龍思杰，謝文剛，李海軍，田 宇，張 雄，梅子凡

（1.中國市政工程中南設(shè)計研究總院有限公司，武漢 430014；2.武漢市規(guī)劃研究院，武漢430014；3. 武漢環(huán)境投資開發(fā)集團(tuán)有限公司，武漢 430014）

1 研究背景

近年來國家愈發(fā)重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列重大決策部署，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會治理、垃圾處理處置等方面對環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展提出了要求。目前我國正在普遍推行垃圾分類制度，加快推進(jìn)垃圾減量化及資源化。對于超大城市，環(huán)衛(wèi)事業(yè)是城市運(yùn)行維護(hù)的基本底線，是可持續(xù)發(fā)展的必要因素，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)保障。垃圾分類制度對原有的混合垃圾處理體系提出了較大的挑戰(zhàn)[1-2]，現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)設(shè)施體系存在一系列“短板”。補(bǔ)齊環(huán)衛(wèi)設(shè)施“短板”，解決超大城市生活垃圾處理設(shè)施存在的問題，加快建立垃圾分類體系[3]，亟待研究解決。本研究針對某超大城市的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，基于現(xiàn)狀評估，對存在的問題與挑戰(zhàn)、總體發(fā)展目標(biāo)、垃圾分類預(yù)測、設(shè)施規(guī)劃布局等方面進(jìn)行探討。研究成果對垃圾分類背景下超大城市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃及設(shè)施建設(shè)和布局具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

2 環(huán)衛(wèi)建設(shè)存在的主要問題

2.1 區(qū)域概況

某超大城市位于中國中部長江與漢江交匯處，2020 年，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）15 616.06億元，全國排名前十，屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。全市常住人口約1 232.7 萬人，明顯高于其他城市一個量級。

2.2 垃圾處理設(shè)施面臨垃圾分類處理沖擊，發(fā)展韌性不足

目前該市的垃圾處理系統(tǒng)基本能滿足各類垃圾處理處置需求，但大力推行垃圾分類后，各類生活垃圾量和成分發(fā)生較大變化。依據(jù)國家發(fā)展改革委員會《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》，到2023 年基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”，現(xiàn)有生活垃圾填埋場將主要作為垃圾無害化處理的應(yīng)急保障設(shè)施使用，屆時城市垃圾處理能力將無法滿足現(xiàn)狀處理的需求。

2.3 垃圾收運(yùn)設(shè)施數(shù)量較多，但品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)需提升

目前全市共建成垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施總規(guī)模約1.2 萬t/d，基本可滿足日常的垃圾清運(yùn)需求，但建設(shè)品質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)有待提升。建成站中近90%為臨時站點(diǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、用地手續(xù)不全，造成后期升級改造困難等難題。部分站點(diǎn)設(shè)施老舊，除臭降噪措施有待改善，周邊居民反映強(qiáng)烈。

2.4 管理保障機(jī)制相對健全，但智慧化水平不高

生活垃圾分類工作穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)衛(wèi)管理標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)體系完備，但智慧管理等科技效能有待提升。一是智慧環(huán)衛(wèi)感知體系尚不完善，數(shù)據(jù)采集能力整體不強(qiáng)；二是城市管理側(cè)數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)展現(xiàn)、數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)分析等專業(yè)能力有待加強(qiáng)，數(shù)據(jù)價值有待進(jìn)一步挖掘。

3 環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃策略與目標(biāo)

3.1 規(guī)劃策略

深入貫徹落實(shí)黨中央一系列重大決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，從建設(shè)“國家中心城市，全球創(chuàng)新城市”的目標(biāo)愿景和推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，營造干凈整潔的城鄉(xiāng)市容環(huán)境，滿足社會公眾日益增長的環(huán)境衛(wèi)生需求，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

3.2 規(guī)劃設(shè)定

規(guī)劃期限為2020 年至2035 年，基期年為2020年，規(guī)劃年與市級國土空間總體規(guī)劃相一致；近期至2025 年，與“十四五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃相對應(yīng)。

