許一磊 陳晨 陳喆華

黨的十八屆三中全會以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的提出，中國的城市空間管治正處于轉(zhuǎn)型階段。尤其是特大城市，它們既是推動中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要載體，也是土地粗放利用、交通擁堵、環(huán)境惡化等諸多問題的主要來源，因此，如何提升特大城市的空間管治水平是各大城市亟待解決的重要問題。以綠環(huán)為代表的結(jié)構(gòu)性綠地是最早被引入中國作為控制城市增長的工具之一[1]，同時也是塑造城市空間結(jié)構(gòu)的重要元素。近年來，隨著生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展、公園城市理念等的提出，上海、成都、長沙等城市都開始探索新一輪的結(jié)構(gòu)性綠地建設(shè)，結(jié)構(gòu)性綠地成為解決城市無限蔓延、打造生態(tài)安全屏障、提供游憩休閑場所和導(dǎo)入高新產(chǎn)業(yè)的復(fù)合型綠色空間。經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張時期，中國特大城市的結(jié)構(gòu)性綠地區(qū)域已呈現(xiàn)空間類型豐富、社會關(guān)系復(fù)雜以及利益主體多元的發(fā)展態(tài)勢[1-2]，其空間管治正面臨一系列新的問題和挑戰(zhàn)，亟待開展針對性的研究。

上海市的結(jié)構(gòu)性綠地主要包括以外環(huán)綠帶為代表的綠環(huán)和以楔形綠地為代表的綠楔2種空間類型，自20世紀(jì)90年代初開發(fā)建設(shè)至今已持續(xù)近30年，不同結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治模式在特定的時期中都發(fā)揮了重要的作用，積累了較為豐富的空間管治經(jīng)驗，尤其是浦東在結(jié)構(gòu)性綠地空間管治過程中的政策創(chuàng)新受到廣泛關(guān)注?；趪鴥?nèi)外文獻(xiàn)研究，本研究歸納出當(dāng)前特大城市結(jié)構(gòu)性綠地管治實踐的典型模式，進(jìn)而比較上海的外環(huán)綠帶浦東段（含原南匯區(qū)）和以張家浜楔形綠地為代表的浦東楔形綠地的空間管治模式，據(jù)此討論中國特大城市結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的發(fā)展方向，為國內(nèi)外特大城市結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治提供有益的經(jīng)驗借鑒。

1 相關(guān)理論與研究設(shè)計

1.1 結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的理論研究和實踐探索

在理論層面，從廣義上講，結(jié)構(gòu)性綠地是指具有一定規(guī)模，可以塑造城市空間結(jié)構(gòu)、維持城市生態(tài)格局以及防止城市無限蔓延的綠地類型[2]。在19世紀(jì)末，環(huán)形綠帶伴隨著英國規(guī)劃師霍華德（Ebenezer Howard）倡導(dǎo)的花園城市運動被提出[3]，而楔形綠地則是由德國規(guī)劃師埃博思塔特（Rudolf Eberstadt）在20世紀(jì)初提出[4]，這些都是城市結(jié)構(gòu)性綠地早期實踐的典型代表。隨著理論和實踐的發(fā)展，結(jié)構(gòu)性綠地的空間類型逐漸演化出綠環(huán)、綠楔和綠心①等多種模式，成為城市綠地系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分[2,5-6]。以綠環(huán)為代表的結(jié)構(gòu)性綠地在產(chǎn)生初期是作為控制城市增長的工具，隨后在保護(hù)農(nóng)田、為城市居民提供綠色開放空間以及加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的分隔等方面也被寄予厚望；在實踐層面，英國規(guī)劃師艾伯克隆比（Patrick Abercrombie）將環(huán)形綠帶和楔形綠地有機(jī)地結(jié)合在“二戰(zhàn)”后的大倫敦規(guī)劃里，成為現(xiàn)代主義規(guī)劃原則下的結(jié)構(gòu)性綠地空間經(jīng)典模型?！岸?zhàn)”以后，綠環(huán)、綠楔、綠心等現(xiàn)代主義結(jié)構(gòu)性綠地模式從英國廣泛地傳播到世界各地的規(guī)劃行業(yè)，并在20世紀(jì)70年代末獲得了廣泛的實踐和發(fā)展。近年來，世界各國的結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治普遍出現(xiàn)了如下現(xiàn)象：一是上級政府通過權(quán)力下放給下級政府更大的管理決策權(quán)限；二是地方政府通過吸引產(chǎn)業(yè)和人才至結(jié)構(gòu)性綠地周邊，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是結(jié)構(gòu)性綠地管治目標(biāo)新增了保護(hù)生物多樣性、管理自然資源和應(yīng)對氣候變化等目標(biāo)[7-9]。然而，結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治模式在不同政治經(jīng)濟(jì)體制國家的大城市實踐過程中產(chǎn)生了差異化的結(jié)果[9]。實踐表明，良性的結(jié)構(gòu)性綠地管治既要協(xié)調(diào)好住房、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等相關(guān)平行政策，也需要處理好垂直管理層級的關(guān)系以及平衡地區(qū)之間的競爭與合作關(guān)系[10]。

