汪雪芬 董 明

一、問題提出與研究框架

一個國家的政治文明發(fā)展進程取決于其對民主價值的彰顯程度，落實于其民主制度及實際運行的完善程度。協(xié)商民主便是在現(xiàn)代政治運行尤其在提升民主質(zhì)量方面承擔了重要功能的有效實踐。協(xié)商與決策之間的銜接，以及協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的連接與耦合問題，既是學界重點關(guān)注的議題，也是協(xié)商民主實踐需突破的關(guān)隘。對此，我國一直在探索和創(chuàng)新，并積累了一系列有效做法與經(jīng)驗，黨的十九屆六中全會明確“發(fā)展全過程人民民主”的新要求[1]，使之成為我國人民民主價值與制度框架在操作層面的最新具體化運用[2]。2022年6月，中共中央印發(fā)關(guān)于政治協(xié)商的第一部黨內(nèi)工作條例《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》，明確強調(diào)“貫徹落實發(fā)展全過程人民民主要求，通過黨領(lǐng)導下的政治協(xié)商工作的制度體系和工作機制，提升政治協(xié)商效能”[3]。協(xié)商民主既是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，也是實現(xiàn)“全過程人民民主”的重要途徑，而作為專門協(xié)商機構(gòu)的人民政協(xié)，理應成為推進“全過程人民民主”建設、促進我國民主政治發(fā)展的重要力量。在此背景下，協(xié)商民主的系統(tǒng)化運行被提上議程，尤其黨委政府與政協(xié)協(xié)商銜接機制的完善更是題中應有之義。本文基于推進全過程人民民主的最大現(xiàn)實訴求，以系統(tǒng)視角，基于相關(guān)實踐案例，探討黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接的機制問題。

(一)文獻回顧：關(guān)系互動視角下的協(xié)商銜接研究

當前國內(nèi)外關(guān)于協(xié)商民主銜接問題的研究，主要從功能、過程與行為等視角出發(fā)，探討協(xié)商民主各要素之間的關(guān)系互動問題。

首先，關(guān)于協(xié)商銜接的功能分析，始于哈貝馬斯對協(xié)商民主內(nèi)涵的詳細論述。在哈貝馬斯看來，話語不僅是解決爭端、使集體行動成為可能的手段, 而且是檢驗民主制度、判定其合法與否的手段，由此提出了一種雙軌制民主制度[4]。有學者梳理了協(xié)商民主的價值目標、政治目標與過程目標，尤其側(cè)重于對政治目標——政治合法性重構(gòu)，以及過程目標——達成共識與決策的探討[5](P138)。國內(nèi)學者在國家治理現(xiàn)代化的背景下探討政協(xié)在現(xiàn)代治理中的角色與功能[6]，包括確保政治決策的合法性和有效性[7]，聚集中國現(xiàn)代化國家治理資源[8]，發(fā)揮政協(xié)的社會整合與引導社會參與的功能[9]，從而形成上下互動、左右聯(lián)動的“多維互動”協(xié)商決策體系[10]。

其次，關(guān)于協(xié)商銜接的過程分析，國外學者主要從協(xié)商民主的程序主義角度展開。哈貝馬斯認為，達成一致需要經(jīng)過公民的協(xié)商討論,當政治公共領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)商帶來關(guān)于共同利益和道德的普遍性共識時, 民主得以實現(xiàn),而共識的形成是在一定的論證程序下實現(xiàn)的, 這體現(xiàn)民主的程序主義[11](P368)。程序主義協(xié)商民主的要點在于, 民主要有一個原則上向全體公民開放的政治公共領(lǐng)域,在這個公共領(lǐng)域中要使非正式公眾輿論的形成過程, 成為立法機構(gòu)中正式的公共意志形成過程的基礎[12]。在此基礎上，埃斯特蘭提出了認識論程序主義，民主決策的合法性有一部分來自于它是一個傾向于作出正確決定的程序的產(chǎn)物，因此，程序的民主性與結(jié)果的正確性可以結(jié)合起來，公平與正確可以相互支持，也就是合法性和有效性相互辯護[13](P115)。與國外學者的理論探討取向不同，國內(nèi)學者主要從操作層面討論黨委議事規(guī)則、政府工作規(guī)則與政協(xié)協(xié)商相關(guān)制度規(guī)定之間的銜接程序[14]，以及政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商、政黨協(xié)商、政府協(xié)商、社會協(xié)商等協(xié)商渠道之間的銜接方法[15]。

最后，關(guān)于協(xié)商銜接的行為分析，國外學者主要討論如何在確保公共理性的基礎上進行公共協(xié)商和公共參與[16]，并結(jié)合歐美協(xié)商民主的實踐，提出在程序和操作細節(jié)上對其進行完善的策略，包括公共辯護設計、外部程序與民意測驗等[17](P59-63)。國內(nèi)學者提出要通過健全整合機制，重構(gòu)碎片化的資源，同時發(fā)揮政協(xié)協(xié)商的示范引領(lǐng)作用，引導基層社會廣泛參與協(xié)商，建立多邊對話機制[18]。

