)人民法院（2020）湘03行終字第170號(hào)行政判決書?！缎姓f(xié)議司法解釋》可以說為民法規(guī)范適用于認(rèn)定行政協(xié)議無效提供了法律依據(jù)，但與此同時(shí)，“可以適用”的表述亦讓民法規(guī)范的適用充滿了不確定性。諸如“是否所有的民事合同無效認(rèn)定規(guī)則均可作為行政協(xié)議的無效依據(jù)”“民法規(guī)范在多大程度上適用于行政協(xié)議的無效認(rèn)定”等問題理論上仍有探討的空間。本文擬以《民法典》第一百五十三條第一款③《民法典》第一百五十三條第一款：違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。為分析樣本，研究“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”（以下簡(jiǎn)稱“強(qiáng)制性規(guī)定條款”）在行政協(xié)議無效認(rèn)定實(shí)踐中的具體適用，并聚焦于以下三個(gè)問題：一是強(qiáng)制性規(guī)定條款是否具有完全適用效力？二是強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法是什么關(guān)系？三是強(qiáng)制性規(guī)定條款與其他無效情形發(fā)生競(jìng)合時(shí)如何適用？

一、民法典中的強(qiáng)制性規(guī)定條款解讀

《民法典》將強(qiáng)制性規(guī)定條款列為民事合同的無效事由意味著，強(qiáng)制性規(guī)定的范圍與民事合同的效力呈現(xiàn)反相關(guān)關(guān)系，強(qiáng)制性規(guī)定認(rèn)定越嚴(yán)格，民事合同的無效范圍越小，當(dāng)事人的意思自治空間越大?；诠膭?lì)交易的取向，從限縮民事合同的無效范圍、衡平公共秩序與私人法益保障的角度出發(fā)，④參見郭潔、佟彤：《〈民法典〉推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的法理闡釋》，載《政法論叢》2020年第4期。民法學(xué)界對(duì)于“強(qiáng)制性規(guī)定”基本達(dá)成了以下兩點(diǎn)共識(shí)：一是將強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)限定為法律和行政法規(guī)；⑤《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)）第三十一條規(guī)定：違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。二是將強(qiáng)制性規(guī)定的法源性質(zhì)定位為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定的民事合同依然有效。⑥《民法典》雖未沿用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（二）》關(guān)于“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的表述，但未改變區(qū)分“效力性”與“管理性”強(qiáng)制性規(guī)定的精神內(nèi)核。參見最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《中華人民共和國(guó)民法典總則編理解與適用》（下），人民法院出版社2020年版，第755頁。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的認(rèn)定。目前較為同質(zhì)性的理解是，效力性強(qiáng)制性規(guī)定是明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的規(guī)定，或若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)定。此類規(guī)定不僅旨在處罰違法之行為，而且意在否定其在民商法上的效力。管理性強(qiáng)制性規(guī)定是未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效的規(guī)定。有學(xué)者做了進(jìn)一步的類型分析：當(dāng)強(qiáng)制性規(guī)定以特定合同主體資格、合同行為本身、特定締約方式或公共利益為規(guī)制或保護(hù)對(duì)象時(shí)，一旦違反即導(dǎo)致合同無效；而當(dāng)強(qiáng)制性規(guī)定以特定主體的對(duì)內(nèi)管理行為、特定對(duì)象的行政管制或經(jīng)營(yíng)性秩序管制為規(guī)制對(duì)象或主要內(nèi)容時(shí)，即使違反也不當(dāng)然導(dǎo)致合同無效。⑦參見茆榮華主編：《〈民法總則〉司法適用與審判實(shí)務(wù)》，法律出版社2017年版，第280-281頁。因此，從功能主義的視角出發(fā)，效力性強(qiáng)制性規(guī)定實(shí)際上意在維護(hù)公共利益，管理性強(qiáng)制性規(guī)定則意在維護(hù)管理秩序。法國(guó)對(duì)于法律規(guī)范的識(shí)別和分類即以所保護(hù)的利益為標(biāo)準(zhǔn)，因而并非所有的法律規(guī)范均會(huì)影響合同效力，只要合同沒有侵害社會(huì)利益或個(gè)體利益，就不具有導(dǎo)致無效的違法性。⑧參見李世剛：《合同合法性的審查機(jī)制——以法國(guó)經(jīng)驗(yàn)為視角》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期。

而當(dāng)強(qiáng)制性規(guī)定條款適用于行政協(xié)議的無效認(rèn)定時(shí)，是否亦遵從上述法源層級(jí)和法源性質(zhì)的雙重限定規(guī)則呢？通過分析行政協(xié)議的相關(guān)案例可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制性規(guī)定條款在行政協(xié)議的效力認(rèn)定過程中得到了普遍應(yīng)用。一種應(yīng)用方式是以違反強(qiáng)制性規(guī)定為由認(rèn)定行政協(xié)議無效，另一種更為廣泛的應(yīng)用方式是將不違反強(qiáng)制性規(guī)定作為認(rèn)可行政協(xié)議效力的理由之一。但關(guān)于強(qiáng)制性規(guī)定條款的適用限度，則呈現(xiàn)混沌現(xiàn)象。強(qiáng)制性規(guī)定條款是否必然導(dǎo)致行政協(xié)議無效？強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)能否拓展至規(guī)章、地方性法規(guī)乃至規(guī)范性文件？強(qiáng)制性規(guī)定的法源性質(zhì)是限于效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是可以拓展至管理性強(qiáng)制性規(guī)定？強(qiáng)制性規(guī)定條款與行政行為的無效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“重大且明顯違法”存在什么關(guān)系？強(qiáng)制性規(guī)定條款與其他行政協(xié)議無效情形發(fā)生競(jìng)合時(shí)如何適用？這些問題都需要做進(jìn)一步的分析。