通過國內(nèi)外文獻(xiàn)研究可知，各國結(jié)構(gòu)性綠地空間管治模式的原型大致可以分為2類，即“自上而下的中心化”模式（簡稱“中心化”模式）和“自下而上的去中心化”模式（簡稱“去中心化”模式），而介于兩者之間的空間管治模式則大多帶有“公私合作”的特征。具體來說，“中心化”模式的代表性國家有英國和加拿大，一方面在中央或省域?qū)用嬷贫ㄒ幌盗械姆珊驼?，同時相關(guān)部門制定政策指引文件，確保結(jié)構(gòu)性綠地區(qū)域的開發(fā)受到相關(guān)制度的保護(hù)；另一方面在地方層面政府通過編制地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對上級政府的結(jié)構(gòu)性綠地政策進(jìn)行細(xì)化和落實，通過以政府為核心、以基金會和民間團(tuán)體為輔助的協(xié)作機(jī)制共同對結(jié)構(gòu)性綠地空間進(jìn)行管治[10-11]?！叭ブ行幕蹦Ｊ絼t是以自由市場為主導(dǎo)的空間管治模式，不同地區(qū)的地方政府和私人土地?fù)碛姓咄ㄟ^制定低密度區(qū)劃（low-density zoning）、管理城市增長邊界（urban growth boundary）和購買開發(fā)權(quán)（purchase of development rights）等工具來管治結(jié)構(gòu)性綠地空間，而中央政府在此模式下發(fā)揮的作用較小，該模式的典型代表是美國及新自由主義盛行時期的韓國和澳大利亞等國家[9,12]。其他國家的結(jié)構(gòu)性綠地空間管治模式則介于兩者之間，比如，德國的結(jié)構(gòu)性綠地空間管治模式是通過政府、私有企業(yè)和民間組織的合作，建立一種比較靈活但又相對松散的聯(lián)盟，從而在政府和市場之間建立一種微妙的平衡，一般都具有“公私合作”的特征[10,13]。實際上，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)制度的變化，結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治模式也會隨之發(fā)生改變[7,9]。誠然，上述2類空間管治模式也不是絕對獨立的，而是在結(jié)構(gòu)性綠地空間管治過程中呈現(xiàn)動態(tài)的調(diào)整和演變。

1.2 上海浦東結(jié)構(gòu)性綠地空間管治模式的研究設(shè)計

1.2.1 研究對象

上海作為中國接受西方城市發(fā)展理念較早的城市，在1946年編制的《大上海都市計劃》中就提到注重多中心功能結(jié)構(gòu)和綠環(huán)與綠楔結(jié)合的空間格局[14]，在新中國成立以后的歷版城市總體規(guī)劃中都延續(xù)了這一空間策略。伴隨著20世紀(jì)90年代初的浦東大開發(fā)，浦東結(jié)構(gòu)性綠地的規(guī)劃建設(shè)也正式啟動，主要包括外環(huán)綠帶浦東段和以張家浜楔形綠地為代表的5片楔形綠地。其中，外環(huán)綠帶浦東段在2010年達(dá)到原規(guī)劃面積的50%左右后建設(shè)進(jìn)展緩慢，目前建成的外環(huán)綠帶處在轉(zhuǎn)型提質(zhì)的階段；而5片楔形綠地則因為實施主體不同，導(dǎo)致開發(fā)建設(shè)進(jìn)度不一。因此，在將近30年的時間里，不管是外環(huán)綠帶浦東段還是浦東的5片楔形綠地，在空間管治過程中都出現(xiàn)了較多的創(chuàng)新性舉措，受到了外界的廣泛關(guān)注，值得深入研究總結(jié)。

1.2.2 研究方法

基于空間管治相關(guān)理論，本研究試圖構(gòu)建“主體—工具—機(jī)制—內(nèi)容”的管治分析框架來考察上海浦東結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治模式。相關(guān)研究表明，結(jié)構(gòu)性綠地的管治主體主要分為公共、半公共和私營部門，而管治工具則主要有行政手段、規(guī)劃手段、市場手段和法律手段等，不同的管治主體在特定的政治經(jīng)濟(jì)制度下通過選擇不同管治工具顯示出“中心化”或“去中心化”的管治模式原型，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出多元化的管治機(jī)制，從而產(chǎn)生了豐富的管治內(nèi)容。應(yīng)用上述框架，筆者對上海市外環(huán)綠帶浦東段和以張家浜楔形綠地為代表的5片楔形綠地的空間管治模式展開比較研究，具體研究方法如下：1）現(xiàn)場調(diào)研，實地走訪浦東外環(huán)綠帶和楔形綠地，開展結(jié)構(gòu)性綠地土地使用和建成環(huán)境踏勘，收集相關(guān)影像資料；2）文獻(xiàn)研究，收集國內(nèi)外結(jié)構(gòu)性綠地管治研究的相關(guān)文獻(xiàn)以及外環(huán)綠帶和楔形綠地相關(guān)資料；3）半結(jié)構(gòu)式訪談，對參與浦東結(jié)構(gòu)性綠地建設(shè)的特定組織人群開展面對面的半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對象主要包括浦東相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、建設(shè)相關(guān)負(fù)責(zé)人、結(jié)構(gòu)性綠地內(nèi)居民和游客等。

