馬恩濤 姜 超

一、引 言

2014 年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由過(guò)去的高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?，?jīng)濟(jì)下行壓力逐年加大。在政府收支上，一方面，我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)期，供給側(cè)改革要求減稅降費(fèi)，為此，中央政府在全面推行營(yíng)業(yè)稅改增值稅并降低增值稅稅率的同時(shí)也對(duì)《個(gè)人所得稅法》進(jìn)行了修訂，這些減稅政策的實(shí)行必然會(huì)減少地方政府預(yù)算內(nèi)收入。另一方面，在財(cái)政收入增幅下降的同時(shí)，我國(guó)的財(cái)政支出特別是地方政府財(cái)政支出增速卻沒(méi)有顯著降低，新經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要地方政府的扶持，社會(huì)保障等公共服務(wù)也對(duì)地方政府支出提出了更高的要求。因此，這種“減收增支”的擴(kuò)張性財(cái)政政策，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善民生的同時(shí)卻伴生了地方政府收支矛盾進(jìn)一步加劇。實(shí)際上，我國(guó)大部分地方政府的財(cái)政赤字水平已經(jīng)連續(xù)多年達(dá)到《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的3%的警戒線，財(cái)政的剛性收支赤字需要用地方政府舉債來(lái)解決，而長(zhǎng)年積累的債務(wù)問(wèn)題也逐漸凸顯，如果繼續(xù)處于實(shí)施積極的財(cái)政政策的大背景下，可能令政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更難處理。

以此為背景，我國(guó)中央政府針對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了一系列部署?！蛾P(guān)于加強(qiáng)我國(guó)地方性政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào))可以說(shuō)表明了我國(guó)整治地方政府債務(wù)的決心。它賦予了地方政府適度舉債權(quán)并規(guī)范了地方政府舉債融資機(jī)制以控制債務(wù)規(guī)模和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為債務(wù)管理構(gòu)建了明晰的政策框架?！兜胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》(國(guó)辦〔2016〕88 號(hào))則確立了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的處理方法，逐步建立起我國(guó)管理地方政府債務(wù)的政策體系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警機(jī)制，并定期評(píng)估各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在多項(xiàng)措施并行下，我國(guó)地方政府債務(wù)管理政策成效到底如何？地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否得到控制成為大家普遍關(guān)心的問(wèn)題。因此，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行經(jīng)常性的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與測(cè)度就顯得非常必要。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與測(cè)度，科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和具有較強(qiáng)可操作性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警系統(tǒng)又顯得十分迫切。然而，就現(xiàn)有地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化研究而言，大多只注重對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考察，不僅忽略了制度因素所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且很少有考慮到一些隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響。本文擬通過(guò)吸納不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)構(gòu)建一套涵蓋經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素和債務(wù)因素的全方位地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度體系。在此基礎(chǔ)上利用AHPTOPSIS 方法對(duì)我國(guó)省級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)度，然后將前置一年的測(cè)度指標(biāo)樣本值輸入構(gòu)建的BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)中，檢驗(yàn)測(cè)度系統(tǒng)的準(zhǔn)確性。進(jìn)而采取有針對(duì)性和可操作性的政策，以期為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

有關(guān)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度的相關(guān)文獻(xiàn)聚焦于對(duì)政府債券的統(tǒng)計(jì)量化研究，但國(guó)內(nèi)外的研究方法卻大相徑庭。由于西方國(guó)家政府債務(wù)多是以債券形式存在，聯(lián)邦政府和地方政府都可以發(fā)行政府債券，并且管理制度完善，它的規(guī)范性和透明性決定了國(guó)外學(xué)者對(duì)政府債務(wù)的研究主要集中在對(duì)政府債券的研究上。先有Abiad 和Ostry(2005)從會(huì)計(jì)恒等式角度對(duì)政府債券風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了定量分析；后有學(xué)者如Oxon 和Smith(2006)分別用趨勢(shì)法和現(xiàn)代計(jì)算機(jī)模擬仿真對(duì)本國(guó)地方政府債務(wù)做了風(fēng)險(xiǎn)模擬，考察政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大小。而最近國(guó)外學(xué)者主要是通過(guò)債券的利差代表主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小，如Aitor(2015)使用信用違約互換(CDS)討論了主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)。這種基于主權(quán)債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度方法，國(guó)外還有一些其他的方法，如Marcos(2020)使用谷歌搜索數(shù)據(jù)構(gòu)建一個(gè)反映投資者對(duì)主權(quán)債務(wù)市場(chǎng)情緒的指數(shù)(GSSI)，并通過(guò)面板數(shù)據(jù)回歸分析了歐洲國(guó)家主權(quán)信用違約掉期的成因，結(jié)果顯示GSSI 與其他主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)具有高度相關(guān)性，提供了一種新的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)度量方法。Lorenzo 和Tomas(2019)為了解決內(nèi)生性問(wèn)題，則是構(gòu)建了一個(gè)衡量最大新興市場(chǎng)本幣政府債務(wù)指數(shù)(FIR)來(lái)反映主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)量化研究主要有兩大方向。其一，一些學(xué)者從資產(chǎn)負(fù)債表的角度測(cè)算評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。沈沛龍和樊歡(2012)基于資產(chǎn)負(fù)債表的研究頗具代表性，他先編制了一個(gè)簡(jiǎn)化的政府資產(chǎn)負(fù)債表，通過(guò)計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債的幾何距離來(lái)判斷違約概率，用來(lái)測(cè)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析中，KMV 方法是計(jì)算違約距離的常用模型。張海星(2016)也嘗試使用KMV 方法構(gòu)建地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)度量模型，并將財(cái)政收入進(jìn)行滯后回歸后估算了地方政府債券安全發(fā)行規(guī)模，以此預(yù)測(cè)其未來(lái)年度發(fā)生信用風(fēng)險(xiǎn)的可能性，但此類信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型常用于金融風(fēng)險(xiǎn)的估算，用于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算會(huì)存在數(shù)據(jù)缺失或誤差較大等問(wèn)題；何德旭和王學(xué)凱(2020)基于債務(wù)率反推出可擔(dān)保的地方政府財(cái)力的比例，并運(yùn)用KMV 模型測(cè)算各省份地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。與此相似，刁偉濤等(2019)將違約概率、違約損失率等概念引入我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度，使用省級(jí)政府債券的發(fā)行利率和信用利差等數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)地方政府的一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了估算。其二，另一些學(xué)者對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算則從宏觀經(jīng)濟(jì)變量中提取影響地方政府債務(wù)償還能力的指標(biāo)，將理論與統(tǒng)計(jì)學(xué)模型相結(jié)合，構(gòu)建統(tǒng)計(jì)模型進(jìn)行測(cè)算。梁麗萍和李新光(2016)雖然基于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算，但使用的方法卻截然不同，她通過(guò)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)容的剖解，提煉出影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)，以此構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)定義表，通過(guò)AHP 層次分析法測(cè)算債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最近，洪源和王群群(2018)借鑒“非線性先導(dǎo)法”的預(yù)警思想，運(yùn)用AHP-TOSIS 法和K-均值聚類法測(cè)算我國(guó)近十年地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)輸出評(píng)估樣本值，在此基礎(chǔ)上，利用軟計(jì)算方法集成技術(shù)來(lái)構(gòu)建符合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非線性本質(zhì)的先導(dǎo)預(yù)警系統(tǒng)，但他沒(méi)有考慮到制度因素及一些隱性風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響。

