武香君

【內(nèi)容提要】 拜登就任美國總統(tǒng)之后，延續(xù)特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”，雖然沒有從本質(zhì)上提升東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的地位，但仍然對特朗普時(shí)期的東南亞政策予以一定修正，給予東南亞地區(qū)高于特朗普時(shí)期的關(guān)注，增加了美國在外交與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的參與，保持其在東南亞地區(qū)的軍事存在，從多個(gè)維度展示美國重拾對東南亞地區(qū)關(guān)注的決心。拜登治下的美國東南亞政策將在“印太戰(zhàn)略”整體框架下逐步展開，未來一段時(shí)間內(nèi)，美國的東南亞政策將更有規(guī)劃，美國會(huì)進(jìn)一步拓寬與東南亞地區(qū)的雙邊、多邊合作領(lǐng)域，包括對價(jià)值觀外交進(jìn)行強(qiáng)化，激活既有雙邊伙伴關(guān)系，創(chuàng)新性拓展與東南亞地區(qū)合作的維度，致力于全面提升美國在東南亞地區(qū)的影響力。然而拜登政府如果不切實(shí)消除對東南亞政策宣示與實(shí)際執(zhí)行之間的偏差，不能真正提升東南亞地區(qū)在美國“印太戰(zhàn)略”中的優(yōu)先級，就無法消除東南亞國家對美國的地區(qū)承諾和政策連續(xù)性的質(zhì)疑，美國同東南亞關(guān)系的不確定性將增加。

“東南亞”作為地理術(shù)語直到二戰(zhàn)時(shí)期才出現(xiàn)，比世界上幾乎其他任何區(qū)域出現(xiàn)的都晚，但這并不妨礙東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略重要性，是地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)以及主要大國開展秩序之爭的角力場。①Satu Limaye, “Signs Are Taken for Wonders. ‘We Would See a Sign’: The Trump Administration and Southeast Asia,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol. 39, No. 1,April 2017, p.15.2021年1月拜登就任新一屆美國總統(tǒng)之后，沿續(xù)特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”，將與中國展開全方位競爭的思維進(jìn)一步強(qiáng)化，把東南亞地區(qū)作為同中國開展戰(zhàn)略博弈的區(qū)域，在一定程度上改變特朗普時(shí)期對東南亞地區(qū)的漠視態(tài)度，對美國東南亞政策進(jìn)行了調(diào)整。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”逐漸明晰之際，有必要在厘清“印太戰(zhàn)略”中美國對東南亞地區(qū)定位的基礎(chǔ)上，對美國東南亞政策的調(diào)整與未來走向進(jìn)行分析與探討。

一、“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

美國對于“印太”概念的使用在奧巴馬時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)，但真正以“印太”一詞替代“亞太”作為美國亞洲戰(zhàn)略的全新名稱，是特朗普政府的首創(chuàng)。2017年12月特朗普政府首份《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（National Security Strategy of the United States of America）發(fā)布，正式以“印太”替代“亞太”作為美國全新的亞洲地區(qū)概念，②The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.由此，以東南亞地區(qū)作為戰(zhàn)略支點(diǎn)的“再平衡”政策時(shí)代徹底結(jié)束，在全新的“印太戰(zhàn)略”之下，美國對東南亞地區(qū)進(jìn)行了再定位。

（一）特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

特朗普就任后不久，美國政府在官方表述中開始以“印太”取代“亞太”，“印太戰(zhàn)略”成為特朗普政府的全新亞洲戰(zhàn)略。在特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”謀劃中，突出強(qiáng)調(diào)日本、韓國、澳大利亞對于戰(zhàn)略實(shí)施的重要性，致力于將美印日澳四邊安全框架機(jī)制打造為“最重要的中心”（principal hubs）。③The White House, “U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” January 5, 2021, p.4, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf.2019年9月，美日印澳“四方安全對話”（QUAD）機(jī)制升級為外長級別，以期將其塑造為美國實(shí)施“印太戰(zhàn)略”的重要支撐；并提出在“印太戰(zhàn)略”框架下加強(qiáng)美韓日、美日澳、美印日等多組三方伙伴關(guān)系，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019, p.45, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.以小多邊的形式加強(qiáng)與相關(guān)國家的合作，共同推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”。

東南亞地區(qū)作為“印太”指涉范圍的一部分，具有顯而易見的重要性：該地區(qū)正好位于印度洋和太平洋之間，且“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)海上領(lǐng)域，更突顯東南亞地區(qū)的重要性——該地區(qū)有數(shù)條連接印度洋與太平洋的重要航道，是“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)的“自由”與“開放”的關(guān)鍵試煉場。②Prashanth Parameswaran, “ASEAN’s Role in a U.S. Indo-Pacific Strategy,” Wilson Center, September 2018, p.2, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/2018-09_aseans_role_parameswaran.pdf.但是在特朗普政府初期的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)及東盟的重要性并未被過多提及，直到2018年7月，時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧（Michael Pompeo）才在印太商務(wù)論壇上提出：“東盟實(shí)際上位于印太的中心，在美國描述的印太圖景中扮演著中心角色。”③US Department of State, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’,” July 30, 2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm.即便如此，特朗普任期內(nèi)的每一份關(guān)于“印太戰(zhàn)略”的官方文件基本都顯示出，在多邊層面美國更倚重以QUAD 國家為核心的四邊和三邊伙伴關(guān)系；在雙邊層面，日本、澳大利亞、印度以及韓國的重要性都更加突出。

在特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”構(gòu)建中，已經(jīng)出現(xiàn)美國對其同盟和聯(lián)盟體系的調(diào)整與重新規(guī)劃。在相關(guān)的新型制度安排中，東南亞國家和東盟都呈現(xiàn)出被邊緣化的態(tài)勢，不再占據(jù)美國新版亞洲戰(zhàn)略中的核心支點(diǎn)地位。這種調(diào)整反映到政策層面，就是特朗普任期內(nèi)屢見不鮮的對東盟和東南亞國家的漠視行為。加之特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”的核心價(jià)值導(dǎo)向，熱衷“交易”外交模式并排斥多邊主義，所以在特朗普政府時(shí)期，美國多以自身關(guān)切議題為導(dǎo)向，以爭取東盟及東南亞國家支持為目的，有選擇、有限度地開展與東南亞地區(qū)的互動(dòng)。④武香君、方長平：《特朗普政府東南亞政策的調(diào)整》，《國際論壇》2020年第2 期，第55 頁。對比奧巴馬“再平衡”政策時(shí)期，特朗普大幅減少的經(jīng)濟(jì)、外交存在令東南亞地區(qū)對美國東南亞政策連續(xù)性之差有了深刻領(lǐng)悟，這種政策調(diào)整影響到美國在東南亞地區(qū)的可信度，給美國與東南亞關(guān)系造成較為明顯的負(fù)面影響。

