霍軍，陳俊，吳曉紅

（1.南京體育學(xué)院，江蘇 南京 210014；2.河南城建學(xué)院，河南 平頂山 467041）

學(xué)校體育是學(xué)校教育事業(yè)的重要組成部分，是強化學(xué)生核心素養(yǎng)的應(yīng)然之舉，也是踐行“以人為本”“健康第一”理念的應(yīng)有之義［1］，承載著增強學(xué)生體質(zhì)、提高學(xué)生運動技能、培養(yǎng)學(xué)生鍛煉興趣、錘煉學(xué)生意志品質(zhì)的任務(wù)。然而，學(xué)校體育工作開展與實施的效果如何、如何監(jiān)督與指導(dǎo)學(xué)校體育工作、怎樣科學(xué)有效地進(jìn)行評估監(jiān)測等問題，仍需要教育督導(dǎo)部門對其進(jìn)行有效的督導(dǎo)評估［2］。學(xué)校體育督導(dǎo)是指在國家教育行政部門、相關(guān)法規(guī)政策的指導(dǎo)下，對下級政府履行教育職責(zé)、學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、教育教學(xué)質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)測、評估和指導(dǎo)，以保障教育質(zhì)量和學(xué)校體育目標(biāo)的實現(xiàn)，主要行使學(xué)校體育的督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三大職能?？傮w而言，我國學(xué)校體育督導(dǎo)評估工作正按照正常軌道、既定目標(biāo)有序開展，呈現(xiàn)出“督導(dǎo)機(jī)構(gòu)較為完善、制度相對健全；督政與督學(xué)相兼顧、評估監(jiān)測趨于市場化；督學(xué)人員行政化、隊伍建設(shè)程序化；保障措施有力、監(jiān)測成效與問題并存”等特征。剖析中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估特征，旨在督促和指導(dǎo)學(xué)校體育工作按照應(yīng)有軌道和方向發(fā)展，有效督促地方政府履行教育職責(zé)，科學(xué)指導(dǎo)學(xué)校依法依規(guī)進(jìn)行辦學(xué)，激發(fā)社會力量積極參與教育評價，促進(jìn)學(xué)校體育管理更加制度化和規(guī)范化。

1 督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)完善，法規(guī)制度相對健全

我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要由兩類組成，一類是政府部門，如國務(wù)院、省、市、縣政府教育督導(dǎo)委員會或政府督導(dǎo)團(tuán)；另一類是教育行政部門、體育行政部門，如教育部、教育廳、體育局等。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)像我國社會主義政治制度一樣，層次明晰，從中央到省市，再到區(qū)縣，構(gòu)成了“國家—省—市—縣”4級督導(dǎo)層次，每個層次的機(jī)構(gòu)職責(zé)也不相同，共同執(zhí)行和完成教育督導(dǎo)任務(wù)和落實教育方針政策的任務(wù)。兩類機(jī)構(gòu)的職責(zé)重點有所不同，政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行著宏觀的教育督導(dǎo)任務(wù)，如教育規(guī)劃、教育經(jīng)費、教師編制、條件保障等方面；教育行政機(jī)構(gòu)或體育行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行著更為細(xì)致的任務(wù)，如校園管理、設(shè)施設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量等，還有些更為具體的任務(wù)，如校園足球、體質(zhì)健康測試、中考體育、大課間體育活動等，往往這類內(nèi)容需要進(jìn)行專項督導(dǎo)。

隨著教育改革的不斷深入，我國學(xué)校體育督導(dǎo)評估工作也逐漸趨向制度化、法制化、規(guī)范化，實現(xiàn)了依法治教、依法治體的宏觀目標(biāo)和任務(wù)。2017年3月27日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》，以國家的名義從頂層設(shè)計了學(xué)校體育督導(dǎo)評估辦法，也為學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估奠定了制度基礎(chǔ)，進(jìn)而確立了學(xué)校體育督導(dǎo)體制、明確了學(xué)校體育督導(dǎo)職責(zé)、擴(kuò)充了學(xué)校體育督導(dǎo)范圍、規(guī)范了學(xué)校體育督導(dǎo)程序，有力地推動了學(xué)校體育督導(dǎo)走上法制化軌道［3］。2017年5月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法》，建立對省級人民政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評估制度，對教育督政工作作出頂層設(shè)計?！秾W(xué)校體育工作條例》《國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會工作規(guī)則》《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》等文件，明確了教育督導(dǎo)的任務(wù)和職責(zé)，系統(tǒng)規(guī)劃了教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

表1 學(xué)校體育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)表Table 1 The table of school sports supervision organization

表2 學(xué)校體育督導(dǎo)評估文件一覽表Table 2 List of school sports supervision and evaluation documents