從以上現(xiàn)有的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的量化研究文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外研究都重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但又各有側(cè)重，有所差別，這主要表現(xiàn)在兩方面：一是國(guó)內(nèi)外政府債務(wù)結(jié)構(gòu)存在較大差異，國(guó)外研究中的債務(wù)問(wèn)題都是在允許政府發(fā)行國(guó)債進(jìn)行融資的前提下設(shè)定的，如果使用國(guó)外方法測(cè)算我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)，并且由于體制等原因，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)能力可能更高，簡(jiǎn)單使用國(guó)外測(cè)算政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法可能無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)。二是國(guó)內(nèi)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算指標(biāo)單一，側(cè)重于討論政府即期的債務(wù)狀況，缺少對(duì)制度因素和隱性風(fēng)險(xiǎn)的考慮。盡管制度因素并非地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因，但因?yàn)椤癎DP 錦標(biāo)賽”等原因，會(huì)導(dǎo)致債務(wù)的不合理擴(kuò)張，或通過(guò)不健康、不合理的投資項(xiàng)目影響政府收益，或者間接演化為政府或有債務(wù)，最終都惡化了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。正如Eichler(2014)指出，更高程度的制度穩(wěn)定和實(shí)施緊縮措施的權(quán)力可以顯著減少主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；張帆(2016)在研究了美國(guó)州和地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題后對(duì)比兩國(guó)的債務(wù)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，闡述了我國(guó)在中央和地方劃分財(cái)權(quán)、事權(quán)的問(wèn)題上存在諸多問(wèn)題。而隱性風(fēng)險(xiǎn)雖然很早就被提到，但由于數(shù)據(jù)隱晦、內(nèi)容復(fù)雜等原因，一般無(wú)法使用系統(tǒng)準(zhǔn)確的變量來(lái)衡量。因此，本文將在我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系的構(gòu)建中，充分借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)者的既有研究成果，豐富債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度——指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方法選取及系統(tǒng)構(gòu)建

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度離不開(kāi)測(cè)度指標(biāo)體系的構(gòu)建，然而，由于指標(biāo)選取具有一定的主觀性，同時(shí)也存在著統(tǒng)計(jì)誤差，通過(guò)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系來(lái)測(cè)算債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小始終會(huì)具有一定的局限性。本文力圖在遵循科學(xué)性、可比性、可行性等原則的前提下，結(jié)合新常態(tài)后我國(guó)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者的成果，綜合考慮我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和制度環(huán)境，建立了一套包含經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素和債務(wù)因素的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系，以科學(xué)研判我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

為了保證指標(biāo)體系具有層次性，本文將諸多影響地方政府債務(wù)的因素分為三大類，即經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素和債務(wù)因素。經(jīng)濟(jì)因素是討論政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要因素，主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素與發(fā)展?jié)摿σ蛩兀梢杂绊懙斤L(fēng)險(xiǎn)大小的上限與下限，一個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、發(fā)展?jié)摿Ω叩牡貐^(qū)風(fēng)險(xiǎn)必然好于經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、發(fā)展?jié)摿Φ偷牡貐^(qū)。財(cái)政因素則是廣義上的財(cái)政定義，包括了財(cái)政制度因素與財(cái)政實(shí)力因素，它間接體現(xiàn)了政府的債務(wù)擴(kuò)張能力與償付能力，是影響政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。而債務(wù)因素包括政府的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，顯性債務(wù)包括了政府的負(fù)債情況與償債能力，直接反映了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大??；隱性因素也是影響政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素，包含了金融風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)收支風(fēng)險(xiǎn)等，是影響政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視的因素之一。表1 匯總了影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的23 項(xiàng)指標(biāo)，其中目標(biāo)層為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)則層與子準(zhǔn)則層分別為一級(jí)與二級(jí)指標(biāo)，解釋了指標(biāo)的類別，指標(biāo)層為具體的23 項(xiàng)指標(biāo)，變量定義顯示了23 項(xiàng)指標(biāo)具體計(jì)算方法，最后指標(biāo)屬性解釋了該項(xiàng)指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響方向，正向表明該指標(biāo)為效益型指標(biāo)，其與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成負(fù)相關(guān)關(guān)系，負(fù)向指標(biāo)則為成本型指標(biāo)，與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成正相關(guān)關(guān)系。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系