（二）拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

2021年1月拜登執(zhí)政后，在較短時(shí)間內(nèi)就在經(jīng)濟(jì)、氣候與環(huán)境、新冠疫情援助、重返國際多邊機(jī)制等方面實(shí)施了諸多與特朗普政府區(qū)別顯著的舉措，展現(xiàn)出革除特朗普政治遺產(chǎn)的姿態(tài)，令東南亞國家對其寄予較高期待，希望拜登政府的東南亞政策可以比特朗普政府更加穩(wěn)定，希望美國愿意對東南亞地區(qū)投入更多的經(jīng)濟(jì)和外交參與。但是拜登政府繼續(xù)選擇特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”作為自己的亞洲戰(zhàn)略，即便在特朗普政府版本的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整，然而在戰(zhàn)略實(shí)施優(yōu)先級方面，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”依然沒有從本質(zhì)上提升東南亞地區(qū)的重要性。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”致力于通過與印太地區(qū)盟友和相關(guān)伙伴國家的聯(lián)合以及對美國同盟和聯(lián)盟體系的進(jìn)一步調(diào)整，形成更有效的對華遏制戰(zhàn)略陣營，削弱中國在地區(qū)內(nèi)的影響力。所以拜登政府繼續(xù)強(qiáng)化和突出“四方安全對話”的核心機(jī)制地位，在2021年3月將這一機(jī)制的會(huì)議級別上升至領(lǐng)導(dǎo)人級別，并且參與“四方安全對話”的成員不局限于美日印澳四國；機(jī)制下探討的議題也持續(xù)豐富，拓展到安全之外的新冠肺炎疫情、疫苗援助、氣候變化等領(lǐng)域，“四方安全對話”機(jī)制在“印太戰(zhàn)略”中的核心地位進(jìn)一步穩(wěn)固。拜登政府還將特朗普時(shí)期計(jì)劃打造的三邊合作形式加以落實(shí)和推進(jìn)，且將“印太戰(zhàn)略”合作盟友擴(kuò)大到歐洲，聯(lián)合英國組建了美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），進(jìn)一步豐富“印太戰(zhàn)略”框架下的機(jī)制布局，以便更加有序和有效地推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”實(shí)施。

2022年2月，拜登政府發(fā)布《美國印太戰(zhàn)略》報(bào)告（Indo-Pacific Strategy of the United States）。在這份報(bào)告中，拜登政府對東盟的重要性予以確認(rèn)，在措辭上表現(xiàn)出對東盟地區(qū)重要性更高程度的認(rèn)可——在2019年的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》（Indo-Pacific Strategy Report）中，美國表示“支持（support）東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心性”，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” p.46.而在2022年報(bào)告中，則是“認(rèn)可（endorse）東盟中心性并支持東盟在持續(xù)應(yīng)對地區(qū)最緊迫挑戰(zhàn)中作出的努力”，②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States, ”February 2022, p. 9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.將對東盟中心性的尊重?cái)U(kuò)大到整個(gè)地區(qū)，而不是僅在地區(qū)安全秩序中。拜登政府明確表達(dá)對東南亞地區(qū)重要性更高程度的肯定，確定會(huì)給予比特朗普時(shí)期更多的關(guān)注，從這一層面考量，東南亞地區(qū)在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的重要性有所提升。但本質(zhì)上，拜登政府選擇延續(xù)特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”的核心布局，繼續(xù)穩(wěn)固“四方安全對話”機(jī)制的戰(zhàn)略基石地位，并創(chuàng)建AUKUS 機(jī)制，強(qiáng)調(diào)歐盟及歐洲盟友重要性，即在推行“印太戰(zhàn)略”過程中已經(jīng)開始著眼更廣闊的區(qū)域范圍，而這一擴(kuò)大的區(qū)域范圍就使得東南亞地區(qū)在其中顯得更小。所以在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”中，東盟以及東南亞國家的戰(zhàn)略優(yōu)先級實(shí)際上排在上述機(jī)制及國家之后，東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的重要性反而有所下降。這種戰(zhàn)略地位的變化，實(shí)質(zhì)上宣告以東南亞地區(qū)作為支點(diǎn)的美國亞太戰(zhàn)略時(shí)代在拜登政府時(shí)期難以重現(xiàn)。

二、“印太戰(zhàn)略”下拜登政府東南亞政策的有限調(diào)整

拜登政府“印太戰(zhàn)略”繼續(xù)將與中國競爭及對中國進(jìn)行遏制置于突出地位，致力于聯(lián)合歐亞大陸“邊緣地帶”國家組成“C 型戰(zhàn)略弧”，共同從歐亞大陸的東南來封堵中國的崛起空間，①陳宇：《經(jīng)典地緣政治理論視域下的“印太”及其內(nèi)在張力》，《東北亞論壇》2022年第2 期，第72 頁。并提出自身在印太地區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與盟友、伙伴以及地區(qū)機(jī)制的配合密不可分。②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.7.因而即便拜登政府沒有對東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的重要性作出有別于特朗普時(shí)期的實(shí)質(zhì)性改變，但是東南亞地區(qū)本身具備的地緣政治重要性、東盟在地區(qū)相關(guān)機(jī)制中的引領(lǐng)作用都使得其對東南亞地區(qū)的重視高于特朗普時(shí)期，致力于消解特朗普政府給美國—東南亞關(guān)系帶來的負(fù)面影響，以贏取東南亞國家和東盟對“印太戰(zhàn)略”更高的配合度。拜登政府結(jié)合“印太戰(zhàn)略”推進(jìn)需要，對特朗普時(shí)期美國在東南亞地區(qū)降低的多領(lǐng)域參與進(jìn)行了有限度并且緩慢的轉(zhuǎn)圜，同時(shí)，繼續(xù)保持在東南亞地區(qū)的軍事存在，尤其在海上領(lǐng)域重點(diǎn)加強(qiáng)與東南亞國家的軍事合作。