從頒發(fā)的學(xué)校體育督導(dǎo)相關(guān)政策可以看出，我國在學(xué)校體育督導(dǎo)評估的法治化建設(shè)進(jìn)程中步入快車道，尤其是黨的十八大以來，國務(wù)院、國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會、教育部等部門相繼印發(fā)了有針對性的文件，如《義務(wù)教育法》《學(xué)校體育工作條例》《關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》等，以此規(guī)范和約束中小學(xué)校體育工作依法依規(guī)實施、科學(xué)高效開展。為貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作若干意見的通知》精神，進(jìn)一步完善學(xué)校體育政策措施，健全學(xué)校體育制度，大力提高學(xué)生體質(zhì)健康水平，教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部、國家體育總局等部門組成督查組，開展校園足球、每天一小時、體質(zhì)健康測試、中考體育等進(jìn)行專項督查，多部門聯(lián)合行動，共同致力于學(xué)校體育政策得到充分落實和有效實施。

2 督政與督學(xué)相兼顧，評估監(jiān)測趨于市場化

我國因國情不同，教育督導(dǎo)的側(cè)重點也不同，區(qū)別于其他國家的一個顯著特征就是督政，自教育督導(dǎo)實施以來，我國就注重督政、督學(xué)相兼顧。督政可簡單理解為督促政府、監(jiān)督行政，這是督導(dǎo)的外部動力，對整個督導(dǎo)工作起到催化劑的作用，特別是像政策扶持、經(jīng)費劃撥、資源分配、師資編制、職稱評審等督政措施對學(xué)校辦學(xué)和教育保障起到了支撐和扶持作用，為督學(xué)和評估監(jiān)測工作保駕護(hù)航。督學(xué)亦可簡單理解為督促教學(xué)、監(jiān)督學(xué)校，相對于督政而言，督學(xué)活動才是督導(dǎo)的核心，它既是督導(dǎo)的出發(fā)點，也是督導(dǎo)的歸宿和落腳點，集中體現(xiàn)在辦學(xué)理念、教育管理、教學(xué)質(zhì)量、條件保障、師資隊伍等方面，督學(xué)的這些作用與國外教育督導(dǎo)強調(diào)的重點是一致的。近年來，隨著國家教育治理、體育治理規(guī)范化、制度化，教育督導(dǎo)的重心由原來注重督政與督學(xué)并重轉(zhuǎn)為以督學(xué)為中心，更加偏重于督學(xué)活動。當(dāng)然，這并不是說督政不重要了，只是凸顯的重點有所差異而已。

圖1 學(xué)校體育督政、督學(xué)、評估監(jiān)測職能構(gòu)成圖Figure 1 Composition of school physical education political supervision，school supervision，evaluation and monitoring functions

科學(xué)、合理的教育評估監(jiān)測，是有效發(fā)現(xiàn)教育問題的必備手段，也是積極開展督政、督學(xué)工作的前提基礎(chǔ)，為其提供客觀、準(zhǔn)確、真實的數(shù)據(jù)支撐。2014年2月7日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》明確指出“評估監(jiān)測是督導(dǎo)的重要職能之一，與督政、督學(xué)共同完成督導(dǎo)職能”［4］。由于我國的教育資源有限，教育督導(dǎo)投入的人力、物力、財力還不能完全滿足督導(dǎo)評估的需要，再加上國家機(jī)關(guān)管理職能改革的需求，委托社會力量進(jìn)行教育評估監(jiān)測成為現(xiàn)實需求，呈現(xiàn)出國家、學(xué)校、社會共同治理教育的局面，有效克服了國家行政管理的單一性，也有利于激發(fā)社會參與教育評價的積極性［5］。由社會力量、中介組織為主體構(gòu)成的第三方評估監(jiān)測機(jī)構(gòu)快速崛起，有效補充了教育行政管理的單一性，發(fā)揮著數(shù)據(jù)智囊團(tuán)的作用。

3 督學(xué)人員層次清晰，督導(dǎo)隊伍依法依規(guī)配備

學(xué)校體育督導(dǎo)人員從層次上來講，有國家督學(xué)、省督學(xué)、市縣督學(xué)等，還有一些補充人員，如視導(dǎo)員、巡視員、監(jiān)督員等?？傮w而言，教育督導(dǎo)人員大體上可分為專職督學(xué)和兼職督學(xué)，職務(wù)級別分為總督學(xué)、副總督學(xué)、主任督學(xué)、督學(xué)和助理督學(xué)等。《督學(xué)管理暫行辦法》對督導(dǎo)人員的職責(zé)、權(quán)限、聘任等都有明確規(guī)定和限制，也包括相應(yīng)的監(jiān)管、考評和培訓(xùn)等。