1. 經(jīng)濟(jì)因素

(1)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)與當(dāng)?shù)卣?cái)政收入緊密相關(guān)，一個(gè)地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系(魏加寧，2014)。一般來(lái)說(shuō)，GDP 較高的省份，政府債務(wù)余額同樣較高。一方面，良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)吸引更多的政府投資，而政府投資往往與政府債務(wù)的擴(kuò)張息息相關(guān)，勢(shì)必會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響。另一方面，健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境創(chuàng)造了穩(wěn)定的政府償債環(huán)境，使地方政府對(duì)償債前景更為樂(lè)觀?；诖?，本文選取了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的4 個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用地區(qū)GDP 增長(zhǎng)率、規(guī)?；I(yè)企業(yè)資本增長(zhǎng)率以及GDP 與固定資產(chǎn)投資的比率分別衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速、穩(wěn)定性與效率；勞動(dòng)力供給也可以用于衡量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，我們將城鎮(zhèn)登記失業(yè)率納入該項(xiàng)指標(biāo)之中。

2. 財(cái)政因素

(1)制度因素。制度被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家看作是社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定前提(黃少安和韋倩，2016)。通過(guò)導(dǎo)入特定的制度規(guī)則可以界定人們的選擇空間，約束人們的行為，從而減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不確定性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。近年來(lái)，更多的研究則是通過(guò)計(jì)量分析方法來(lái)定量分析制度的績(jī)效(楊友才和俞宗火，2013)，然而對(duì)其進(jìn)行量化研究則是實(shí)證研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。為了量化制度因素，本文首先遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的普適性，即認(rèn)為政府官員與市場(chǎng)上的普通人一樣，都是個(gè)人利益最大化者，他追求個(gè)人利益時(shí)考慮的主要因素是薪金、社會(huì)名望、權(quán)力、晉升等。改革開(kāi)放以后，我國(guó)干部管理體制由過(guò)去的政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓賳T在任期內(nèi)的績(jī)效。因此地方政府官員為了得到政治晉升或者避免降級(jí)，會(huì)極力追求自己任期內(nèi)的政績(jī)。在官員考核制度未完善的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是一個(gè)官員政績(jī)最直觀的體現(xiàn)，理性的官員為了個(gè)人的政治前途，會(huì)不斷加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，致力于推動(dòng)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以位居兄弟轄區(qū)的前列。這會(huì)形成一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的錦標(biāo)賽式的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，而投資的資金主要依靠政府債務(wù)。在晉升競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，官員甚至?xí)鲃?dòng)謀求政府債務(wù)的擴(kuò)張，而近年來(lái)很多文獻(xiàn)進(jìn)一步證明，這種債務(wù)的膨脹主要體現(xiàn)在隱性債務(wù)的增長(zhǎng)(司海平、劉小鴿和魏建，2018；曹婧、毛捷和薛熠，2019；汪峰等，2020)，晉升壓力通過(guò)隱性債務(wù)這一路徑增大了地方政府的總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，基于此，本文構(gòu)建晉升壓力指標(biāo)來(lái)測(cè)算政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這一指標(biāo)的設(shè)計(jì)，我們參考了王賢彬和徐現(xiàn)祥(2010)的研究成果，對(duì)省級(jí)官員外部更替壓力進(jìn)行了測(cè)算。

在各地方政府財(cái)政支出具有一定自主性的前提下，地方政府支出與中央政府轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響很大，本文使用地方政府接受中央財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付大小來(lái)衡量各省份的財(cái)政依賴度。除此之外，財(cái)稅體制失衡導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的主要影響因素之一(后小仙，2016)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)變量的選擇，財(cái)政收支分權(quán)指標(biāo)的使用最為廣泛，但在財(cái)政依賴度指標(biāo)中，本文考慮到了中央財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，如果使用財(cái)政收支作為財(cái)政分權(quán)的度量方法，可能會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)重復(fù)利用的問(wèn)題。而稅收分成指標(biāo)雖然存在其反映財(cái)政分權(quán)程度的精度不夠的原因(毛捷等，2018)，但考慮到財(cái)政分權(quán)作為子指標(biāo)納入風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算體系中的得分權(quán)重，精度的偏差對(duì)整體測(cè)算結(jié)果影響不大，兩相權(quán)衡，本文選擇稅收分成指標(biāo)作為財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的替代變量。

(2) 財(cái)政實(shí)力。因?yàn)檎Y產(chǎn)包含大量難以短時(shí)間變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，故以財(cái)政收入來(lái)作為政府償債資金的替代變量更具有一定的可信度，這意味著財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)的轄區(qū)政府償債能力越強(qiáng)。具體來(lái)說(shuō)，本文分別選取一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率代表地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)水平，使用一般公共預(yù)算支出代表政府的財(cái)政支出擴(kuò)張，另外，使用財(cái)政赤字依存度考察財(cái)政收支差額情況；最后通過(guò)稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重觀察財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