2“中心化”模式主導(dǎo)的外環(huán)綠帶浦東段空間管治模式

1993年6月，上海市政府（簡稱市政府）提出要沿外環(huán)線外側(cè)建立一條500 m寬的外環(huán)綠帶，目標(biāo)是“從根本上改善上海的生態(tài)環(huán)境”。根據(jù)市政府要求，相關(guān)部門開始啟動《上海市城市環(huán)城綠帶規(guī)劃》編制，在第一版綠帶規(guī)劃中，外環(huán)綠帶整體空間結(jié)構(gòu)為“長藤結(jié)瓜”，即沿外環(huán)高速的“藤”（環(huán)形綠帶）和在沿線適當(dāng)放大布置的“瓜”（主題公園）。根據(jù)規(guī)劃，整個外環(huán)綠帶由3個部分組成，即100 m寬的林帶、400 m寬的綠帶和10座主題公園[15]。到1999年市政府通過《城市外環(huán)綠帶實施性規(guī)劃》，此規(guī)劃確定上海外環(huán)綠帶的總面積約6 141 hm2，其中外環(huán)綠帶浦東段（含原南匯區(qū)）規(guī)劃面積約4 149 hm2，約占上海全市外環(huán)綠帶總規(guī)模的67.6%[16]。后期雖然外環(huán)綠帶的規(guī)劃又經(jīng)歷多次修改，但是外環(huán)綠帶和楔形綠地已成為上海市結(jié)構(gòu)性綠地的核心部分（圖1）。

上海外環(huán)綠帶浦東段的空間管治模式較強(qiáng)地體現(xiàn)了“中心化”模式特征，應(yīng)用“主體—工具—機(jī)制—內(nèi)容”的管治分析框架發(fā)現(xiàn)，其管治主體的核心始終是市、區(qū)兩級政府，同時政府隨著管治主體的調(diào)整也會主動調(diào)整管治工具和機(jī)制，其管治過程大致可以分為3個階段：正式啟動階段（1993—1999年）、快速推進(jìn)階段（2000—2004年）和管治轉(zhuǎn)型階段（2005年至今）。

2.1 正式啟動階段（1993—1999年）

在正式啟動階段，管治主體方面，以市政府和浦東新區(qū)政府（簡稱新區(qū)政府）為主；管治工具方面，主要通過行政手段和規(guī)劃手段進(jìn)行綠帶規(guī)劃建設(shè)的推進(jìn)；管治機(jī)制方面，則是市政府通過組建市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組，由市、區(qū)兩級規(guī)劃部門負(fù)責(zé)綠帶的規(guī)劃編制，具體的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)則由市、區(qū)兩級綠化部門負(fù)責(zé)，是一種有明顯自上而下層級關(guān)系的“命令—服從”機(jī)制；管治內(nèi)容方面，市政府通過行政命令在外環(huán)綠帶項目啟動前對外環(huán)線外一定區(qū)域進(jìn)行建設(shè)管控，同時委托科研、規(guī)劃等機(jī)構(gòu)對外環(huán)綠帶進(jìn)行規(guī)劃方案編制、建設(shè)工程可行性分析以及建設(shè)管理研究。隨后，市政府在1994年11月正式批復(fù)了《上海市城市環(huán)城綠帶規(guī)劃》，外環(huán)綠帶開始由綠帶領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭正式進(jìn)入100 m寬林帶一期實施階段。由于外環(huán)綠帶浦東段內(nèi)有大量的農(nóng)村集體土地和農(nóng)用地，市、區(qū)兩級政府投入財政資金進(jìn)行了征地動遷、綠帶建設(shè)、原住民安置以及“農(nóng)轉(zhuǎn)居”等工作[17]，從而推動外環(huán)綠帶浦東段100 m寬林帶的建設(shè)基本完成。由此可見，這一階段的綠帶管治主體、管治機(jī)制建立以及管治工具運用可以視為一種完全以行政體系為中心閉環(huán)運行的“政策社群”②，而這一特征也體現(xiàn)在外環(huán)綠帶浦東段空間管治的各個階段（圖2）。

2.2 快速推進(jìn)階段（2000—2004年）

在快速推進(jìn)階段，管治主體方面，依然是市政府和新區(qū)政府，但考慮到后期綠帶管治面積大、建設(shè)資金投入高和運營管理難度大，管治主體中引入了私有企業(yè)對綠帶進(jìn)行協(xié)同經(jīng)營和管理；管治工具方面，基于管治主體的調(diào)整，市政府也主動調(diào)整了管治工具，在行政手段和規(guī)劃手段的基礎(chǔ)上加入了法律手段和市場手段；管治機(jī)制方面，也相應(yīng)調(diào)整為“政府搭臺、企業(yè)經(jīng)營”的模式；管治內(nèi)容方面，為了在2003年創(chuàng)建國家園林城市，市政府提出要舉全市之力建設(shè)外環(huán)400 m寬綠帶和剩余100 m寬林帶，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，市政府在1999年頒布了《上海外環(huán)綠帶實施性規(guī)劃》。此外，市政府還積極出臺了外環(huán)綠帶的一系列行政法規(guī)：1）2000年，《上海市植樹造林綠化管理條例》出臺，提出了綠線的概念，對綠線控制范圍內(nèi)的綠帶進(jìn)行嚴(yán)格開發(fā)管控；2）2002年，《環(huán)城綠帶管理辦法》出臺，在浦東設(shè)立了專門的綠帶建設(shè)管理部門[17]；3）2003年，《關(guān)于促進(jìn)本市林業(yè)建設(shè)的若干意見》出臺，提出了400 m寬綠帶的融資模式，政府嘗試探索從村民手中租用土地，然后吸引房地產(chǎn)公司等私有企業(yè)進(jìn)行各類綠色產(chǎn)業(yè)（苗圃、花圃）的投資和經(jīng)營[7]。這一階段的成果是外環(huán)綠帶浦東段建成面積已經(jīng)達(dá)到規(guī)劃面積的35%[16]。由此可見，在該階段中，以政府為中心的自上而下主導(dǎo)的空間管治模式依然存在，但政府也積極引入了一些私有企業(yè)和農(nóng)村集體協(xié)同管治綠帶，顯示出一定的“公私合作”特征。