（1）國家督學(xué)：自1988年聘任國家督學(xué)以來，每屆聘任人數(shù)不等，從首屆的13人逐漸增長到500人，這其中從第三屆開始，增設(shè)了特約教育督導(dǎo)員，人員從3～5名，增加到10來名，再到300名，這些特約教育督導(dǎo)員多數(shù)來自于各個民主黨派，包括民盟、民進(jìn)、九三學(xué)社等，他們的參與，有效發(fā)揮了各黨派共同參與監(jiān)督指導(dǎo)教育工作的作用。

從聘任年限來看，早期都是任期2年，也有3年的，還有4年、6年的，總體上每屆時限都能延續(xù)上屆期滿的時限。表3顯示，從國家督學(xué)的人數(shù)和規(guī)模來看，30多年來，增長了近40倍，充分體現(xiàn)了國家對教育督導(dǎo)的重視程度。同時，這些國家督學(xué)的身份也具有明顯的行政化特征，他們絕大多數(shù)都是教育廳長、主任、校長等具有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。

表3 我國歷屆國家督學(xué)人員信息表Table 3 Information of past national supervisors in China

（2）督導(dǎo)人員配備與選拔：現(xiàn)階段，我國教育督導(dǎo)人員選拔分為任命和招聘兩種，任命的督導(dǎo)人員需要符合一定條件（見表4），一般來源于行政干部、校長、教務(wù)主任等；招聘程序有“組織報名—初試—復(fù)試—培訓(xùn)實習(xí)—任命”等，一般采用推薦法、測評法、加權(quán)法、面試法等方式進(jìn)行招聘考核。

表4 專職督學(xué)的選拔與任用規(guī)定Table 4 Regulations on selection and appointment of full-time supervisors

（3）督導(dǎo)人員聘任：我國對督學(xué)人員的聘任有較高的要求，如忠誠于社會主義事業(yè)、熟悉教育方針政策、有一定的教育工作經(jīng)歷、遵紀(jì)守法、身體健康、能勝任督學(xué)工作等都是必備條件。各級政府既要聘任一些專職督學(xué)，也有聘任一些兼職督學(xué)，其中專職督學(xué)是教育督導(dǎo)室的工作人員，屬于公務(wù)員。督導(dǎo)人員的聘任部門因督學(xué)級別不同而不同，國家督學(xué)由國務(wù)院總理或主管副總理聘任和任命，省督學(xué)由省長或主管省領(lǐng)導(dǎo)任命，市級和縣級同理，此種聘任充分體現(xiàn)了督學(xué)聘任的權(quán)威性和正規(guī)性；兼職督學(xué)方面，主要是一些退休的教育行政領(lǐng)導(dǎo)、教育專家、校長等人員。

（4）督導(dǎo)人員培訓(xùn)：眾所周知，教育督導(dǎo)理念的持續(xù)更新、督學(xué)人員的業(yè)務(wù)提升、督導(dǎo)方式方法的改進(jìn)等都需要督導(dǎo)人員的培訓(xùn)。參加培訓(xùn)的人員既有新選任、新聘任的督導(dǎo)人員，也有已經(jīng)參與督導(dǎo)工作多年的成熟督導(dǎo)人員；培訓(xùn)的內(nèi)容主要集中在教育法規(guī)制度、督導(dǎo)理念、督導(dǎo)方式方法、教育學(xué)心理學(xué)等方面的知識；培訓(xùn)的方式主要有脫產(chǎn)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、短期觀摩、自我修養(yǎng)等，督導(dǎo)人員按照自己的崗位需求和自己實際情況選擇培訓(xùn)方式。原國家教委采用“以培養(yǎng)帶訓(xùn)練促建設(shè)”的辦法，委托華北、華東教育管理干部培訓(xùn)中心舉辦督導(dǎo)人員崗前培訓(xùn)班，使全國地市級以上的督導(dǎo)人員在上崗之前都能得到專業(yè)的培訓(xùn)，提高其自身的職業(yè)素質(zhì)。此外，北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)也分別舉辦督導(dǎo)培訓(xùn)班，并要求專職學(xué)員進(jìn)行脫產(chǎn)進(jìn)修，保證了各級督導(dǎo)人員基本上都能接受一次以上的專業(yè)培訓(xùn)。