既有研究主要從協(xié)商要素的關(guān)系互動視角，對協(xié)商銜接的功能、過程與行為等提供了諸多洞見，但存在視角分散化、碎片化問題。一方面，它們側(cè)重于探討主體間的銜接關(guān)系，對具體的銜接機制研究較少，置于我國語境下更缺乏關(guān)于黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商銜接機制的研究。在我國黨統(tǒng)領(lǐng)一切的總體制度安排下，黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接是促進全過程人民民主的最核心議程。另一方面，社會系統(tǒng)的復雜性對人民政協(xié)協(xié)商民主的適應性提出了更高要求[19]，需要以全過程人民民主來優(yōu)化協(xié)商體系的制度建設及其運行實踐。我們需要將協(xié)商空間中的分散行為連接成公共協(xié)商系統(tǒng)[20]，推進范式更新與整合?；诖?，從系統(tǒng)理論的視角探討黨委政府與政協(xié)協(xié)商的銜接機制，使政協(xié)工作更好融入國家治理，以全過程人民民主的實踐探索提升我國治理現(xiàn)代化的效能，是對既有理論及實踐有價值的必要推進。本文聚焦政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)與黨委政府工作的銜接問題展開探究，提出核心問題：在我國協(xié)商系統(tǒng)中，黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商之間的耦合式連接何以可能？

(二)研究框架與方法：系統(tǒng)視角下的協(xié)商要素耦合

“耦合”本質(zhì)上是討論各相關(guān)系統(tǒng)及系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的有效連接問題，這不僅是政治系統(tǒng)高效運轉(zhuǎn)的重要保證，也是全過程人民民主全覆蓋、全鏈條運行的內(nèi)在要求，黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》和“十四五”規(guī)劃正式提出“系統(tǒng)治理”凸顯有效銜接的重要性，其中，民意與決策的銜接，以及協(xié)商與決策的銜接尤為關(guān)鍵。本文以政治系統(tǒng)與協(xié)商系統(tǒng)理論作為分析資源，深入探究全過程人民民主實踐中黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接這一問題。

首先，從政治系統(tǒng)理論中的民意與決策銜接來看，國家機構(gòu)與公民之間圍繞公共政策所形成的互動及此間的民意需求、支持輸入與政策輸出的過程，形成一個循環(huán)的系統(tǒng)。在此過程中，政治系統(tǒng)與宏觀社會環(huán)境通過輸入與輸出的通道產(chǎn)生互動，形成“反饋環(huán)”，從而確保整個系統(tǒng)保持均衡有效的可持續(xù)運行[21](P31-61)。

其次，從協(xié)商系統(tǒng)理論中的協(xié)商與決策銜接來看，協(xié)商的空間、主體、話語、互動關(guān)系和功能是協(xié)商系統(tǒng)中最關(guān)鍵的要素，它由授權(quán)空間、公共空間等各協(xié)商場域之間的多向有機互動構(gòu)成了系統(tǒng)性整體[22]。其中，諸要素、各空間的關(guān)系耦合尤為重要，這在很大程度上決定了不同協(xié)商領(lǐng)域之間，以及協(xié)商領(lǐng)域與決策機構(gòu)之間是否能形成一種較為適宜的銜接方式，即耦合式連接[23]。該理論試圖解決協(xié)商與決策之間的銜接問題，尤其關(guān)注如何將協(xié)商系統(tǒng)嵌入制度安排，實現(xiàn)協(xié)商系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的連接[24](P66)。

最后，結(jié)合我國政治實踐可知，黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接是政治協(xié)商系統(tǒng)有序運行的核心要素，兩者的銜接耦合水平在很大程度上決定公共決策質(zhì)量。在民意輸入與決策輸出之間，授權(quán)空間內(nèi)的黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商銜接機制發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文結(jié)合政治系統(tǒng)理論與協(xié)商系統(tǒng)理論的資源，納入對我國政治與協(xié)商制度的考量，構(gòu)建了綜合的分析框架(見圖1)。

圖1 系統(tǒng)視角下黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接場域

在我國政治系統(tǒng)中的民意與決策之間，存在諸多子系統(tǒng)，協(xié)商系統(tǒng)便是其中之一，在協(xié)商與決策之間形成銜接。在協(xié)商系統(tǒng)中，存在兩個協(xié)商場域：授權(quán)空間與公共空間。授權(quán)空間是指在黨委領(lǐng)導下所形成的集體決策空間，主要依托于黨政組織系統(tǒng)來運行，運行過程中涉及的協(xié)商行動涵蓋政黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體的互動。鑒于本文主題是討論黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接，這里僅聚焦考察黨委政府與政協(xié)協(xié)商之間的銜接及由此形成的政治協(xié)商系統(tǒng)。公共空間是指社會行為主體進行非正式、非制度化的協(xié)商空間，它不僅涵蓋人民團體、社會組織和基層社會的協(xié)商，還包含一部分政協(xié)協(xié)商，政協(xié)在建言資政、社情民意和協(xié)商調(diào)研等履職過程及其相關(guān)協(xié)商平臺中，需要頻繁與基層社會主體互動，從而將公共空間中的民意吸納進政治協(xié)商系統(tǒng)中。最終通過黨委政府與政協(xié)協(xié)商系統(tǒng)的銜接而形成科學決策，輸出到社會，社會對決策的態(tài)度與評價又會被反饋到民意輸入過程，進入新一輪協(xié)商系統(tǒng)的循環(huán)。