3. 債務(wù)因素

(1) 顯性債務(wù)。對(duì)于債務(wù)狀況的描述，本文選擇了債務(wù)增長(zhǎng)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、債務(wù)率、償債率5 個(gè)指標(biāo)。債務(wù)增長(zhǎng)率反映了各地方政府債務(wù)增長(zhǎng)速度，通常情況下該數(shù)值不應(yīng)超過(guò)同期GDP 增長(zhǎng)率，否則意味著GDP 的增長(zhǎng)中有一部分是靠債務(wù)支撐的；債務(wù)負(fù)擔(dān)率與債務(wù)率是對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模特征的測(cè)度，前者指當(dāng)年債務(wù)余額占GDP 的比例，后者為當(dāng)年債務(wù)余額與綜合財(cái)力的比值，它們分別反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政府財(cái)政實(shí)力對(duì)債務(wù)的負(fù)擔(dān)能力；債務(wù)依存度是指當(dāng)年的新增債務(wù)與財(cái)政支出的比值，用于衡量地方政府財(cái)政支出對(duì)債務(wù)收入的依賴度；償債率是指地方政府當(dāng)年的債務(wù)還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例關(guān)系，它反映了利息風(fēng)險(xiǎn)、即期支付風(fēng)險(xiǎn)和公共支出擠出風(fēng)險(xiǎn)(李吉棟，2017)，償債率與地方政府的償債能力成反比關(guān)系。

(2) 隱性債務(wù)。顯性債務(wù)對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是確定的，可以進(jìn)行管理核算，因而其風(fēng)險(xiǎn)容易防范和控制；而隱性債務(wù)卻恰恰相反，其結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且易受環(huán)境影響，很難進(jìn)行預(yù)測(cè)，管理難度極大。關(guān)于政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)是最主要的組成部分之一，在過(guò)去幾十年中，發(fā)生過(guò)幾次大規(guī)模的全球性金融危機(jī)，如亞洲金融危機(jī)、俄羅斯金融危機(jī)以及次貸危機(jī)和歐債危機(jī)。它們都有一個(gè)共同的特征：在風(fēng)險(xiǎn)偏好高漲時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)陷入破產(chǎn)邊緣，伴隨著政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助和資本重組，金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，金融危機(jī)進(jìn)而轉(zhuǎn)變成財(cái)政危機(jī)。Acharya(2013)研究了愛(ài)爾蘭在金融危機(jī)期間的表現(xiàn)情況，驗(yàn)證了金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要影響。金融危機(jī)后，愛(ài)爾蘭銀行信貸違約率持續(xù)大幅上升，隨著政府對(duì)銀行展開(kāi)救助，從2008 年9 月底到2008 年10 月這一個(gè)月內(nèi)，數(shù)據(jù)顯示，銀行CDS 價(jià)格顯著下降，而各國(guó)主權(quán)債務(wù)CDS 價(jià)格相應(yīng)增加。這表明銀行救助將違約風(fēng)險(xiǎn)從金融部門轉(zhuǎn)移到政府部門，表明歐洲政府債券和銀行CDS 價(jià)格在危機(jī)期間表現(xiàn)出顯著的共線性，但他們?cè)谖C(jī)前幾乎沒(méi)有相關(guān)性，可以說(shuō)這是研究金融風(fēng)險(xiǎn)與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系的一個(gè)典型事實(shí)證據(jù)。從世界各國(guó)金融危機(jī)期間對(duì)銀行業(yè)的救助來(lái)看，盡管措施不同，但最終都會(huì)形成政府或有債務(wù)，從更廣泛意義上來(lái)看，除金融危機(jī)外，與金融相關(guān)的領(lǐng)域與活動(dòng)所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)最終都可能轉(zhuǎn)嫁到政府頭上，形成政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(馬恩濤，2021)。從實(shí)證數(shù)據(jù)上講，也有很多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了充分的論證(Bratis，Laopodis 和 Kouretas，2018；Gomez-Puig，Singh 和 Rivero，2019；Cifarelli 和Paladino，2020)。放眼國(guó)內(nèi)，馬萬(wàn)里和張敏(2020)通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的討論，也認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，實(shí)際上，過(guò)去幾年地方政府財(cái)政壓力正是通過(guò)融資平臺(tái)、影子銀行以及PPP 等模式在財(cái)政、金融部門之間擴(kuò)散。李玉龍(2019)還另辟蹊徑，從地方政府債券和土地財(cái)政的視角分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的潛在機(jī)制，研究提到，由于土地財(cái)政因素的存在，地方政府償債壓力可能增大，導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)增大。而這些影響風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的因素主要依靠的傳播渠道為金融部門對(duì)地方政府債券的增持，這樣可能引發(fā)銀行持有期限較長(zhǎng)的地方政府債務(wù)帶來(lái)的期限錯(cuò)配(陳志勇等，2015)。

隱性債務(wù)的主要來(lái)源除金融風(fēng)險(xiǎn)外，PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)收支風(fēng)險(xiǎn)也是其重要組成部分(張平和王楠，2020；薛惠元和王雅，2020)。為了衡量金融風(fēng)險(xiǎn)，本文采用了三種方法，一是使用城投債發(fā)行的規(guī)模數(shù)據(jù)對(duì)地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境進(jìn)行模擬。城投債由地方投融資平臺(tái)發(fā)行，主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目，盈利能力低但利率卻很高，負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大且十分依賴銀行貸款，一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要政府來(lái)兜底，因此是政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分，這是國(guó)內(nèi)衡量與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。二是使用銀行持有的政府債券發(fā)行規(guī)模衡量銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。Gennaioli 和Martin(2014)認(rèn)為銀行持有的債券使主權(quán)債務(wù)的危機(jī)直接傳播到銀行，并且影響政府關(guān)于救助和戰(zhàn)略違約的決定，它們間接地決定了政府或有負(fù)債的大小。三是使用風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)指標(biāo)表示社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)偏好。Itamar 和 Alexi(2018)指出，中央銀行會(huì)通過(guò)改變名義利率來(lái)控制流動(dòng)性溢價(jià)。較低的名義利率導(dǎo)致較低的流動(dòng)性溢價(jià)，這種關(guān)系具有很強(qiáng)的證據(jù)支持。反過(guò)來(lái)，低流動(dòng)性溢價(jià)也會(huì)降低杠桿成本，增加風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和經(jīng)濟(jì)中的資本成本。而社會(huì)融資規(guī)模增量的變動(dòng)會(huì)反映貨幣供給量的變化，間接反映了利率的變化，因此該指標(biāo)能在一定程度上反映風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)情況。關(guān)于PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的估測(cè)，由于PPP 項(xiàng)目數(shù)據(jù)公開(kāi)程度低，數(shù)據(jù)搜集困難，本文使用各省份政府性基金預(yù)算粗略反映PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。至于社會(huì)保險(xiǎn)收支風(fēng)險(xiǎn)，本文使用地方政府社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支情況來(lái)體現(xiàn)。