二、強(qiáng)制性規(guī)定條款在行政協(xié)議無效認(rèn)定中的適用改造

“公法和私法在某程度內(nèi)各有特殊性，同時(shí)又在某程度內(nèi)有共通性。而在其具有共通性的限度內(nèi)，可以說兩者是當(dāng)然適用共同的規(guī)律的?！雹醄日]美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第203頁。行政協(xié)議與民事合同共通的協(xié)議屬性賦予了民法規(guī)范在行政協(xié)議無效認(rèn)定中的適用空間。⑩David H.Rosenbloom,Reflections on“Public Administrative Theory and the Separation of Powers”,American Review of Public Administration,Vol.43:4,pp.381-396(2013).但就強(qiáng)制性規(guī)定條款而言，其并不能完全奉行“拿來主義”直接適用于行政協(xié)議的無效認(rèn)定，而必須同時(shí)在強(qiáng)制性規(guī)定的法源性質(zhì)與法源層級(jí)兩個(gè)方面進(jìn)行檢視與改造。

（一）強(qiáng)制性規(guī)定的法源性質(zhì)界定

1.強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)限于效力性強(qiáng)制性規(guī)定

強(qiáng)制性規(guī)定有效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定之分；民法學(xué)界普遍認(rèn)為，只有效力性的強(qiáng)制性規(guī)定才會(huì)導(dǎo)致民事合同無效。對(duì)于行政協(xié)議的無效認(rèn)定，有學(xué)者主張無須做二分處理，違反強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議應(yīng)一律無效。?參見江必新：《行政協(xié)議的司法審查》，載《人民司法（應(yīng)用）》2016年第34期。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷，效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定的區(qū)分對(duì)于行政協(xié)議的無效認(rèn)定仍有必要。第一，強(qiáng)制性規(guī)定是當(dāng)事人必須適用而不能依意思自治排除的法律規(guī)定，但只有效力性強(qiáng)制性規(guī)定指向合同效力，管理性強(qiáng)制性規(guī)定則無效力指向。?參見李永軍：《民法典編纂中的行政法因素》，載《行政法學(xué)研究》2019年第5期。因此，從理論上而言，既然是在認(rèn)定無效，自然應(yīng)是根據(jù)效力的相關(guān)規(guī)則來進(jìn)行，強(qiáng)制性規(guī)定不宜擴(kuò)大為與效力無關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)定。?王貴松：《行政協(xié)議無效的認(rèn)定》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期。第二，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)的手段，實(shí)現(xiàn)公共利益是行政協(xié)議得以產(chǎn)生和存在的根本。?王學(xué)輝：《行政何以協(xié)議——一個(gè)概念的檢討與澄清》，載《求索》2018年第2期。行政協(xié)議的公益屬性決定了應(yīng)當(dāng)秉持維護(hù)行政協(xié)議的穩(wěn)定性、限縮行政協(xié)議的無效范圍這一價(jià)值取向，不可盲目擴(kuò)大使行政協(xié)議無效的強(qiáng)制性規(guī)定范圍。如在“沈英訴輝山街道辦事處行政協(xié)議案”中，盡管被告違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第四十五條第三款“征收農(nóng)用地應(yīng)辦理征地審批手續(xù)”的強(qiáng)制性規(guī)定，但法院未判決被訴協(xié)議無效，而是以“宅基地所在區(qū)域征地拆遷工作已經(jīng)結(jié)束，房屋及地上物無法恢復(fù)到拆遷前的狀態(tài)”為由判決雙方繼續(xù)按照此協(xié)議履行。?參見遼寧省沈陽市中級(jí)人民法院（2016）遼01行終字第34號(hào)行政判決書。第三，“違反強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議與行政協(xié)議追求的行政管理秩序不相容”、“對(duì)強(qiáng)制性規(guī)定作二分處理會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)逃逸依法行政的約束”?參見余凌云：《論行政協(xié)議無效》，載《政治與法律》2020年第11期。是反對(duì)將強(qiáng)制性規(guī)定做二分處理的核心論據(jù)，但違反管理秩序和依法行政原則并不構(gòu)成行政協(xié)議無效的充分條件。為了實(shí)現(xiàn)行政管理職能，行政機(jī)關(guān)自當(dāng)自我拘束并自覺遵循各項(xiàng)管理性強(qiáng)制性規(guī)定，這并不意味著違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議將必然歸于無效。行政協(xié)議的效力乃是一種法律價(jià)值判斷，“法安定性與個(gè)案正義、依法行政與信賴保護(hù)的沖突與妥協(xié)”?章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第169頁。是認(rèn)定行政協(xié)議效力的必經(jīng)環(huán)節(jié)，對(duì)協(xié)議違反法律強(qiáng)制性規(guī)定但確認(rèn)無效將明顯損害公共利益，或者造成巨大社會(huì)成本支出，或者訂立協(xié)議程序輕微違法的，人民法院可以判決確認(rèn)違法、采取補(bǔ)救措施但保留協(xié)議的效力。?耿寶建、殷勤：《行政協(xié)議的判定與協(xié)議類行政案件的審理理念》，載《法律適用》2018年第11期。第四，“效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定不容易區(qū)分”不應(yīng)成為支撐“違反強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議均應(yīng)無效”的正當(dāng)理由。事實(shí)上，完全可以將行政協(xié)議相關(guān)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定加以總結(jié)，并分為以下三種類型。