二、黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接實踐：以杭州市為例

作為改革開放以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展最活躍區(qū)域之一，浙江省尤其杭州市的政協(xié)工作實踐探索一直走在全國前列，可謂2022年6月頒布的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》在地方的先行先試，它主要涵括制度、運行、平臺和成果四類銜接，即黨委組織系統(tǒng)的銜接、政協(xié)職能系統(tǒng)的銜接、協(xié)商平臺系統(tǒng)的銜接及協(xié)商成果落實中的系統(tǒng)間銜接。當然，這四種銜接之間并非相互隔絕，而是共處于同一個政治協(xié)商系統(tǒng)，共享諸多協(xié)商空間與資源，從而促成黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商之間的銜接更具可操作性。

(一)制度銜接：黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導組織

制度銜接是指在政治協(xié)商制度的指導下，黨委系統(tǒng)圍繞政協(xié)協(xié)商工作而形成的領(lǐng)導規(guī)則、建立的組織及其實施的行動，包括銜接的制度設計與組織安排。

1.銜接的制度設計：黨對政協(xié)協(xié)商的領(lǐng)導。黨對政協(xié)協(xié)商的領(lǐng)導依托于我國的基本政治制度——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度，即政協(xié)組織運行與政協(xié)協(xié)商制度實踐在黨的領(lǐng)導下展開，在領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系中蘊含黨委與政協(xié)協(xié)商的獨特銜接。在黨委層面，杭州市的典型銜接方式是通過聯(lián)席會議制度來連接黨委與政協(xié)。無論是由市委組織召開的市委政協(xié)工作會議，還是縣區(qū)層面的“四辦”(1)“四辦”是指縣(區(qū))委辦、人大辦、政府辦、政協(xié)辦。主任聯(lián)席會議制度，都明確規(guī)定黨委需要在工作總體布局與議事日程中納入對政協(xié)工作安排，并在必要時邀請政協(xié)主席參與討論重大事項的規(guī)劃與決策。杭州市委領(lǐng)導政協(xié)協(xié)商的制度銜接主要有方向引領(lǐng)、文件規(guī)范、平臺承載、落實推動等。在政協(xié)層面，以團結(jié)與民主為主題，以提高協(xié)商質(zhì)量與效率為手段，以黨委政府工作的推進方向作為政協(xié)工作的錨定方向，使政協(xié)履職始終服務于杭州市經(jīng)濟社會各方面發(fā)展的大局。這一制度安排體現(xiàn)了黨委與政協(xié)協(xié)商的“互嵌”設計，在黨委、政府、政協(xié)的共同努力下，基本形成了黨委領(lǐng)導政協(xié)協(xié)商的較良好氛圍。

2.銜接的組織安排：政協(xié)黨組織的規(guī)范運行。作為黨委領(lǐng)導政協(xié)工作的重要載體與中間機制，政協(xié)黨組織在黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商銜接過程中發(fā)揮著重要作用。杭州市政協(xié)注重完善政協(xié)黨組織的組織建設與制度建設，為黨委組織與政協(xié)協(xié)商的銜接提供常態(tài)化剛性保障。在組織領(lǐng)導方面，杭州市通過黨委工作總體布局、政協(xié)工作會議、政協(xié)黨的建設工作匯報制度等方式來確保黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接，具體落實在文件指導、工作部署、制度建設、聯(lián)系委員等方面。在組織聯(lián)系方面，杭州市政協(xié)重視政協(xié)黨組織與黨員、政協(xié)委員、群眾之間的聯(lián)系，建立并不斷完善政協(xié)黨組成員聯(lián)系走訪約談委員制度及接待和處理委員來信來訪制度，政協(xié)黨組成員到基層調(diào)研聽取當?shù)卣f(xié)委員意見建議、聯(lián)系政協(xié)專門委員會和界別等制度，以及探索建立中共委員聯(lián)系非中共委員等制度，以此促進黨的建設與政協(xié)履職的融合，更好地服務于杭州市發(fā)展。

(二)運行銜接：政協(xié)職能系統(tǒng)的功能發(fā)揮

運行銜接是圍繞人民政協(xié)的主要職責展開的黨委政府與政協(xié)協(xié)商之間的銜接渠道與方式，包括在政治協(xié)商系統(tǒng)、民主監(jiān)督系統(tǒng)、參政議政系統(tǒng)的銜接。