（一）高官頻繁出訪，彰顯對東南亞地區(qū)的重視

在特朗普任期內(nèi)，美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），較大幅度減少外交參與、漠視東盟主導(dǎo)的多邊合作，造成美國—東南亞關(guān)系倒退，在一定程度上使得特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”沒有獲得東南亞國家積極響應(yīng)，這顯然影響到“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施效果。拜登政府繼續(xù)以“印太戰(zhàn)略”作為與中國競爭的核心戰(zhàn)略工具，甚至將其置于美國整體對外戰(zhàn)略中的突出位置，所以為了“印太戰(zhàn)略”能夠收獲預(yù)期成效，在必須削弱中國影響力的東南亞地區(qū)，拜登政府改變特朗普時(shí)期的漠視政策勢在必行。然而在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略定位并沒有得到有別于特朗普時(shí)期的本質(zhì)提升，這決定了拜登政府不會(huì)投入過多精力用于全面改善美國—東南亞關(guān)系，所以拜登政府選擇了曾在奧巴馬時(shí)期收效良好的“訪問外交”（visit diplomacy）作為彰顯美國對東南亞地區(qū)重視的主要舉措。

2021年1月20日拜登正式就任后，新任國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）在1月27日分別與東南亞地區(qū)盟友泰國和菲律賓通電話，重申美泰、美菲盟友關(guān)系對于“自由與開放”的印太地區(qū)至關(guān)重要；強(qiáng)調(diào)與菲律賓之間《共同防務(wù)條約》（Mutual Defense Treaty）的重要性以及條約對南海海域的適用性，表明美國在南海問題上的態(tài)度。①US Department of State, “Secretary Blinken’s Call with Thai Deputy Prime Minister and Foreign Minister Don Pramudwinai,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-thaideputy-prime-minister-and-foreign-minister-don-pramudwinai/; “Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-withphilippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.這與特朗普就任百天未發(fā)表任何關(guān)于東南亞政策的講話相比，明顯作出了改變。但這種改變在隨后并沒有得到有效延續(xù)，在5月下旬舉行的東盟外長與布林肯首次視頻會(huì)議上，因?yàn)樗^的“技術(shù)問題”致使東盟外長們在長達(dá)45 分鐘的時(shí)間里沒有見到布林肯，這場會(huì)面就此結(jié)束。部分與會(huì)部長將這一技術(shù)故障視為美國的“政治輕視”（political slight），是美國又一次將其他地區(qū)重要性置于亞洲地區(qū)之前的體現(xiàn)。②Colum Lynch, Jack Detsch and Robbie Gramer, “The Glitch that Ruined Blinken’s ASEAN Debut,”Foreign Policy, May 27, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/05/27/blinken-asean-meeting-pivot-asiamiddle-east/.隨后，拜登政府為消弭此次失誤的負(fù)面影響，派出副國務(wù)卿謝爾曼（Wendy Sherman）訪問印尼、泰國和柬埔寨，并且在訪問印尼期間到訪東盟秘書處。以此為開端，在2021年下半年，拜登政府頻繁派出高官出訪東南亞國家或舉行視頻會(huì)議：7月國防部長奧斯?。↙loyd Austin）到訪新加坡、越南和菲律賓；8月初布林肯再度與東盟外長舉行視頻會(huì)議，并參加?xùn)|亞峰會(huì)（EAS）、東盟地區(qū)論壇（ARF）、“湄公河—美國伙伴關(guān)系”以及“湄公河之友”等四個(gè)部長級別會(huì)議；③US Department of State, “Secretary Blinken’s Participation in ASEAN-related Ministerial Meetings August 2-6, 2021,” July 31, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-asean-relatedministerial-meetings-august-2-6-2021/.8月底，副總統(tǒng)哈里斯（Kamala Harris）出訪新加坡和越南；11月底至12月初，新任東亞和太平洋事務(wù)助理國務(wù)卿康達(dá)（Daniel Kritenbrink）訪問了馬來西亞、印尼、新加坡和泰國；12月13日，布林肯開始了其擔(dān)任國務(wù)卿以來的東南亞首訪，到訪印尼和馬來西亞（原定到訪泰國，但后因新冠肺炎疫情而取消）。④Derek Grossman, “Biden’s Southeast Asia Policy Still Has Much to Prove,” Rand Corporation,December 17, 2021, https://www.rand.org/blog/2021/12/bidens-southeast-asia-policy-still-has-much-toprove.html.

2021年10月26日，拜登以視頻會(huì)議的方式出席美國—東盟峰會(huì)（US-ASEAN summit）和東亞峰會(huì)，這是時(shí)隔4年后美國總統(tǒng)再度出席，沒有延續(xù)特朗普時(shí)期派低等級官員與會(huì)令東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人倍感冒犯的做法。

拜登本人親自出席美國—東盟峰會(huì)和東亞峰會(huì)，在2021年下半年頻繁派出高官出訪東南亞地區(qū)，基本做到了在東南亞地區(qū)保持出現(xiàn)，釋放東南亞地區(qū)曾熟悉的“美國重視”信號。但“訪問外交”在現(xiàn)階段的效用已大打折扣，東南亞地區(qū)已經(jīng)不是“前2011 時(shí)代”（pre-2011 times）——“再平衡”政策出臺之前，東南亞地區(qū)很少有美國高級官員到訪，所以奧巴馬時(shí)期包括其本人在內(nèi)的高官頻繁到訪令東南亞地區(qū)感受到前所未有的重視。但是特朗普政府的政策轉(zhuǎn)變讓東南亞地區(qū)深刻意識到，美國對本地區(qū)的重視可以“轉(zhuǎn)瞬即逝”，所以面對拜登政府的“訪問外交”，東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人們沒有過于歡欣鼓舞，他們關(guān)注的重點(diǎn)不再是派誰來，而是這些到訪官員的例行講話內(nèi)容是否包含美國的新承諾和保證。2021年12月，布林肯在印尼的發(fā)言就因?yàn)槿狈τ行乱獾膬?nèi)容被認(rèn)為是廢話連篇。①David Hutt, “Washington Needs to Sort Out Its Ambassadors to Southeast Asia,” The Diplomat,January 10, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/washington-needs-to-sort-out-its-ambassadors-tosoutheast-asia/.重拾奧巴馬時(shí)期的“訪問外交”搭配新意不足的地區(qū)承諾正映射出東南亞地區(qū)在美國“印太戰(zhàn)略”中重要性沒有本質(zhì)提升的現(xiàn)實(shí)。