2.效力性強(qiáng)制性規(guī)定的三種類型

一是明確規(guī)定違反或不具備某一條件的行政協(xié)議無效。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條規(guī)定，規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無效。這類情形在實(shí)踐中較為少見。二是明確禁止行政協(xié)議方式。行政機(jī)關(guān)能否采取行政協(xié)議方式反映的是行政協(xié)議的“容許性”，即行政協(xié)議能否以及在多大程度上能夠作為一種行政活動(dòng)形式應(yīng)用于行政管理實(shí)踐。根據(jù)依法行政原則，傳統(tǒng)行政行為將“法無授權(quán)即禁止”奉為圭臬，具備法律依據(jù)是行政行為合法有效的基本前提?！缎姓幜P法》第三十八條即規(guī)定，沒有依據(jù)的行政處罰無效。行政協(xié)議則不同，作為政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物和新型行政管理方式，行政協(xié)議沒有直接法律依據(jù)是常態(tài)，不能用傳統(tǒng)意義上的依法行政理念來禁錮和扼殺行政協(xié)議的機(jī)動(dòng)性和靈活性，而要對(duì)傳統(tǒng)意義上的依法行政原則加以修正，以“法無禁止即自由”為原則。?參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第266頁。也就是說，行政協(xié)議方式雖然避免了一般行政行為所必需的立法授權(quán)，但應(yīng)以不違背法律的禁止性規(guī)定為限。在法律明確禁止采用行政協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的場(chǎng)合，選擇行政協(xié)議方式實(shí)質(zhì)上“破壞了憲法上的分權(quán)體制”?胡寶嶺：《行政合同爭(zhēng)議司法審查研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第112頁。，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無效的后果。國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者亦對(duì)此持肯定態(tài)度，即認(rèn)可不具備容許性作為行政協(xié)議的一種無效事由。參見楊解君主編：《中國(guó)行政合同的理論與實(shí)踐探索》，法律出版社2009年版，第177頁。三是指向國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等基本法律秩序或社會(huì)秩序。如修改前的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）因接下來援引的“光恒混凝土有限公司訴西昌市人民政府等行政協(xié)議案”判決作出時(shí)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》尚未修改，為配合此案例的引用，故本文此處仍介紹修改前的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》條款。2019年修改后的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》刪除了本條款。第七條規(guī)定，政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)。在“光恒混凝土有限公司訴西昌市人民政府等行政協(xié)議案”中，被告與原告簽訂的獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可合同即因違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條的強(qiáng)制性規(guī)定而被判無效。參見四川省涼山彝族自治州中級(jí)人民法院（2016）川34行賠初字第8號(hào)行政賠償判決書。如果行政協(xié)議繼續(xù)履行影響的僅僅是特定人的個(gè)別利益，則一般不構(gòu)成違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定，也不會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議無效的后果。如違反《行政許可法》第五十三條第一款，未采招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式簽訂行政協(xié)議，只損害第三人的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)而不直接損及公共利益，屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定。參見湖北省武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2015）鄂武東開行初字第00022號(hào)行政判決書。

（二）強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)改造

《民法典》將強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)限定為法律和行政法規(guī)，意味著違反地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的強(qiáng)制性規(guī)定不會(huì)導(dǎo)致民事合同無效。就強(qiáng)制性規(guī)定條款在行政協(xié)議無效認(rèn)定中的適用而言，強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)不應(yīng)限于法律和行政法規(guī)，才不致與行政法的體系不相容。

1.行政協(xié)議合法性審查的依據(jù)

在行政管理實(shí)踐中，地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與法律、行政法規(guī)一道構(gòu)成行政機(jī)關(guān)依法行政的行為規(guī)范，對(duì)行政機(jī)關(guān)都具有約束作用。這就意味著，行政協(xié)議不僅要遵守法律和行政法規(guī)，還應(yīng)受地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制約。根據(jù)《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟司法解釋》），法院審理行政案件以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章，援引最高人民法院司法解釋，并可以引用規(guī)范性文件。拋開法院對(duì)這些不同層級(jí)法律規(guī)范的審查權(quán)限不談，上至法律、下至規(guī)范性文件，法院都是可以在判決書中援引作為論據(jù)的。因此，只要是法院在審查行政協(xié)議效力過程中可以援引的合法有效的法律規(guī)范，原則上都可以作為強(qiáng)制性規(guī)定的法源，而不限于法律和行政法規(guī)。首先，對(duì)于地方性法規(guī)而言，擴(kuò)大地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍是《中華人民共和國(guó)立法法》的發(fā)展趨勢(shì)之一，很多特許經(jīng)營(yíng)事務(wù)即都體現(xiàn)在地方性法規(guī)中。目前有11個(gè)省市以地方性法規(guī)的形式出臺(tái)了特許經(jīng)營(yíng)條例，如《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》。且地方性法規(guī)由地方人大制定，具有民主智慧和程序合法性，能夠保證立法質(zhì)量并彰顯地方特色，有助于行政協(xié)議的縱深發(fā)展。其次，我國(guó)當(dāng)前的行政協(xié)議立法主要通過規(guī)章和規(guī)范性文件的形式予以規(guī)制，二者是法律和行政法規(guī)的具體化，也更具操作性。只要不與法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章和規(guī)范性文件也應(yīng)作為行政協(xié)議合法性審查的依據(jù)。參見周明：《行政協(xié)議效力審查規(guī)則探究》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

《民法典》之所以把強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)限于法律和行政法規(guī)，一方面是因?yàn)閺?qiáng)制性規(guī)定以公法規(guī)范為主，不限制法源層級(jí)勢(shì)必會(huì)對(duì)私法自治與合同自由產(chǎn)生消極影響；參見許中緣：《民法強(qiáng)行性規(guī)范研究》，法律出版社2010年版，第53頁。另一方面，則是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)和行政規(guī)章存在地方保護(hù)主義和部門利益法制化傾向，同時(shí)法院無權(quán)宣告規(guī)范性文件不法，因而拒絕適用。參見冉克平：《論效力性強(qiáng)制規(guī)范與私法自治——兼析〈民法總則〉第153條第1款》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。行政協(xié)議則不存在這些問題。首先，行政法與民法兩個(gè)部門法在價(jià)值取向上存在根本性差異，行政法以公共利益為本位，葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社2005年版，第75頁。民法以私人自治為原則。即便行政協(xié)議具備協(xié)議屬性，仍以公共利益為根本追求。Dominique Custos & John Reitz,Public-Private Partnerships,The American Journal of Comparative Law,Vol.58:1,pp.555-584(2010).協(xié)議性與行政性共存的前提是協(xié)議性不違反合法性，行政協(xié)議是合法性基礎(chǔ)上的意思自治。如果行政機(jī)關(guān)違法與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議，則會(huì)影響行政協(xié)議的合法性甚至導(dǎo)致行政協(xié)議無效。參見熊勇先：《論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則——基于司法裁判立場(chǎng)的考察》，載《政治與法律》2020年第12期。因此，界定強(qiáng)制性規(guī)定的法源不宜過分考慮對(duì)協(xié)議自由的消極影響，而應(yīng)以合法行政為根本任務(wù)和目標(biāo)。其次，如上所述，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政訴訟司法解釋》有關(guān)“參照規(guī)章”“引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”的規(guī)定表明，法院對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件均享有司法審查的權(quán)力，從而可以將違法的規(guī)章和規(guī)范性文件過濾出去，排除其對(duì)行政協(xié)議效力的影響。

