陳廷棟 盛明科

一、引 言

在全面深化改革和從嚴治黨背景下，外部改革風(fēng)險挑戰(zhàn)和內(nèi)部從嚴問責(zé)壓力使一些基層干部在干事創(chuàng)業(yè)中顧慮叢生、瞻前怕后，尤其是有關(guān)干部管理制度設(shè)計和執(zhí)行層面出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象，加劇了部分基層干部不敢擔(dān)當、消極避責(zé)的心理認同，嚴重影響基層改革發(fā)展事業(yè)的總體進程。2016年政府工作報告指出“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟窂娬{(diào)“建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤”，“切實為敢于擔(dān)當?shù)母刹繐窝膭拧?。與中央的重視相一致的是，各地相繼出臺關(guān)于容錯糾錯機制的實施細則，省市縣層面紛紛落地實施，目前從中央到省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五大層級，共有近500份容錯機制的政策文本[1]。在脫貧攻堅、環(huán)境治理和改革創(chuàng)新領(lǐng)域有一批基層干部獲得了容錯免責(zé)，政策效果在一段時間內(nèi)得到證成，有力保障和激勵了基層干部改革創(chuàng)新和擔(dān)當作為之舉。在各地干部容錯機制實踐中，由于所面臨的約束情形與任務(wù)要求不同，以及對上級政策理解和執(zhí)行程度存在差別，干部容錯機制在基層治理中的實效未能充分釋放，干部容錯機制在一些地方成了“墻上畫大餅”?？傮w來看，基層干部容錯機制有效落實情況并不樂觀，“局部空轉(zhuǎn)”“流于形式”已成其客觀現(xiàn)象[2][3]。基層干部容錯機制為何在實踐中會面臨效果不佳或低效運轉(zhuǎn)問題，致因癥結(jié)何在，如何系統(tǒng)有效治理？

容錯糾錯議題在近年來受到學(xué)界普遍關(guān)注，有關(guān)干部容錯機制實踐困境的理論性解釋逐漸增多。在研究視角上，現(xiàn)有研究從微觀場景和宏觀理論視角切入，對干部容錯糾錯形成整體性理論審視和局部性議題深討。在研究方式上，文本和案例分析是主要呈現(xiàn)方式，鮮有量化研究。在研究內(nèi)容上，涵蓋了干部容錯糾錯的概念意蘊、功能定位、問題挑戰(zhàn)和優(yōu)化路徑諸多方面。有學(xué)者從政策文本實證分析出發(fā)，論析了當前容錯糾錯機制難以操作的原因[4]。有研究從制度關(guān)系、核心內(nèi)容、操作程序、運行環(huán)境和設(shè)計視角維度分析容錯機制的實踐困境，解答了容錯機制為何達不到預(yù)期效果[5]，認為當前研究對容錯機制存在偏高的制度期待[6]。有學(xué)者基于避責(zé)理論視角對基層治理中容錯機制低效運轉(zhuǎn)展開理論性分析[7]?，F(xiàn)有解釋不乏真知灼見，為本文研究提供了有益參照和研究切入點，但仍然有待進一步深化。一是相關(guān)容錯機制低效運轉(zhuǎn)的解釋過于碎片化，多從單一維度或機制層面進行剖析，如容錯的典型案例、文本構(gòu)建及啟動難題等；二是容錯機制在基層實踐困境層面的關(guān)照較少，對容錯目標定位、價值功能和優(yōu)化路徑的探討頗多，對基層容錯實踐的指導(dǎo)性和參照性不強；三是容錯機制靜態(tài)表現(xiàn)或功能誤區(qū)的研究，未能有效回應(yīng)容錯機制動態(tài)運轉(zhuǎn)中存在的諸多問題?；鶎尤蒎e機制低效運轉(zhuǎn)受到深層次體制和機制因素的影響，受到?jīng)Q策者和執(zhí)行者之間深層互動關(guān)系和機制運轉(zhuǎn)過程的影響，既有的解釋忽略了對此方面的關(guān)注。本文引入決策過程分析框架，將基層容錯機制運轉(zhuǎn)視為一項決策過程行為，將其分解為決策醞釀、決策制定、決策實施和決策反饋環(huán)節(jié)，考察決策過程中容錯機制運轉(zhuǎn)主體、環(huán)境和執(zhí)行間的互動機制，全過程深入剖析基層干部容錯機制低效運轉(zhuǎn)的致因機理，并提供整合性的治理路徑參照。

二、決策過程框架下的基層容錯機制

在理想狀態(tài)下，決策過程框架下的基層容錯機制運轉(zhuǎn)應(yīng)遵循決策過程的內(nèi)在原則性要求，即遵循決策醞釀的“和恰性”，決策制定的“精準性”，決策執(zhí)行的“匹配性”和決策反饋的“互促性”要求，這些原則要求彼此間相互作用、互為依賴、缺一不可，在彼此共同作用下推動基層容錯機制實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)的目標。