1.政治協(xié)商系統(tǒng)的銜接。杭州市政協(xié)聚焦黨委政府中心工作，充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的功能與優(yōu)勢，將黨委政府的目標與任務轉(zhuǎn)化為社會共識與公共政策，通過常態(tài)化的政治協(xié)商、會議協(xié)商、提案協(xié)商與政府政協(xié)聯(lián)席會議等方式，確保協(xié)商活動的制度化與有效性。一是以溝通的前置性確保協(xié)商議題的公共性。一方面，黨委把政協(xié)的政治協(xié)商納入工作全局進行統(tǒng)一部署，并根據(jù)年度工作重點對需要放在政協(xié)進行協(xié)商的議題進行研究并確定。同時，在市政府市政協(xié)工作聯(lián)席會議中，就全市經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和政協(xié)履職難題進行有針對性的討論。另一方面，政協(xié)黨組需要圍繞黨委政府中心工作和群眾普遍關(guān)心的問題，主動與相關(guān)黨政部門溝通，在充分調(diào)查論證的基礎上向黨委提出協(xié)商議題建議。二是以協(xié)商的主動性保證協(xié)商主體的廣泛性。這里主要指黨委的主動性，即黨委、政府及有關(guān)部門召開相關(guān)重要會議前，根據(jù)需要主動邀請政協(xié)參加，確保協(xié)商于決策之前。有關(guān)部門需要提前向政協(xié)通報工作情況，并提供相關(guān)材料。此外，還有政府重大行政事項決策邀請政協(xié)委員參與、對口聯(lián)系協(xié)商、政府立法協(xié)商等與政協(xié)的主動銜接方式。三是以協(xié)商的程序性確保協(xié)商過程的專業(yè)性。提案是政協(xié)功能發(fā)揮的獨特載體，在對提案協(xié)商辦理的程序規(guī)定中，杭州市不斷完善對黨委政府考核中納入提案辦理情況的評價。比如，杭州市西湖區(qū)除了實行提案的雙向評價機制外，還規(guī)定由黨政主要領(lǐng)導領(lǐng)辦重點提案，并實行“兩上會、兩協(xié)商”，若評價不佳，則重新辦理后再上會。自2020年以來，市政協(xié)積極探索對提案的“全流程數(shù)字化評價”，以數(shù)字化技術(shù)賦能提案辦理的全過程管理，成為浙江省政協(xié)“全省十大創(chuàng)新案例”之首。通過政治協(xié)商系統(tǒng)中的有效銜接，確保了協(xié)商議題的公共性、主體的廣泛性和程序的專業(yè)性，呈現(xiàn)以協(xié)商推動銜接，以銜接優(yōu)化協(xié)商的基本運行特征。

2.民主監(jiān)督系統(tǒng)的銜接。民主監(jiān)督是確保現(xiàn)代民主政治系統(tǒng)良性運行的必要“安全閥”，也是我國政治制度設計中賦予人民政協(xié)的重要職能。民主監(jiān)督系統(tǒng)的銜接指政協(xié)在以意見、批評、建議等方式進行協(xié)商式監(jiān)督時與黨委政府之間產(chǎn)生的溝通與互動，體現(xiàn)在杭州實踐中，主要有三種類型的銜接：一是日常協(xié)商監(jiān)督，主要有會議、提案辦理、社情民意和咨詢問政四種監(jiān)督形式；二是專項監(jiān)督，主要包括專題調(diào)研和民主評議；三是小組監(jiān)督，主要包括視察監(jiān)督和民主監(jiān)督組(員)監(jiān)督。在具體監(jiān)督實踐中呈現(xiàn)三個特征：一是以常態(tài)化監(jiān)督優(yōu)化協(xié)商過程，使政協(xié)協(xié)商過程更為科學、合理；二是以民主化監(jiān)督提升協(xié)商質(zhì)量，實現(xiàn)精準提質(zhì)；三是以專業(yè)化監(jiān)督提高協(xié)商成效，推動改善工作。民主監(jiān)督系統(tǒng)的銜接主要圍繞黨委政府工作的重要議題，靈活采用常態(tài)化、專業(yè)化與民主化等監(jiān)督方式，通過提高黨委政府與政協(xié)協(xié)商銜接的真實有效性，推動黨委政府工作的不斷完善。

3.參政議政系統(tǒng)的銜接。參政議政是政協(xié)發(fā)揮重要功能最廣泛的常態(tài)化職能，通過調(diào)查、考察、提案、建議案、參與協(xié)商、反映社情民意等方式向黨委政府提出意見和建議。這些方式與政協(xié)協(xié)商和民主監(jiān)督的職能在內(nèi)容上存在部分交集，此處僅聚焦論述調(diào)查研究和社情民意兩項職能。調(diào)查研究的銜接是指在實地調(diào)研階段，以座談會、考察調(diào)研、個別交流、網(wǎng)上調(diào)查等方式展開，再根據(jù)調(diào)查目標、主題與形式的不同，邀請政府及相關(guān)部門介紹情況，以便掌握多方面資料，發(fā)現(xiàn)真實問題。社情民意的銜接是指政協(xié)委員以委員工作站、委員工作室與社情民意聯(lián)系點等為平臺，廣泛聯(lián)系所在界別群眾或所在社區(qū)民眾，收集社會關(guān)心的熱點難點問題，了解其真實意愿與訴求，形成社情民意信息，并以委員個人或界別小組的名義，通過市政協(xié)相關(guān)渠道，向市委、市政府和上級政協(xié)反映。參政議政系統(tǒng)的銜接方式，主要借助政協(xié)聯(lián)系社會、觸角廣泛的獨特“生態(tài)”優(yōu)勢，通過對政情的專業(yè)研究和對民情的有效傳輸，協(xié)助黨委政府對自身工作形成更為全面客觀的認知，切實提高執(zhí)政效能。

(三)平臺銜接：協(xié)商平臺系統(tǒng)的社會延伸

平臺銜接主要指除常規(guī)的協(xié)商職能與方式的銜接之外，杭州市政協(xié)著重推進“請你來協(xié)商”與“委員工作站”等創(chuàng)新平臺，通過更豐富的銜接元素，為協(xié)商的資源整合與成效提升提供廣闊空間。