2.違反規(guī)范性文件可能導(dǎo)致行政協(xié)議無效

違反規(guī)范性文件的強(qiáng)制性規(guī)定能否導(dǎo)致行政協(xié)議無效是關(guān)于法源層級(jí)最具爭(zhēng)議性的話題。反對(duì)者的理由主要在于：一是基于鼓勵(lì)行政協(xié)議的立場(chǎng)，判斷行政協(xié)議效力標(biāo)準(zhǔn)的“法”外延不宜過寬，以免行政協(xié)議動(dòng)輒無效；二是規(guī)范性文件本身是否合法還要打上一個(gè)問號(hào)。張青波：《行政協(xié)議司法審查的思路》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期。對(duì)于第二個(gè)反對(duì)理由，根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條、第六十四條，法院有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。加之行政庭對(duì)規(guī)范性文件的合法性審査具有較大優(yōu)勢(shì)，因而更能勝任對(duì)行政合同合法性的整體判斷。陳無風(fēng)：《行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望》，載《清華法學(xué)》2015年第4期。因此，對(duì)于規(guī)范性文件合法性的顧慮可以通過法院的審查機(jī)制予以消解，只將合法有效的規(guī)范性文件作為行政協(xié)議的無效依據(jù)。對(duì)于第一個(gè)反對(duì)理由，尊重行政協(xié)議的效力并避免動(dòng)輒無效固然是認(rèn)定行政協(xié)議效力的一個(gè)重要考量因素，但行政協(xié)議的行政屬性決定了行政協(xié)議的簽訂、履行等一系列相關(guān)活動(dòng)“必須依法進(jìn)行”[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第25頁。。既然規(guī)范性文件屬于行政協(xié)議應(yīng)予遵守的法律規(guī)范，如果行政協(xié)議違反的效力性強(qiáng)制性規(guī)定隸屬于合法有效并具有實(shí)質(zhì)拘束力的規(guī)范性文件，就不能再盲目遵循審慎無效原則。如在“今世緣有限公司等訴池州市建設(shè)委員會(huì)行政協(xié)議案”中，法院認(rèn)為，被告未按照五部委《關(guān)于清理整頓城市出租車等公共客運(yùn)交通的意見》的規(guī)定進(jìn)行清理整頓與報(bào)請(qǐng)安徽省人民政府批準(zhǔn)，故其與原告簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議無效?；谝?guī)章的“參照”效力，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，規(guī)章與規(guī)范性文件具有同等地位，本文不再贅述。

因此，在行政協(xié)議場(chǎng)域下，強(qiáng)制性規(guī)定條款應(yīng)做如下改造：違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議無效（以下簡(jiǎn)稱“新強(qiáng)制性規(guī)定條款”）。

三、違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法的關(guān)系

根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第十二條，不僅“重大且明顯違法”的行政協(xié)議無效，存在民事合同無效情形的行政協(xié)議亦可能無效。由此而來的問題是，民事合同的無效情形如違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系？前者是否天然構(gòu)成“重大且明顯違法”？如上所述，新強(qiáng)制性規(guī)定條款由民法中的強(qiáng)制性規(guī)定條款改造而來，違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款的行政協(xié)議實(shí)際上同時(shí)構(gòu)成“重大且明顯違法”。

（一）重大且明顯違法是行政協(xié)議無效的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

行政行為無效理論立基于“行政法治理論”“公民抵抗權(quán)理論”和“正當(dāng)防衛(wèi)理論”，認(rèn)為行政行為的違法瑕疵達(dá)到一定程度時(shí)便處于無效力狀態(tài)。但依通說和各國(guó)的法例、判例，“重大且明顯違法”得到了最為普遍的認(rèn)可，即行政行為的內(nèi)在瑕疵違反了重要法規(guī)且瑕疵的存在明顯時(shí)便處于無效力狀態(tài)。[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第114頁。其中“重大”指違法的程度，即“行政行為違反重要法規(guī)、欠缺本質(zhì)要件”王貴松：《行政行為無效的認(rèn)定》，載《法學(xué)研究》2018年第6期。，到了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則都無法為其解釋與辯護(hù)的程度，區(qū)別于輕微和一般違法。“明顯”指違法程度的可見性，即行政行為的違法瑕疵一般理性人都可發(fā)現(xiàn)，參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第251頁。如此違反依法行政的各項(xiàng)要求以至于無法期望任何人接受它的效力。因此，重大性是行政行為瑕疵的內(nèi)部屬性，明顯性是外部屬性。