2.3 管治轉(zhuǎn)型階段（2005年至今）

在管治轉(zhuǎn)型階段，管治主體方面，由于前面2個階段在后期“自下而上”的壓力——村民和私有企業(yè)因為利益分配等問題在外環(huán)綠帶內(nèi)的矛盾日益增多，故本階段內(nèi)市、區(qū)兩級政府依然是管治主體，從而邁入管治轉(zhuǎn)型階段；管治工具方面，以行政手段、規(guī)劃手段和市場手段為主；管治機(jī)制方面，則是在市、區(qū)兩級政府管控外環(huán)綠帶指標(biāo)和具體項目的前提下，利用土地捆綁開發(fā)和融資平臺吸引社會資金來進(jìn)行外環(huán)綠帶浦東段的建設(shè)和管理；管治內(nèi)容方面，市政府通過行政手段在2006年啟動“外環(huán)專項生態(tài)工程”來推進(jìn)外環(huán)綠帶浦東段剩余部分的建設(shè)，由于剩余綠帶范圍內(nèi)有大量的企業(yè)、農(nóng)村集體用地以及農(nóng)用地，故市政府推行了一系列的政策創(chuàng)新。具體來說，面對外環(huán)綠帶浦東段內(nèi)的現(xiàn)狀耕地，市政府通過“征而不轉(zhuǎn)”③的創(chuàng)新性做法推進(jìn)外環(huán)綠帶浦東段的建設(shè)；而面對綠帶內(nèi)的存量建設(shè)用地，市政府在2009年出臺相關(guān)政策法規(guī)來完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并通過土地整治和增減掛鉤等政策來實現(xiàn)建設(shè)用地的有償退出。在2011年，市政府將外環(huán)綠帶納入上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，而在最新實行的《上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃（2021—2035）》[18]和《上海市浦東新區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2017—2035）》[19]中，結(jié)構(gòu)性綠地系統(tǒng)已被定義為“外環(huán)綠帶結(jié)合環(huán)內(nèi)楔形綠地和環(huán)外生態(tài)間隔帶轉(zhuǎn)型成為多功能一體的‘環(huán)城生態(tài)公園帶’”。該階段的主要成果除了外環(huán)綠帶浦東段建設(shè)面積超過規(guī)劃面積的50%以外，外環(huán)綠帶也由單純的防護(hù)綠帶轉(zhuǎn)變成“環(huán)城生態(tài)公園帶”，意味著管治目標(biāo)的轉(zhuǎn)型升級。

總體而言，上海外環(huán)綠帶浦東段的空間管治模式有著明顯“中心化”模式主導(dǎo)的特征，即以政府為管治主體，形成一個層級分明的行政管理體系，所有決策主要基于最高管治單位，不強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會之間的互動[20]。同時，權(quán)力、資金和技術(shù)等資源主要以垂直層級之間流動為主、以外部管治主體水平之間的流動為輔，雖然中后期有一定程度的“公私合作”的特征，但最高管治單位始終主導(dǎo)著外環(huán)綠帶的規(guī)劃、建設(shè)和管治，其他主體仍扮演著協(xié)同和配合的角色。

3“去中心化”模式主導(dǎo)的浦東楔形綠地空間管治模式

作為和外環(huán)綠帶浦東段同期啟動規(guī)劃建設(shè)的浦東5片楔形綠地，總規(guī)劃面積約為外環(huán)綠帶浦東段的1/2，它們與外環(huán)綠帶浦東段一起共同構(gòu)成了浦東結(jié)構(gòu)性綠地的核心部分，承擔(dān)了防止城市向外擴(kuò)張以及阻止相鄰城區(qū)連接成片的重要作用，是浦東結(jié)構(gòu)性綠地的重要空間類型。由于20世紀(jì)90年代初浦東的開發(fā)開放政策優(yōu)勢，市政府把城市開發(fā)的部分事權(quán)下放到新區(qū)政府，因此相比于市政府主導(dǎo)的外環(huán)綠帶浦東段，新區(qū)政府在楔形綠地的管治模式上有更大的自主權(quán)，通過新區(qū)政府的簡政放權(quán)，不同的楔形綠地有各自的開發(fā)主體（國有開發(fā)企業(yè)），體現(xiàn)出“去中心化”模式的特征。本研究以浦東5片楔形綠地中開發(fā)時間較長、空間管治模式較成熟的張家浜楔形綠地為例，通過“主體—工具—機(jī)制—內(nèi)容”的管治分析框架對浦東楔形綠地的空間管治模式進(jìn)行深入分析。

張家浜楔形綠地規(guī)劃總面積約14.5 km2，位于浦東中心位置，從1994年啟動開發(fā)至今，張家浜楔形綠地的空間管治持續(xù)了近30年。筆者基于對浦東規(guī)劃和自然資源局以及楔形綠地開發(fā)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的深度訪談，發(fā)現(xiàn)在張家浜楔形綠地的空間管治過程當(dāng)中，管治機(jī)制的建立較為重要。張家浜楔形綠地的空間管治階段主要分為緩慢探索階段（1994—2007年）和持續(xù)優(yōu)化階段（2008年至今），其分界點為《張家浜楔形綠地控制性詳細(xì)規(guī)劃》（2007版，簡稱07版控規(guī)）的編制完成。