（二）評(píng)價(jià)方法的選取——AHP-TOPSIS 方法

在構(gòu)建好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，我們下一步就是根據(jù)這些反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不同指標(biāo)匯總成一個(gè)整體指標(biāo)，而這就需要對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值。指標(biāo)的權(quán)重賦值方法有很多，主要可以分為客觀評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)兩個(gè)大類。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)常用的客觀評(píng)價(jià)方法，比如熵權(quán)法，在標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)的過(guò)程中，數(shù)值本身的大小被抹殺了，不能用來(lái)縱向比較不同年份的情況。與之相對(duì)的是主觀評(píng)價(jià)方法，雖然主觀定權(quán)可能導(dǎo)致一定的數(shù)據(jù)失真，但本文選取的AHP 層次分析法可以通過(guò)對(duì)標(biāo)度的選擇而優(yōu)化權(quán)重的精確性。此外，這種方法尤其可用于對(duì)多目標(biāo)、多準(zhǔn)則以及多時(shí)期的系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)于加權(quán)方法的選擇，現(xiàn)有研究中廣泛采用的是非線性方法。該方法相比于線性加權(quán)方法具有一定的時(shí)期擴(kuò)展性和預(yù)期性，常用的有模糊綜合評(píng)價(jià)法、主成分分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法以及理想解法(TOPSIS)等。模糊評(píng)價(jià)法可以根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，但對(duì)指標(biāo)權(quán)重矢量的確定主觀性太強(qiáng)；主成分分析法不僅會(huì)因降維導(dǎo)致變量的解釋具有模糊性，且難以解決因子負(fù)荷的符號(hào)的正負(fù)問(wèn)題；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析多用于處理多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出的效率評(píng)價(jià)方面；TOPSIS 方法雖然會(huì)因權(quán)重信息提前給定導(dǎo)致結(jié)果具有一定的主觀性，但我們可以通過(guò)層次分析法求得權(quán)重減少主觀誤差。然而TOPSIS 方法有個(gè)重要缺點(diǎn)是在測(cè)算不同年份的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)因歸一化與理想解獨(dú)立的原因使得測(cè)算結(jié)果無(wú)法準(zhǔn)確反映風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間縱向變化。為解決這一問(wèn)題，本文創(chuàng)新性地從指標(biāo)設(shè)計(jì)和模型設(shè)計(jì)兩方面入手，一是在指標(biāo)的選取方面選擇同一量綱數(shù)據(jù)；二是在理想解的選擇方面綜合了歷年數(shù)據(jù)，不同年份的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算會(huì)受到歷史期數(shù)據(jù)的影響，最終使得觀測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的縱向變化變得可行。

1. 使用AHP 方法計(jì)算權(quán)重

本文使用層次分析法研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)權(quán)重，該方法的基本思路與對(duì)一個(gè)復(fù)雜決策問(wèn)題的剖解過(guò)程類似。首先是建立層次結(jié)構(gòu)，在深入分析實(shí)際政府債務(wù)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，將相關(guān)的各個(gè)指標(biāo)按照不同屬性自上而下分解成五個(gè)層次，同一子層的指標(biāo)從屬于上一層指標(biāo)。最上層為目標(biāo)層，即地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。最下層為對(duì)象層，研究對(duì)象為全國(guó)30 個(gè)省份。中間分為三個(gè)層次，即準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。具體見(jiàn)上文地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系表(對(duì)象層未列出)。

其次，需要構(gòu)造判斷矩陣。構(gòu)造判斷矩陣是層次分析法的核心，判斷矩陣元素的值反映了人們對(duì)各元素相對(duì)重要性的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)通常是根據(jù)對(duì)客觀實(shí)際的模糊判斷來(lái)進(jìn)行，我們因此邀請(qǐng)了政府債務(wù)領(lǐng)域的專家進(jìn)行了重要性標(biāo)度。在某一準(zhǔn)則下，對(duì)處于同一子層次的各指標(biāo)重要性進(jìn)行兩兩比較，直到最下層。通過(guò)建立的這種遞階層次結(jié)構(gòu)，分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)中各基本要素之間的關(guān)系。

2. TOPSIS 統(tǒng)計(jì)模型構(gòu)建與測(cè)算

需要提到的是，為直觀顯示風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，本文將指標(biāo)統(tǒng)一調(diào)整為負(fù)向(成本型)指標(biāo)，即指標(biāo)數(shù)值越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算結(jié)果越大。據(jù)此可計(jì)算各地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到理想解的距離。到正理想解的距離為：

在獲得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算值后，為了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況做出清晰的量化判斷，避免人為劃分的主觀因素對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小區(qū)間所帶來(lái)的影響，采用譜聚類方法對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算值進(jìn)行進(jìn)一步的分區(qū)間處理。

（三）基于BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)的訓(xùn)練和檢驗(yàn)

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度系統(tǒng)的構(gòu)建思路

本文對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度結(jié)合了AHP-TOPSIS 和BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)兩種方法，其目的分別是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估算、對(duì)估算結(jié)果精確度進(jìn)行檢驗(yàn)。系統(tǒng)的流程和思路如圖2 所示。

