文/禹四明

土地是人類賴以生存與發(fā)展的稀缺資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素。建設(shè)用地是土地利用的一種具體方式，是人類非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速起是建設(shè)用地需求顯著增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。盡管我國(guó)實(shí)施了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但受多方面因素影響，建設(shè)用地供求矛盾與非理性擴(kuò)張問題仍然比較突出。因此，只有嚴(yán)格控制建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張，積極化解建設(shè)用地非理性擴(kuò)張的社會(huì)影響，才能為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

一、城市建設(shè)用地非理性擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。城鎮(zhèn)化在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)造成建設(shè)用地需求規(guī)模的增長(zhǎng)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、政策制度、自然環(huán)境等多方面因素共同作用的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)因素是其中最關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力。

（一）基于建設(shè)用地需求視角的分析

經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張最根本、最直接的動(dòng)力，其中尤以國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)變量對(duì)建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)最為突出。一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。理論界的研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化水平、建設(shè)用地規(guī)模存在正向關(guān)聯(lián)性。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)GDP從2008年的31.9萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2018年的91.9萬(wàn)億元，增幅為188.1%；城鎮(zhèn)化率從2008年底的45.68%增長(zhǎng)到2018年底的59.58%，增幅為30.4%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快是建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。[1]二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。技術(shù)進(jìn)步與比較優(yōu)勢(shì)變化推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是建設(shè)用地的重要需求主體，但不同行業(yè)對(duì)建設(shè)用地的需求不同。一般情況下，相較于重工業(yè)、商貿(mào)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，信息業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對(duì)建設(shè)用地的需求相對(duì)較小。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)GDP中占比已從2000年的84.96%提高至2020年的92.29%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向信息化、數(shù)字化等高新方向發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地依賴程度相對(duì)較低。三是固定資產(chǎn)投資的影響。土地雖然是最重要的生產(chǎn)要素之一，但通常需與其他要素組合才能形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。固定資產(chǎn)投資的過程同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素組合的過程，其必然涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占地行為。我國(guó)固定資產(chǎn)投資規(guī)模從2010年的27.8萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2020年的51.9萬(wàn)億元，增幅為86.7%。因此，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)是我國(guó)近10年建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。

（二）基于建設(shè)用地供給視角的分析

城市建設(shè)用地的供給主要包括“存量供給”和“增量供給”兩種模式。“存量供給”主要通過舊城改造、“開發(fā)商主導(dǎo)”模式實(shí)現(xiàn)，即政府劃定改造區(qū)域，將區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)以優(yōu)惠價(jià)格出讓給開發(fā)商，由開發(fā)商承擔(dān)拆遷安置費(fèi)用，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)，并享受開發(fā)收益。舊城改造可能面臨產(chǎn)權(quán)界定、拆遷安置等復(fù)雜問題，資金投入大，面臨風(fēng)險(xiǎn)高，因此，若非開發(fā)商資金實(shí)力雄厚、舊城開發(fā)潛力大，實(shí)施難度較大。這也是“存量供給”難以滿足建設(shè)用地快速增長(zhǎng)需要的重要原因。“增量供給”通過政府征用土地的方式實(shí)現(xiàn)，屬于政府強(qiáng)制性行為。與“存量供給”模式相比，建設(shè)用地的“增量供給”成本與風(fēng)險(xiǎn)更低、收益更高，地方政府更容易通過征地獲得巨額資金收益，從而彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。因此，如果缺乏約束機(jī)制，“增量供給”容易造成建設(shè)用地非理性擴(kuò)張。[2]

（三）基于土地財(cái)政視角的博分析

在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，GDP增速、招商引資、就業(yè)水平等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是政績(jī)考核的重要依據(jù)，政績(jī)考核結(jié)果較大程度上直接影響地方政府官員的去留與升遷。在此背景下，地方政府官員不僅需要在經(jīng)濟(jì)上為GDP增長(zhǎng)、利稅創(chuàng)收、招商引資而競(jìng)爭(zhēng)，還需要在官場(chǎng)上為職務(wù)晉升而競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，無(wú)論是農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，都必須以土地所有權(quán)變更為前提。作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，地方政府在土地變更中不僅擁有絕對(duì)的決定權(quán)，還能在土地變更過程中獲取絕大部分經(jīng)濟(jì)收益，增加地方財(cái)政收入。與此同時(shí)，具有生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能通過“投資乘數(shù)”而在短期內(nèi)取得立竿見影的經(jīng)濟(jì)效果，還能迅速改善地方就業(yè)現(xiàn)狀，提升民生水平。因而，在多方綜合博的情況下，容易催生土地資源配置的“政府失靈”與建設(shè)用地的“非理性擴(kuò)張”。

二、城市建設(shè)用地非理性擴(kuò)張的社會(huì)影響

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、固定資產(chǎn)投資不斷加大，建設(shè)用地需求增長(zhǎng)與規(guī)模擴(kuò)張是正?，F(xiàn)象與必然趨勢(shì)。然而，建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張可能產(chǎn)生深遠(yuǎn)且不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)影響。