(一)基層容錯機制的內(nèi)涵解析

學(xué)界圍繞宏觀理論緣起、外部構(gòu)建背景和內(nèi)部實踐指向三個層面，闡述了干部容錯糾錯機制實施的目標依據(jù)。在宏觀理論緣起上，實施容錯糾錯機制是馬克思主義認識論和實踐觀在干部管理上的具體運用[8]，源于理性認知的價值局限、寬容理念的價值印證、權(quán)力理性的實踐依據(jù)[9][10]，以及權(quán)責(zé)一致的法治理念、允許試錯的改革邏輯[11]。在外部構(gòu)建背景上，實施容錯糾錯機制是為了配合全面深化改革戰(zhàn)略的推進實施和加強干部隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略謀劃[12]，實現(xiàn)滿足國家治理創(chuàng)新和創(chuàng)設(shè)改革試錯空間[13]。在內(nèi)部實踐指向上，實施容錯糾錯機制是為了激發(fā)干部改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力，治理避責(zé)等為官不為問題[14]，其構(gòu)成建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求、建設(shè)責(zé)任政府的內(nèi)在需要、破解為官不為問題的必然選擇[11][15]。從字面語義上理解，容錯是允許和寬容出現(xiàn)的失誤錯誤，以減少和消退錯誤影響。從容錯實踐看，在改革創(chuàng)新過程中未能實現(xiàn)預(yù)期目標或出現(xiàn)偏差失誤，但符合法律法規(guī)和政策，未謀取私利，無主觀故意，且能及時糾錯改正[16]，可免予追究相關(guān)人員的責(zé)任[17]，構(gòu)成容錯機制的意蘊指向。學(xué)界對上述概念界定尚未形成共識，在作用對象、適用情形上也存在差異。為了回應(yīng)現(xiàn)實的差異性和明確研究對象的內(nèi)涵，本文將基層容錯機制定義為，基層干部在推進改革事業(yè)、治理創(chuàng)新工作中未能實現(xiàn)預(yù)期效果而導(dǎo)致偏差錯誤，依據(jù)相應(yīng)評判依據(jù)、程序和方式，可免除相關(guān)責(zé)任或從輕、減輕處理的制度規(guī)定。這里包含了主體(基層干部)、目的(推進改革和發(fā)展)、事由(對偏差性錯誤，依照規(guī)定來認定性質(zhì))、手段(依據(jù)容錯的評判程序規(guī)定)和結(jié)果(實現(xiàn)容錯免責(zé)或減責(zé)的效果)五個要素，五個要素構(gòu)筑起基層干部容錯機制內(nèi)容，共同作用于基層容錯機制的運轉(zhuǎn)。

(二)決策過程框架與容錯機制運轉(zhuǎn)的適切性分析

作為決策理論學(xué)派的主要代表人物，赫伯特·A.西蒙于20世紀六七年代系統(tǒng)構(gòu)建組織決策理論，并形成了一套有關(guān)決策過程、準則、類型和方法的理論體系。決策過程理論是西蒙決策理論的核心內(nèi)容，揭示出決策原理及要求，并將決策劃分為四個階段：第一階段是“情報活動”，探查環(huán)境，尋求決策的條件；第二階段是“設(shè)計活動”，創(chuàng)造、制定和分析可能的行動方案；第三階段是“抉擇活動”，從可資利用的方案中選出一條特別行動方案；第四階段是“審查活動”，對過去的抉擇進行評價[18](P34)。在西蒙看來，管理過程就是決策過程[19](P6)，決策貫穿管理的全過程，任何作業(yè)開始之前都要先作決策，決策成為管理的核心內(nèi)容。由此而言，決策過程理論與干部容錯機制運轉(zhuǎn)層面具有較強的適切性解釋關(guān)系：其一，干部容錯機制是一項目標明確的行動方案，決策制定過程就是需要有明確的目標，從眾多行動方案中選擇出最優(yōu)方案；其二，干部容錯機制的運轉(zhuǎn)作為一種管理行為，決策在其管理實踐中發(fā)揮著不可或缺的作用，實施干部容錯機制的事前、事中和事后環(huán)節(jié)都離不開決策的介入。

基于西蒙決策過程理論的基本判斷，容錯機制(辦法)的制定同樣類似于一種決策行為，容錯機制的運轉(zhuǎn)過程亦可理解為容錯機制的決策過程，劃分為決策醞釀、決策制定、決策實施和決策反饋四個階段：一是決策醞釀階段，要搜集干部容錯及其環(huán)境信息、尋找問題差距和制定容錯目標；二是決策制定階段，該階段將西蒙決策理論中的擬定計劃和選定計劃階段進行了整合，這意味著對各類容錯方案進行擬定，實現(xiàn)干部容錯機制的最終選擇或制定；三是決策實施階段，將干部容錯機制置于應(yīng)用環(huán)節(jié)去觀察，并檢驗實踐效果，服務(wù)于決策目標的實現(xiàn)；四是決策反饋階段，對干部容錯機制總體運行效果采取考核評價，并不斷修復(fù)完善容錯機制的決策，實現(xiàn)容錯機制決策的動態(tài)優(yōu)化(見圖1)。決策過程的每一階段對應(yīng)著容錯機制運轉(zhuǎn)的階段性預(yù)期和要求，從而決策的全過程架構(gòu)起干部容錯機制的整體運轉(zhuǎn)圖景，實現(xiàn)從整體層面描述和判斷干部容錯機制的現(xiàn)實樣態(tài)。有鑒于此，容錯機制決策的過程性分析為探究基層容錯機制實踐運轉(zhuǎn)提供了整合性的分析框架，從決策醞釀、決策制定、決策實施和決策反饋階段著手，有助于對基層干部容錯機制低效運轉(zhuǎn)呈現(xiàn)全景式、全過程的觀察和分析。