（二）釋放加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與的信號，減少單邊經(jīng)濟(jì)制裁

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”比特朗普時(shí)期更加重視對印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)參與，意欲塑造美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，增加美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)存在是重要一環(huán)。特朗普時(shí)期美國選擇退出TPP 以及對東南亞地區(qū)的越南、馬來西亞、泰國、印尼、新加坡等采取不同類型的單邊措施，降低了美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。根據(jù)伊西斯—尤索夫伊薩克研究所東盟研究中心的《東南亞現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，在2019 和2020年只有7.9%的受訪者認(rèn)為美國是東南亞地區(qū)最有經(jīng)濟(jì)影響力的國家，到2021年則僅剩7.4%的受訪者持這一觀點(diǎn)。與此形成鮮明對比的是，從2019 至2021年，均有超過70%的受訪者認(rèn)為中國是在東南亞地區(qū)最具經(jīng)濟(jì)影響力的國家。②The State of Southeast Asia: 2021 Survey Report, ISEAS- Yusof Ishak Institute, ASEAN Studies Centre, February 10, 2021, p.20, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2021/01/The-State-of-SEA-2021-v2. pdf.

為了恢復(fù)美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力，拜登政府的舉措一方面是給予東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)援助和做出增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與的承諾。拜登政府宣稱已經(jīng)為東盟國家提供2300 萬支以上的疫苗和超過1.58 億美元的援助，幫助這些國家抗擊新冠肺炎疫情。柬埔寨、印尼、老撾、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南等均收到了來自美國的疫苗和資金援助，緬甸也收到2030 萬美元的抗疫資金援助。①US Department of State, “US Support to ASEAN in Fighting COVID-19,” August 4, 2021, https://www.state.gov/u-s-support-to-asean-in-fighting-covid-19/.在拜登親自出席的美國—東盟峰會(huì)中，他宣布美國將投入1.02 億美元用以擴(kuò)大美國—東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，聚焦東南亞地區(qū)從新冠肺炎疫情中恢復(fù)、氣候危機(jī)、經(jīng)濟(jì)增長和人力資本的開發(fā)。②The White House, “Readout of President Biden’s Participation in the US-ASEAN Summit,” October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/readout-of-presidentbidens-participation-in-the-u-s-asean-summit/.這一資金將被用在上述領(lǐng)域，以新倡議的形式開展美國—東盟之間的合作，反映出拜登政府對東盟的重視，以及對東盟在美國“自由和開放”的印太地區(qū)愿景中具有的中心角色。在這一系列未來倡議中，專門設(shè)立有“美國—東盟經(jīng)濟(jì)未來”（US-ASEAN Economic Futures）倡議，在這一倡議之下，美國將向東盟提供1 千萬美元新貸款和1 千萬美元的資助，用以支持美國—東盟在貿(mào)易和創(chuàng)新領(lǐng)域的合作。③The White House, “Fact Sheet: New Initiatives to Expand the US-ASEAN Strategy Partnership,”O(jiān)ctober 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/fact-sheetnew-initiatives-to-expand-the-u-s-asean-strategic-partnership/.在東亞峰會(huì)中，拜登宣布美國將會(huì)打造“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。2021年12月，布林肯訪問印尼期間再度表示拜登政府正在計(jì)劃IPEF，并承諾拜登政府的東盟中心政策將包括美國在地區(qū)內(nèi)更多的商業(yè)和資本投入。④Rizal Ramli, “Blinken in Southeast Asia: Is This the Real ‘Pivot’?” The Diplomat, December 21,2021, https://thediplomat.com/2021/12/blinken-in-southeast-asia-is-this-the-real-pivot/.這一拜登政府反復(fù)提及并多次延遲宣布的經(jīng)濟(jì)框架在2022年5月23日拜登首訪日本時(shí)被正式提出，包括“貿(mào)易，供應(yīng)鏈，清潔能源、脫碳與基礎(chǔ)設(shè)施，稅收與反腐敗”四大支柱，首批成員國為印太地區(qū)的13 個(gè)國家，分別為QUAD 四國，韓國、新西蘭和七個(gè)東盟國家：文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國及越南。IPEF 中超過一半的成員國為東南亞國家，在一定程度上體現(xiàn)出美國對于東南亞國家在地緣經(jīng)濟(jì)層面重要性的肯定。

另一方面，拜登政府有限度地緩和了特朗普時(shí)期對部分東南亞國家采取的強(qiáng)硬經(jīng)濟(jì)單邊措施。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中，越南獲得了較高的重視，是“印太戰(zhàn)略”

