楊 平 沈月娣

（1.湖州師范學院教師教育學院，浙江湖州，313000；2.湖州學院，浙江湖州，313000）

隨著“全面二孩”“三胎”政策的施行，家庭人口結構發(fā)生重大改變，許多家庭開始同時養(yǎng)育2～3 個孩子。中小學下午放學后，學生能否按時接送成為困擾萬千家庭的一大難題。多子女局面下，教育的配套資源需求日益強烈。社會上的培訓、托管機構雖然能在一定程度上緩解家長的接送壓力，但這些機構良莠不齊、魚龍混雜，把學生“托付”在那里終究不是長遠之計。伴隨“雙減”政策的落地，學科培訓機構數量驟減，放學后學生的歸屬問題讓家長們更加焦慮。為有效解決這一社會難題，教育部于2017 年發(fā)布《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，鼓勵各地區(qū)開展中小學課后延時服務。此后，全國各地相繼出臺本區(qū)域內中小學課后服務實施意見。但各地頒布的政策文本中，關于課后服務實施的管理細則、服務內容設置、服務期間師資來源等諸方面并未作出具體的要求，導致課后服務的質量遠未達到理想效果。為此，本文以17 個省（自治區(qū)）頒布的課后服務政策文本為研究對象，對政策文本內容進行深度剖析，并客觀審視實踐部署安排，對政策文本中存疑的地方嘗試提出解決策略，以期更好地發(fā)揮中小學課后服務的價值。

一、中小學課后服務政策的內容分析

本研究以中小學課后服務實施意見政策為研究對象，樣本源自教育部官網、各?。ㄗ灾螀^(qū)）教育廳網站、各?。ㄗ灾螀^(qū)）政府網站。取樣時遵循以下原則：第一，將發(fā)文機構限定為各?。ㄗ灾螀^(qū)）的“教育廳”，搜索關鍵詞為“課后服務”“實施意見”“指導意見”；第二，限定政策內容需直接體現各省（自治區(qū)）中小學課后服務的基本原則、服務安排、運行機制、保障措施等。含有“課后服務”字眼的年度工作安排、會議、報告等均不計入本次篩選范圍內。最終篩選出17 份政策文本作為研究對象，包括東部地區(qū)（上海、江蘇、浙江、北京、廣州、河北、山東）7 個省份、中部地區(qū)（河南、湖南、安徽、山西、江西）5 個省份、西部地區(qū)（寧夏、內蒙古、廣西、陜西、四川）5 個省份。以上述17 份政策文本為分析對象，著重從費用收取、內容選擇、師資來源三個層面分析各地課后服務政策的措施。

1.課后服務費用收取

各?。ㄗ灾螀^(qū)）課后服務政策中關于費用收取方面都主張堅持成本補償原則，堅決杜絕以營利為目的。概括起來主要分為三類：（1）免費，課后服務費用由政府主導，不收取家長費用；（2）確有課后服務剛需的地區(qū)費用根據當地的財政狀況決定，政府財政有負擔能力的以財政投入為主、政府無力擔負的由政府、學校、家庭共同分擔；（3）合理收取服務性費用、代收費（見表1）。

從表1 可以看到，各?。ㄗ灾螀^(qū)）在費用收取上都堅持公益、普惠原則，其中上海、河北兩省明確規(guī)定對義務教育階段的小學生免費提供課后服務，切實回應民生需求。江蘇、廣西、四川、山西、內蒙古則采取靈活收費機制，根據所屬地的實際情況，分為政府財政投入為主與政府、學校、家長三方合力負擔兩種方式。寧夏、湖南、廣東執(zhí)行政府、學校、家長共同合理分擔的機制。除此之外，陜西對建檔立卡貧困戶貧困家庭學生，免收費用。浙江對經濟困難學生，參照各地學生自主政策予以支持。

