江蘇省人大辦公廳行政處 蔡廣進(jìn)

1 美國新能源汽車政策的歷史沿革

（1）奧巴馬臨危受命強(qiáng)力推動(dòng)電動(dòng)汽車發(fā)展，提振美國汽車工業(yè)。奧巴馬在美國金融低迷形勢(shì)下上臺(tái)執(zhí)政，并提出了工業(yè)化戰(zhàn)略，其中，將發(fā)展電動(dòng)汽車作為提振美國汽車工業(yè)、帶領(lǐng)美國擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)泥潭的重要途徑。奧巴馬政府執(zhí)政期間對(duì)電動(dòng)汽車支持力度較大，執(zhí)政期間出臺(tái)了各項(xiàng)激勵(lì)性措施（表1），美國新能源汽車市場(chǎng)進(jìn)入起步階段。奧巴馬執(zhí)政期間，新能源汽車稅收抵免政策經(jīng)歷了幾段調(diào)整：2007年以累計(jì)銷量6萬輛新能源汽車為界，對(duì)超過3萬輛和4萬輛~5萬輛的消費(fèi)者分別享受50%和25%的減稅優(yōu)惠，一旦超過6萬輛，消費(fèi)者將享受不到任何減稅優(yōu)惠。2008年的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》規(guī)定，自2009年1月1日起，前25萬輛購買新能源汽車的消費(fèi)者將享受2 500美元~7 500美元的稅收抵扣額度。2010年1月1日起，對(duì)2009年12月31日后購置純電動(dòng)（BEV）及插電混合動(dòng)力輕型車（PHEV）的納稅人實(shí)施個(gè)稅抵免政策，2 500美元的稅收抵免基礎(chǔ)額度，以及7 500美元的抵扣上限，設(shè)置了汽車制造商在累計(jì)銷售20萬輛后1年內(nèi)完成退坡的時(shí)限。

表1 奧巴馬政府（2009年~2017）新能源汽車相關(guān)政策（IEA《國內(nèi)外電動(dòng)物流車發(fā)展政策的對(duì)比與啟示》）

（2）特朗普?qǐng)?zhí)政期間，國家層面的激勵(lì)措施弱化，電動(dòng)汽車市場(chǎng)發(fā)展滯緩。2017年6月，美國總統(tǒng)特朗普在白宮正式宣布美國退出《巴黎協(xié)議》。在2017年美國稅收改革中，多項(xiàng)抵免政策被廢除（表2）。此外，2018年8月，為降低汽車制造商合規(guī)成本，美國聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）和美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）提議將2020年~2026年行業(yè)平均燃油經(jīng)濟(jì)性水平（CAFE）維持在2020年的37英里/加侖（約合6.4 L/100 km），不再繼續(xù)加嚴(yán)。2020年3月31日，特朗普簽署最終SAFE法規(guī)，將燃油經(jīng)濟(jì)性年改善幅度的要求從5%放寬到1.5%，即到2026年CAFE水平將約為40.1英里/加侖（約合5.9 L/100 km）。放寬的法規(guī)使得汽車制造商不需要發(fā)展電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)來滿足要求，這對(duì)美國電動(dòng)汽車市場(chǎng)帶來沖擊。美國新能源汽車市場(chǎng)發(fā)展的滯緩，與新能源汽車基礎(chǔ)設(shè)施的投資建造的消極，相互影響。同時(shí)，制約新能源汽車市場(chǎng)的一大因素又來源于新能源汽車基建的不完善。到2020年，美國公共充電樁與電動(dòng)車比率（EVSE/EV）僅達(dá)到0.06。因此，這一系列舉措對(duì)后續(xù)布局新能源汽車市場(chǎng)也帶來不利影響。

表2 特朗普政府（2017年~2020年）新能源汽車相關(guān)政策

在特朗普時(shí)期美國政府稅收改革中，自2010年1月1日開始實(shí)施的新能源汽車購置抵免政策仍被保留。消費(fèi)者個(gè)人通過購買電動(dòng)汽車而獲得的額度，可以用來抵扣當(dāng)年的應(yīng)繳聯(lián)邦稅款，該政策針對(duì)2009年12月31日之后在美國購買并主要在美國使用的車輛，按電池容量進(jìn)行梯度補(bǔ)貼：基礎(chǔ)額度為2 500美元（4 kWh），增加額度為417美元/ kWh（超出4 kWh的部分），最高額度為7 500美元。汽車制造商在累計(jì)銷售達(dá)到20萬輛，退坡機(jī)制開始實(shí)行，前兩個(gè)季度，抵免額度降低50%，第三、四季度執(zhí)行原有規(guī)定的25%的抵免額度，1年后補(bǔ)貼完全取消。而特斯拉和通用分別在2020年1月和4月完成退坡，不再享受個(gè)稅抵免優(yōu)惠。