將重大且明顯違法作為行政行為的無效標(biāo)準(zhǔn)，是依法行政與公共利益博弈的結(jié)果。一方面，公共利益是行政行為的基礎(chǔ)，公共利益的維護(hù)及提倡是行政行為的理由和動(dòng)機(jī)，F(xiàn)ilippo Borriello,Principle of Proportionality and the Principle of Reasonableness,Review of European Administrative Law,Vol.13:2,pp.155-174(2020).因而，行政行為不可動(dòng)輒無效。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)是法治的而非人治的，Nathan S.Chapman & Michael W.McConnell,Due Process as Separation of Powers,The Yale law journal,Vol.121:7,pp.1672-1807(2012).依法行政是行政法的基本原則，當(dāng)行政行為的違法瑕疵達(dá)到重大且明顯程度時(shí)，行政行為的效力不可存續(xù)。在二者的博弈之下，行政行為的無效情形實(shí)際上相當(dāng)有限。《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》僅明確列舉了“實(shí)施主體不具有行政主體資格”“減損權(quán)利或者增加義務(wù)沒有法律規(guī)范依據(jù)”和“內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”三種無效情形，司法實(shí)踐中行政行為的無效事由主要體現(xiàn)為以下七類：不具有主體資格、沒有權(quán)限依據(jù)、明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、不具備法定形式要件、明顯違反法定程序、無法實(shí)現(xiàn)行政行為的目的、違背重要原則。參見前引，王貴松文。

《行政協(xié)議司法解釋》第十二條的規(guī)定表明，“重大且明顯違法”與民事合同的無效情形均具有致行政協(xié)議無效之效。但如果一言以蔽之，重大且明顯違法才是行政協(xié)議無效的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，民事合同無效情形只有足以評(píng)價(jià)為“重大且明顯違法”時(shí)才具有無效化行政協(xié)議的后果。在“樊某1訴新絳縣人民政府行政協(xié)議案”中，法院即鮮明提出，存在“重大且明顯違法”情形是行政協(xié)議無效的實(shí)質(zhì)性法律標(biāo)準(zhǔn)，具體情形應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）第五十二條和《行政訴訟法司法解釋》第九十九條進(jìn)行判斷。參見山西省高級(jí)人民法院（2020）晉行終字第650號(hào)行政判決書。有學(xué)者還以重大且明顯違法為標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)了行政協(xié)議的無效情形：實(shí)施主體不具有行政主體資格；沒有法律規(guī)范依據(jù)；內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；實(shí)施將導(dǎo)致犯罪或者嚴(yán)重違法；內(nèi)容明顯違背公序良俗；實(shí)施將嚴(yán)重?fù)p害公共利益或他人合法權(quán)益；其他重大且明顯違法情形。參見梁鳳云：《行政協(xié)議案件適用合同法的問題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。

（二）違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款構(gòu)成重大且明顯違法

1.三種不同的觀點(diǎn)

關(guān)于違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法的關(guān)系，學(xué)界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，而是形成了以下三種觀點(diǎn)：一是違反強(qiáng)制性規(guī)定條款屬于重大且明顯違法的表現(xiàn)形式。有學(xué)者主張，“重大且明顯違法”具有較高程度的包容性，民事合同的無效事由均可作為“重大且明顯違法”的具體情形。參見王敬波：《司法認(rèn)定無效行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第3期。二是違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法是并列關(guān)系。有學(xué)者將行政協(xié)議的無效情形歸為三類，即“存在重大、明顯違法”“違反行政法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定”“損害國(guó)家利益、公共利益、他人合法權(quán)益”。其中重大且明顯違法體現(xiàn)的是違法標(biāo)準(zhǔn)，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定體現(xiàn)的是公共利益標(biāo)準(zhǔn)。參見宋明：《論行政機(jī)關(guān)的協(xié)議撤銷權(quán)》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第10期。第三種觀點(diǎn)是，違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法是交叉關(guān)系。即需要區(qū)分違反強(qiáng)制性規(guī)定條款的程度是一般違法還是重大且明顯違法，只有違反強(qiáng)制性規(guī)定條款構(gòu)成重大且明顯違法時(shí)才會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議無效。有學(xué)者指出，如果只是一般性違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，則不宜確認(rèn)行政協(xié)議無效。參見南京鐵路運(yùn)輸法院課題：《行政協(xié)議案件判決方式研究》，載《法律適用》2019年第2期。另有學(xué)者提出，行政協(xié)議違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定也不一定無效，需要區(qū)分是否嚴(yán)重違法。參見步兵：《行政契約履行研究》，法律出版社2011年版，第47頁。

2.違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法的區(qū)別

違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法都體現(xiàn)為違法，但二者違法的表現(xiàn)形式、出發(fā)點(diǎn)與評(píng)價(jià)體系均存在顯著區(qū)別。第一，二者“違法”的表現(xiàn)形式不同。違反強(qiáng)制性規(guī)定條款屬于形式上的違法，強(qiáng)制性規(guī)定的法源層級(jí)限于法律和行政法規(guī)（新強(qiáng)制性規(guī)定條款無此限制），法源性質(zhì)體現(xiàn)為效力性強(qiáng)制性規(guī)定；重大且明顯違法屬于內(nèi)容上違法，指違法瑕疵不僅重大而且明顯，是否“重大”且“明顯”違法則取決于具體情形的分析。進(jìn)一步說，強(qiáng)制性規(guī)定條款關(guān)注法律規(guī)范的層級(jí)和性質(zhì)，一般從外部視角即可判斷；重大且明顯違法關(guān)注違法程度，通常須從內(nèi)部視角加以分析。第二，二者的出發(fā)點(diǎn)不同。強(qiáng)制性規(guī)定代表的是公共利益，設(shè)置強(qiáng)制性規(guī)定條款的出發(fā)點(diǎn)是以公共利益“消解私人基于私法自治而享有的契約自由”陳國(guó)棟：《行政協(xié)議審判依據(jù)的審查與適用——76號(hào)指導(dǎo)案例評(píng)析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私法自治的干預(yù)。重大且明顯違法反映的是違法程度，其出發(fā)點(diǎn)是依法行政理念，因而，即便行政協(xié)議著眼于公共利益，也不能逸脫依法行政的約束。因此，如果從價(jià)值衡量的視角觀察，強(qiáng)制性規(guī)定條款反映的是契約自由讓位于公共利益，重大且明顯違法則意味著公共利益讓位于法治。第三，二者分屬不同的評(píng)價(jià)體系。重大且明顯違法確立伊始就作為傳統(tǒng)行政行為即單方行政行為的無效標(biāo)準(zhǔn)，因而，其評(píng)價(jià)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為，如是否具有行政主體資格、程序是否合法。違反強(qiáng)制性規(guī)定條款則是評(píng)價(jià)合同效力的私法準(zhǔn)則，自然指向合同（協(xié)議）行為。但這并不意味著重大且明顯違法與強(qiáng)制性規(guī)定條款是并列關(guān)系，可以分別用來評(píng)價(jià)行政協(xié)議的行政性與協(xié)議性，因?yàn)樾姓f(xié)議的效力評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)基于整體視角，Amitai Etzioni,The Fusion of the Private and Public Sectors,Contemporary politics,Vol.23:1,pp.53-62(2017).不能割裂開來。雙階理論所遭遇的解釋困境也正源于此。參見于立深：《臺(tái)灣地區(qū)行政契約理論之梳理》，載《中外法學(xué)》2018年第5期。