3.1 緩慢探索階段（1994—2007年）

在緩慢探索階段，管治主體方面，張家浜楔形綠地的管治主體較為多元，主要包括公共主體新區(qū)政府、半公共主體國有開發(fā)企業(yè)、國有企業(yè)和私有企業(yè)等；管治工具方面，以行政手段、規(guī)劃手段和市場手段為主；管治機(jī)制方面，探索了“以房建綠”開發(fā)策略，即在張家浜楔形綠地內(nèi)劃出一部分經(jīng)營性房地產(chǎn)地塊，通過國有開發(fā)企業(yè)自主開發(fā)，或者轉(zhuǎn)讓部分土地給國有企業(yè)或私有企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，獲得經(jīng)營收入后用于綠地內(nèi)的拆遷、建設(shè)和管理工作，其本質(zhì)是一種市場驅(qū)動的多元主體協(xié)商機(jī)制；管治內(nèi)容方面，考慮到浦東在開發(fā)初期多為農(nóng)村化地區(qū)，新區(qū)政府通過行政手段進(jìn)行土地“預(yù)征”的政策創(chuàng)新，即將浦東的集體土地成片批租給國有開發(fā)企業(yè)，國有開發(fā)企業(yè)再通過抵押土地獲得融資后進(jìn)行楔形綠地內(nèi)的農(nóng)村動拆遷或者土地的轉(zhuǎn)讓，從而推動張家浜楔形綠地內(nèi)建設(shè)用地的拓展。實際上，“以房建綠”的開發(fā)策略仍是在市政府的統(tǒng)一規(guī)劃管控下進(jìn)行的，市政府通過“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃”的綠地指標(biāo)傳導(dǎo)，從而對楔形綠地進(jìn)行規(guī)劃管控[21]（圖3）。

值得注意的是，由于浦東的多元管治主體因為土地資源和規(guī)劃指標(biāo)的分配不合理和市政府產(chǎn)生分歧而導(dǎo)致07版控規(guī)推進(jìn)緩慢，但為了實質(zhì)性地啟動楔形綠地的開發(fā)，新區(qū)政府通過規(guī)劃手段和市場手段相結(jié)合的方式，采用“一書兩證”方式④給予私有企業(yè)和國有企業(yè)規(guī)劃許可，將金橋路以西的地塊批租給以湯臣集團(tuán)和東郊賓館為代表的市場主體。最終，在新區(qū)政府的積極協(xié)調(diào)和多方利益平衡下，市政府規(guī)劃局批復(fù)了07版控規(guī)。本階段的成果是基本建立了張家浜楔形綠地的空間管治模式，即市、區(qū)兩級政府通過權(quán)力下放從臺前走到幕后，僅通過帶有層級的規(guī)劃引導(dǎo)和行政審批來把控綠地開發(fā)的方向，而管治的具體事宜則移交給多元化的開發(fā)主體，讓其通過市場手段進(jìn)行楔形綠地的空間管治。

3.2 持續(xù)優(yōu)化階段（2008年至今）

在持續(xù)優(yōu)化階段，管治主體方面，以國有開發(fā)企業(yè)和新區(qū)政府為主；管治工具方面，以市場手段和規(guī)劃手段為主；管治機(jī)制方面，從“以房建綠”策略逐漸發(fā)展為“以綠促產(chǎn)”策略；管治內(nèi)容方面，以07版控規(guī)為依據(jù)，國有開發(fā)企業(yè)通過市場手段利用經(jīng)營性地塊的轉(zhuǎn)讓收入和房地產(chǎn)的銷售收入持續(xù)推進(jìn)楔形綠地內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。而根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》[22]，張家浜楔形綠地北側(cè)的金橋鎮(zhèn)和南側(cè)張江鎮(zhèn)雙雙升級為城市副中心，同時新的浦東足球場選址于張家浜楔形綠地內(nèi)，因此張家浜楔形綠地也相應(yīng)進(jìn)行了控規(guī)調(diào)整，并在2017年市政府批復(fù)了《張家浜楔形綠地控制性詳細(xì)規(guī)劃修編》[23]（簡稱17版控規(guī)）。17版控規(guī)將張家浜楔形綠地定位為“上海中心城東部戰(zhàn)略性的生態(tài)休閑區(qū)”，同時圍繞靠近金橋鎮(zhèn)副中心的浦東足球場打造集休閑游憩、賽事運動、商業(yè)商務(wù)、居住生活于一體的綜合功能區(qū)域，而在靠近張江鎮(zhèn)的楔形綠地南側(cè)建設(shè)以花園辦公、共享服務(wù)、特色商業(yè)和創(chuàng)業(yè)平臺為特色的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。通過比較張家浜楔形綠地前后兩版控規(guī)，可以看出17版控規(guī)中楔形綠地的公共綠地面積有所增加，且開發(fā)地塊功能混合度和重點區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度有所提升。此外，新區(qū)政府在《上海市浦東新區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2017—2035）》中將楔形綠地內(nèi)240 hm2的綠地納入與外環(huán)綠帶一致的第3類生態(tài)空間（開發(fā)邊界外），禁止影響生態(tài)功能的各類開發(fā)活動，從制度上保證張家浜楔形綠地不被周邊建設(shè)用地蠶食[19]。