（3）拜登上臺(tái)后，從電池及基礎(chǔ)設(shè)施的研發(fā)到購車稅收優(yōu)惠和資金支持，大力布局新能源汽車的產(chǎn)業(yè)鏈（表3）。在2021年5月18日，拜登表示，使用2萬億美元基建計(jì)劃（《美國就業(yè)計(jì)劃》）中1 740億美元（約合人民幣1.1萬億元）打造“電動(dòng)汽車計(jì)劃”。其中1 000億美元用于消費(fèi)者電動(dòng)汽車退稅，250億美元用于電動(dòng)汽車公交撥款，200億美元用于電動(dòng)汽車校車撥款，140億美元用于其他電動(dòng)汽車稅收優(yōu)惠，如為聯(lián)邦政府車隊(duì)和美國郵政更換電動(dòng)汽車，最后150億美元用于電動(dòng)汽車基建，如在2030年前建立一個(gè)由50萬個(gè)充電樁（約10萬個(gè)充電點(diǎn)）組成的全國網(wǎng)絡(luò)。拜登政府計(jì)劃，將國內(nèi)5萬輛柴油運(yùn)輸車輛更換為電動(dòng)汽車，并通過環(huán)保部的清潔兒童巴士項(xiàng)目（Clean Buses for Kids Program），將至少20%的校車更換為電動(dòng)汽車。另外，拜登政府提出了個(gè)稅抵免新法案，該計(jì)劃對(duì)美國本土及工會(huì)組裝的電動(dòng)汽車給出了額外的優(yōu)惠。新舊個(gè)稅抵免政策對(duì)比見表4所列。

表3 拜登政府（2021年~）新能源汽車相關(guān)政策

表4 新舊個(gè)稅抵免政策對(duì)比

新個(gè)稅抵免政策的議案上調(diào)了抵扣最高額度，提高的上限額度主要針對(duì)美國本土組裝車輛和工會(huì)生產(chǎn)車輛。個(gè)稅抵免政策的提案于2021年5月26日美國參議院財(cái)政委員會(huì)通過的《清潔能源法案》中提出，上調(diào)了抵扣最高額度，提升的上限主要針對(duì)美國本土組裝車輛和工會(huì)生產(chǎn)車輛。退坡門檻也大幅提升，取消對(duì)單個(gè)企業(yè)的退坡機(jī)制，在美國電動(dòng)汽車滲透率超過50%之后開始退坡，在3年內(nèi)完全取消優(yōu)惠（前2年每年退25%，最后1年退50%）。稅收抵免政策僅適用于建議零售價(jià)低于8萬美元的車輛，某些超豪華電動(dòng)汽車將被排除在外。新提案的公布，不僅將使得特斯拉和通用重新獲得補(bǔ)貼，而且，通用汽車因其工會(huì)的組裝將獲得額外5 000美元的額度，特斯拉也因此在美國本土組裝車輛獲得額外2 500美元的額度。

2 美國地方層面新能源汽車政策亮點(diǎn)

美國加州作為推動(dòng)新能源汽車的先鋒州，擁有最多的新能源汽車相關(guān)政策（156條），華盛頓州其次（53條），紐約州緊隨其后（51條），其余各州新能源汽車政策數(shù)量相對(duì)較少，且多是借鑒加州政策經(jīng)驗(yàn)而制定實(shí)行。

2.1 美國加州新能源汽車政策亮點(diǎn)

2.1.1 法規(guī)

（1）零排放法規(guī)。根據(jù)汽車制造商在加州銷售的汽車總數(shù)，汽車制造商每年需要生產(chǎn)一定數(shù)量零排放汽車（ZEV）和插電混動(dòng)式電動(dòng)汽車（PHEV）。所有車輛總銷量較高的汽車制造商需要生產(chǎn)更多的ZEV，ZEV比例要求從2018年的4.5%提高到2025年的22%。汽車制造商生產(chǎn)車輛，每輛車根據(jù)其以電驅(qū)動(dòng)行駛里程獲得積分。車輛的續(xù)航里程越多，獲得的積分就越多，不需要的積分可以存入銀行以備將來使用、交易或出售給其他制造商。另外，行政命令要求到2025年淘汰新的內(nèi)燃機(jī)乘用車，銷售都為零排放車輛。