表1 各?。ㄗ灾螀^(qū)）課后服務費用收取情況

2.課后服務內容安排

從所選樣本的政策文本來看，課后服務的內容基本大致分為以下兩類：一類只提供課后延時服務，另一類除課后延時服務外，還提供早、午餐及午休服務。廣東、廣西、山東三省除延時服務外均提供早、午餐及午休服務。安徽、江西兩省對于午餐的供應不作硬性要求，有條件的地區(qū)可以提供該服務。課后延時服務包括學生文化知識學習、文體興趣活動以及拓展訓練等。其中，不少省份還對服務內容進行了細化。江蘇、湖南、四川等地在充分利用校內資源的基礎上也強調校外資源的利用。其中安徽省服務內容劃分得更細，不同學段有不同的任務，同一學段的不同年級又有不同的要求。

3.課后服務師資來源

從文本顯示來看，各?。ㄗ灾螀^(qū)）的課后服務政策文本中師資都有校內資源與校外資源的運用，校內資源多以本校教職工為主，校外資源上各有特色（見表2）。安徽省校外資源是向社會聘用科技類、藝術類專業(yè)人才。廣西省、河北省、河南省校外資源都指出吸納手藝精巧的民間“匠人”、大學生志愿者、余熱尚存的“五老”等。江蘇省除了在校外人員上與上述三省相近外，同時鼓勵學校與（青）少年宮、科技館、社區(qū)活動中心等機構開展合作。在對參與課后服務的人員選用上絕大多數省份都嚴把質量關，明文指出杜絕道德敗壞、品行不端人員。河北省、山西省除了關注道德品行外，對參與人員的身體健康狀況也作了要求。河南省不僅關注參與人員的道德品行，更是從法治層面對參與課后服務的人員提出要求，嚴禁有不良記錄人員參加。

表2 各省課后服務師資來源

二、中小學課后服務政策中存在的問題

各地為落實課后服務紛紛出臺了實施意見，費用收取、時間安排、內容選擇、師資任用等方面都作出了具體規(guī)定，但通過對17 個?。ㄗ灾螀^(qū)）的政策文本解讀發(fā)現存在以下問題：費用收取標準不一、形式多樣；時間安排太過模糊；內容選擇廣泛空洞、流于形式；師資任用標準不明、缺少考核。

1.費用收取標準不一、管理不規(guī)范

學校課后服務作為一種準公共產品，是政府主導的教育服務[1]。但從現有的政策文本來看，首先各地的收費形式存在差異。部分地區(qū)免費；部分地區(qū)以財政為主、家長合理分擔；還有的地區(qū)收取代管費，呈現各地為政的局面。然而，全國各地的經濟發(fā)展水平并不均衡，經濟發(fā)達地區(qū)，財政經費充足，政府能夠能夠兜底保障開展課后服務；經濟欠發(fā)達地區(qū)，政府財政力量難以提供堅實的保障來支付服務所需費用，勢必要由家長承擔費用，這樣就導致課后服務難以有效落實。同時，無形之中會加劇教育不公平的態(tài)勢。

其次，收費標準不一。有的省份按省規(guī)定的收費標準執(zhí)行，例如安徽、湖南、河南等；有的按市縣主管制定的標準收取，比如江蘇、山東、江西等；還有省份的收費標準則由家委會討論決定，例如河南、湖北等。這樣沒有統(tǒng)一標準的收費方式很容易引發(fā)大眾的不滿，教育的公平、均衡再次遭到質疑。且只有少數地區(qū)關注到了貧困家庭的問題，陜西、浙江明確規(guī)定對經濟困難的學生予以特殊照顧。

最后，資金管理不規(guī)范。通過對政策文本的分析發(fā)現，部分省份只提及要收取費用，但收取后的費用如何管理并未作出規(guī)定。其中，廣西、廣東等省份規(guī)定要專賬管理；山東、江西明確指出收支兩條線管理原則；湖南、陜西等省指出要細化各項支出，堅持?？顚Ｓ谩Ｆ渌》輰τ谡n后服務費用收取后如何使用、管理沒有明確的劃分，描述相對含糊。