1.“請你來協(xié)商”平臺銜接?！罢埬銇韰f(xié)商”是浙江省政協(xié)2018年開始探索并逐漸在全省大力推廣的地方政協(xié)創(chuàng)新實踐，杭州市政協(xié)順此有效推進了與黨委政府的有力銜接?！罢埬銇韰f(xié)商”平臺中的銜接是杭州市政協(xié)主動對接黨委政府中心工作，以黨政交題、委員薦題、各方征題、政協(xié)選題等多途徑聯(lián)動，經(jīng)此確定協(xié)商議題后，上報市委審核確定，最后納入政協(xié)年度協(xié)商履職計劃。該平臺的銜接方式主要包括橫向銜接與縱向銜接。前者是指黨委政府與政協(xié)及其他相關(guān)社會成員的銜接，后者是指政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商銜接中的不同層級協(xié)商主體的參與和互動?！罢埬銇韰f(xié)商”平臺的銜接與傳統(tǒng)協(xié)商的最大區(qū)別在于，基層社會有更充分的機會參與協(xié)商，圍繞真實且具體的治理難題或重點議題，通過該平臺與黨委政府面對面地有效溝通。它不但給予政府部門、政協(xié)委員與利益相關(guān)者一個平等開放的空間有效表達訴求、切實解決問題，而且成為提升民眾身份獲得感與政治認同感的“重要窗口”，透過這個“協(xié)商有我”的“重要窗口”，一種被重新帶回到政治過程的實在體驗感，既使民眾的利益訴求得到有效表達與實現(xiàn)，更能由此提高其對所置身政治結(jié)構(gòu)與體制的認同感，有助于緩解此前與現(xiàn)有體系之間不同程度存在的張力，促進政治穩(wěn)定和社會的有序發(fā)展[25]。

2.“委員工作站”銜接。一方面，充分發(fā)揮政協(xié)委員貼近基層社會的優(yōu)勢，通過建立委員工作站，密切聯(lián)系群眾，及時收集社情民意，再向政協(xié)組織提出意見建議或經(jīng)由政協(xié)渠道轉(zhuǎn)達黨委政府；另一方面，圍繞黨委政府中心工作和群眾關(guān)心的問題，以組織召開民情懇談會、民主協(xié)商會等方式進行有針對性的協(xié)商與溝通，并將協(xié)商成果報送給黨委政府?！拔瘑T工作站”是以政協(xié)委員為中間節(jié)點，通過深入基層群眾與實踐，實現(xiàn)向上傳達民意、向下傳播共識的雙重目標。

無論“請你來協(xié)商”還是“委員工作站”及此后衍生的民生議事堂、協(xié)商驛站等，都是杭州市政協(xié)在“社會治理重心向基層下移”新態(tài)勢下的功能性優(yōu)化探索，并有望成為帶動整個基層社會治理水平在理念、制度、行動、效能等多維度上協(xié)同提升的公共“路由器”和“提升機”，實現(xiàn)把政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作有效銜接、使政協(xié)制度優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有益探索。

(四)成果銜接：協(xié)商系統(tǒng)間的反饋互動

黨委政府與政協(xié)協(xié)商的三種銜接主要是從制度與過程的角度展現(xiàn)了政治協(xié)商系統(tǒng)的運行路徑，若要讓這一系統(tǒng)的運行形成最終閉環(huán)，還需要在成果轉(zhuǎn)化中實現(xiàn)有效銜接，完成最后“一公里”。杭州市實踐主要從轉(zhuǎn)化過程與轉(zhuǎn)化結(jié)果兩方面完善了這一銜接閉環(huán)。轉(zhuǎn)化過程是以考核倒逼與流程管控確保協(xié)商成果的真實落地。在黨委政府年度目標管理考核及各單位領(lǐng)導的述職述廉內(nèi)容中，納入支持政協(xié)工作實績的考核；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面的主題協(xié)商,要求明確辦理部門、辦理時限和要求，并把協(xié)商建議的報送與黨政部門辦文辦事程序相銜接，實現(xiàn)規(guī)范的交辦督辦。轉(zhuǎn)化結(jié)果是指有效轉(zhuǎn)化為政府決策的結(jié)果管理。近年來，結(jié)合杭州市發(fā)展之所需，市政協(xié)開展了大量主題明確、針對性強的專題協(xié)商，已有相當一部分建議被正式納入市委、市政府的整體規(guī)劃與具體部署。同時，每年由市委、市政府領(lǐng)辦的重點提案得到全部辦復，“委員工作站”的許多協(xié)商成果獲得市領(lǐng)導批示或被政府相關(guān)部門采納。對于確實難以落實的相關(guān)協(xié)商議案等，則必須向案由人正式反饋并予合理解釋。經(jīng)此環(huán)環(huán)相扣的程序可確保整個協(xié)商系統(tǒng)中各主體與要素之間反饋互動的運行不替，進而成為實現(xiàn)我國系統(tǒng)治理的一個重要創(chuàng)新實驗場。

經(jīng)由上述制度銜接、運行銜接、平臺銜接和成果銜接等四大渠道的機制化運行，已初步形成黨委政府與政協(xié)協(xié)商銜接的基本架構(gòu)，在政治協(xié)商系統(tǒng)中發(fā)揮了相應功能。