中關(guān)鍵國家之一，①Nguyn Khc Giang, “U.S.-Vietnam Partnership Goes beyond Strategic Competition with China,”United States Institute of Peace, April 19, 2022, https://www.usip.org/publications/2022/04/us-vietnampartnership-goes-beyond-strategic-competition-china.拜登政府結(jié)束了特朗普時(shí)期對越南的一些嚴(yán)苛單邊制裁。在特朗普時(shí)期，即便美越關(guān)系進(jìn)一步密切，但是美國財(cái)政部提交至國會(huì)的《美國主要貿(mào)易伙伴宏觀經(jīng)濟(jì)及外匯政策報(bào)告》（Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States，以下簡稱“MFEP 報(bào)告”）中，認(rèn)定越南達(dá)到“2015法案”（2015 Act）的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)“1988 法案”（1988 Act），將越南認(rèn)定為“貨幣操縱國”，②US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2020, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2020-FX-Report-FINAL.pdf.此外還在2020年10月對其展開“301”調(diào)查。在拜登就任之后，美國雖然并沒有完全放棄經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些單邊措施，但是對越南的政策有明顯轉(zhuǎn)變：2021年4月，拜登政府首份財(cái)政部MFEP 半年報(bào)就摘除了越南“貨幣操縱國”的標(biāo)簽；2021年7月，美國貿(mào)易代表處正式宣布結(jié)束對越南的“301”調(diào)查，美國財(cái)政部和越南國家銀行（the State Bank of Vietnam，SBV）就調(diào)查達(dá)成滿意決議。③Office of the United States Trade Representative, “USTR Releases Determination on Action and Ongoing Monitoring Following US- Vietnam Agreement on Vietnam’s Currency Practices,” July 23, 2021,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/ustr-releases-determinationaction-and-ongoing-monitoring-following-us-vietnam-agreement-vietnams.在12月新發(fā)布的MFEP 報(bào)告中，越南被認(rèn)定超過了“2015 法案”的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有被列為“貨幣操縱國”。④US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2021, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2021-FXR-FINAL.pdf.2022年6月發(fā)布的最新MFEP 報(bào)告認(rèn)為越南已經(jīng)不再超過“2015法案”的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，并且美國財(cái)政部通過與SBV 的密切合作，對于越南在財(cái)政部關(guān)切領(lǐng)域取得的進(jìn)步非常滿意。⑤US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” June 2022, p.4, https://home.treasury.gov/system/files/136/FINAL_Spring_2022_FXR.pdf.拜登政府弱化特朗普政府時(shí)期對東南亞部分國家在經(jīng)濟(jì)議題上的強(qiáng)硬態(tài)度，選擇越南這類在“印太戰(zhàn)略”中重要性被明確強(qiáng)調(diào)的國家，不僅釋放美國致力于在未來對東南亞地區(qū)進(jìn)行更多經(jīng)濟(jì)參與的信號，也顯示出拉攏相關(guān)國家以更好地在印太地區(qū)與中國展開競爭的意圖。

（三）繼續(xù)保持美國在東南亞地區(qū)的軍事存在

“印太戰(zhàn)略”是拜登政府與中國展開全方位競爭的重要戰(zhàn)略工具，在其框架之下，“四方安全對話”機(jī)制的升級與戰(zhàn)略核心地位的鞏固、AUKUS 機(jī)制的創(chuàng)建等，展現(xiàn)出“印太戰(zhàn)略”突出安全導(dǎo)向。為了配合“印太戰(zhàn)略”推行，美國在東南亞地區(qū)繼續(xù)選擇從多個(gè)維度保持自身在該地區(qū)的軍事存在，特別突出在海上領(lǐng)域強(qiáng)化與東南亞國家和東盟的合作，彰顯所謂“地區(qū)安全承諾”，其本質(zhì)意圖則是在海上領(lǐng)域形成對中國的威懾。

首先，拜登政府繼續(xù)以開展軍事演習(xí)、與東南亞國家進(jìn)行軍事合作的方式，保持在該地區(qū)的軍事存在。雙邊層面，2021年4月，美國與菲律賓恢復(fù)因?yàn)樾鹿诜窝滓咔槎袛嘁荒甑哪甓嚷?lián)合戰(zhàn)斗訓(xùn)練，重點(diǎn)關(guān)注邊防、反恐和人道主義救援項(xiàng)目；6月，美國批準(zhǔn)向菲律賓出售包括F16 戰(zhàn)斗機(jī)、中程空對空AIM-120 導(dǎo)彈以及雷達(dá)、GPS 導(dǎo)航在內(nèi)的總價(jià)約24.3 億美元的軍備。①M(fèi)ike Yeo, “Philippines Gets Approval for F-16, Missile Buy Worth over $2 Billion,” Defense News,June 25, 2021, https://www.defensenews.com/global/the-americas/2021/06/25/philippines-gets-approved-forf-16-missile-buy-worth-over-2-billion/.8月，美國與印尼進(jìn)行了15年以來規(guī)模最大的聯(lián)合演習(xí)——“哥魯達(dá)之盾”（Garuda Shield），這一持續(xù)兩周之久的聯(lián)合軍演被認(rèn)為穩(wěn)固了美國與印尼之間的防務(wù)伙伴關(guān)系并深化了維護(hù)“自由和開放”印太地區(qū)的合作。②Danielle O’Donnell, “Exercise Garuda Shield 2021 to Build on Enduring Partnership with Indonesian National Army,” US Army, August 6, 2021, https://www.army.mil/article/249135/exercise_garuda_shield_2021_to_build_on_enduring_partnership_with_indonesian_national_army.12月，布林肯訪問印尼期間，將美國與印尼之間現(xiàn)存的海上合作協(xié)議續(xù)簽至2026年。多邊層面，2021年8月，美國與20 個(gè)國家舉行了2021年度多邊軍演“東南亞合作與訓(xùn)練演習(xí)”（SEACAT），共有7 個(gè)東南亞國家——印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南和東帝汶?yún)⑴c，此次演習(xí)目的在于“加強(qiáng)演習(xí)國應(yīng)對共同面對的海上安全議題的互通性，并維護(hù)基于規(guī)則的國際秩序”，③“SEACAT 21 Annual Multilateral Exercise Begins in Singapore,” Naval Technology, August 11,2021, https://www.naval-technology.com/news/seacat-21-annual-multilateral-exercise-begins-in-singapore/.同時(shí)，在此次SEACAT 演習(xí)中，首次有國際組織受邀參與，④這些國際組織包括：聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室（United Nations Office of Drugs and Crime），歐盟泛印度洋關(guān)鍵海上航線（EU Critical Maritime Route Wider Indian Ocean）和國際紅十字委員會(huì)（International Committee of the Red Cross）。以此顯示“對已有規(guī)則、法律和規(guī)范的理解與遵守”。⑤Diana Stancy Correll, “Navy, Partner Nations Launch SEACAT Exercise in Singapore,” Navy Times,August 11, 2021, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2021/08/10/navy-partner-nations-launchseacat-exercise-in-singapore/.