2.服務內容太過寬泛、流于形式

首先，各?。ㄗ灾鷧^(qū)）的服務內容都是非常寬泛的。主要涉及做作業(yè)、自主閱讀、體育、藝術、科普活動等，絕大多數學校都默契地選擇將第一小時用來做作業(yè)，留給學生一個小時的活動時間。學生已經上一天的課了，課后服務的兩個小時內還要做作業(yè)，很容易讓學生產生學習疲勞感。參與課后服務的老師們也都工作一天了，如果還要盯著學生做作業(yè)也很容易陷入疲憊狀態(tài)。更重要的是盯著學生做作業(yè)的過程中難免會出現“心癢難耐”狀態(tài)，看到學生的錯誤總會忍不住指出并教育，這就與課后服務的宗旨相違背了。

其次，開展社團活動、興趣小組、觀看適宜兒童的影片等活動如果沒有主題的加持，很容易流于形式。課后服務更多的應是培養(yǎng)學生的家國情懷、團隊合作等素養(yǎng)。21 世紀的教育需要培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的人，要堅持立德樹人。應大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，在全國范圍內開展黨史教育學習等，鼓勵學生科技創(chuàng)新實踐。

最后，從17 個?。ㄗ灾螀^(qū)）的政策文本來看，都缺少對服務內容的考核與評估。在確定課后服務內容前應對計劃開展的內容進行評估，評估出哪些內容是有價值、有利于素質教育的落實、有利于學生健全人格的培養(yǎng)的。內容實施之后還要定期對其進行考核，考核合格的繼續(xù)使用，考核不合格的加以改進或用其他內容代替。

3.參加服務人員標準不明、激勵不足

各省份（自治區(qū)）都強調課后服務的參與人員要以學校教師為主，同時可借助社會力量、家長力量。但在參與課后服務人員的選聘上都沒有明確的選拔標準，也沒有考核標準。首先，只有廣西、河北、江蘇、河南、山西等省指出要關注參與服務人員的道德、品行及健康狀況，但也只是籠統(tǒng)地提到，沒有具體的標準。

其次，既缺乏對參與人員的診斷性評價，又缺乏形成性評價。在選拔哪些人可以參與課后服務時沒有可供參考的選拔標準，無法做出診斷性評價。參與過程中也沒有定期的形成性評價來了解哪些人可以勝任工作，哪些人無法勝任工作。更沒有定期的學習培訓安排，課后服務面對的是學生群體，參與人員需要定期學習，更新教育理念。

最后，缺乏相應的激勵因素，導致參與人員的積極性不夠。雖然有部分地區(qū)規(guī)定參與課后服務的教職工工作表現計入其年度考核中，并發(fā)放相應的補助。但物質因素的激勵只是淺層次的，根據赫茨伯格雙因素理論：保健性因素對人的激勵作用遠次于激勵性因素。因此，要想最大限度地激勵教職工參與到課后服務中來，需要在激勵性因素上下功夫，提升教職工的成就感、職業(yè)認同感，讓其從內心覺得參與課后服務是一件非常有意義的事情。提供更有挑戰(zhàn)性的工作機會以及晉升機會，讓教職工的付出獲得等價回報，才能更好地激起教職工的參與積極性。

三、中小學課后服務政策的實踐策略

通過上述分析可以看到，各省份（自治區(qū)）都積極地頒布了課后服務政策，并組織開展了課后服務。但從整體來看，課后服務在各地的實踐仍存在許多需要改進的地方。各地的政策文本應在某些具體規(guī)定上進一步細化，以確保課后服務更好地發(fā)揮功效。

1.確立經費收取標準、建立經費管理體系

首先，在收費主體、收費項目等方面，各地方政府應制定具體的學校課后服務收費管理細則，落實收費保障措施[2]。各地政府根據當地經濟的實際情況確定經費的來源，在能力范圍內最大限度地提供支持。經濟欠發(fā)達地區(qū)難以維持經費，但確有開展課后服務剛需的，可以考慮政府、學校、家庭三方共同負擔，但要列出承擔比例。學校及家長支付的部分費用，政府可以考慮以其他形式來抵消，以此減緩對方的經濟負擔。比如，英國政府會通過托管補助基金（Childcare Grant）、托管券（Childcare vouchers）和稅收減稅（tax credits）等形式來支持家庭托管費用的解決[3]。同時，可以考慮慈善捐助及社會人士捐助等多渠道籌措經費。