三、黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接的內(nèi)在機理解析

協(xié)商系統(tǒng)理論在將多元主體、協(xié)商過程與維護公共利益視為協(xié)商民主核心要素的基礎上[26](P3)，提出把不同空間中的協(xié)商行為連接成“公共協(xié)商系統(tǒng)”[20]。我們可以將既有的政治協(xié)商系統(tǒng)分析框架整合成三個維度：要素系統(tǒng)、機制系統(tǒng)和功能系統(tǒng)。其中，要素系統(tǒng)涵蓋了協(xié)商主體、協(xié)商空間與平臺、平等包容的過程、現(xiàn)代信息技術(shù)及協(xié)商效果等部分；機制系統(tǒng)涉及協(xié)商銜接、理性討論、專業(yè)支持等環(huán)節(jié)；功能系統(tǒng)包括公眾支持、公共決策、公共利益與民主共識等基本政治功能[27]。鑒于本文討論的對象是黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接，有必要將要素系統(tǒng)進行簡化，形成銜接機制運行圖(見圖2)，以此解析在系統(tǒng)視角下黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商銜接的機制及其所發(fā)揮的功能。

(一)黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接的機制

杭州市推進協(xié)商系統(tǒng)真正高效、順暢地運轉(zhuǎn)尚有努力空間，但已內(nèi)蘊了對認同、組織、合作、考評等銜接機制的積極嘗試，據(jù)此可以構(gòu)建一個更系統(tǒng)完善的銜接運行流程與機制。

首先，以認同機制維護政協(xié)協(xié)商價值系統(tǒng)。以人民為中心是黨的根本宗旨，維護人民利益是政協(xié)協(xié)商的核心價值追求。在此價值共識的指引下，通過協(xié)商形成制度共識與政策共識，更好地維護公共利益和民主價值，并得到人民的認可和支持，從而更好實現(xiàn)黨的領(lǐng)導地位的鞏固。換言之，立基于人民利益之上的認同機制，使雙方共同致力于經(jīng)由政治協(xié)商系統(tǒng)將民眾訴求轉(zhuǎn)化為公共決策，既提高各協(xié)商主體的參與感與主體性，又使政協(xié)協(xié)商的價值系統(tǒng)順利運轉(zhuǎn)，這是實現(xiàn)黨委政府和政協(xié)協(xié)商工作有效連接的最根本機理。

圖2 黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接機制

其次，以組織機制鞏固政協(xié)協(xié)商制度系統(tǒng)。如果說價值系統(tǒng)為黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接提供方向性指導，那么，制度系統(tǒng)提供運行的規(guī)范性框架使銜接主體能夠在確定的約束中實現(xiàn)連通。這便需要組織機制來框定基本架構(gòu)，即在黨委領(lǐng)導下建立銜接的制度架構(gòu)，通過制定專門的銜接規(guī)則與評價標準，將黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接以制度的形式確定下來，使雙方的主動銜接成為常規(guī)工作方法，進而內(nèi)化為寶貴的民主協(xié)商文化。同時，在這一架構(gòu)的指導下，對原有制度進行銜接與優(yōu)化，即將黨委、政府、政協(xié)三者內(nèi)部的協(xié)商議事規(guī)則打通，銜接成為一套真正規(guī)范、通用、專業(yè)的議事規(guī)則體系，這既是對民主價值的制度化實踐，也是積極推進全過程人民民主的創(chuàng)新性探索。

再次，以合作機制共促政協(xié)協(xié)商的行動系統(tǒng)。在價值系統(tǒng)的指導和制度系統(tǒng)的規(guī)范之下，需繼之以合作機制方能促成協(xié)商行為系統(tǒng)的順利運轉(zhuǎn)，它作為政協(xié)協(xié)商系統(tǒng)的“活化”操作性手段，通過不同主體的行為銜接來確保目標的落實與規(guī)則的執(zhí)行，關(guān)鍵在于協(xié)商程序的完善與踐行。黨委政府和政協(xié)基于相互尊重與平等互動，在各行為主體間建立全過程的充分合作機制，依循明確的操作程序保障政協(xié)協(xié)商系統(tǒng)運行的理性化、專業(yè)化水平，從而在提升決策科學化水平的同時，保證決策得到有效執(zhí)行。

最后，以考評機制優(yōu)化政協(xié)協(xié)商的成效系統(tǒng)。確保政協(xié)協(xié)商的價值、制度與行為系統(tǒng)運行良好，還需要用科學的考評機制來衡量與檢驗。它既包含政治系統(tǒng)內(nèi)部的考核，也離不開社會對協(xié)商效果的評價。前者有助于黨委政府和政協(xié)在相互監(jiān)督中優(yōu)化工作方法與銜接方式，后者通過社會的反饋倒逼政治協(xié)商效能的提高，進一步優(yōu)化政治協(xié)商系統(tǒng)。

以上銜接機制與系統(tǒng)運行的內(nèi)在邏輯可進一步提煉為：價值系統(tǒng)為制度系統(tǒng)和行為系統(tǒng)明確方向，使黨委政府和政協(xié)等主體始終朝著維護人民利益這個共同的方向努力；制度系統(tǒng)是在價值系統(tǒng)的指導下，制定科學、規(guī)范的組織制度與工作規(guī)則，使黨委政府工作和政協(xié)工作能夠在同一個制度體系中順暢互動，同時為行動系統(tǒng)中的程序設計提供規(guī)范的指導；行動系統(tǒng)則是在價值系統(tǒng)和制度系統(tǒng)所設定的框架之內(nèi)，黨委政府和政協(xié)協(xié)商在協(xié)商的具體操作方法與步驟中的銜接。三者的持續(xù)有機協(xié)同可提高政治協(xié)商系統(tǒng)的整體運行效能，促進系統(tǒng)治理的動態(tài)完善。