圖1 決策過程框架下基層容錯機制的運轉(zhuǎn)過程

三、決策過程框架下基層容錯機制低效運轉(zhuǎn)的致因機理

從決策過程視角看，基層容錯機制的運轉(zhuǎn)處于漸進式的決策調(diào)適和效用性的加成過程。理想狀態(tài)下干部容錯機制的運轉(zhuǎn)應(yīng)當包括四個環(huán)節(jié)(見圖2)：一是在決策醞釀環(huán)節(jié)，干部容錯機制良善初衷與外部體制、制度、文化環(huán)境要保持和恰的狀態(tài)，構(gòu)成決策設(shè)計的基本價值前提；二是在決策制定環(huán)節(jié)，從眾多容錯備選方案中抉擇出來的決策文本要與現(xiàn)實需求保持精準的對接，任何一項決策內(nèi)容若不能精準滿足現(xiàn)實需求，可能會帶來決策風(fēng)險或決策失敗；三是在決策實施環(huán)節(jié)，容錯實施主體的責(zé)任觀念和執(zhí)行能力要和決策實施的各方面要求相匹配，確保決策執(zhí)行的生命力；四是在決策反饋環(huán)節(jié)，對容錯機制的檢查修復(fù)要及時有效，在漸進完善調(diào)整過程中實現(xiàn)檢查修復(fù)與輻射擴散的相互促進，實現(xiàn)決策在區(qū)域間、層級間和部門間的價值傳導(dǎo)效應(yīng)?，F(xiàn)實來看，作為承載著激勵干部作為、體現(xiàn)組織溫度和優(yōu)化錯誤管理功能[20]的容錯機制，并未能按照決策“應(yīng)然”狀態(tài)充分發(fā)揮出應(yīng)有的決策良效，距離理想狀態(tài)的高效運轉(zhuǎn)目標還存在差距，基層容錯機制運轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)面臨著相應(yīng)的問題，從整體上導(dǎo)致低效運轉(zhuǎn)的困境。

圖2 決策過程框架下基層容錯機制低效運轉(zhuǎn)的機理

(一)決策醞釀：良善初衷與約束環(huán)境難適應(yīng)

1.體制環(huán)境的約束性影響。任何重要決策都離不開大量事實、價值觀、邊界條件和約束條件[19](P20)，因而要對相應(yīng)的環(huán)境因素進行回應(yīng)和選擇。在壓力型體制影響下，基層政府作為國家權(quán)力的末梢更多扮演著決策執(zhí)行者角色，受到上級政治權(quán)力的統(tǒng)治，隨著監(jiān)督體系的強化，受層層權(quán)力和責(zé)任下壓的影響，需要面對較強的政治控制和問責(zé)監(jiān)督。從歷史經(jīng)驗看，我們黨的重要決策建立在集體醞釀和民主討論的基礎(chǔ)上，并充分研判環(huán)境對決策的影響，克服相應(yīng)的障礙，清晰地實現(xiàn)決策目標的制定。客觀來看，決策目標的制定會面臨各種考驗，在壓力型體制和層級化官僚制影響下，基層政府在被賦予公共責(zé)任的同時，被賦予更多條塊責(zé)任關(guān)系的束縛，這要求其高度理性化完成使命任務(wù)，出現(xiàn)錯誤就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)罰。伴隨改革深化及基層社會轉(zhuǎn)型風(fēng)險的加劇，黨和國家愈發(fā)關(guān)注到干部難以在有限的時間和精力中出色勝任相關(guān)任務(wù)，并因害怕創(chuàng)新失誤帶來問責(zé)等負面結(jié)果而滋生消極和保守心態(tài)。于是，激勵干部擔(dān)當作為被提到空前的高度，干部容錯機制也就成了一種激勵改革創(chuàng)新的制度安排。這意味著傳統(tǒng)體制機制要接受容錯機制的新興產(chǎn)物，而容錯機制作為一種以免責(zé)或減責(zé)方式激勵干部手段的出現(xiàn)，勢必與一貫從嚴管理和要求基層干部的體制環(huán)境存在緊張關(guān)系或張力。因此，在基層權(quán)責(zé)關(guān)系不對等的影響下，基層上下級關(guān)系會出現(xiàn)缺乏彈性的僵化現(xiàn)象，不斷出現(xiàn)的剛性任務(wù)和指標規(guī)定讓基層面臨較重的負擔(dān)，基層容錯機制的孕育和實踐備受基層體制機制的約束性影響。

2.制度之間的內(nèi)在性張力。容錯機制是一種肯定性的激勵權(quán)力運行并提升權(quán)力效能的方式，問責(zé)制度則是一種規(guī)范權(quán)力運行并防范權(quán)力風(fēng)險的約束機制[9]。二者在作用方式和功能方面所發(fā)揮的作用不盡相同，基層干部容錯機制在決策醞釀階段不僅要從“寬容”的角度出發(fā)構(gòu)架干部免于處罰的規(guī)定，還要充分考慮“懲戒”的相關(guān)問責(zé)情形，明確二者間的外在邊界和內(nèi)在聯(lián)系，否則就會造成制度間的價值共生沖突，讓所制定的制度面臨先天性障礙。從理論上看，容錯機制決策醞釀環(huán)節(jié)，理應(yīng)讓決策的良善初衷與約束環(huán)境達到高度的和恰性，實現(xiàn)容錯決策朝著合理預(yù)期方向發(fā)展。事實上，制度初衷或使命往往受到一系列彼此關(guān)聯(lián)制度的影響，各項制度間“打架”和“抵牾”的情況往往孕于制度設(shè)計的環(huán)節(jié)，未能處理好制度之間的內(nèi)在張力關(guān)系，如容錯規(guī)定要平衡好與《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等法律法規(guī)的矛盾關(guān)系，有效調(diào)適制度間合理可控的內(nèi)在張力。容錯目標及其相應(yīng)規(guī)定不能背離整體制度體系的價值導(dǎo)向和發(fā)展目標，如基層容錯機制在設(shè)計時存在簡單機械的照搬習(xí)性，忽略相關(guān)制度間不合理的規(guī)定，從而讓容錯機制決策置于失靈的困境，執(zhí)行環(huán)節(jié)也會受此影響而難以推進。