（2）先進(jìn)清潔卡車（ACT）。該法規(guī)于2020年6月獲批，到2035年，先進(jìn)清潔卡車要求汽車制造商40%~75%的銷售額（因車輛級(jí)別和總量而異）來自ZEV（從2024年開始增加目標(biāo)）。

2.1.2 獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策

（1）電動(dòng)汽車（EV）。替代燃料和車輛激勵(lì)：2007年起，加州能源委員會(huì)（CEC）管理清潔交通計(jì)劃通過高達(dá)1億每年的年度投資，為企業(yè)、消費(fèi)者和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，目標(biāo)是開發(fā)和部署可再生能源燃料及先進(jìn)的運(yùn)輸技術(shù)，資助領(lǐng)域包括電動(dòng)汽車和充電基礎(chǔ)設(shè)施、中重型ZEV等。電動(dòng)汽車折扣：加州空氣資源委員會(huì)（ARB）通過《清潔燃料獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃》為購買或租賃新的純電動(dòng)或插電式混合動(dòng)力汽車提供高達(dá)1 500美元的折扣。符合條件的電動(dòng)汽車（居住在加州并在加州注冊(cè)）必須具有至少5 kWh的電池容量。二手電動(dòng)汽車折扣：洛杉磯水電部為購買符合條件的二手電動(dòng)汽車的居民提供高達(dá)1 500美元的折扣。EV折扣：太平洋瓦電公司（PG&E）為購買或租賃符合條件的EV的住戶提供800美元的折扣。

（2）輕型電動(dòng)汽車。PH EV和Z EV輕型車輛折扣：清潔車輛回扣項(xiàng)目（CVRP）為購買或租賃輕型ZEV和PHEV提供折扣，主要包括燃料電池汽車（FCEV）、BEV、PHEV和零排放摩托車，提供金額高達(dá)4 500美元、2 000美元、1 000美元和750美元的折扣。對(duì)于中低家庭收入低于或等于聯(lián)邦貧困線300%的個(gè)人，退稅增加2 500美元。PHEV和ZEV輕型公共車輛折扣：清潔車輛回扣項(xiàng)目（CVRP）為符合條件的州和地方公共實(shí)體提供回扣，用于購買符合ARB認(rèn)證的輕型車隊(duì)車輛。每個(gè)實(shí)體每年最多可獲得30次回扣，位于弱勢(shì)社區(qū)的公共車隊(duì)有資格獲得更多獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）重型電動(dòng)車。低排放客車和巴士?jī)?yōu)惠券激勵(lì)項(xiàng)目（HVIP）：該項(xiàng)目由加州空氣資源委員會(huì)于2009年啟動(dòng)，通過該項(xiàng)目和低氮氧化物發(fā)動(dòng)機(jī)激勵(lì)政策，加州空氣資源委員會(huì)向符合條件的車隊(duì)提供代金券（從2 000美元到315 000美元不等），以降低購買合格電動(dòng)汽車、混合動(dòng)力卡車和公共汽車的成本。零排放公交巴士免稅：當(dāng)零排放公交巴士出售給有資格獲得低排放卡車和巴士代金券的公共機(jī)構(gòu)時(shí)，可免除州銷售稅和使用稅。該豁免將于2024年1月1日到期。巴士更換補(bǔ)助金：加州空氣資源委員會(huì)（ARB）為購買新的零排放公交車以取代舊的汽油、柴油、壓縮天然氣或丙烷公交車提供贈(zèng)款。電動(dòng)公交車、電動(dòng)校車、電動(dòng)穿梭巴士和電動(dòng)校車（不符合ARB）分別可獲得18萬美元、40萬美元、16萬美元和38萬美元的贈(zèng)款。重型ZEV更換補(bǔ)助金：南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）為8類符合條件的重型車輛更換為ZEV而提供補(bǔ)助金。贈(zèng)款最多可覆蓋非政府項(xiàng)目成本的75%和政府項(xiàng)目成本的100%，總計(jì)高達(dá)270萬美元。符合條件的車輛包括貨運(yùn)卡車、拖運(yùn)卡車、垃圾運(yùn)輸車、自卸卡車和混凝土攪拌機(jī)。