(二)黨委政府主動銜接政協(xié)協(xié)商的功能分析

在我國政治制度框架下，黨委政府主動銜接政協(xié)協(xié)商有著獨特的政治功能。黨委、政府和政協(xié)在此間分別承擔著領(lǐng)導、執(zhí)行、協(xié)商的功能，三者相輔相成，缺一不可。我們黨作為唯一執(zhí)政黨，在整個政治體系中居于核心地位，承擔著領(lǐng)導者角色，以人民為中心是其最高宗旨，維護人民利益、維系治理體系的有序、高效運轉(zhuǎn)是其內(nèi)在的重要職責，主動銜接政協(xié)協(xié)商是關(guān)鍵環(huán)節(jié)；而政協(xié)以“協(xié)商”特長協(xié)助黨委政府工作，促進治理效能的提升和民主建設的推進，協(xié)同服務好人民。因此，黨委政府主動銜接政協(xié)協(xié)商，可以分別在政治系統(tǒng)、制度系統(tǒng)和決策系統(tǒng)中發(fā)揮諸多有益功能。

首先，從政治系統(tǒng)的角度看，承擔統(tǒng)領(lǐng)的黨委及其政府的主動銜接是確保整個政治協(xié)商系統(tǒng)有效連接、有序運行的重要保障與必要條件。隨著“系統(tǒng)治國”“整體智治”等新發(fā)展理念的提出，我國從中央到地方對治理的系統(tǒng)性日益重視，從黨委、政府到人大、政協(xié)、社會組織，都成為治理系統(tǒng)中的有機角色。黨的領(lǐng)導是實現(xiàn)系統(tǒng)治理與全過程人民民主的根本保證，黨委政府有責任、有能力統(tǒng)領(lǐng)并融入整個協(xié)商系統(tǒng)的運行，黨委不僅要在政治系統(tǒng)中充分發(fā)揮自身的領(lǐng)導功能，更需有意識地激發(fā)其他主體的潛能，主動互動，并給予其釋放專業(yè)能量的空間，使系統(tǒng)中各主體在關(guān)系協(xié)調(diào)、合作共事的基礎上充分發(fā)揮各自功能，充分激發(fā)治理的系統(tǒng)效能，協(xié)同推進政治系統(tǒng)的現(xiàn)代化。黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的有效銜接理當成為地方黨委落實、踐行系統(tǒng)觀念的“實驗場”和“創(chuàng)新地”，讓黨委政府成為銜接意愿最強勁的主體，使“善協(xié)商、會協(xié)商”成為各級黨委政府引以為傲的“政績”與“資本”。

其次，從制度設計的角度看，人民政協(xié)是踐行我國人民民主的重要載體，是唯一的專門協(xié)商機構(gòu)，黨委政府主動銜接政協(xié)協(xié)商是協(xié)商制度運行的現(xiàn)實優(yōu)勢。黨的十九大首次提出“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式”的判斷，明確指出黨和政府主動了解人民的意愿和需求、滿足人民利益的基本途徑。人民政協(xié)囊括各黨派和社會各界人士，是伸向社會各個角落的重要“毛細血管”，通過廣泛的調(diào)查研究、社情民意、提案等方式收集并傳達民意，讓黨和政府能夠及時、全面地了解民眾訴求。政協(xié)職責的履行本身，就是黨和政府在掌握民意基礎上更精準地服務于民的有效方式，主動銜接政協(xié)是黨委政府工作流程中的有機一環(huán)。

最后，從科學決策的角度看，黨和政府為人民服務的重要方式是制定科學、合理的公共政策，以此最大程度維護公共利益，黨委政府主動銜接政協(xié)協(xié)商是維護人民利益的必要途徑。社會結(jié)構(gòu)日趨多元和互聯(lián)網(wǎng)的日益普及已極大加速了社會體系的復雜化，提升了協(xié)商訴求的復雜性與多樣性，對社會治理提出了新的挑戰(zhàn)[19]。政協(xié)平臺是以利益訴求的充分表達實現(xiàn)銜接溝通從而推進科學決策與民主決策的重要載體。政協(xié)匯聚了各領(lǐng)域、行業(yè)的人才與精英，政協(xié)委員能夠結(jié)合自身專長，就經(jīng)濟社會發(fā)展方面的重要議題提出有針對性且切實可行的意見建議，為公共政策的制定提供智力支持，使黨委政府的決策更具公共性與專業(yè)性。實現(xiàn)黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的有效銜接，在決策方面為黨委政府貢獻更多的智慧與力量，是政協(xié)在新發(fā)展階段最核心的現(xiàn)實價值。

依托政協(xié)平臺開展協(xié)商不僅僅是人民政協(xié)內(nèi)部的事，而且是人民和國家的事，更是黨委和政府自身的重要工作內(nèi)容。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，可以也應當協(xié)助黨委和政府把“協(xié)商”這一重要事務運行得更加專業(yè)、高效，以“全過程人民民主”來優(yōu)化公共決策，完善黨的執(zhí)政方式，最終實現(xiàn)以人民為中心的執(zhí)政宗旨。