圖1 23× y× 1 的三層BP網(wǎng)絡(luò)模型

圖2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度系統(tǒng)流程

四、實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到數(shù)據(jù)可獲得性，本文數(shù)據(jù)選取2016—2020 年除中國(guó)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣省以及西藏以外的30 個(gè)省級(jí)行政區(qū)作為評(píng)價(jià)對(duì)象。這些數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)、歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)稅務(wù)年鑒》和各省份的財(cái)政收支決算表，部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)人民銀行、wind 數(shù)據(jù)庫(kù)等。最后，鑒于代表影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的諸多測(cè)度指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響存在一定時(shí)滯，同時(shí)考慮到測(cè)度指標(biāo)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值的內(nèi)生性問(wèn)題，我們將測(cè)度指標(biāo)的樣本數(shù)據(jù)前置一年處理。

（二）使用AHP 方法計(jì)算權(quán)重

首先影響到層次分析法準(zhǔn)確性的一項(xiàng)重要工作便是標(biāo)度方法的選擇。簡(jiǎn)單的三標(biāo)度法雖然可以提供較高的一致性，但得到的權(quán)重精確度較低，學(xué)界一般采用1—9 及其倒數(shù)的線性標(biāo)度方法(Saaty 標(biāo)度法)。而對(duì)于多種標(biāo)度方法的比較，F(xiàn)ranek 和Kresta(2014)認(rèn)為在提高一致性方面，根式標(biāo)度法與對(duì)數(shù)標(biāo)度法有較好表現(xiàn)，幾何標(biāo)度法與指數(shù)標(biāo)度法更能突出最優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)，而線性法與平衡法則為相對(duì)綜合的標(biāo)度法。然而，Balkenborg(2009)以消費(fèi)者選擇理論為基礎(chǔ)對(duì)最優(yōu)選擇進(jìn)行仿真模擬，結(jié)果顯示線性標(biāo)度法、幾何標(biāo)度法與指數(shù)標(biāo)度法擬合效果很差。由于本文根據(jù)準(zhǔn)則層內(nèi)容新設(shè)置了子準(zhǔn)則層，減少了單層指標(biāo)數(shù)量，解決了一致性問(wèn)題，所以考慮采用突出優(yōu)先權(quán)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，本文選擇平衡標(biāo)度法就每一層次的指標(biāo)相對(duì)重要性給出定量標(biāo)示。當(dāng)相互比較因素的重要性能夠用具有實(shí)際意義的比值說(shuō)明時(shí)，判斷矩陣S 相應(yīng)元素的值則取這個(gè)比值 u，即 s =( u, i , j = 1,2, … ,p ，其中 u = {u, u, … u}表示子層評(píng)價(jià)指標(biāo)集，p 表示指標(biāo)個(gè)數(shù)。接下來(lái)以準(zhǔn)則層為例進(jìn)行說(shuō)明，具體判斷矩陣如表2，其他判斷矩陣由于篇幅原因暫不列出。

表2 準(zhǔn)則層的判斷矩陣

表3 判斷矩陣取值含義

表4 各指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果

（三）使用TOPSIS 方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)算

我們將2016—2020 年30 個(gè)省份數(shù)據(jù)導(dǎo)入Matlab 軟件，最終得出的各省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果如表5 所示。

表5 2016—2020年各省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算結(jié)果

（四）測(cè)算結(jié)果的橫縱向比較分析

結(jié)果顯示，近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在逐年上升，從2016 年的0.5279 上升到2020 年的0.5955，上升了0.0676，增加了12.8%，并且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)并未放緩，有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。近幾年中央不斷發(fā)文強(qiáng)調(diào)地方政府要防范控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以看出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到了勢(shì)在必行的地步。從各省份數(shù)據(jù)來(lái)看，各個(gè)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)差異度大，風(fēng)險(xiǎn)最高的地區(qū)(貴州)比最低的地區(qū)(上海)高出了215.6%，整體上經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，但也有例外，比如天津市作為我國(guó)直轄市之一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到0.6470，重慶市也達(dá)到了0.6241；而山西、遼寧等經(jīng)濟(jì)相對(duì)不強(qiáng)的省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)相對(duì)良好，平均水平都保持在0.45 以下。

已有研究表明，我國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)一定的空間關(guān)聯(lián)性(王術(shù)華，2017)。為直觀顯示各省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性變化，我們使用分位數(shù)法將各省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)均值繪制成空間分布圖后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)各省份各年份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)大小呈現(xiàn)一定的聚集現(xiàn)象，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)集中在中部、西南地區(qū)，東南部沿海省份風(fēng)險(xiǎn)明顯小于其他省份。為了解決各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要研究各省份具體指標(biāo)的優(yōu)劣勢(shì)，以便對(duì)癥下藥。本文使用譜聚類的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算結(jié)果進(jìn)行聚類分析(圖3)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)相似度將30 個(gè)省份分為五類，并結(jié)合測(cè)得的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將其由低到高排序，如表6 所示。同時(shí)，為分析各省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征，本文將各省份指標(biāo)匯總計(jì)算了均值，壓縮為截面數(shù)據(jù)。