規(guī)劃范圍為某市全域，總面積8 569 km2。以城市國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)為重點(diǎn)，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊地區(qū)主要明確布局原則、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃指引。

3.3 規(guī)劃目標(biāo)

3.3.1 總體目標(biāo)

圍繞該城市加快建設(shè)國家中心城市、長江經(jīng)濟(jì)帶核心城市和國際化大都市的目標(biāo)要求，全面貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展理念，以垃圾源頭減量化、運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)化、處置高效化、管理精細(xì)化為核心，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效、環(huán)境友好、安全韌性的環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)體系，全面推進(jìn)垃圾分類，實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園集中協(xié)同處置作用，探索發(fā)展資源化利用新路徑，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，推動城市綠色轉(zhuǎn)型。

3.3.2 主要規(guī)劃指標(biāo)

通過對標(biāo)國內(nèi)外先進(jìn)城市，按照打造全國垃圾處理城市標(biāo)桿的發(fā)展目標(biāo)要求，規(guī)劃從基礎(chǔ)保障、品質(zhì)提升和特色引導(dǎo)三大要素層面分別提出約束性、指導(dǎo)性和特色性指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)垃圾源頭分類、過程轉(zhuǎn)運(yùn)和終端處理全生命周期的管控和引導(dǎo)。共提出12 項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)，構(gòu)建了“345”的規(guī)劃指標(biāo)體系。

3 個基礎(chǔ)保障指標(biāo)（約束性）：生活垃圾無害化處理率100%、原生垃圾填埋率0%、垃圾分類覆蓋率100%。

4 個品質(zhì)提升指標(biāo)（指導(dǎo)性）：生活垃圾分類利用率48%、廚余垃圾回收處理占比28%、可回收物回收占比20%、資源化利用率70%。

5 個特色引導(dǎo)指標(biāo)（特色性）：智慧管理覆蓋率100%、環(huán)衛(wèi)綜合評價達(dá)標(biāo)率100%、主城區(qū)大型生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站覆蓋率100%、水域保潔覆蓋率100%、機(jī)械化清運(yùn)率100%。

4 垃圾量分類預(yù)測

4.1 人口規(guī)模預(yù)測

某城市2015 年常住人口為1 060.77 萬人，2020年常住人口為1 232.70 萬人，呈逐年上漲趨勢。根據(jù)《某超大城市國土空間規(guī)劃》，到2035 年該城市常住總?cè)丝跒? 660 萬人、城鎮(zhèn)人口1 450 萬人（城鎮(zhèn)化率87.35%），容納服務(wù)人口350 萬人，因此全市市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置規(guī)模按照2 010 萬左右人口設(shè)計。

4.2 垃圾總量預(yù)測

《生活垃圾產(chǎn)量計算及預(yù)測方法》（CJ/T 106—2016）規(guī)定，預(yù)測方法應(yīng)充分考慮預(yù)測地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口、數(shù)據(jù)可獲得性及其有效性等，至少選取兩類方法分別進(jìn)行預(yù)測，以提高預(yù)測的綜合性和科學(xué)性[4]。本次采取人均指標(biāo)法、一元線性回歸法、年增長率法、灰色系統(tǒng)預(yù)測法等四種方法進(jìn)行試預(yù)測，其中人均指標(biāo)法對城市人口與農(nóng)村人口進(jìn)行分別預(yù)測[5-6]，計算各種方法預(yù)測結(jié)果的平均值，作為該城市生活垃圾產(chǎn)生量的預(yù)測值。

4 種方法的生活垃圾預(yù)測結(jié)果如表1 所示?？芍?025 年，該城市生活垃圾產(chǎn)生量約17 781 t/d。至2035 年，該城市生活垃圾產(chǎn)生量約27 016 t/d。