3.容錯的社會認同度不高。受近年來反腐運動和官民沖突的疊加影響，基層社會群眾對干部容錯的認同度仍然有限，特別對“問題干部”被免于處罰帶有不小的疑問。一方面，基層群眾較少有效地參與基層治理實踐，對基層干部工作狀態(tài)及事項要求了解有限，難免對基層政策及執(zhí)行產(chǎn)生一定的誤讀，同時受到反腐敗或糾“四風(fēng)”等從嚴治吏的影響，其負面心態(tài)會產(chǎn)生放大效應(yīng)，形成“干部犯錯就要接受處罰”的刻板印象，導(dǎo)致社會包容性文化培育的氛圍缺失。另一方面，基層干部容錯機制決策醞釀階段面臨層級間和部門間的質(zhì)疑，如這些工作是否成為該單位包庇縱容干部的合理化手段，讓容錯成為縱容錯誤或利益勾結(jié)的保護傘。在推進基層治理任務(wù)時，社會整體容錯文化氛圍和期待不高，會直接影響到容錯機制決策的選擇，原因在于面臨復(fù)雜性和沖突性信息的沖擊，決策者可能會出現(xiàn)錯誤或偏差性解讀。換言之，容錯機制決策醞釀是否有效納入和平衡各利益相關(guān)方最真實的意見，是否有利于營造容錯的社會認同氛圍，構(gòu)成了決策初衷與約束環(huán)境能否達成高度和恰性的關(guān)鍵命題。

(二)決策制定：文本建構(gòu)與現(xiàn)實對接顯矛盾

1.容錯主體權(quán)責(zé)關(guān)系未理順?；鶎尤蒎e機制決策制定意味著容錯文本的出臺，相關(guān)容錯文本規(guī)定是否精準對接干部實際需求，直接決定著容錯機制后續(xù)整體的運轉(zhuǎn)實效。一些地方在容錯機制決策環(huán)節(jié)忽視行動主體間的作用及關(guān)系，對容錯主體與問責(zé)主體之間未作出明確的界定和區(qū)分，對紀檢部門、組織部門等容錯權(quán)責(zé)關(guān)系也未制定出清晰可靠的依據(jù)，很難指導(dǎo)容錯實踐的精準落地。一方面，容錯權(quán)責(zé)關(guān)系直接決定著容錯主體是否有容錯的權(quán)力、能否實現(xiàn)機制決策的預(yù)期目標，讓容錯主體切實擔(dān)負起激勵干部免于處罰的責(zé)任使命。容錯主體被賦予相關(guān)的容錯權(quán)，意味著要對容錯權(quán)力和結(jié)果負責(zé)，容錯權(quán)的行使固然要受到組織內(nèi)外部的有效監(jiān)督。然而，基層容錯文本往往缺乏對容錯權(quán)及其責(zé)任保障和監(jiān)督約束的具體性規(guī)定，這會直接制約容錯主體的行動選擇和執(zhí)行能力。另一方面，容錯主體與其他監(jiān)督主體間的關(guān)系存在解釋不清的問題，容錯主體和問責(zé)主體都歸于同一部門或人員來承擔(dān)，使其遭遇政策目標抵觸或沖突的難題，不同目標壓力導(dǎo)向下的行為模式選擇可能會帶來完全不同的結(jié)果，從而對容錯實踐提出了不小的挑戰(zhàn)。倘若為避免容錯和問責(zé)的解釋權(quán)集中于某一部門，單獨設(shè)定專門性的容錯主體，就須進一步明確和細化容錯主體和問責(zé)主體間的協(xié)調(diào)和溝通機制與權(quán)責(zé)關(guān)系邊界。

2.認定范圍和標準的模糊化。從基層容錯機制文本看，干部容錯堅持以“三個區(qū)分開來”為指導(dǎo)原則，但對于哪些性質(zhì)、類型和領(lǐng)域的過失或錯誤能“寬容”，仍然存在寬口徑的宏觀性和原則性傾向。有限理性決策者采用的決策機制是基于“滿意”而非“最優(yōu)”的原則[19](P112)，由于決策者的知識儲備、認知水平和所掌握的信息是有限的，一些容錯范圍遠遠超出改革發(fā)展和創(chuàng)新工作的適用初衷，而且所涵蓋的事項要么過于寬泛而缺乏操作參考，要么過于窄化和細化而“掛一漏萬”。一些文本中容錯標準也過于模糊，對于何種狀態(tài)和觸發(fā)標準下才可啟動容錯機制缺乏清晰、可操作的規(guī)定，這勢必會讓容錯主體產(chǎn)生迷茫心理。雖然，地區(qū)間固然有目標驅(qū)動和發(fā)展的差異，對于容錯情形和標準也各有側(cè)重和取舍，但現(xiàn)實中一些相近地區(qū)干部容錯規(guī)定在情形和標準認定方面存在較大的差別，這會導(dǎo)致干部因同一過失問題在本街鎮(zhèn)可能會受到處分，但在其他街鎮(zhèn)可能會免于處分，難免讓干部對容錯機制產(chǎn)生一定的認識誤區(qū)。差異性較大的干部容錯機制不利于地方整體性和統(tǒng)一性的發(fā)展，帶來操作層面較大尺度的自由裁量彈性，各地操作主體很難吸收彼此間有益的容錯經(jīng)驗。

3.操作程序和手段的同質(zhì)化。容錯機制決策制定環(huán)節(jié)，往往對容錯事項或標準進行具體性或針對性的設(shè)計，以便符合地區(qū)發(fā)展的實際，這也遵循差異化設(shè)計容錯機制的原則。從現(xiàn)有基層容錯機制文本看，一些容錯操作程序和手段往往直接照搬上級部門或其他地區(qū)的規(guī)定，沒有區(qū)分重點適用領(lǐng)域、重點適用對象，一些地方容錯操作規(guī)程存在機械性模仿和同質(zhì)化吸收的問題。隨著容錯機制自上而下的強力推廣，受到治理慣性的影響，基層容錯機制決策在同質(zhì)化吸收基礎(chǔ)上形成難以有效操作的規(guī)定，不易精準有效指導(dǎo)容錯的實踐。例如，一些容錯規(guī)定中容錯申請、審核、認定、實施缺乏操作性的具體性指導(dǎo)和補充性說明，讓容錯主體和對象都較難從中找到行動依據(jù)而無法有效參與容錯認定，一些不符合本地實情的容錯規(guī)程或細則勢必會阻礙本地容錯實踐進展，導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。此外，一些容錯操作程序設(shè)置較為復(fù)雜，相關(guān)操作啟動的門檻較高，相關(guān)容錯的保障性舉措較少，缺乏配套的容錯操作方案或救濟規(guī)定。條件要求過高而保障不足的容錯機制決策很難真正發(fā)揮激勵干部擔(dān)當作為的實效性。