四、小結(jié)與討論

在黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商銜接的整個過程中，黨委處于統(tǒng)領(lǐng)位置，無論在黨委政府中心工作的安排及其相關(guān)事務的協(xié)商中，還是在與政協(xié)職能系統(tǒng)、協(xié)商平臺系統(tǒng)的銜接中都擔任領(lǐng)導角色；政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，其協(xié)商主業(yè)圍繞黨委政府中心工作展開，同時需要與政協(xié)內(nèi)外的各種協(xié)商平臺系統(tǒng)有效鏈接，確保政治協(xié)商系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。在此基礎上，以認同機制維護政協(xié)協(xié)商的價值系統(tǒng)，以組織機制鞏固協(xié)商制度系統(tǒng)，以合作機制共促行動系統(tǒng)，以考評機制優(yōu)化成效系統(tǒng)，最終起到秩序維護、制度優(yōu)化、科學決策的功能。政協(xié)協(xié)商是一種同時銜接授權(quán)空間與公共空間的制度安排，作為專門協(xié)商機構(gòu)，它可以將公共決策的制定者與民意的表達者串聯(lián)起來，同時與黨委政府、基層社會形成耦合式連接，由此構(gòu)成“雙向耦合式連接”的協(xié)商系統(tǒng)運行結(jié)構(gòu)，有助于提高政治溝通的有效性與政治系統(tǒng)的回應性，協(xié)助黨委政府形成科學、合理的決策。

伴隨近年來愈益豐富的地方協(xié)商實踐，更兼黨中央對協(xié)商的持續(xù)政策賦能，各地黨委政府已越來越明確認識到協(xié)商本身內(nèi)蘊的實際價值：協(xié)商不僅有助于制定完善的公共政策,而且能夠促進這些政策的實施[26](P23)。這一雙重價值客觀上強化著他們的協(xié)商意識與意愿：協(xié)商有用，政協(xié)更管用。但嚴格說來，目前地方黨委政府的協(xié)商民主實踐仍具有不同程度的工具化色彩，協(xié)商民主的真正價值內(nèi)涵彰顯仍不足。作為一個工具性的治理機制，它往往以問題為導向，進而以協(xié)商為工具獲取合法性。而只要將協(xié)商主要視為工具，便存在著協(xié)商民主體系建設的不確定性，協(xié)商也就難以堅實地轉(zhuǎn)化為我國政治生活中的常規(guī)化行為，從而一定程度抑制協(xié)商在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導中應有的充分價值，最終妨礙黨的領(lǐng)導地位的鞏固。因此，作為我國政權(quán)唯一的領(lǐng)導者，各級黨委亟須運用自身的權(quán)威與強大力量推動社會主義協(xié)商民主體系的有效運轉(zhuǎn)，推進人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的功能發(fā)揮，激發(fā)全社會協(xié)商氛圍與協(xié)商文化的培塑。作為協(xié)商的最重要參與者，黨委政府更需主動規(guī)劃和推進協(xié)商活動，積極發(fā)揮表率垂范作用，讓其他主體真切感受到執(zhí)政者對協(xié)商工作的高度重視，真正形成黨委、政府主動參與政協(xié)協(xié)商的可持續(xù)良好局面，以協(xié)商促進治理。

鑒此，有必要從推動把人民政協(xié)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的高度，就如何進一步優(yōu)化黨委政府工作與政協(xié)協(xié)商的銜接機制做簡要討論。一是提升協(xié)同的主體性意識。除了政協(xié)和相關(guān)社會成員應當主動參與協(xié)商外，黨委和政府作為我國政治制度的唯一領(lǐng)導者與主要執(zhí)行者，應當率先積極主動嵌入?yún)f(xié)商體系，視協(xié)商為我國民主價值的體現(xiàn)與基層治理體系優(yōu)化的有機組成部分，切實提升協(xié)商意識與能力，使協(xié)商真正成為黨委政府履行自身職責的基本方法論和內(nèi)在的制度性安排。二是強化規(guī)則的程序化運行。一方面，將“協(xié)商”提升為常態(tài)化運行機制而非重點難點問題的偶發(fā)性彌補機制，使之真正成為一項有生命力、能自我成長與優(yōu)化的制度化程序。另一方面，將“協(xié)商”作為專業(yè)化的銜接機制，以“協(xié)商”凝聚黨委政府、政協(xié)與社會各界，并按照專業(yè)的協(xié)商程序充分知情明政、有效參政議政，共商共議，成為推進我國全過程人民民主和系統(tǒng)治理的強有力結(jié)構(gòu)與過程要素。三是釋放平臺數(shù)字化建設的積極效能，促進政治協(xié)商系統(tǒng)運行的高效性。在成果的有效轉(zhuǎn)化中借助數(shù)字化平臺，建立任務清單管理系統(tǒng)，設置執(zhí)行的留痕與清晰可追溯的反饋閉環(huán)管理，即用技術(shù)的剛性推動協(xié)商的主動性，確保成果轉(zhuǎn)化的有效完成，旨在讓虛置或輕視協(xié)商的行為可見且可被責任追究，讓政治協(xié)商的系統(tǒng)成效真正彰顯。