表1 某超大城市2021-2035 年生活垃圾日產(chǎn)量預(yù)測 t/d

續(xù)表

4.3 垃圾分類量預(yù)測

4.3.1 分類占比預(yù)測

根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)衛(wèi)科研機(jī)構(gòu)近十年生活垃圾成分統(tǒng)計，生活垃圾中可回收物占比為29.4%。結(jié)合快遞、外賣增長趨勢及其包裝進(jìn)一步向可回收、可降解的方向發(fā)展，預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)可回收物占比會有一定程度的增加，可回收物占比預(yù)測取值為30%。

根據(jù)《2018 年全國大中城市固體廢棄物污染環(huán)境防治年報》統(tǒng)計，有害垃圾在生活垃圾中的占比約為1%。根據(jù)環(huán)衛(wèi)投資有限公司調(diào)研統(tǒng)計，華中地區(qū)有毒有害垃圾占比為0.29%。綜合上述情況，確定有害垃圾預(yù)測占比取值為0.3%。

按照生活垃圾四分類法，其他垃圾為廚余垃圾、可回收物、有害垃圾以外的生活垃圾，規(guī)劃遠(yuǎn)期占比取值為19.7%。

參照《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》（CJJ 184—2012），餐廚垃圾產(chǎn)量為：

式中：Mc為餐廚垃圾日產(chǎn)量；R 為規(guī)劃人口數(shù)量；m為人均餐廚垃圾產(chǎn)量基數(shù)，kg/（人·d），宜取0.1。k 為修正系數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、旅游發(fā)達(dá)城市或高校較多的城區(qū)可取1.05～1.15；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)旅游城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)沿海城市可取1.15～1.35；普通城市可取1.00。

綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、以及高等教育發(fā)達(dá)程度，餐廚垃圾產(chǎn)生量修正系數(shù)取為1.15。

4.3.2 分類量預(yù)測

根據(jù)上述各分類垃圾預(yù)測占比，垃圾分類產(chǎn)量預(yù)測如表2 所示：

表2 某超大城市分類垃圾量預(yù)測結(jié)果 t/d

5 環(huán)衛(wèi)設(shè)施體系規(guī)劃原則

（1）建立適應(yīng)超大城市的生活垃圾分類收運(yùn)體系。突出垃圾分類收集屋功能作用，促進(jìn)垃圾分類工作。鼓勵沿主城區(qū)外圍布局一批大型環(huán)衛(wèi)綜合體，實(shí)現(xiàn)一級轉(zhuǎn)運(yùn)和二級轉(zhuǎn)運(yùn)相結(jié)合、大站兜底、中型站支撐、小型站補(bǔ)充的轉(zhuǎn)運(yùn)模式，近期可解決主城區(qū)內(nèi)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站落地困難問題，遠(yuǎn)期可應(yīng)對垃圾分類設(shè)施新功能需求等的挑戰(zhàn)。

（2）建立實(shí)現(xiàn)分類資源回收的垃圾處理體系。無害化向資源化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)焚燒處理，實(shí)現(xiàn)零填埋[7]，發(fā)展多元化的廚余垃圾處理模式。推進(jìn)原有無害化處理向資源化處理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)其他垃圾焚燒處理，實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋；推進(jìn)焚燒爐渣和飛灰的資源利用和安全處置相結(jié)合的處置模式，特別對于廚余垃圾，積極探索焚燒協(xié)同處理和生化處理相結(jié)合的處理方式，完善超大城市的垃圾分類資源回收體系[8]，實(shí)現(xiàn)城市綠色低碳發(fā)展[9]。

6 環(huán)衛(wèi)設(shè)施體系規(guī)劃設(shè)計

（1）落大站，集中力量攻堅(jiān)建設(shè)大型轉(zhuǎn)運(yùn)站。生活垃圾收運(yùn)按照分區(qū)、分級、分類的原則進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃布局，考慮主城區(qū)設(shè)施站點(diǎn)落地難以及當(dāng)前國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃采取大站兜底、中型站支撐、小型站補(bǔ)充的分級垃圾收運(yùn)體系，通過垃圾分類收集屋或收集站收集至大型轉(zhuǎn)運(yùn)站，最終經(jīng)集中壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)至終端垃圾處理設(shè)施。規(guī)劃共布局垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站152 座，大型轉(zhuǎn)運(yùn)站9 座，中小型轉(zhuǎn)運(yùn)站148座，總轉(zhuǎn)運(yùn)規(guī)模達(dá)到30 000 t/d 左右，規(guī)劃保留現(xiàn)有垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站39 座，擴(kuò)建垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站28 座，新建垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站85 座。