（一）可能造成失地農(nóng)民的數(shù)量增加

建設(shè)用地主要來源于“增量供給”，這不可避免地需要占用耕地資源。盡管在征地過程中，失地農(nóng)民可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償是在政府強(qiáng)制下按“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式、參考土地的既往收益確定的，農(nóng)民失地后則需要按“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，在未來市場(chǎng)購(gòu)買生產(chǎn)資料與生活資料，這難稱公平交易。此外，農(nóng)民一旦失去祖祖輩輩賴以生存的土地，其生產(chǎn)生活方式將面臨諸多挑戰(zhàn)。首先是面臨失業(yè)壓力。土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕作的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地等于失去了最基本的就業(yè)崗位。受文化知識(shí)與技能素質(zhì)的限制，無(wú)地可種的農(nóng)民再就業(yè)難度頗大。其次是面臨更大的生活壓力。農(nóng)民失地后，日常生活開支必然增加，在醫(yī)療、教育、失業(yè)等保障體系不健全的情況下，失地農(nóng)民可能面臨更大的生活壓力。再次是面臨生活習(xí)慣改變的壓力。農(nóng)民長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，在思想觀念、生活習(xí)慣尚未做好充分準(zhǔn)備的情況下，突然因失地而進(jìn)入城市生活狀態(tài)，可能面臨諸多不適。因此，如果不能妥善解決好建設(shè)用地非理性擴(kuò)張所造成的失地農(nóng)民數(shù)量增加問題，可能引發(fā)貧富差距加大、失業(yè)人數(shù)增加、不穩(wěn)定因素增加等社會(huì)問題。[3]

（二）可能造成城市郊區(qū)化與空心化

城市郊區(qū)化、空心化是城市中心地帶因經(jīng)濟(jì)承載量過大、生產(chǎn)生活成本過高而造成城市人口、就業(yè)崗位、配套產(chǎn)業(yè)由城內(nèi)向城外、由中心向邊緣轉(zhuǎn)移的過程。城市郊區(qū)化、空心化是城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要趨勢(shì)，也是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象。然而，我國(guó)的城市郊區(qū)化、空心化是在特殊社會(huì)背景下被動(dòng)產(chǎn)生的，這很大程度上是地方政府追逐政績(jī)的結(jié)果。建設(shè)用地非理性擴(kuò)張，必然伴隨著新增建設(shè)用地的低效利用。一方面，建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張主要存在于城市邊緣地區(qū)，被征地農(nóng)民隨同被征用土地同時(shí)非農(nóng)化。在城區(qū)面積擴(kuò)大的同時(shí)，城市人口數(shù)量雖然快速增加，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高。另一方面，因非理性擴(kuò)張而形成的新增建設(shè)用地價(jià)格相對(duì)比較低廉、市場(chǎng)誘惑力較大，土地出讓后容易成為低密度建設(shè)用地，集約化利用水平較低。因此，建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張是城市郊區(qū)化、空心化問題的癥結(jié)所在。

（三）可能引發(fā)國(guó)家的糧食安全問題

糧食安全問題事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家自立，保持一定數(shù)量的耕地面積是確保國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)。為此，世界上許多國(guó)家都制定了耕地保護(hù)政策。我國(guó)是一個(gè)人多地少、人均耕地面積相當(dāng)有限的發(fā)展中國(guó)家，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不下降有著更重要的戰(zhàn)略意義。然而，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)非理性擴(kuò)張。一方面，這造成了耕地面積的持續(xù)減少。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)耕地面積一直在減少，已由2000年的19.3億畝減至2020年18.65億畝，年均減少300萬(wàn)-400萬(wàn)畝；另一方面，這也造成了耕地質(zhì)量的下降。建設(shè)用地?cái)U(kuò)張主要發(fā)生在城市邊緣與人口密集地帶，所占用的往往是基礎(chǔ)設(shè)施較好、配套建設(shè)較完善的肥沃耕地。因此，建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張是加劇我國(guó)耕地供需矛盾與糧食安全威脅的重要因素。[4]

三、應(yīng)對(duì)建設(shè)用地非理性擴(kuò)張影響的策略

建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張既是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是社會(huì)問題。只有健全土地利用規(guī)劃管理機(jī)制、加強(qiáng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與征用管理、強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障與就業(yè)安置，才能有效減弱建設(shè)用地非理性擴(kuò)張的社會(huì)影響。