4 督導(dǎo)評估保障有力，監(jiān)測成效與問題并存

我國中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估的組織機(jī)構(gòu)完善，相關(guān)法規(guī)、制度較為健全，這給中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估工作提供了強有力的制度與政策支撐，各級政府教育督導(dǎo)委員會、督導(dǎo)團(tuán)與教育行政部門聯(lián)合起來，再加上學(xué)校單位領(lǐng)導(dǎo)、教務(wù)主任、社會中介等人員的努力，使得學(xué)校體育督導(dǎo)評估主體更加多元化。同時，按照《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見》《中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法》等政策要求，體育師資隊伍進(jìn)一步加強，體育場地器材更加完善，教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測更加準(zhǔn)確，體育經(jīng)費投入、校園安全風(fēng)險防控、督導(dǎo)結(jié)果反饋、督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制等都在很大程度上得到落實和改善［6］。除此之外，還有些保障措施，如督導(dǎo)結(jié)果的公示、反饋與應(yīng)用，行政問責(zé)機(jī)制，整改措施與建議，督導(dǎo)結(jié)果的獎懲等，對中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估工作起到了監(jiān)督、指導(dǎo)與改進(jìn)的作用［7］。

我國已初步形成了中央、省、市、縣四位一體的教育督導(dǎo)評估監(jiān)測模式。我國教育部網(wǎng)站可知，教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)6個處室（見圖2），評估監(jiān)測處就是其中單獨的一個處室。教育行政部門和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)屬于同等級別，在職責(zé)上，教育行政部門是執(zhí)行上級政府和教育部門的相關(guān)規(guī)定，行使管理下級教育部門和學(xué)校教育的權(quán)力，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督國家相關(guān)教育政策實施情況，并為改革教育提出建議和意見。這兩者在工作職能上存在著明顯的不同，屬于同等級別的不同機(jī)構(gòu)。

圖2 教育部教育督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)圖Figure 2 Internal organization chart of the Education Supervision Bureau of the Ministry of Education

我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和教育督導(dǎo)人員是學(xué)校體育督導(dǎo)評估監(jiān)測的專門執(zhí)行者，它是代表著國家或者政府的意志來開展學(xué)校體育督導(dǎo)評估監(jiān)測工作，行政特征突出。學(xué)校體育工作中的人、物、財?shù)仁嵌綄?dǎo)評估監(jiān)測的客體：“人”是指學(xué)校體育管理者、體育教師、學(xué)生及家長等；“物”是指學(xué)校體育器材、場地的完備情況等；“財”是指學(xué)校體育教育經(jīng)費的撥付及使用情況等；“活動”是指學(xué)校體育政策的執(zhí)行情況、體育教學(xué)情況、學(xué)生課外活動情況等。然而，根據(jù)我國目前的情況來看，教育行政部門與教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在名義上是各自獨立的，但實際上，兩者存在著上下級或管理與被管理的關(guān)系，往往是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)依附于教育行政部門，換句話說就是掛靠部門，這樣的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在一定程度上體現(xiàn)著教育行政部門的意志，受到牽制與干擾，不能盡其所能地發(fā)揮其獨立督導(dǎo)作用。盡管有社會力量參與評估監(jiān)測，但當(dāng)前第三方評估監(jiān)測機(jī)構(gòu)還不成規(guī)模，公信力不足、各自為戰(zhàn)、道德風(fēng)險等都客觀存在，這些都需要進(jìn)一步的改進(jìn)與完善。

5 結(jié)語

我國中小學(xué)校體育督導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)相對完善，政府教育督導(dǎo)委員會、督導(dǎo)團(tuán)和教育行政部門共同組成了“國—省—市—縣”4級督導(dǎo)層次的組織機(jī)構(gòu)，在相關(guān)學(xué)校體育督導(dǎo)評估政策、法規(guī)、制度的指引下，協(xié)同配合完成中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作。教育督導(dǎo)職能主要體現(xiàn)在督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三方面，督政與督學(xué)相兼顧、督政督學(xué)與評估監(jiān)測相促進(jìn)、行政督導(dǎo)與社會監(jiān)測相配合等特征體現(xiàn)了中國社會主義教育督導(dǎo)特色。我國教育督導(dǎo)人員也具有明顯的層次性，從國家督學(xué)到省督學(xué)，再到市、縣督學(xué)，在各層次兼職督導(dǎo)人員的配合下，共同致力于督導(dǎo)評估工作，相應(yīng)的人員選拔、聘任、任命及其培訓(xùn)與隊伍建設(shè)等都有明確的程序和規(guī)章制度。我國中小學(xué)校督導(dǎo)評估的法律、法規(guī)、制度保障有力，從政府機(jī)構(gòu)到教育行政，再到學(xué)校單位，體現(xiàn)了教育不僅是教育部門的事，更是政府、社會的事，從某種程度上體現(xiàn)了“督政、督學(xué)、評估監(jiān)測”三位一體的督導(dǎo)職能和要求。