（4）電動(dòng)汽車支持設(shè)備（EVSE）。EVSE折扣：項(xiàng)目由加利福利亞能源委員會(huì)資助，根據(jù)項(xiàng)目類型和申請(qǐng)人的不同，各縣設(shè)置折扣金額不同，最高可達(dá)8萬美元。部分企業(yè)也提供折扣，如Liberty Utilities為住宅客戶提供1 500美元的折扣，為商業(yè)客戶（在其家庭或小型企業(yè)購買和安裝EVSE）提供2 500美元的折扣。面向商業(yè)客戶：PG&E的EV快速充電計(jì)劃涵蓋成本并管理安裝直流快速充電樁所需的電氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該計(jì)劃還為位于弱勢(shì)社區(qū)的站點(diǎn)提供每個(gè)充電樁高達(dá)2.5萬美元的折扣。

由于加州積極布局新能源汽車，其新能源汽車的銷量占據(jù)美國的半壁江山。據(jù)INSIDEEVs報(bào)告指出，2021年第一季度美國的新能源汽車銷量為131 240輛，這意味著加州持有約45%的份額（59 058輛）。根據(jù)加州往年電動(dòng)汽車銷量曲線與累計(jì)銷量，其市場(chǎng)份額基本可以達(dá)到整個(gè)美國市場(chǎng)的一半，是美國新能源汽車消費(fèi)的主力軍。無論是奧巴馬政府時(shí)期美國上下政策力度強(qiáng)勁，還是特朗普政府時(shí)期的新能源汽車政策的滑坡，加州政府各界對(duì)自己的要求從未降低，其電動(dòng)汽車銷量穩(wěn)定地占據(jù)了美國市場(chǎng)的半壁江山，印證了政策對(duì)市場(chǎng)刺激作用。目前來看，加州減排政策嚴(yán)于美國聯(lián)邦層面政策，對(duì)新能源汽車的鼓勵(lì)政策力度大于聯(lián)邦層面，對(duì)新能源汽車市場(chǎng)的雙重激勵(lì)，使其市場(chǎng)成長無憂。

2.2 美國其他各州新能源汽車政策

美國多州積極響應(yīng)零排放，共同部署零排放車輛。美國多個(gè)地區(qū)均有新能源汽車相關(guān)的支持政策（表5），政策手段主要包括新能源汽車購置補(bǔ)貼、EVSE折扣與資助、停車位監(jiān)督等方面。比如，亞利桑那州提供了多個(gè)EVSE折扣項(xiàng)目，如鹽河項(xiàng)目（SRP）為安裝聯(lián)網(wǎng)2級(jí)EVSE的商業(yè)、工作場(chǎng)所和多家庭客戶提供每個(gè)端口1 500美元的回扣。申請(qǐng)人每個(gè)計(jì)劃年度最多可獲得50次回扣。獎(jiǎng)金將以先到先得的方式發(fā)放。紐約州設(shè)定法規(guī)，自2021年4月5日起，個(gè)人不得在任何專門制定用于停放和充電PHEV的停車位內(nèi)停車或停放機(jī)動(dòng)車輛。科羅拉多州對(duì)PHEV實(shí)行稅收抵免政策，在本州注冊(cè)并合格的EV和PHEV有資格獲得稅收抵免。俄勒岡州能源部將監(jiān)控注冊(cè)車輛、新車購買和州車隊(duì)采用ZEV的目標(biāo)進(jìn)度。

表5 美國各州新能源汽車相關(guān)政策

3 美國新能源汽車市場(chǎng)現(xiàn)狀

（1）新能源乘用車。政策加碼，美國新能源汽車市場(chǎng)復(fù)蘇，銷量創(chuàng)新高。2020年，美國新增29.5萬輛電動(dòng)汽車注冊(cè)量，其中78%是BEV，低于2019年的32.7萬輛。2021年拜登上臺(tái)后僅半年，政策基調(diào)明朗，對(duì)本土新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈高度重視。2021年5月，美國新能源汽車總銷量月5.8萬輛，同比增長305%，新能源乘用車單月銷量滲透率水平提升至3.6%，同比增長2.3個(gè)百分點(diǎn)。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施。加大充電基建投資，助力新能源汽車市場(chǎng)發(fā)展。隨著電動(dòng)汽車的規(guī)模擴(kuò)大，方便且價(jià)格可接受的公共充電樁將變得越來越重要。根據(jù)EV100成員報(bào)告的5大類采用電動(dòng)汽車的障礙，排在首位的便是缺乏充電基礎(chǔ)設(shè)施（尤其是在英國和美國），配套的充電樁數(shù)量也可在一定程度上反映新能源汽車市場(chǎng)情況。目前，美國公共充電站數(shù)量顯著增長，配套設(shè)施逐步完善。根據(jù)美國國家交通地圖及數(shù)據(jù)庫的信息地圖顯示，美國公共充電站的數(shù)量從2014年的7 340個(gè)增加到2019年的20 426個(gè)，到2020年底增加到25 313個(gè)，比2019年增長24%。據(jù)IEA報(bào)告，2020年美國公共充電樁與電動(dòng)汽車的比率（EVSE/EV）僅為0.06。拜登2021年5月提出用《美國就業(yè)計(jì)劃》中的150億美元用于電動(dòng)汽車基建，在2030年前建立一個(gè)由50萬個(gè)充電樁（約10萬個(gè)充電點(diǎn)）組成的全國網(wǎng)絡(luò)，公共充電樁總量預(yù)計(jì)比2020年底翻3倍。