其次，美國保持在東南亞地區(qū)軍事存在除了直接開展雙邊、多邊軍事合作與演習(xí)之外，還有在南海地區(qū)不間斷的?？哲娛聜刹椤⒑叫械取伴g接”方式。在特朗普時(shí)期，因?yàn)榘讓m對南海自由航行的審批方式改變，而使得美軍在南海開展自由航行變得更加容易，美國也以這種方式向東南亞地區(qū)的南海聲索國傳遞對南海爭議的關(guān)切，并始終以此作為挑唆中國與相關(guān)國家關(guān)系的手段，在一定程度上實(shí)現(xiàn)制約中國在東南亞地區(qū)影響力的目的。拜登政府依然熱衷于以這種方式保持美國在東南亞地區(qū)的軍事存在，作為履行所謂“地區(qū)安全承諾”、維護(hù)“自由與開放”印太地區(qū)秩序的方式。在拜登執(zhí)政的第一年，美國的航母打擊大隊(duì)進(jìn)入南海海域10 次，對比2020年的6 次和2019年的5 次有了明顯增加，并且航行線路更加復(fù)雜和不可預(yù)測。過去美國航母編隊(duì)經(jīng)常通過巴士海峽進(jìn)入南海，近期則開始通過菲律賓巴拉望省最南端的巴拉巴卡海峽（Balabac Strait）這個(gè)更加狹窄的水道進(jìn)入南海區(qū)域。①M(fèi)innie Chan, “South China Sea: US Navy Moves Suggest New Approach in Likely Taiwan Flashpoint,” South China Morning Post, January 18, 2022, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3163854/south-china-sea-us-navy-moves-suggest-new-approach-likely?module=perpetual_scroll_0&p gtype=article&campaign=3163854.除了航母群的巡航，拜登政府還提升在南海海域開展海上軍事偵查活動(dòng)的強(qiáng)度。僅在2021年上半年的181 天中，至少有161 天美軍都在南海部署了海洋監(jiān)視船，出動(dòng)率達(dá)到89%，基本沒有空窗期。②《美軍海洋監(jiān)視船對華海上抵近偵察概況|2021年1月—6月》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃，2021年7月15日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626163888。

再次，拜登政府宣稱支持《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）中“海上支柱”（Maritime Pillar）建設(shè)，宣布投入6 千萬美元，用以創(chuàng)設(shè)印太地區(qū)海上新倡議，進(jìn)一步加大對東南亞國家海上安全能力建設(shè)的支持，順勢強(qiáng)化美國在東南亞地區(qū)軍事存在，在海上領(lǐng)域給中國施加更多壓力。新的海上合作倡議主要由美國海岸警衛(wèi)隊(duì)（US Coast Guard，USCG）主導(dǎo)，這些倡議涉及海上訓(xùn)練、能力建設(shè)、國防用品轉(zhuǎn)讓、海上執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域（見表1）。其中有一項(xiàng)倡議是用于“幫助”東盟國家應(yīng)對“非法的、未報(bào)告的以及未經(jīng)管制的捕撈”，該項(xiàng)倡議被認(rèn)為是專門針對中國在區(qū)域內(nèi)的“非法捕撈”。③Trevor Hunnicutt, “With China in Focus, Biden Makes $150 Million Commitment to ASEAN Leaders,” Reuters, May 13, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/with-china-focus-biden-plans-150-million-commitment-asean-leaders-2022-05-12/.

表1 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)主導(dǎo)的美國—東南亞海上新倡議

三、拜登政府東南亞政策展望

拜登政府目前的東南亞政策基本延續(xù)特朗普時(shí)期的政策基調(diào)，將東南亞地區(qū)作為“印太戰(zhàn)略”中的次要核心部分，主要通過增加地區(qū)外交存在、重返東盟主導(dǎo)的多邊機(jī)制、宣布新的援助計(jì)劃、緩和單邊經(jīng)濟(jì)制裁等舉措體現(xiàn)美國對東南亞地區(qū)的重視，對特朗普時(shí)期東南亞政策進(jìn)行有限的調(diào)整。然而這些調(diào)整措施多以彌補(bǔ)特朗普時(shí)期明顯的政策失誤為主，鮮有創(chuàng)新性政策出臺；并且在政策實(shí)施過程中，間或伴隨拜登政府對東盟或東南亞國家的敷衍行徑，使得這些彰顯對東南亞地區(qū)關(guān)注的政策實(shí)效欠佳，并沒有從根本上改變美國在東南亞地區(qū)可信度下降的現(xiàn)實(shí)。

拜登政府東南亞政策在現(xiàn)階段之所以展現(xiàn)出調(diào)整有限、創(chuàng)新不足，與其執(zhí)政時(shí)間不過一年有余有關(guān)，更多的政策調(diào)整需要更長時(shí)間才能逐步展開；但是也與拜登政府沿用“印太戰(zhàn)略”并且沒有切實(shí)提升東南亞地區(qū)在戰(zhàn)略中的重要性密切相關(guān)，從“印太戰(zhàn)略”推出之初，東南亞地區(qū)的重要性就不復(fù)“再平衡”政策之時(shí)。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”的持續(xù)推進(jìn)中，美國東南亞政策將可能出現(xiàn)以下變化：

第一，拜登政府在“印太戰(zhàn)略”框架下將拓寬與東南亞地區(qū)的多邊和雙邊合作。拜登政府最新的《美國印太戰(zhàn)略》報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”）中，提出美國將在健康、氣候與環(huán)境、能源、交通運(yùn)輸、性別平等與公正等領(lǐng)域開展新的高級別參與。在報(bào)告的“印太行動(dòng)計(jì)劃”部分，專門有針對東盟的內(nèi)容，高調(diào)提出將歷史性的首次在華盛頓舉辦美國—東盟特別峰會(huì)，強(qiáng)調(diào)對東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇的參與，尋求與東盟開展新的部長級別合作，落實(shí)超過1 億美元的美國—東盟新倡議；在雙邊領(lǐng)域，美國表示要在整個(gè)東南亞地區(qū)設(shè)立更多的大使館和領(lǐng)事館，重點(diǎn)在加強(qiáng)健康安全、應(yīng)對海上挑戰(zhàn)、增強(qiáng)連通性和深化民眾交流等領(lǐng)域開展雙邊合作。①The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” pp. 15-16.所以，在接下來的一至兩年中，②《美國印太戰(zhàn)略》報(bào)告的“印太行動(dòng)計(jì)劃”明確表明是在接下來的12 到24 個(gè)月中重點(diǎn)實(shí)施這些核心條目（core lines），詳見“Indo-Pacific Strategy of the United States”第15 頁。美國計(jì)劃從多邊和雙邊維度強(qiáng)化與東盟及東南亞國家的多領(lǐng)域合作。