其次，制定相關的法律法規(guī)來維護課后服務的有序進行。美國課后服務是一項兒童福利，具有完善的法律法規(guī)、政府強有力的資金支持等特點[4]。聯邦政府頒布的《兒童全面發(fā)展法案》《學齡社區(qū)兒童保育法案》等一系列法案，強調各州和各地區(qū)要關注兒童的全面發(fā)展，根據地方計劃和需求支持學校教育，包括課后教育和暑期學習機會等[5]。只有得到法律及政策上的加持，才能更好地獲得國家、地方的財政支持。有了法律的保障，就可以依法規(guī)范進行。對責權主體、利益相關方的權利和義務作出規(guī)定，學校才可以放開手腳去做，社會才會廣泛參與，家長才能積極配合。

最后，要以《中華人民共和國價格法》和《中華人民共和國消費者權益保護法》等為依據，測算課后服務成本[6]。課后服務費用的收費要做到透明化，收費項目、收費數額都要受到嚴格的監(jiān)督并公之于眾，不亂收一分錢，更不多收一分錢。支出的每一條款項要有明細，資金的用途要據實列支，不能挪作他用，每次收取的費用和資金在使用上要公開透明，建立收費監(jiān)督和評估機制[7]。經費的收支情況定期通過公告欄粘貼、網站公示、家校信息推送等形式，主動接受家長及社會的監(jiān)督。

2.科學設計服務內容、開拓多種實施形式

首先，課后服務不是學校教育的簡單補充，而是為兒童課余生活的豐富、身心的健康發(fā)展提供多樣化的教育活動與機會[8]。學?？梢栽O計開發(fā)興趣類課程群，打造特色課程。杭州市幸福河小學精心策劃舉行了第一屆“幸福課程博覽會”，為學生提供多樣化的課程自主清單，打造幸福河品質的課后服務品牌。博覽會分設了藝術館、探究館、智趣館、手工館、體育館，開展了近百門服務課程。臺州市黃巖區(qū)樊川書院教育集團開設了國學課堂、油畫學習和經典故事課等30 多項特色課程。計劃開展哪些服務內容前一定要對學生、家長展開調查，遵從學生的身心發(fā)展規(guī)律并結合學生的興趣愛好。

其次，打破學校的圍墻，走出校園，開發(fā)第二課堂。21 世紀的教育要培養(yǎng)全面發(fā)展的人，人的全面發(fā)展不僅僅只是智力的發(fā)展，更是志趣、道德等多方面的發(fā)展。學?？芍鲃勇撓诞數厍嗌倌陮m、中小學生社會實踐基地等校外活動機構合作開展課后服務，并發(fā)揮好當地“三館一院”、非遺展示館的作用。山東省科技館充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，通過互聯網+教育、創(chuàng)課等形式與周邊中小學合作，開展一系列呼應時代聲音的科普活動，組織探究體驗式主題活動，以“科學”為主軸為學生開展拓展性、科創(chuàng)性的“校外第二課堂”。北京市史家小學引導不同年級的學生利用博物館資源進行中華傳統(tǒng)文化的學習，并與國家博物館聯合編制了“中國傳統(tǒng)文化——博物館綜合實踐課程”系列課程。