3.違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款屬于重大且明顯違法

以上三點(diǎn)區(qū)別并不排斥二者在內(nèi)容上的融會(huì)貫通。重大且明顯違法是結(jié)果層面的判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的包容性。只要滿足“重大”“明顯”要件，違反強(qiáng)制性規(guī)定條款就能歸類于重大且明顯違法范疇。關(guān)于“明顯”的判斷，如果有關(guān)合法或違法存在疑義，行政行為的瑕疵就不“明顯”。如上所述，違反強(qiáng)制性規(guī)定條款是肉眼可見的形式上的違法，滿足“明顯”要件。事實(shí)上，不僅是違反強(qiáng)制性規(guī)定條款，違反任何位階的法律規(guī)范都在形式上滿足“明顯”要件?！爸卮蟆边`法在形式上體現(xiàn)為違反重要法規(guī)，內(nèi)容上體現(xiàn)為欠缺本質(zhì)要件。違反強(qiáng)制性規(guī)定條款是否滿足“重大”要件的核心在于效力性強(qiáng)制性規(guī)定是否屬于重要法規(guī)和本質(zhì)要件。與行政協(xié)議有關(guān)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)行政協(xié)議的效力具有直接影響并具體體現(xiàn)為明確規(guī)定違反即無效、旨在維護(hù)公共利益和禁止行政協(xié)議方式三種情形，均滿足以上要求。因此，不僅違反法律和行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議無效，地方性法規(guī)、規(guī)章乃至規(guī)范性文件亦然。也就是說，不僅違反強(qiáng)制性規(guī)定條款構(gòu)成重大且明顯違法，違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款同樣構(gòu)成重大且明顯違法。而如果沒有效力性強(qiáng)制性規(guī)定的性質(zhì)指向，違法尤其是違反規(guī)章和規(guī)范性文件的行政協(xié)議是否無效，則需要進(jìn)行一般違法和重大且明顯違法的區(qū)別判斷。

由此可見，違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與重大且明顯違法具有同質(zhì)性。當(dāng)行政協(xié)議違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，法院既可以直接依據(jù)《民法典》判決行政協(xié)議無效，也可以將其解釋為重大且明顯違法，并將《行政訴訟法》第七十五條作為無效判決的法律依據(jù)；而當(dāng)行政協(xié)議違反地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的效力性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，法院只得將《行政訴訟法》第七十五條作為裁判法依據(jù)。如在“榮享置業(yè)有限公司訴新?lián)釁^(qū)人民政府行政協(xié)議案”中，法院提出，被告于拍賣公告發(fā)布之前先行與原告進(jìn)行協(xié)商，使原告于掛牌出讓開始之前即了解了涉案土地使用權(quán)價(jià)格的相關(guān)信息，違反了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》規(guī)定的公開、公平、公正原則，損害了社會(huì)公共利益。故依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條判決涉案協(xié)議無效。參見遼寧省撫順市中級(jí)人民法院（2018）遼04行初字第96號(hào)行政判決書。

新強(qiáng)制性規(guī)定條款構(gòu)成重大且明顯違法也回應(yīng)了其與行政法的相容性問題。某種私法精神原則或者其他方面能夠滲入到公法之中，首先必須與公法保持某種契合度，就是滲入到公法中的私法能夠與公法保持自洽，至少不會(huì)與公法的本質(zhì)和內(nèi)容相排斥。張淑芳：《私法滲入公法的必然與邊界》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第4期。民法規(guī)范適用于行政協(xié)議的無效認(rèn)定反映了私法對(duì)公法的滲透，但滲透成功的前提是適用民法規(guī)范不會(huì)與行政法不相容，否則會(huì)破壞行政法自身的制度架構(gòu)。之所以要考慮相容性的問題，主要原因在于，行政協(xié)議雖以合同為表現(xiàn)形式，但以行政性為本質(zhì)屬性，更與民事合同存在根本區(qū)別，二者分屬不同的法律關(guān)系。因此，如果適用民法規(guī)范將導(dǎo)致與行政法的原理和規(guī)范體系不相容，則需要摒棄民法規(guī)范或者對(duì)民法規(guī)范加以修正，以消弭這種不相容性。參見余凌云：《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第110頁。在強(qiáng)制性規(guī)定條款的適用上，一方面必須修正為新強(qiáng)制性規(guī)定條款，即納入所有層級(jí)的法律規(guī)范，體現(xiàn)合法性對(duì)協(xié)議性的干預(yù)；另一方面，為限縮行政協(xié)議的無效范圍，仍需將強(qiáng)制性規(guī)定的性質(zhì)限制為效力性的強(qiáng)制性規(guī)定。而如果不問民法規(guī)范與行政法的相容性問題，一個(gè)可能的后果即是引發(fā)結(jié)構(gòu)性沖突。

四、違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與其他行政協(xié)議無效事由的競(jìng)合