由此可見，不同于外環(huán)綠帶浦東段由市政府主導(dǎo)的“中心化”模式，新區(qū)政府在開發(fā)初期就推動國有開發(fā)企業(yè)成為不同楔形綠地的管治主體，而國有開發(fā)企業(yè)再通過土地轉(zhuǎn)讓等方式引進(jìn)更多類型的企業(yè)，因此市、區(qū)兩級政府除了還保留有層級的規(guī)劃傳導(dǎo)體系和行政審批體系以外，其不再是結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的中心，取而代之的是以市場驅(qū)動的多元管治主體。在該機(jī)制下，資金和技術(shù)等資源主要在不同類型企業(yè)之間水平流動，而權(quán)力等行政資源則依然在垂直管理層級之間流動。

4 對特大城市結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的政策啟示

4.1 上海浦東兩種既有空間管治模式的比較

從上海外環(huán)綠帶浦東段的管治實踐來看，“中心化”模式對政府的要求較高，需要在結(jié)構(gòu)性綠地區(qū)域建立一個全能型政府，通過主動建立管治機(jī)制和運用多種管治工具負(fù)責(zé)綠地的開發(fā)、建設(shè)和運營。該空間管治模式的優(yōu)點是政府通過“命令—服從”的行政層級分配各種資源，統(tǒng)一高效地供給公共產(chǎn)品，缺點則是政府不能動態(tài)調(diào)節(jié)多元利益主體，從而導(dǎo)致“政府失靈”的問題[24]。具體來說，市政府可以調(diào)動全社會的資源，利用財政資金進(jìn)行外環(huán)綠帶浦東段內(nèi)土地的征收和村民安置，或頒布行政命令暫停外環(huán)綠帶浦東段范圍內(nèi)的開發(fā)，而后通過規(guī)劃手段劃定外環(huán)綠帶浦東段范圍并投入財政資金推動大規(guī)模建設(shè)。通過這一空間管治模式，在開發(fā)早期，外環(huán)綠帶浦東段快速有效地擴(kuò)大了綠帶面積，短時間內(nèi)快速改善了城市生態(tài)環(huán)境；在開發(fā)中期，市政府通過頒布一系列創(chuàng)新性的政策法規(guī)，為外環(huán)綠帶浦東段內(nèi)的土地利用、后續(xù)建設(shè)和運營管理提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。尤其在400 m寬綠帶的建設(shè)中，在市政府的倡導(dǎo)下引入了私有企業(yè)來經(jīng)營和管理綠帶，體現(xiàn)了一定的“公私合作”的管治屬性。與此同時，面對綠帶內(nèi)復(fù)雜的利益主體，“中心化”模式由于是市政府單方面的強(qiáng)力推動，各方利益平衡不足也導(dǎo)致后期在外環(huán)綠帶浦東段的管理過程中，出現(xiàn)了村民、私有企業(yè)和政府之間一系列的矛盾。例如，外環(huán)綠帶浦東段內(nèi)的村民由于土地租金收入較低，無法保障生活，出現(xiàn)了較多違章搭建現(xiàn)象；私有企業(yè)因為經(jīng)營利潤不高，后期紛紛退出了綠帶的管理；城市建設(shè)重心的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致市政府撥付外環(huán)綠帶浦東段的財政資金不足，加上專業(yè)管理人才的缺乏，使外環(huán)綠帶浦東段持續(xù)空間管治的壓力日益增加[16,25]。

比較而言，浦東楔形綠地則是新區(qū)政府通過土地資源和規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)配來調(diào)動社會各方利益主體的積極性，這種“去中心化”模式在多主體的協(xié)商機(jī)制下進(jìn)行資源流動和配置，通過多輪博弈，逐漸達(dá)到各方利益主體的動態(tài)平衡。該空間管治模式的優(yōu)點是政府可以利用市場化的資源配置方式使楔形綠地的開發(fā)更具可持續(xù)性，缺點則是在沒有強(qiáng)勢管治主體的情況下，各方利益協(xié)調(diào)時間較長，無法快速有效地供給公共產(chǎn)品。同時，各方利益主體基于自身利益對公共產(chǎn)品產(chǎn)生侵蝕，使其呈現(xiàn)出空間破碎化的趨勢。具體到張家浜楔形綠地，一方面要滿足市政府對楔形綠地生態(tài)屬性的定位，另一方面也要保證開發(fā)企業(yè)持續(xù)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)利益和綠地內(nèi)原住民征地安置的合理訴求。由于張家浜楔形綠地開發(fā)前期利益協(xié)調(diào)溝通比較充分，因此在中后期的空間管治中矛盾較少，即使后期進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，也是各方利益的再平衡過程，所以目前張家浜楔形綠地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也要普遍高于外環(huán)綠帶浦東段。但是張家浜楔形綠地的管治模式也存在局限性：1）各方利益的博弈導(dǎo)致了楔形綠地的建設(shè)周期相對較長，且在早期缺乏市級財政資金投入的情況下，相當(dāng)大比例的土地被批租給私有企業(yè)，其開發(fā)項目的公共屬性遭遇挑戰(zhàn)（如高爾夫球場）；2）楔形綠地作為公共產(chǎn)品，開發(fā)后續(xù)可持續(xù)盈利能力較弱，具有土地成片批租權(quán)限的國有開發(fā)企業(yè)只能通過增加經(jīng)營性地塊開發(fā)來支撐后續(xù)運營，不可避免地造成公共綠地空間減少（目前公共綠地面積占整個楔形綠地控規(guī)區(qū)域的1/3）；3）楔形綠地的運營管理成本較高，后續(xù)如何維持綠地生態(tài)品質(zhì)和持續(xù)吸引高附加值產(chǎn)業(yè)的入駐，從而進(jìn)一步提高楔形綠地開發(fā)的可持續(xù)性也是后續(xù)需要系統(tǒng)思考和探索的問題。