最后，定期評估服務內容質量。課后服務不能只是表面上開展得如火如荼，要真正發(fā)揮它的教育功效。如果沒有定期的評估，很容易造成流于形式的局面。學校要定期通過學生、家長座談會等方式收集學生、家長對課后服務的意見和建議，改進服務內容和形式，不斷提高服務質量[9]。將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入到課后服務內容中，進一步完善學生的德育。昆明晉寧區(qū)在課后服務內容的選擇上力求將中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化引進校園。昆明一小邀請晉寧區(qū)文化館進校開展“非遺文化進校園”系列活動。通過講座、視頻的形式近距離向學生展示晉寧非遺文化，讓學生感知非遺文化的魅力，增強學生的民族自尊心、自豪感。

3.明確聘用條件，鼓勵多主體參與

課后服務是一項增強民眾獲得感、幸福感的民生工程，需要政府、學校、家庭、社會多主體的參與。首先，要有明確的聘用條件，完善資格審查制度。對參與人員的學歷、履歷、有無犯罪記錄、道德品行、身體狀況等方面都要有嚴格的要求。因為，課后服務的服務對象是中小學生，確保他們的人身安全是最重要、最關鍵的。澳大利亞的看護人員需具有資格認定，聯邦政府和地方政府每年都會審核名單；法國規(guī)定托管服務人員必須年滿21 周歲，擁有接待未成年人的資格證書及同等學力資格證，還必須在托管中心實習半年方能上崗[10]。除了對參與服務人員的資格審查外，服務期間也要定期培訓、學習交流。確保服務理念的正確性，服務方法的有效性，排除各種隱患。

其次，教師的積極參與是課后服務的重要保障，為此要采取多種獎勵制度激發(fā)教師的參與積極性，同時保護教師的合法權益。在時間管理上對參與課后服務的教師實行彈性下班制度，保障教師的利益。諸暨市浣東中學開設了針對教師的“學校時間銀行”，將教師參與課后服務的時長計入其工作時長，等教師確有需要時可以向學校提出請假申請，從而消耗相應的“時間儲蓄”。如果對教師的獎勵僅僅只是物質層面的，且還是不能達到理想值的物質，那么正強化的效力就會降低。缺失性需要隨著時間的推移會不同程度地得到滿足，成長性需要是人的終極追求。中小學教師的年齡分布在25～60歲之間，埃里克森的人格發(fā)展理論認為18～30 歲的人面對的是親密與孤獨感，30～60 歲的人面對的是繁衍與停滯感，而在這樣的年齡區(qū)間內尊重與自我實現的需要是最迫切的。因此加大對教師的肯定，讓他們感受到自己被尊重被需求，為他們提供晉升機會，這樣才能更好地激勵教師參加課后服務。

然后，要鼓勵多主體參與到課后服務當中，廣泛動員社會人員、學生家長、高校優(yōu)秀學生等參與進來。美國南印第安納州大學教育系就要求學生必須有參與放學后項目的經歷，這種做法既為放學后項目提供了高素質的教師隊伍，又為未來教師提供了實地訓練的空間[11]。各地的師范院校培養(yǎng)了大批的師范生，這些“準老師”不能只學理論知識，真實的校園工作經歷是培養(yǎng)過程中必須的?？梢越-S 對接工程。既解決了課后服務的師資問題又為學生提供了實踐機會。法國在課后服務工作人員的儲備方面，通過動員已有的人力資源和設立“未來職業(yè)計劃”來穩(wěn)定并壯大參與課后服務的人員隊伍

[12]。同時，退休教師、“五好”老人、民間藝人、能工巧匠、體育教練等等都是寶貴的教師資源，可以采取“請進來”的形式將這些資源引進校園，共同參與課后服務這項教育民生工程。未來社會需要的是全面發(fā)展的人，這些社會人才各有所長，將這些資源引進校園，對學校、教師、學生的成長都有教育意義。

中小學課后服務是造福百姓的民生工程，也是促進學生健康發(fā)展的教育工程，還是學校、社會、家庭多方參與的公共工程。為確保這項造福教育、造福百姓的民生工程真正發(fā)揮效用，政策上的頂層設計一定要清晰明確，只有政策上規(guī)劃到位、方向上引領正確、激勵機制合理有效才能推動這項工程大步向前，才能真正發(fā)揮課后服務的巨大教育價值。