不管是強(qiáng)制性規(guī)定條款還是新強(qiáng)制性規(guī)定條款，本質(zhì)上都屬于“引致條款”參見[德]卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論》（下冊(cè)），王曉曄、邵建東、程建英等譯，法律出版社2003年版，第588頁。。所謂“引致條款”，是指其不能單獨(dú)判斷行政協(xié)議的效力，而必須追溯和結(jié)合有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，才能對(duì)行政協(xié)議的效力作出具體的判斷。參見王利明：《論無效合同的判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《法律適用》2012年第7期。因此，當(dāng)有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容體現(xiàn)為沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形時(shí)，就發(fā)生了違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與其他無效事由的競(jìng)合，由此而來的問題是以前者還是后者作為認(rèn)定行政協(xié)議無效的裁判依據(jù)。

（一）違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與沒有依據(jù)的競(jìng)合

沒有依據(jù)是《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的行政行為無效情形之一，其中“依據(jù)”指“法律規(guī)范依據(jù)”而非“事實(shí)依據(jù)”。參見梁鳳云編著：《新行政訴訟法逐條注釋》，中國(guó)法制出版社2017年版，第606-607頁。新強(qiáng)制性規(guī)定條款與沒有依據(jù)的競(jìng)合體現(xiàn)為以下兩種形式：一是將《行政訴訟法》第七十五條視為強(qiáng)制性規(guī)定本身。根據(jù)強(qiáng)制性規(guī)定的一般理解，《行政訴訟法》第七十五條也屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。如在“金麗萍訴昌江區(qū)人民政府行政協(xié)議案”中，法院認(rèn)為，作為本案被訴房屋征收協(xié)議依據(jù)的征收決定屬于無效行政行為，因此涉案房屋征收協(xié)議沒有依據(jù)。依照《合同法》第五十二條第五項(xiàng)，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，故此房屋征收協(xié)議因違反《合同法》第五十二條第五項(xiàng)和《行政訴訟法》第七十五條的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。參見江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院（2017）贛02行初字第28號(hào)行政判決書。法院的判斷邏輯在于，《行政訴訟法》第七十五條屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，涉案協(xié)議屬于行政行為且因征收決定無效而沒有依據(jù)，違反了《行政訴訟法》第七十五條即違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，故依據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)判決涉案協(xié)議無效。二是強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容為禁止行政協(xié)議方式。如根據(jù)《土地管理法》第二條，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。因此，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)征收而以與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議的方式轉(zhuǎn)讓土地的行為構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地，為《土地管理法》所不許。這種情形下簽訂的行政協(xié)議既因沒有法律規(guī)范依據(jù)而構(gòu)成“沒有依據(jù)”，同時(shí)也因違反《土地管理法》而滿足新強(qiáng)制性規(guī)定條款。

違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與沒有依據(jù)競(jìng)合的本質(zhì)是民法規(guī)范與行政法規(guī)范的競(jìng)合。第一類競(jìng)合的問題在于，既然行政協(xié)議沒有依據(jù)，完全可以直接依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條認(rèn)定其無效，而不必大費(fèi)周章將《行政訴訟法》第七十五條作為強(qiáng)制性規(guī)定，進(jìn)而依據(jù)新強(qiáng)制性規(guī)定條款認(rèn)定行政協(xié)議無效。因此，第一種競(jìng)合實(shí)際上屬于“假競(jìng)合”，法院不應(yīng)再引入新強(qiáng)制性規(guī)定條款作為裁判依據(jù)。第二類競(jìng)合涉及民法規(guī)范的適用順序。民法規(guī)范可以適用于行政協(xié)議的無效認(rèn)定并不意味著其與行政法規(guī)范在適用順序上可以“平起平坐”，行政協(xié)議本質(zhì)上的行政屬性決定了適用民法規(guī)范必須以公法沒有特別規(guī)定為前提。參見陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第185頁。在“謝飛拉等訴大祥區(qū)人民政府征收協(xié)議案”中，最高人民法院也明確提出，審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法律規(guī)范的規(guī)定，只有在沒有行政法律規(guī)范規(guī)定的情況下，才適用與行政法基本原則不相抵觸的民事法律規(guī)范。參見中華人民共和國(guó)最高人民法院（2017）最高法行申字第6880號(hào)行政裁定書。因此，對(duì)第二種競(jìng)合而言，法院可以直接以“沒有依據(jù)”為由認(rèn)定涉案協(xié)議無效，而沒有動(dòng)用新強(qiáng)制性規(guī)定條款的必要。法院的相關(guān)表述應(yīng)為：涉案協(xié)議沒有依據(jù)，構(gòu)成重大且明顯違法，依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條判決確認(rèn)涉案協(xié)議無效。也就是說，沒有依據(jù)和違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款發(fā)生競(jìng)合時(shí)，將“沒有依據(jù)”這一行政法律規(guī)范作為裁判依據(jù)足矣，作為民法規(guī)范的新強(qiáng)制性規(guī)定條款則應(yīng)當(dāng)“退居二線”。

（二）違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與超越職權(quán)的競(jìng)合

超越職權(quán)與沒有行政主體資格不同，前者的主體是行政機(jī)關(guān)，超越職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依然具有行政主體資格；后者一般指向超越授權(quán)范圍的法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，如開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與行政相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議多因“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”沒有行政主體資格而被判無效。參見中華人民共和國(guó)最高人民法院（2019）最高法行申字第68號(hào)行政裁定書。超越職權(quán)常與違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款發(fā)生競(jìng)合。如在“溫中全訴寬城住建局行政協(xié)議案”中，法院認(rèn)為，有的建設(shè)相關(guān)手續(xù)系其他部門的職權(quán)，涉案協(xié)議僅約定由被告負(fù)責(zé)辦理建設(shè)相關(guān)手續(xù)，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。河北省承德市中級(jí)人民法院（2018）冀08行終字第167號(hào)行政判決書。新強(qiáng)制性規(guī)定條款與超越職權(quán)之間具有何種關(guān)系？是否行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)簽訂的行政協(xié)議必然落入違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款的涵攝范圍？