(三)決策實施：觀念能力與有效運作不匹配

1.容錯主體責(zé)任觀念的弱化。容錯機制決策實施環(huán)節(jié)旨在實現(xiàn)主體觀念和行動能力與有效運轉(zhuǎn)之間高度的匹配性，然而，受決策制定及環(huán)境風(fēng)險因素的影響，容錯機制的實踐運轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)高效目標。在監(jiān)督體系強化和條塊任務(wù)壓力傳導(dǎo)的影響下，基層容錯主體可能會滋生不敢負責(zé)或不愿負責(zé)的干事心態(tài)，不斷弱化自身的責(zé)任觀念，導(dǎo)致容錯機制運轉(zhuǎn)的不暢或低效。一方面，相關(guān)容錯規(guī)定的不合理或不完善讓基層容錯主體面臨執(zhí)行困境，在上級高壓問責(zé)和監(jiān)督的條件下，容錯主體會發(fā)生趨利避害的價值判斷，選擇避責(zé)傾向的行為模式，導(dǎo)致責(zé)任觀念的弱化，制約基層容錯實踐的良性運轉(zhuǎn)。另一方面，上下級部門對容錯事項或目標存在認知判斷和行為選擇的差異，對錯誤緣起、行為定性、處理意見等問題存在不同認知和判斷[1]，基層容錯主體不得已遵從和依附上級部門的容錯判斷及選擇，使基層容錯主體喪失容錯的主動性和積極性，某種程度上導(dǎo)致其責(zé)任觀念的弱化，這是由于相關(guān)容錯工作的話語權(quán)被上級決策部門牢牢掌握。

2.容錯主體容錯能力的受限?；鶎尤蒎e主體在科層組織中要接受上級部門的監(jiān)督和約束，由于容錯權(quán)的授予要經(jīng)過上級部門的嚴格規(guī)定和限制，基層容錯主體往往缺乏強有力的容錯權(quán)，加之容錯規(guī)定的模糊性，使容錯行動面臨諸多的限制，難以真正釋放容錯的預(yù)期效能。基層容錯主體不僅面臨權(quán)力的擠壓風(fēng)險，還受到容錯工作的現(xiàn)實考驗，在處理涉及干部切身利益的事情時往往因為缺乏足夠的指導(dǎo)和保障機制顯得力不從心，不敢觸及利益糾葛事項，也不敢對自身作出的容錯決定承擔(dān)責(zé)任，多數(shù)基層容錯工作流于形式、忙于空轉(zhuǎn)，基層容錯主體也難以從中培養(yǎng)容錯的工作能力，使容錯工作與有效運轉(zhuǎn)的初衷漸行漸遠。在基層負擔(dān)較重和上級考核問責(zé)過頻條件下，基層容錯主體也要承擔(dān)大量執(zhí)行性或事務(wù)性工作，花費較多時間和精力投入各類考核、填表事項，無形中擠占了干部的政策學(xué)習(xí)時間和業(yè)務(wù)培訓(xùn)時間，容錯工作業(yè)務(wù)缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，久而久之會使容錯工作能力受到限制。此外，基層容錯主體在無經(jīng)驗依循的情況下，加之在容錯問題上缺乏上級指導(dǎo)，一旦對基層干部過錯情形缺乏具體性和針對性分析，就很難作出客觀性和精準性的研判。

3.容錯主體宣傳引導(dǎo)的缺位。個人因客觀風(fēng)險或主觀無能，在與環(huán)境相互作用中無意識地偏離既定目標或標準的過程時[21]，組織要從錯誤反思中獲利，就需對錯誤有更積極的態(tài)度[22]。容錯主體要承擔(dān)起組織容錯氛圍營造的責(zé)任，發(fā)揮容錯的激勵相容效能，使組織成員切實感受到容錯的組織溫度和激勵導(dǎo)向。然而，基層干部容錯主體受制于基層政府中心工作的限制，承擔(dān)大量的執(zhí)行工作，在注意力投入有限的條件下難以有效投入更多的時間和精力謀劃容錯工作，對容錯工作也缺乏相關(guān)的政策宣傳和解讀引導(dǎo)。一些容錯主體對容錯工作的認知和定位存在偏差，依賴于容錯的事后啟動和處置，將整體工作注意力放置于程式化的容錯程序操作之中。這會讓容錯主體陷入容錯機制傳達和落實的路徑依賴，忽略容錯事前的宣傳和引導(dǎo)工作，造成容錯相關(guān)分管部門對該項工作較為了解，其他部門干部知之甚少的局面，不利于容錯激勵氛圍的整體性營造。容錯宣傳也與基層政府整體政績觀息息相關(guān)，一旦忽視改革創(chuàng)新發(fā)展進程中容錯激勵的重要性，一味強調(diào)容錯工作要服從和讓位于中心工作，部門整體容錯氛圍就很難得到營造，容錯主體就很難推進容錯的宣傳引導(dǎo)工作。