然而，舉辦時(shí)間幾經(jīng)調(diào)整、最后在2022年5月終于召開的“美國—東盟特別峰會(huì)”除了宣布空缺已久的駐東盟大使、決定在2022年11月的美國—東盟峰會(huì)上升級雙方關(guān)系為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”等象征性成果之外，承諾給出的1.5 億美元援助著實(shí)無法令東盟國家印象深刻，并且拜登也沒有在此次會(huì)面中與東盟國家就美國加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)參與的具體計(jì)劃進(jìn)行充分討論，使東盟國家倍感失望。③Jeff Mason, David Brunnstrom and Michael Martina, “US Hails ‘New Era’with ASEAN as Summit Commits to Raise Level of Ties,” Reuters, May 14, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-tellssoutheast-asian-leaders-it-will-be-region-generations-2022-05-13/.受新冠肺炎疫情影響，東南亞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，較低的疫苗接種率更是進(jìn)一步影響了這些國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在疫情影響持續(xù)存在的情況下，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇將一直是這些國家的核心關(guān)切，與域外國家深化經(jīng)濟(jì)合作的重要性更加突顯。在美國缺席亞太經(jīng)濟(jì)多邊合作的5年多時(shí)間里，“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）和東盟提出并主力推進(jìn)的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）紛紛生效，尤其RCEP 的簽署和生效，對亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域內(nèi)貿(mào)易投資便利化等都帶來重要影響。游離于上述經(jīng)貿(mào)協(xié)定之外，使得美國在東南亞地區(qū)的參與顯得更加捉襟見肘。雖然拜登政府致力于將IPEF 作為美國重塑印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的工具，但是拜登政府反復(fù)表示IPEF 不是自由貿(mào)易協(xié)定，不包含且未來也不會(huì)增加對亞洲國家擴(kuò)大美國市場準(zhǔn)入及關(guān)稅減免等內(nèi)容，所以即便IPEF正式推出、包括7 個(gè)東盟國家，看似補(bǔ)齊拜登政府對東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與缺失的政策短板，也并不完全符合東南亞國家的預(yù)期。加之IPEF 與“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃（Blue Dot Network）、“重建更美好世界”（Build Back Better World）兩個(gè)倡議存在重合領(lǐng)域，而這兩項(xiàng)倡議至今沒有產(chǎn)生值得稱道的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，①M(fèi)ohammadbagher Forough, “America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo -Pacific Economic Framework,”The Diplomat, May 26, 2022, https://thediplomat.com/2022/05/americas-pivot-to-asia-2-0-the-indo-pacificeconomic-framework/.未來若無切實(shí)推進(jìn)，IPEF 也可能和上述兩個(gè)倡議一樣淪為“清談館”。②Premesha Saha, “The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF): An ASEAN Perspective,”O(jiān)RFonline, June 25, 2022, https://www.orfonline.org/research/the-indo-pacific-economic-framework/.所以，美國雖然尋求在“印太戰(zhàn)略”下擴(kuò)大與東南亞地區(qū)的各類、各層級合作，但與東南亞國家的核心關(guān)切仍存在一定偏差，后續(xù)各項(xiàng)計(jì)劃與倡議究竟能否順利實(shí)施以及實(shí)施的實(shí)際效果難以預(yù)測。

第二，拜登政府對東南亞地區(qū)擴(kuò)大的參與將會(huì)涉及東南亞地區(qū)不歡迎的領(lǐng)域。拜登政府在報(bào)告中開宗明義，明確“美國是印太國家”，“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、安全倡議的謀劃和推行，不僅意在增加美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、安全存在，更本質(zhì)的意義在于憑借美國主導(dǎo)的規(guī)則、機(jī)制等塑造美國在印太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。意欲重塑地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的拜登政府對印太地區(qū)的關(guān)注領(lǐng)域比特朗普政府更加廣闊，將“增強(qiáng)國家內(nèi)部韌性建設(shè)”置于“促進(jìn)自由與開放印太地區(qū)”的第一部分，與特朗普時(shí)期“自由與開放印太地區(qū)”構(gòu)想中對于這類內(nèi)容模糊的說明大為不同。拜登政府所謂的“增強(qiáng)國家內(nèi)部韌性建設(shè)”包括：在印太地區(qū)內(nèi)，美國要通過投資民主機(jī)構(gòu)、自由媒體和具有活力的“公民社會(huì)”實(shí)現(xiàn)對開放社會(huì)的支持，確保印太地區(qū)政府能夠免受脅迫獨(dú)立作出政治決策；與美國首個(gè)反腐敗戰(zhàn)略一致，在印太地區(qū)，美國尋求推進(jìn)財(cái)政透明以曝光腐敗并推動(dòng)改革；通過外交參與、對外援助以及協(xié)同地區(qū)組織，美國將是強(qiáng)化民主機(jī)構(gòu)、推動(dòng)法治、加強(qiáng)民主治理進(jìn)程的伙伴。③The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.8.由此可見，拜登政府在“印太戰(zhàn)略”中增加了價(jià)值觀外交比重，加強(qiáng)對印太地區(qū)民主、人權(quán)等議題的關(guān)注。這與拜登自就任以來反復(fù)強(qiáng)調(diào)美國政策中民主要素的重要性、高調(diào)舉行民主峰會(huì)等舉措相契合。雖然拜登政府沒有明確指出將在哪些國家實(shí)施上述措施，但是東南亞部分國家向來在民主建設(shè)、人權(quán)保護(hù)等議題領(lǐng)域遭到國際社會(huì)的批評，美國也一直對東南亞地區(qū)進(jìn)行民主與人權(quán)狀況的審查。美國將在這類議題領(lǐng)域加強(qiáng)對東南亞國家的關(guān)注、施加比特朗普時(shí)期更多的壓力，而這些措施很難受到東南亞國家的歡迎。