（3）暢銷品牌。從一枝獨(dú)秀到百花齊放。過去幾年，特斯拉占據(jù)美國電動(dòng)汽車絕大部分市場(chǎng)份額，其他品牌的表象與其具有顯著差距（圖1）。截至2021年5月，過去3年美國最受歡迎的10款電動(dòng)汽車的總銷量為56.8萬輛，其中大約43萬輛是特斯拉車型，占據(jù)74%的市場(chǎng)份額，雪佛蘭Bolt是上述時(shí)期特斯拉最接近的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2020年特斯拉依然領(lǐng)跑美國電動(dòng)汽車市場(chǎng)，占據(jù)美國超80%的電動(dòng)汽車市場(chǎng)份額。與特斯拉相比，排名稍靠后的幾款車型，雪佛蘭Bolt EV和尼桑LEAF雖然價(jià)格更低廉，但百千米加速、續(xù)航里程等參數(shù)上基本不具備優(yōu)勢(shì)。另外，特斯拉在充電設(shè)施方面也具有明顯的優(yōu)勢(shì)，給了消費(fèi)者足夠的理由去選擇特斯拉。2021年將有多款新能源乘用車強(qiáng)勢(shì)登陸美國市場(chǎng)。2022年大眾將在美國本土工廠生產(chǎn)ID.4。大眾汽車預(yù)計(jì)，到2025年，ID.4將占該品牌電動(dòng)汽車銷量的三分之一。福特、特斯拉紛紛推出電動(dòng)皮卡，率先進(jìn)軍電動(dòng)商用車市場(chǎng)。在2021年，福特將重磅推出F-150 Lightning，它是世界上最受歡迎的皮卡的全電動(dòng)版本，自發(fā)布一周就積累而來7萬名客戶訂單。

圖1 美國最暢銷的10款電動(dòng)汽車（截至到2021年5月的3年內(nèi)）

4 美國新能源汽車的發(fā)展趨勢(shì)

（1）新政落地疊加新車型周期，2022年美國新能源汽車市場(chǎng)有望迎來爆發(fā)，2030年新能源汽車滲透率將提升至50%以上。美國汽車市場(chǎng)公2020年下半年開始復(fù)蘇，逐漸擺脫了疫情的影響，電動(dòng)汽車市場(chǎng)亦然。福特、通用等車企計(jì)劃2022年推出大量新車型，新政加碼疊加高品質(zhì)新車型周期，2022年美國新能源汽車市場(chǎng)機(jī)油可能復(fù)刻2020年歐洲銷量爆發(fā)式增長的劇本。新能源汽車新車型問世、產(chǎn)品力提升，是推動(dòng)新能源汽車銷量增長的核心驅(qū)動(dòng)里。2022年隨著新車型的密集上市，疊加補(bǔ)貼新政的落地實(shí)施，美國新能源汽車市場(chǎng)有望爆發(fā)，預(yù)計(jì)特斯拉、通用、福特、大眾及豐田這五大車企2022年當(dāng)年的新能源汽車銷量將達(dá)到125萬輛，同比增長144%。2025年這五大車企合計(jì)銷量預(yù)計(jì)達(dá)344萬輛。經(jīng)預(yù)測(cè)，2030年美國整體市場(chǎng)新能源汽車滲透率水平中位數(shù)約51%，當(dāng)年銷量約為1 207萬輛。

（2）政策拐點(diǎn)明晰、優(yōu)質(zhì)供應(yīng)井噴，美國新能源汽車需求有望高速增長。從歷史銷量來看，特斯拉新車型周期對(duì)總體銷量影響顯著，2018年受益于Model 3的爆發(fā)，當(dāng)年美國新能源汽車總銷量約為36萬輛，同比大幅增長85%，滲透率僅為1.97%。隨著政策拐點(diǎn)的明晰及傳統(tǒng)老牌車企攜重磅車型發(fā)力電動(dòng)化，美國新能源汽車銷量有望迎來爆發(fā)。