4.2 邁向“網(wǎng)絡(luò)式”的結(jié)構(gòu)性綠地空間管治模式

4.2.1“網(wǎng)絡(luò)式”模式的理論探討

由于結(jié)構(gòu)性綠地的公共屬性，即使在奉行自由市場經(jīng)濟(jì)的西方國家，仍有不少學(xué)者認(rèn)為在結(jié)構(gòu)性綠地空間管治中，“中心化”模式比“去中心化”模式更有效率[9-10]。然而，基于對上海外環(huán)綠帶浦東段和以張家浜楔形綠地為代表的浦東楔形綠地的實證檢驗，本研究揭示了目前特大城市的結(jié)構(gòu)性綠地空間管治在政府簡政放權(quán)引起的分權(quán)化、城市空間分異導(dǎo)致的碎片化以及利益主體分級的多元化背景下，僅靠政府、市場或者社會單方面管治結(jié)構(gòu)性綠地難以達(dá)到理想狀態(tài)。本研究認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性綠地空間管治應(yīng)吸取特大城市社區(qū)管治的經(jīng)驗，邁向更加開放、多元和精細(xì)的“網(wǎng)絡(luò)式”模式，即構(gòu)建一種以多中心為基礎(chǔ)的多主體聯(lián)盟管治模式[26]，其目標(biāo)是促進(jìn)不同層級的利益主體在共同目標(biāo)下形成高頻和穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[27]，通過“公私合作”、資源流通和信息共享的方式達(dá)成結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的共識，并可以對各方利益進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。實際上，“網(wǎng)絡(luò)式”模式至少涵蓋3個方面的重要特征。1）區(qū)別于單一的“中心化”模式和離散的“去中心化”模式，“網(wǎng)絡(luò)式”模式應(yīng)該是一種有層次的多中心、多節(jié)點管治模式，它強(qiáng)調(diào)形成多元管治主體聯(lián)盟，因此需要構(gòu)建主動管治主體、參與管治主體和管治支持主體等一系列管治主體聯(lián)盟。其中，主動管治主體應(yīng)該作為網(wǎng)絡(luò)的中心，而參與管治主體和管治支持主體應(yīng)該成為網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，從而提升管治主體之間的聯(lián)動效率。2）“網(wǎng)絡(luò)式”模式需要打破垂直或水平的層級關(guān)系，通過多元而扁平化的管治結(jié)構(gòu)，使公共產(chǎn)品的供給在保證效率的同時，也能夠維持各方管治主體核心利益的動態(tài)平衡。3）“網(wǎng)絡(luò)式”模式需要搭建能使權(quán)力、資金、技術(shù)以及信息等資源自由流動的多種通道，既要避免出現(xiàn)資源只在行政體系內(nèi)部循環(huán)的情況，也要避免對特定管治主體的資源傾斜。

4.2.2“網(wǎng)絡(luò)式”模式的實踐探索

北蔡楔形綠地是浦東最新啟動建設(shè)的結(jié)構(gòu)性綠地，其空間管治模式已呈現(xiàn)出一定的“網(wǎng)絡(luò)式”模式的特征，其實踐過程值得關(guān)注。北蔡楔形綠地位于浦東中心城區(qū)東南部，總面積約10.6 km2，行政范圍包含浦東4個街鎮(zhèn)，目前區(qū)域現(xiàn)狀是被城市地區(qū)逐漸包圍的半城市化地區(qū)，區(qū)域內(nèi)有城中村、生態(tài)農(nóng)用地、大型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、居住社區(qū)等用地類型，土地權(quán)屬復(fù)雜，景觀破碎度較高。

管治主體方面，整個北蔡楔形綠地的管治主體包括地方政府（包含市、區(qū)、街鎮(zhèn)政府）、區(qū)屬開發(fā)企業(yè)以及綠地內(nèi)的農(nóng)村集體等主動管治主體，綠地內(nèi)居民、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)、未來意向投資企業(yè)等參與管治主體，以及由規(guī)劃機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)和新聞傳媒機(jī)構(gòu)構(gòu)成的管治支持主體。

管治工具方面，除了行政手段、規(guī)劃手段、市場手段和法律手段以外，為了保證信息共享而新增了傳媒手段。

管治機(jī)制方面，市政府會同新區(qū)政府提出北蔡楔形綠地的總體定位和開發(fā)思路，隨后落實到北蔡楔形綠地內(nèi)相關(guān)街鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體，而區(qū)屬開發(fā)企業(yè)作為新區(qū)政府的代建單位，根據(jù)新區(qū)政府要求，通過市場手段來推進(jìn)整個北蔡楔形綠地內(nèi)公共綠地和市政基礎(chǔ)設(shè)施范圍的征地、原住民安置和建設(shè)管理工作。同時，區(qū)屬開發(fā)企業(yè)通過定期的工作例會、規(guī)劃論壇和媒體宣傳，使各方利益主體代表可以通過充分溝通和協(xié)商來交換信息，形成不斷互動調(diào)整的共促關(guān)系（圖4）。