第三，拜登政府東南亞政策將會(huì)尋求以更多樣的方式維持美國在東南亞地區(qū)的存在。不論是從塑造美國在印太地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位還是從制衡中國方面進(jìn)行考量，東南亞地區(qū)對于美國的重要性都不言而喻，特朗普時(shí)期對東南亞地區(qū)的漠視并不是正確選擇，招致美國國內(nèi)較多批評，其治下美國在東南亞地區(qū)參與度的降低被認(rèn)為給中國—東南亞關(guān)系深化留出較大空間。為了更加有效地將中國在東南亞地區(qū)的影響力“推回去”（push back），在未來一段時(shí)間內(nèi)，拜登政府會(huì)圍繞“印太戰(zhàn)略”，尋求以更多樣方式維持美國在東南亞地區(qū)的存在，比如強(qiáng)化美國與東南亞國家的雙邊伙伴關(guān)系，因?yàn)椴糠蛛p邊伙伴關(guān)系一直缺乏實(shí)際互動(dòng)。這類雙邊關(guān)系深化，會(huì)優(yōu)先選擇“印太戰(zhàn)略”中確定的伙伴國。在2021年8月，美國就與“印太戰(zhàn)略”伙伴國印尼開展了此類互動(dòng)。借助布林肯出訪印尼，美國和印尼舉行了雙方伙伴關(guān)系下的第一次戰(zhàn)略對話，激活雙方在2015年就已經(jīng)建立的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。①US Embassy & Consulates in Indonesia, “Secretary Blinken’s Meeting with Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi,” August 3, 2021, https://id.usembassy.gov/secretary-blinkens-meeting-withindonesian-foreign-minister-retno-marsudi/.鑒于目前拜登政府與東南亞國家進(jìn)行的雙邊接觸較少，未來激活、升級美國與東南亞國家雙邊伙伴關(guān)系的舉措可能會(huì)增加。另外，美國未來可能會(huì)在州層面加強(qiáng)與東南亞地區(qū)的合作，推動(dòng)這類合作的是在美國影響力持續(xù)增長的東南亞裔美國人團(tuán)體和活躍在華盛頓特區(qū)的東盟大使館以及“紐約東南亞網(wǎng)絡(luò)”（New York Southeast Asia Network）等關(guān)注東南亞地區(qū)及美國—東南亞關(guān)系的組織。②Prashanth Parameswaran, “Sustaining Its Commitment to the Region Requires the US to Maintain a Series of Elusive Balance,” The Diplomat, January 28, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/us-southeastasia-strategy-a-balance-of-commitment-approach-under-biden-and-beyond/.因而拜登政府時(shí)期的美國東南亞政策將會(huì)出現(xiàn)一些新動(dòng)向，對美國—東南亞關(guān)系產(chǎn)生顯性影響的因素會(huì)更加多元。

四、結(jié)語

特朗普時(shí)期美國對東南亞地區(qū)的持續(xù)忽視，造成美國在東南亞地區(qū)參與減少、可信度下降，給美國—東南亞關(guān)系造成消極影響，對其“印太戰(zhàn)略”推行造成一定的阻礙，但是也為中國—東南亞關(guān)系深化帶來了空間。拜登政府延續(xù)“印太戰(zhàn)略”，并繼續(xù)強(qiáng)調(diào)與中國的全面戰(zhàn)略競爭，所以在其執(zhí)政的第一年中，為了壓制中國在東南亞地區(qū)的影響力，美國主要以外交領(lǐng)域的高官出訪、總統(tǒng)本人出席東盟系列峰會(huì)等曾在奧巴馬時(shí)期收效良好的方式，展現(xiàn)對東南亞地區(qū)的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)東南亞地區(qū)之于美國的重要性，以期更好地將東南亞地區(qū)納入對華競爭戰(zhàn)略框架中。但是這些聲勢浩大的舉措無法掩蓋拜登政府的東南亞政策既沒有徹底解決特朗普時(shí)期遺留問題，也缺乏創(chuàng)新和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)，特別是拜登政府間或出現(xiàn)的對東南亞地區(qū)和東盟的敷衍行為，也令東南亞地區(qū)國家對這種重視和關(guān)注能持續(xù)多久保有疑慮。2022年2月發(fā)布的拜登政府版本的“印太戰(zhàn)略”報(bào)告中，給予東盟在地區(qū)內(nèi)重要性更高的肯定，提出意欲豐富與東南亞地區(qū)的雙邊、多邊合作。但是即便在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”團(tuán)隊(duì)中有科特·坎貝爾（Kurt Campbell）等“再平衡”政策主要設(shè)計(jì)者，東南亞地區(qū)在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的優(yōu)先級也依然沒有提升到“再平衡”政策時(shí)期的支點(diǎn)地位。

在拜登接下來的任期里，美國的東南亞政策會(huì)在“印太戰(zhàn)略”整體框架下逐步展開，但是對于民主、人權(quán)等議題的高調(diào)態(tài)度、對價(jià)值觀外交的重視，可能會(huì)給拜登政府在東南亞地區(qū)的參與帶來一些阻礙。然而最能給美國—東南亞關(guān)系帶來阻礙的，是美國平衡不好東南亞地區(qū)對于其“印太戰(zhàn)略”有效推進(jìn)具有的客觀價(jià)值和拜登政府對東南亞地區(qū)戰(zhàn)略重要性本質(zhì)上的降級，這二者之間的張力導(dǎo)致了拜登執(zhí)政一年多來，美國東南亞政策實(shí)施中出現(xiàn)不能有效履行對東南亞地區(qū)各種政策宣示的狀況。如果看起來多領(lǐng)域、多層面的地區(qū)參與和承諾經(jīng)常得不到切實(shí)兌現(xiàn)，加之缺乏政策領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新，長此以往，美國在東南亞地區(qū)的可信度將繼續(xù)下降。

在美國更加強(qiáng)調(diào)在印太地區(qū)對中國進(jìn)行遏制并賦予美國東南亞政策更加濃厚的制衡中國“底色”之時(shí)，中國更要堅(jiān)定與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，突出親、誠、惠、容理念的周邊外交方針，保持中國東南亞政策的連續(xù)性，持續(xù)不斷推動(dòng)中國與東盟及東南亞國家關(guān)系走深走實(shí)，即使面對美國“印太戰(zhàn)略”下的多重挑戰(zhàn)，也能維護(hù)中國與東南亞關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展不偏航。