圖3 譜聚類樹(shù)狀圖

表6 各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類情況

如表6 所示，能夠稱得上低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的只有北京與上海兩大直轄市，這是因?yàn)椴粌H僅兩地有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及高額、穩(wěn)定的財(cái)政收入能夠有效保障政府的支出行為，而且直轄市通常地域小，政府管理成本低，可控程度高，管理體制也更為完善，因此能夠有效監(jiān)督和管控風(fēng)險(xiǎn)。廣東省強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實(shí)力拉動(dòng)了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了更高的波動(dòng)區(qū)間，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展能有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平簡(jiǎn)單地呈線性關(guān)系?？梢钥闯?，山西省與遼寧省經(jīng)濟(jì)規(guī)模雖然相對(duì)不大，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，經(jīng)觀察發(fā)現(xiàn)主要得益于隱性債務(wù)少，其五項(xiàng)指標(biāo)均低于平均水平。中風(fēng)險(xiǎn)的省份分布較為分散，雖然造成風(fēng)險(xiǎn)增大的原因各不相同，但總體上這些省份的債務(wù)水平都處于一個(gè)較高的位置，尤其是債務(wù)率，除新疆、甘肅、湖北、河南四省份外，其余省份債務(wù)率均高于平均水平，如果不盡快采取措施化解債務(wù)存量，就有惡化的趨勢(shì)。處于較高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的幾個(gè)省份主要位于中部、西南部地區(qū)。我們先討論除天津、重慶和湖南外的其他省份，首先吉林、青海、云南、江西、陜西、寧夏、廣西這些省份的主要特征是財(cái)政實(shí)力薄弱，有些省份十分依賴中央補(bǔ)助，除天津市外財(cái)政依賴度基本上都超過(guò)了40%，青海、寧夏、廣西更是超過(guò)了50%，財(cái)政實(shí)力制約著地方政府對(duì)債務(wù)的負(fù)擔(dān)能力與償債能力，考慮如何提高財(cái)政實(shí)力是這些省份化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要目標(biāo)；對(duì)于天津、重慶和湖南這三個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，債臺(tái)高筑是其風(fēng)險(xiǎn)水平居高不下的主要原因，控制債務(wù)的增量，減少債務(wù)存量是這三個(gè)地區(qū)控制風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法。從測(cè)算數(shù)據(jù)來(lái)看，只有貴州省處于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，債務(wù)指標(biāo)是貴州省最為嚴(yán)重的指標(biāo)，其近幾年的負(fù)擔(dān)率、依存度、債務(wù)率、償債率的平均值分別為62.82%、32.02%、139.14%、40.96%，而2020 年各項(xiàng)指標(biāo)分別為61.66%、35.50%、154.65%、87.81%，可以看出貴州省的債務(wù)指標(biāo)比較嚴(yán)重，需要引起當(dāng)?shù)卣闹匾暋?/p>

（五）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源結(jié)構(gòu)分析

通過(guò)對(duì)測(cè)算結(jié)果的橫縱向比較分析，可以了解到各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分布空間特征以及風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，便于地方政府有針對(duì)性地采取措施調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步，本文將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行拆解并計(jì)算各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)大小隨時(shí)間變化情況，對(duì)其分析可以有效地觀察到風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)特征的變化情況。

從表7 測(cè)算結(jié)果可以看出，有三個(gè)指標(biāo)存在比較突出的特征，分別是財(cái)政實(shí)力指標(biāo)、顯性債務(wù)指標(biāo)以及隱性債務(wù)指標(biāo)，其風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)間變化情況如圖4～6 所示。從圖4可以看出我國(guó)地方政府財(cái)政實(shí)力從2017 年開(kāi)始總體壓力突然增大，并一直維持著較高的壓力水平，隨著減費(fèi)降稅政策的推行，該政策確實(shí)在一定程度上影響到了地方政府的財(cái)力。與此相對(duì)應(yīng)，地方政府為了維持財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，顯性債務(wù)一路走高不可避免，這是近年來(lái)地方政府顯性債務(wù)加大的直接誘因之一。然而，從隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化的情況來(lái)看，初期地方政府的風(fēng)險(xiǎn)是下降的，自2014 年新預(yù)算法修訂以后，地方政府債務(wù)得到了規(guī)范化治理，許多隱性債務(wù)被翻上了臺(tái)面，著手處理這些“燙手山芋”是政府工作的重要目標(biāo)。隨著遺留隱性債務(wù)的處理與新債務(wù)的需求提升，隱性債務(wù)從“混亂”增多到“有序”增多成為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)變化的特征之一，而且從趨勢(shì)來(lái)看，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步提高。

表7 子指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算結(jié)果

圖4 財(cái)政實(shí)力風(fēng)險(xiǎn)

圖5 顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

圖6 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（六）基于BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)的訓(xùn)練和檢驗(yàn)

通過(guò)測(cè)度系統(tǒng)輸出的預(yù)測(cè)值與樣本實(shí)際值之間的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)測(cè)值與實(shí)際值之間的誤差平均值僅為0.088，預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率達(dá)100%，預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性較高。從附錄表中還可以看到，平均百分比精度為98.54%。樣本的百分比精度最高為湖南省，達(dá)到了99.97%，絕大多數(shù)樣本預(yù)測(cè)值百分比精度達(dá)到95%以上，有1 個(gè)樣本的百分比精度是89.57%，但也非常接近于95%。對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度這個(gè)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，模型預(yù)測(cè)結(jié)果非常理想。圖7 和圖8 給出了BP 網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)各檢驗(yàn)樣本預(yù)測(cè)值對(duì)實(shí)際值的擬合情況，擬合值為0.9978。

圖7 檢驗(yàn)樣本的預(yù)測(cè)值和實(shí)際值

圖8 預(yù)測(cè)值和實(shí)際值的擬合效果

圖7 和圖8 說(shuō)明了本文所設(shè)計(jì)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度系統(tǒng)對(duì)檢驗(yàn)樣本的擬合比較理想，誤差結(jié)果令人滿意。該系統(tǒng)能切實(shí)地對(duì)樣本中各屬性與綜合評(píng)價(jià)值之間所蘊(yùn)含的關(guān)系及專家的寶貴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行泛化，從而較好地發(fā)揮其對(duì)方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的功能。