(四)決策反饋：檢查修復(fù)與輻射擴散相脫鉤

1.容錯工作考核評價趨于封閉。在基層容錯機制實施之后，還要從檢查修復(fù)和輻射擴散兩個方面具體把握容錯機制的反饋環(huán)節(jié)，持續(xù)向善的決策在反饋階段會實現(xiàn)檢查修復(fù)和輻射擴散的互促性，讓決策生命力和作用力得到長期性的彰顯。對基層容錯機制實施的考評是檢驗和評價容錯機制決策的關(guān)鍵一環(huán)，也構(gòu)成是否調(diào)整優(yōu)化下一階段容錯機制決策的重要依據(jù)。當前，不少基層容錯工作考評存在封閉運行的問題，容錯過程和結(jié)果很少對社會進行公開，相關(guān)考評工作停留在政府內(nèi)部，對于容錯工作表現(xiàn)優(yōu)劣的干部也尚未進行結(jié)果公示。這些工作基層政府往往視為自身的常規(guī)性工作，容錯考評主體會選擇性地忽視結(jié)果公開的必要性和重要性，對于容錯結(jié)果或考評結(jié)果的應(yīng)用情況缺乏公開性說明，這在很大程度上使干部群眾不了解基層容錯工作的整體成效，基層容錯工作進展難以被社會各主體所熟知。此外，容錯工作考評過程忽視群眾和第三方機構(gòu)等主體的參與，相關(guān)評價意見更多集中于上級主管部門或領(lǐng)導(dǎo)班子?？陀^而言，當前容錯考評缺乏一定的社會參與度，難以發(fā)揮群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的功效。

2.容錯案例宣傳輻射效應(yīng)欠缺?；鶎尤蒎e機制決策施效的重要途徑離不開容錯主體對容錯案例的提煉和宣傳，以案例宣傳來創(chuàng)造性彌補容錯機制運轉(zhuǎn)的不足，引導(dǎo)容錯形成可操作、可推廣的實踐經(jīng)驗。不少基層的容錯案例宣傳輻射效應(yīng)仍然欠缺。一是部分容錯主體對容錯案例的提煉和總結(jié)不夠深入，對于容錯激勵與推動發(fā)展的關(guān)系缺乏整體性研判，未抓牢營造濃厚容錯激勵氛圍的目標，不善于合理利用容錯案例激勵廣大干部，尚未形成體現(xiàn)亮點或有待推廣的容錯典型案例，從而難以從實踐入手發(fā)揮案例正向激勵的功效。二是部分基層容錯主體對容錯案例宣傳的觀念意識不強，或囿于容錯環(huán)境壓力等因素，對僅有的容錯案例缺乏公開的正向宣傳，案例的宣傳輻射效應(yīng)缺乏現(xiàn)實的運作基礎(chǔ)。三是部分基層容錯主體在案例宣傳時產(chǎn)生了預(yù)期外的偏差性影響，其所塑造的容錯案例不適合指導(dǎo)容錯工作的推進，相關(guān)容錯案例脫離了容錯情形和標準的規(guī)定，這會使干部產(chǎn)生質(zhì)疑，從而影響部門整體容錯的氛圍。

3.容錯機制動態(tài)更新調(diào)整滯后?；鶎尤蒎e機制決策反饋環(huán)節(jié)意味著對容錯機制決策提供相應(yīng)的反饋信息，包括經(jīng)驗積累、問題剖析和改進思路等內(nèi)容，從而幫助容錯機制決策實現(xiàn)新的改進，帶動容錯決策與實踐發(fā)展的雙向互促。當前，一些基層容錯機制決策反饋效果十分有限，對容錯機制動態(tài)更新調(diào)整較為滯后。一是容錯主體對反饋結(jié)果缺乏足夠的重視和應(yīng)用，強調(diào)容錯的現(xiàn)有成績而不注重容錯機制的長效發(fā)展，使容錯機制長期置于某種低效運轉(zhuǎn)的狀態(tài)而難以跳脫現(xiàn)有的束縛。二是容錯主體囿于容錯實踐經(jīng)驗和能力，不善于對容錯機制實施效果展開評價和反饋，也不善于利用其他主體考評結(jié)果，未適時制定出合理的容錯改進方案，忽視了容錯機制改進的及時性、有效性。三是容錯主體不善于從錯誤中反思和學(xué)習(xí)，將容錯的實施障礙歸因于各類客觀性的條件，忽視自身參與決策優(yōu)化的重要性或能動性，這在很大程度上會導(dǎo)致基層容錯機制低效運轉(zhuǎn)。

四、決策過程框架下基層容錯機制低效運轉(zhuǎn)的整合治理

基于決策過程框架，基層容錯機制跳出低效運轉(zhuǎn)的困境，實現(xiàn)理想狀態(tài)下高效運轉(zhuǎn)的目標，就須從決策的醞釀、制定、實施和反饋全過程著手，思考整合性和針對性的治理策略，進一步明晰容錯機制初衷、完善容錯文本建構(gòu)、重塑容錯觀念能力和注重容錯反饋檢查，從而充分釋放基層容錯機制運轉(zhuǎn)的激勵性和實效性。