（一）健全土地利用規(guī)劃管理機(jī)制

做好土地利用規(guī)劃是保護(hù)耕地、提高建設(shè)用地效率、減弱建設(shè)用地非理性擴(kuò)張社會(huì)影響的基礎(chǔ)。一是要做好土地利用的總體規(guī)劃。首先要提升土地利用規(guī)劃的科學(xué)性，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心，制定土地利用規(guī)劃方案。同時(shí)，要加強(qiáng)“建設(shè)規(guī)劃”與“土地管理”等部門之間的協(xié)調(diào)，做到規(guī)劃與征地、開發(fā)與建設(shè)、管理與監(jiān)督的無(wú)縫對(duì)接。其次要增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的法律效力。土地利用規(guī)劃一旦制定，就應(yīng)該具備法律效力，需要在廣泛宣傳的同時(shí)嚴(yán)格遵循。任何建設(shè)用地的取得與使用都應(yīng)該符合規(guī)劃要求，任何個(gè)人、企事業(yè)單位、政府部門都不能擅改土地利用規(guī)劃。二是強(qiáng)化土地規(guī)劃的公眾參與。首先要培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，既要讓公眾意識(shí)到參與決策是自身的權(quán)益與社會(huì)責(zé)任，也要讓決策者接受公眾參與并釋放權(quán)力，這是公眾參與機(jī)制發(fā)揮效能的關(guān)鍵。其次要提升公眾的參與能力。土地利用規(guī)劃不僅是社會(huì)性較復(fù)雜的工作，更是專業(yè)性較強(qiáng)的工作。只有加強(qiáng)對(duì)公眾的規(guī)劃知識(shí)教育，提升公眾參與規(guī)劃的能力，才能保證公眾參與的效果。[5]再次要優(yōu)化公眾參與機(jī)制，主要是構(gòu)建多元化參與渠道，并將公眾參與制度化、程序化，既要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，也要設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，從而保障公眾參與的權(quán)利，將公眾參與的土地利用規(guī)劃落實(shí)到位、長(zhǎng)期堅(jiān)持。

（二）加強(qiáng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與征用管理

在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地合理需求的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張，加強(qiáng)土地征用管理監(jiān)督。這是減弱建設(shè)用地非理性擴(kuò)張社會(huì)影響的關(guān)鍵。一是完善建設(shè)用地?cái)U(kuò)張監(jiān)控機(jī)制。首先是完善政府監(jiān)測(cè)機(jī)制，主要由各級(jí)土地行政主管部門牽頭設(shè)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)建設(shè)用地的擴(kuò)張進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)管理，保障建設(shè)用地?cái)U(kuò)張合法合規(guī)。其次是完善政府調(diào)控機(jī)制，主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段對(duì)建設(shè)用地的違規(guī)擴(kuò)張進(jìn)行糾正處理。再次是完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，主要是建立健全激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，暢通社會(huì)監(jiān)督信息反饋渠道，群策群力解決建設(shè)用地違法違規(guī)擴(kuò)張的隱蔽性、廣域性、分散性導(dǎo)致的“監(jiān)管難”問題。二是健全土地征用管理監(jiān)督機(jī)制。首先要充分發(fā)揮法制監(jiān)督作用，主要是以法律形式明確土地征用目的與使用范圍，避免濫用“公共利益”侵占農(nóng)民土地。這既是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)，也是控制建設(shè)用地非理性擴(kuò)張的根本。其次要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，主要是規(guī)范公示制度，將征地審批、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等及時(shí)公之于眾，廣泛聽取社會(huì)意見，特別是要認(rèn)真聽取失地農(nóng)民的意見，切實(shí)滿足失地農(nóng)民的合理訴求。再次要充分發(fā)揮基層組織的監(jiān)督作用，確保征地補(bǔ)償方案合理合法，補(bǔ)償資金及時(shí)足額兌付，使失地農(nóng)民比失地前生活質(zhì)量更優(yōu)、幸福指數(shù)更高。

（三）強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障與就業(yè)安置

土地承載著財(cái)產(chǎn)與社會(huì)保障功能，建設(shè)用地的非理性擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)民失去土地，無(wú)法享有土地的財(cái)產(chǎn)與保障功能。因此，在給予失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作。一是健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。首先要強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障法制建設(shè)。農(nóng)民失地是時(shí)代發(fā)展的內(nèi)在需要，是建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的必然結(jié)果，也是農(nóng)民對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出的貢獻(xiàn)。因此，應(yīng)該將建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度納入法制化軌道。其次要強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)，向失地農(nóng)民提供包括住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)在內(nèi)的全面保障，并根據(jù)城市生活需要，提高保障標(biāo)準(zhǔn)與水平，切實(shí)解除失地農(nóng)民的后顧之憂，緩和因建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?jiān)斐墒У剞r(nóng)民增加的社會(huì)影響。二是做好失地農(nóng)民就業(yè)安置工作。首先要鼓勵(lì)創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，持續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)，這主要是利用農(nóng)村豐富的勞動(dòng)力資源，發(fā)展特色手工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)。其次要加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，主要是結(jié)合失地農(nóng)民再就業(yè)方向與個(gè)人的興趣愛好開展專業(yè)技能培訓(xùn)與職業(yè)資格培訓(xùn)，提升其再就業(yè)能力與崗位競(jìng)爭(zhēng)力。再次是完善就業(yè)服務(wù)措施，既要營(yíng)造有利于失地農(nóng)民再就業(yè)的政策環(huán)境、法律體系與體制機(jī)制，也要加強(qiáng)就業(yè)信息網(wǎng)、就業(yè)服務(wù)中心、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等設(shè)施建設(shè)，為失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供全方位、多領(lǐng)域、高效率的服務(wù)。此外，還要為失地農(nóng)民再就業(yè)提供必要的法律援助，并為其創(chuàng)業(yè)提供必要的財(cái)稅支持與金融支持。