管治內(nèi)容方面，具體包括以下5個部分。1）通過行政手段，管治主體因地制宜地對北蔡楔形綠地內(nèi)不同區(qū)域進(jìn)行政策區(qū)分，如在城中村區(qū)域，將城中村進(jìn)行整體動拆遷和原住民安置；在開發(fā)邊界以外的生態(tài)農(nóng)用地區(qū)域，和農(nóng)村集體協(xié)商后使用土地“征而不轉(zhuǎn)”的方法進(jìn)行綠地建設(shè)；而在現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，結(jié)合2020年底最新批復(fù)的《上海市浦東新區(qū)北蔡楔形綠地控制性詳細(xì)規(guī)劃》進(jìn)行城市更新和低碳產(chǎn)業(yè)社區(qū)的轉(zhuǎn)型，通過因地制宜的政策協(xié)調(diào)綠地內(nèi)的多元利益主體。2）通過規(guī)劃手段，利用規(guī)劃機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)等管治支持主體的支撐，主動管治主體在最新批復(fù)控規(guī)的基礎(chǔ)上搭建規(guī)劃實施平臺，以推動北蔡楔形綠地規(guī)劃實施為導(dǎo)向，以地區(qū)總圖和建設(shè)項目設(shè)計方案審查為支撐，整合研究、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、宣傳和管理力量，實現(xiàn)建設(shè)項目全生命周期管控。3）通過市場手段，在初期就進(jìn)行區(qū)域開發(fā)的經(jīng)濟(jì)測算，明確經(jīng)營性地塊和公共綠地的比例占比，在扣除綠地內(nèi)快速路和大型市政用地外，確保生態(tài)用地面積不小于總面積的70%。不同于張家浜楔形綠地將經(jīng)營性地塊整體出讓給一家區(qū)屬開發(fā)企業(yè)的做法，地方政府通過“土地競拍”等市場化方式，使不同企業(yè)獲得北蔡楔形綠地內(nèi)的經(jīng)營性地塊，保證參與管治主體的積極性，形成多主體聯(lián)盟機(jī)制和扁平化“網(wǎng)絡(luò)式”的資源流動機(jī)制。4）通過法律手段，主動管治主體在已有結(jié)構(gòu)性綠地政策和法規(guī)的基礎(chǔ)上，探索城市設(shè)計的剛性管控作用，基于北蔡楔形綠地城市設(shè)計導(dǎo)則，將各經(jīng)營性地塊的開發(fā)引導(dǎo)納入土地出讓條件，確保楔形綠地內(nèi)開發(fā)地塊的空間品質(zhì)。5）通過傳媒手段，管治支持主體使各方利益主體能夠快速準(zhǔn)確地了解北蔡楔形綠地的管治機(jī)制和變化，充分調(diào)動各方利益主體參與的積極性，保持政府、企業(yè)和社會的良好溝通，為楔形綠地的空間管治取得廣泛支持。

5 結(jié)語

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，特大城市的結(jié)構(gòu)性綠地空間不僅是管理城市增長的工具，更是承載生態(tài)保育、游憩休閑和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的復(fù)合型綠色空間，其空間管治也面臨一系列的問題和挑戰(zhàn)。本研究通過“主體—工具—機(jī)制—內(nèi)容”的管治分析框架，考察了上海外環(huán)綠帶浦東段和以張家浜楔形綠地為代表的浦東楔形綠地，認(rèn)為當(dāng)前無論是“中心化”模式主導(dǎo)的外環(huán)綠帶浦東段管治模式，還是“去中心化”模式主導(dǎo)的浦東楔形綠地管治模式，都有自身的優(yōu)勢和局限。而面對日益復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性綠地空間，“網(wǎng)絡(luò)式”模式兼具保證政府目標(biāo)落實、協(xié)調(diào)各方利益以及加快資源流通等優(yōu)點，或?qū)⒊蔀橹袊卮蟪鞘薪Y(jié)構(gòu)性綠地空間管治的發(fā)展方向，可為中國特大城市結(jié)構(gòu)性綠地的管治提供有益的決策參考。可以看到，新時期特大城市結(jié)構(gòu)性綠地空間管治的理論和實踐仍在不斷發(fā)展中，尤其是如何在結(jié)構(gòu)性綠地空間管治目標(biāo)上統(tǒng)一認(rèn)識、持續(xù)高品質(zhì)的運營養(yǎng)護(hù)綠地以及引導(dǎo)公眾參與管治結(jié)構(gòu)性綠地等方面，仍需要系統(tǒng)性、針對性的理論研究和實證案例來指導(dǎo)特大城市結(jié)構(gòu)性綠地的空間管治實踐。

注釋(Notes)：

① 綠心是指大型綠地在中間，周邊包圍建設(shè)用地的空間類型。

②“政策社群”指在一個特定的政策部門共享利益的參與者的集合，他們?yōu)槠胶?、?yōu)化他們的關(guān)系而相互合作。

③“征而不轉(zhuǎn)”指只改變土地權(quán)屬卻不改變用地性質(zhì)。

④“一書兩證”是對中國城市規(guī)劃實施管理的基本制度的通稱，即城市規(guī)劃行政主管部門核準(zhǔn)發(fā)放的建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，根據(jù)依法審批的城市規(guī)劃和相關(guān)法律規(guī)范，對各項建設(shè)用地和各類建設(shè)工程進(jìn)行組織、控制、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，使其納入城市規(guī)劃的管理范疇。

圖片來源(Sources of Figures)：

文中圖片均由作者繪制，其中圖1底圖來源于標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)網(wǎng)站，審圖號：滬S（2022）45號。