(一)明晰容錯機制初衷，有力破除外部約束藩籬

基層容錯機制決策醞釀環(huán)節(jié)要處理好決策目標與環(huán)境、信息和需求、沖突和統(tǒng)一的關(guān)系，為決策成功制定和實施奠定堅實基礎(chǔ)?；鶎尤蒎e機制作為新興事物，其衍生和應(yīng)用有著強烈的社會現(xiàn)實需求。但是，其與環(huán)境之間的緊張和沖突關(guān)系也充斥在決策醞釀和實施等環(huán)節(jié)，這些問題天然地挑戰(zhàn)和制約著容錯機制的運轉(zhuǎn)成效。從實踐來看，基層容錯機制尚未達到應(yīng)然層面的理想狀態(tài)，在機制決策醞釀中所面臨的諸多外部約束藩籬亟待破除。因此，要重新審視基層容錯機制決策醞釀過程，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步明晰容錯機制的構(gòu)建初衷和使命，從激勵層面著手營造有利于容錯機制運轉(zhuǎn)的外部環(huán)境。一是堅持基層容錯激勵的鮮明導(dǎo)向，聚焦激勵干部跳出不敢創(chuàng)新、擔(dān)當或不愿作為的目標和功能指向，將容錯機制的鮮明價值主線貫穿于基層工作全過程。要引導(dǎo)容錯機制有機融入體制機制環(huán)境，有力調(diào)適壓力型體制下基層權(quán)責(zé)失衡關(guān)系，重構(gòu)條塊任務(wù)束縛下基層“唯令是從”的消極承擔(dān)者或執(zhí)行者角色，使容錯機制賦予基層彈性和靈活性治理的空間，實現(xiàn)容錯激勵與推動發(fā)展的良性互動。二是理順容錯與問責(zé)等制度或法律法規(guī)的關(guān)系，平衡好容錯免責(zé)與問責(zé)糾責(zé)目標指向的沖突，處理好容錯決策價值判斷和事實判斷的關(guān)系，引導(dǎo)容錯機制決策服務(wù)于基層治理制度體系現(xiàn)代化建設(shè)，整合制度間共生共存的關(guān)系，引導(dǎo)制度體系發(fā)揮合力。三是引導(dǎo)社會包容性文化的建設(shè)，既要積極宣揚推進改革創(chuàng)新和擔(dān)當作為的現(xiàn)實意義，也要認清改革創(chuàng)新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，識別外部環(huán)境復(fù)雜深刻的變化，厘清各類艱巨繁重任務(wù)的影響。在這些難以預(yù)料的因素沖擊下，加之個體觀念意識和能力素養(yǎng)不適應(yīng)外部變化的影響，基層干部推進工作難免出現(xiàn)失誤?！皯颓氨押?，治病救人”，是我們黨對犯錯誤同志的一貫方針。立足改革發(fā)展新階段，我們既要堅持懲戒的剛性手段，教育引導(dǎo)干部，也要遵循客觀事實和行為意愿的判斷，推進容錯免責(zé)的柔性手段，激勵引導(dǎo)干部，使二者共同致力于推動發(fā)展的目標。四是要以客觀真實的宣傳和教育手段，引導(dǎo)廣大干部群眾理解改革發(fā)展的不易，認同改革發(fā)展的目標，寬容改革發(fā)展的失誤，自覺同勇創(chuàng)擔(dān)當善為的干部站在一起，在全社會進一步營造基層改革發(fā)展的容錯激勵氛圍。

(二)完善容錯文本建構(gòu)，精準對接干部實際需求

基層容錯機制的決策制定意味著容錯文本的構(gòu)建過程，基層容錯文本的不完善直接制約了容錯機制運轉(zhuǎn)的實效性?，F(xiàn)有容錯文本尚未按照理想狀態(tài)實現(xiàn)同基層干部實際需求的精準對接，基層容錯工作在尚不完善的文本指導(dǎo)下勢必會陷入低效的運轉(zhuǎn)，對此要施加針對性的良善之策。一是規(guī)范和理順容錯主體間權(quán)責(zé)關(guān)系，明確容錯主體構(gòu)成和權(quán)責(zé)劃分，防止容錯工作流于形式。在容錯文本構(gòu)建時，要充分考量紀檢部門、組織部門和人事部門等部門的分工合作關(guān)系，明確基層容錯主體定位，為防止現(xiàn)有部門的權(quán)力集中、人員緊張和政策沖突等問題，在劃定容錯責(zé)任承擔(dān)主體的同時，還可配備專業(yè)化力量輔助參與容錯工作，建立健全容錯主體與職責(zé)緊密聯(lián)系部門的溝通和互助機制。在明確容錯主體后，要設(shè)定容錯相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，堅持“權(quán)責(zé)相適、激勵相容”原則，補齊容錯主體權(quán)責(zé)短板，在有效監(jiān)督基礎(chǔ)上賦予容錯主體一定獨立性和自主性的行為空間，謹防上級或同級領(lǐng)導(dǎo)人治化色彩的干預(yù)行為。二是把準容錯情形和“關(guān)口”，堅持動態(tài)化和協(xié)調(diào)化的方式及時推進容錯正面清單和負面清單管理。囿于認知的有限性、環(huán)境變化的復(fù)雜性和容錯事項的碎片化，在基層可實施容錯適用情形的申請報備機制，動態(tài)調(diào)整和更新優(yōu)化基層容錯的適用范圍和具體情形。在堅持“三個區(qū)分開來”原則指導(dǎo)下，聚焦基層改革事業(yè)、治理創(chuàng)新工作等領(lǐng)域，依據(jù)對“公心與私心”“主觀與客觀”“情與法”“惡與善”等矛盾關(guān)系的精準識別，結(jié)合基層發(fā)展的實際需求，進一步完善容錯范圍和情形的規(guī)定，明確啟動容錯的觸發(fā)標準，防止錯誤識別范圍和認定標準的模糊化。三是細化和規(guī)范容錯的操作程序和手段，動態(tài)對接基層容錯環(huán)境需求，制定切實可行、行之有效的操作規(guī)程，防止簡單化或機械式照搬。來自組織內(nèi)或組織外的各種信息源、目標依據(jù)和限制條件，可為分析過程提供輸入[18](P105)，容錯操作規(guī)程分析要充分研判復(fù)雜、分散的信息要素，從而科學(xué)精準地制定容錯評判的依據(jù)、程序和方式，確保容錯主體啟動容錯和容錯對象申請容錯都能做到有章可循。容錯規(guī)程要克服操作性弱、啟動門檻高等問題，要讓操作規(guī)程服務(wù)于容錯實踐的有力運轉(zhuǎn)。