五、結(jié)論與政策建議

本文主要通過(guò)考察影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各類變量來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判。在充分考慮這些影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素的情況下，結(jié)合已有研究，我們將各項(xiàng)指標(biāo)歸納為經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素和債務(wù)因素三類，據(jù)此構(gòu)建了一個(gè)全面綜合的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度指標(biāo)體系，進(jìn)而對(duì)各省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了靜態(tài)測(cè)度并進(jìn)行了橫縱向?qū)Ρ确治?。發(fā)現(xiàn)我國(guó)省級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平自2016 年以來(lái)逐年提升，并且沒(méi)有緩和的跡象，從空間分布上來(lái)看，中部地區(qū)、西南部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更高，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行拆解來(lái)看，發(fā)現(xiàn)推動(dòng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平不斷拔高的主要原因是地方政府財(cái)政壓力的增大以及債務(wù)狀況的不斷惡化。在此基礎(chǔ)上將前置一年的測(cè)度指標(biāo)樣本值輸入構(gòu)建的BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)中，輸出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)值并與實(shí)際值進(jìn)行對(duì)比，驗(yàn)證了測(cè)度系統(tǒng)的準(zhǔn)確性。

當(dāng)然，我們?cè)跍y(cè)算省級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，也存在一些不足：(1)雖然本文對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算方法的選取原因進(jìn)行過(guò)探討與選擇，但肯定有一些主觀因素夾雜其中，通過(guò)計(jì)算機(jī)仿真才有可能真正實(shí)現(xiàn)選取方法的科學(xué)性與準(zhǔn)確性；(2)本文只是簡(jiǎn)單量化了制度因素與隱性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，事實(shí)上，這兩類指標(biāo)內(nèi)容復(fù)雜，本文構(gòu)建的指標(biāo)并不能面面俱到，比如我國(guó)官員的橫向調(diào)動(dòng)頻繁，雖然在一定程度上阻止了裙帶關(guān)系的出現(xiàn)，但這種責(zé)任非連帶制同樣容易造成決策者在自己任職期間不計(jì)成本不計(jì)后果地?cái)U(kuò)大融資，然后通過(guò)較長(zhǎng)的償債周期給下一屆政府帶來(lái)相當(dāng)大的償債壓力，諸多問(wèn)題不一而足。即使如此，在測(cè)量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中引入制度因素與隱性債務(wù)指標(biāo)的確為下一步對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究提供了一些參考。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算結(jié)果，本文提出以下控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

第一，積極控制地方政府債務(wù)規(guī)模。從測(cè)算結(jié)果不難看出，地方政府顯性債務(wù)狀況的惡化是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐年拔高的最主要的推手，更重要的是顯性債務(wù)狀況有加速惡化的趨勢(shì)，可以理解的是在經(jīng)濟(jì)下行大環(huán)境下，舉債投資可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)舉債也是財(cái)政壓力增大的無(wú)奈之舉，但要注重政府投資的質(zhì)量與效益，確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，不要盲目追求投資項(xiàng)目數(shù)量，一旦盲目擴(kuò)張債務(wù)導(dǎo)致政府信用受損則得不償失。盡管中央已經(jīng)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，但各地方也應(yīng)該設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點(diǎn)的債務(wù)擴(kuò)張規(guī)劃，把債務(wù)限制在可持續(xù)的范圍內(nèi)。同時(shí)要注意的還有隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源拆解結(jié)果同樣反映了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速擴(kuò)散的趨勢(shì)，中央已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)了要防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但放眼到地方，以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為代表的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交互感染顯然沒(méi)有受到各地方政府的重視，要做到對(duì)隱性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，不能聽(tīng)之任之，要加強(qiáng)政府與銀行之間的合作，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的良性傳導(dǎo)機(jī)制，這是增強(qiáng)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)能力的有效方法。

第二，穩(wěn)定財(cái)政收支，“減費(fèi)降稅”政策與經(jīng)濟(jì)陣痛期的雙管齊下使得地方政府維持財(cái)政的正常運(yùn)行稍顯捉襟見(jiàn)肘。前一段時(shí)間的土地財(cái)政策略也是應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力增大的舉措之一。但這種不可持續(xù)手段無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。從目前財(cái)政運(yùn)行的角度來(lái)看，支出上的節(jié)流比收入上的開(kāi)源可行性更高一些，通過(guò)制定長(zhǎng)期和中期預(yù)算，精化財(cái)政使用規(guī)劃，消除突擊花錢現(xiàn)象；重視債務(wù)的去向，近年來(lái)特別要注意專項(xiàng)債券的使用，對(duì)項(xiàng)目的審查要全程全覆蓋，凸顯專項(xiàng)債券的收益性。另外，也要尋求制度上的改革。地方政府財(cái)政的自主性可能會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，但收緊中央對(duì)地方的管控會(huì)使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展失去一定活力，并且會(huì)使地方政府收入過(guò)度依賴土地財(cái)政，導(dǎo)致收入結(jié)構(gòu)畸形。解決這一問(wèn)題只能從監(jiān)督制度上著手，通過(guò)監(jiān)督規(guī)范政府行為，并做到對(duì)政府決策的事后考察。著眼于個(gè)人層面的官員管理制度改革具有同樣的道理，中央政府要建立全面的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)納入考核體系之中，明確落實(shí)責(zé)任；各級(jí)政府要建立適當(dāng)?shù)恼疀Q策公開(kāi)機(jī)制，積極配合各部門化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這些改革的推進(jìn)也會(huì)遇到一些阻礙，從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的角度來(lái)看，改革的推行者在改革中獲得的短期收益是負(fù)的。這些改革既增加了政府的運(yùn)行成本，又對(duì)官員素質(zhì)提出了更高的要求，所以官員并不是改革的積極推動(dòng)者。因此，本文認(rèn)為真正長(zhǎng)期有效的方法還是注重提高官員素質(zhì)，培養(yǎng)官員責(zé)任意識(shí)，通過(guò)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和思想文化建設(shè)，打破“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境。