超越職權(quán)的行政協(xié)議存在無效可能已成共識(shí)，其既有違職權(quán)法定原則也有損公共利益與公共秩序。如有學(xué)者提出，行政機(jī)關(guān)超越法定職權(quán)簽訂的行政協(xié)議仍屬于行政協(xié)議，只不過應(yīng)當(dāng)是無效的行政協(xié)議。參見沈?？。骸端痉ń忉屩行姓f(xié)議定義論析——以改造“法定職責(zé)范圍內(nèi)”的表述為中心》，載《法學(xué)》2017年第10期。但是，超越職權(quán)并不必然導(dǎo)致行政協(xié)議無效，“行政合同的無效規(guī)則必須權(quán)衡信賴保護(hù)和法治國(guó)家的需要”[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第159頁。，有時(shí)信賴?yán)姹Ｗo(hù)應(yīng)超越依法行政要求取得優(yōu)先地位。這是因?yàn)椋鄬?duì)人不具備準(zhǔn)確識(shí)別行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)與否的能力，不能一概讓相對(duì)人為行政機(jī)關(guān)的違法行為買單。民事合同亦是如此，當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍簽訂的合同并非全都無效，無效的只有同時(shí)違反禁止經(jīng)營(yíng)規(guī)定的合同而已。參見《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問題的解釋（一）》第十條。同理，只有超越職權(quán)的行為同時(shí)違反關(guān)于職權(quán)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，才能犧牲相對(duì)人的信賴?yán)妫袥Q行政協(xié)議無效。也就是說，超越職權(quán)與新強(qiáng)制性規(guī)定條款是交叉關(guān)系，在超越職權(quán)與違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款重合的部分，超越職權(quán)能夠作為行政協(xié)議的無效情形；構(gòu)成超越職權(quán)但不滿足違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款的部分，行政協(xié)議并非無效。因此，基于超越職權(quán)對(duì)行政協(xié)議效力影響的不確定性，應(yīng)當(dāng)避免以超越職權(quán)作為認(rèn)定行政協(xié)議無效的依據(jù)，而代之以適用新強(qiáng)制性規(guī)定條款。當(dāng)然，法院仍應(yīng)指出超越職權(quán)這一違法行為，只是不將其作為認(rèn)定行政協(xié)議無效的理由。法院的相關(guān)表述應(yīng)為：涉案協(xié)議超越了被告的職權(quán)，違反了效力性強(qiáng)制性規(guī)定，構(gòu)成重大且明顯違法……

（三）違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與惡意串通的競(jìng)合

根據(jù)《民法典》第一百五十四條，雙方當(dāng)事人惡意串通、損害他人合法權(quán)益的合同無效?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨臈l：行為人與相對(duì)人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效。在行政協(xié)議實(shí)踐中，惡意串通行為并不鮮見，其體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的勾結(jié)，并必然造成國(guó)家利益、公共利益或第三人利益受損。我國(guó)行政法學(xué)者也多將其歸入行政協(xié)議的無效事由，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與私人惡意串通締結(jié)的行政契約因存在明顯且重大違法瑕疵而無效。參見藺耀昌：《行政契約效力研究》，法律出版社2010年版，第119頁。司法實(shí)踐亦普遍持肯定態(tài)度。如在“馮業(yè)敏訴灄口街道辦事處行政協(xié)議案”中，法院認(rèn)為，原被告在原告的第二處房屋已獲得安置補(bǔ)償，且明知案外人馮雷等三人的房屋均在拆遷紅線范圍之外，仍就該房屋簽訂涉案協(xié)議，存在主觀上的故意，雙方之間構(gòu)成惡意串通，簽訂的協(xié)議損害了國(guó)家利益，涉案協(xié)議無效。參見湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2020）鄂01行終字第1155號(hào)行政判決書。

事實(shí)上，很多與行政協(xié)議有關(guān)的法律規(guī)范都明確規(guī)定惡意串通的行政協(xié)議無效，這些規(guī)定恰屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的第一種類型，由此產(chǎn)生了違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與惡意串通的競(jìng)合。（詳見表1）在這種情形下，顯然無論法院依據(jù)“惡意串通”還是新強(qiáng)制性規(guī)定條款都可以得出行政協(xié)議無效的結(jié)論。但是，這并不意味著法院可以任意選擇裁判依據(jù)。違反新強(qiáng)制性規(guī)定條款與惡意串通同屬于民法規(guī)范，二者競(jìng)合的解決方案可以參照民事合同無效認(rèn)定規(guī)則。在民事合同的無效認(rèn)定當(dāng)中，強(qiáng)制性規(guī)定條款作為引致條款具有間接性和適用上的復(fù)雜性，因而往往在其他規(guī)則無適用空間的前提之下才得以適用；如果有其他更直接更具體的規(guī)則存在，則當(dāng)然排除其適用。在新強(qiáng)制性規(guī)定條款與惡意串通發(fā)生競(jìng)合之時(shí)，亦應(yīng)優(yōu)先適用惡意串通這一直接的無效緣由。

表1：以惡意串通為無效緣由的強(qiáng)制性規(guī)定

結(jié)語

行政協(xié)議是干涉行政到合作行政發(fā)展的產(chǎn)物，但仍以行政性為本質(zhì)屬性，屬于“高權(quán)行政”范疇。行政協(xié)議的無效認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵從公法框架內(nèi)的統(tǒng)一判斷原則，以重大且明顯違法作為實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。民事合同無效事由能否導(dǎo)致行政協(xié)議無效取決于其是否構(gòu)成重大且明顯違法，從而與行政法的理念和行政協(xié)議的特性不相抵觸。但需要注意的是，重大且明顯違法的模糊性仍然是不可回避的理論和實(shí)踐難題。對(duì)于行政協(xié)議的無效認(rèn)定而言，正確的出路在于明確列舉各類行政協(xié)議的無效情形，構(gòu)建專屬于行政協(xié)議的無效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。