(三)重塑容錯觀念能力，扎實推進機制發(fā)揮實效

基層容錯機制彰顯良效的關(guān)鍵在于容錯機制決策實施環(huán)節(jié)，容錯主體在容錯機制操作中受制于觀念、能力和行動等方面的束縛，使容錯機制走向低效運轉(zhuǎn)的困境。從決策實施環(huán)節(jié)看，干部勇于擔(dān)當作為的基本前提是在改革發(fā)展試錯過程中能夠獲得上級的庇護[23]，提升基層容錯機制運轉(zhuǎn)實效性要重塑容錯主體的容錯觀念和能力，扎實推進容錯主體敢為、愿為和善為。一是引導(dǎo)容錯主體樹立容錯的責(zé)任觀念，克服消極懈怠或避責(zé)不為的心理，要將容錯工作視為激勵改革發(fā)展的關(guān)鍵舉措，強化自身的責(zé)任落實和行動擔(dān)當。在主觀層面強化主體責(zé)任觀念的同時，進一步突破基層體制機制層面的束縛性因素，如充分保障基層容錯主體的容錯認定權(quán)和建議權(quán)，要在賦權(quán)增能改革方面充分釋放基層治理自主性，有效遏制基層容錯難以落地的情形。容錯主體強化責(zé)任紀律意識，既要合理善用手中的容錯權(quán)，又要承擔(dān)起容錯工作的責(zé)任，對容錯結(jié)果積極負責(zé)。二是注重容錯主體強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗積累，切實提升基層容錯工作的能力，讓容錯得以在既定的軌道上高效運轉(zhuǎn)。一方面，要切實減輕基層形式主義負擔(dān)，使基層容錯主體能夠擁有更多時間和精力參與政策學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和技能學(xué)習(xí)，對容錯案例進行集中式學(xué)習(xí)和反思，引導(dǎo)容錯主體善于總結(jié)、善于反思，使容錯工作成效更好地服務(wù)于基層改革發(fā)展大局。另一方面，加強組織培訓(xùn)和集中學(xué)習(xí)，強化部門間的互聯(lián)互通，增強上級業(yè)務(wù)主管部門對下級容錯工作的實質(zhì)性指導(dǎo)，及時糾正各類容錯偏差性行為，從而切實化解容錯工作的難題。三是容錯主體在容錯實施環(huán)節(jié)要強化事前和事中的宣傳引導(dǎo)，及時對廣大干部群眾進行容錯機制解讀和宣傳，及時化解各類有關(guān)容錯的困惑，滿足干部群眾的切實期盼，推動容錯工作更好走深走實，從而在單位內(nèi)營造積極的容錯氛圍。容錯機制宣傳解讀工作是一項利長遠、利發(fā)展的長期性系統(tǒng)工程，切忌盲目性和機械性地推進，警惕宣傳“一陣風(fēng)”或“走過場”的傾向，基層改革發(fā)展的動力和活力得益于容錯氛圍的長期性營造。

(四)注重容錯反饋檢查，有效實現(xiàn)容錯機制優(yōu)化

容錯機制的決策反饋構(gòu)成容錯運轉(zhuǎn)調(diào)整的重要依據(jù)，是容錯機制下一階段決策優(yōu)化的基礎(chǔ)，在現(xiàn)實中尚未達成檢查修復(fù)和輻射擴散的雙向互促，一定程度上制約了容錯機制的高效運轉(zhuǎn)。在決策反饋環(huán)節(jié)，要進一步注重容錯宣傳反饋和檢查修復(fù)，推動容錯機制的運轉(zhuǎn)實現(xiàn)動態(tài)更新。一是強化容錯工作的考評，適度提升容錯考評的透明度，保證容錯工作合法合規(guī)運轉(zhuǎn)，要及時對考評成效作出準確的判斷，以便為容錯機制的高效運轉(zhuǎn)提供優(yōu)化思路。容錯工作考評可充分吸收社會公眾、第三方專業(yè)力量等主體參與，確?？荚u工作的科學(xué)性、客觀性和真實性，讓容錯工作能夠被社會公眾、媒體及時知曉。容錯考評結(jié)果要得到及時的運用，將考評結(jié)果納入干部年度考核或?qū)ｍ椏己酥?，讓考評結(jié)果運用轉(zhuǎn)化為容錯工作求真務(wù)實、真抓實干的強大動力。二是善于提煉總結(jié)容錯典型案例，積極公開推廣宣傳，使容錯激勵和推動發(fā)展成為全社會的共識。除對前期和中期的容錯機制解讀宣傳外，還應(yīng)對后期容錯案例進行總結(jié)，把握案例的普遍性和特殊性關(guān)系，強化以典型案例解釋容錯機制、助推容錯實踐的目的。在容錯案例提煉和宣傳中加強案例學(xué)習(xí)，引導(dǎo)區(qū)域間、層級間、部門間的案例交流和學(xué)習(xí)，形成容錯案例的輻射擴散效應(yīng)。構(gòu)建容錯案例庫，對容錯案例分門別類地進行整理，賦予不同類型或特征案例以相應(yīng)的標簽，在不斷完善案例庫的基礎(chǔ)上不斷清晰容錯邊界和范圍，并以案例庫為經(jīng)驗指導(dǎo)便捷有效地開展相關(guān)容錯工作。三是依據(jù)容錯檢查反饋結(jié)果，對容錯機制及時更新，系統(tǒng)靶向掃描容錯機制運轉(zhuǎn)的不合理項或薄弱項，有針對性地進行診斷和優(yōu)化。容錯機制不是停留于實施階段，也不止于考核評價階段。受制于內(nèi)部條件和外部環(huán)境變化等因素，容錯機制要實現(xiàn)從決策醞釀到?jīng)Q策反饋的程序性運轉(zhuǎn)，也要實現(xiàn)從決策反饋到?jīng)Q策實施的實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。容錯機制的調(diào)整優(yōu)化過程要順應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的需求，在動態(tài)運轉(zhuǎn)中實現(xiàn)新的發(fā)展，更好指導(dǎo)容錯實踐的改進。