（2）化鄰避，高標(biāo)準(zhǔn)高品質(zhì)促進(jìn)設(shè)施落地。注重環(huán)衛(wèi)設(shè)施的外觀美化和功能復(fù)合[10]，通過新穎的外觀設(shè)計，將垃圾焚燒廠打造為當(dāng)?shù)貥?biāo)志性的建筑，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施與城市的和諧共生。在注重美觀和功能復(fù)合的同時，針對生活垃圾分類收集屋、轉(zhuǎn)運(yùn)站、公廁等發(fā)布系列技術(shù)指引和方案審查制度，制定環(huán)境衛(wèi)生測評制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的全生命周期管控，大力提升環(huán)衛(wèi)設(shè)施品質(zhì)，改善鄰避心理。85 座新建轉(zhuǎn)運(yùn)站全部為高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，并加入公廁、停車單元進(jìn)行復(fù)合利用。

（3）建園區(qū)，建設(shè)以垃圾焚燒設(shè)施為核心的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。建設(shè)垃圾處理設(shè)施是應(yīng)對垃圾分類后處置缺口的有效方式，結(jié)合國內(nèi)先進(jìn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園模式，通過適度超前地開展末端垃圾處理設(shè)施的集中性建設(shè)，實(shí)現(xiàn)韌性穩(wěn)定的應(yīng)急兜底處置系統(tǒng)[11]，將垃圾綜合處置園區(qū)建成技術(shù)先進(jìn)、環(huán)境優(yōu)美、環(huán)境友好型的環(huán)衛(wèi)綜合基地[12]。根據(jù)城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長重點(diǎn)區(qū)域，按照每個區(qū)域設(shè)置1 個大型循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的原則，規(guī)劃打造“5 片綜合處理服務(wù)區(qū)+5 大循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園”的垃圾處理系統(tǒng)總體格局。

7 保障措施

（1）建立健全政策體系。針對環(huán)衛(wèi)規(guī)劃存在“規(guī)劃易、落實(shí)難”的普遍問題，首先從政策法規(guī)上加強(qiáng)管理。持續(xù)完善生活垃圾處理生態(tài)補(bǔ)償及其動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，應(yīng)對“鄰避”效應(yīng)影響[13]。推動建立完善相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，保障規(guī)劃的順利實(shí)施。

（2）推動資源化利用與市場化轉(zhuǎn)型。結(jié)合垃圾分類的政策需求，積極推動餐廚及廚余等垃圾的資源化[14]與市場化。理順政府管理體制，建立健全競爭機(jī)制，培育市場主體，建立市場準(zhǔn)入和政府特許經(jīng)營制度。推進(jìn)垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)支持政策，促進(jìn)垃圾資源化利用與處理市場化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（3）用地及資金保障。環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，提前預(yù)留，納入城市黃線保護(hù)范圍，嚴(yán)禁擅自占用或者隨意改變用途，保障落地。加大政府投入環(huán)衛(wèi)資金力度，增加環(huán)衛(wèi)資金的支出。鼓勵社會資本采取PPP、BOT、TOT 等形式，參與環(huán)衛(wèi)行業(yè)作業(yè)服務(wù)。建立垃圾按量收費(fèi)的模式，為生活垃圾分類和高效處置籌措資金。

（4）強(qiáng)化數(shù)字化管理。按照全生命周期的管理理念，全覆蓋構(gòu)建智能監(jiān)管應(yīng)用場景[15]，全要素建立協(xié)同高效監(jiān)管模式，打通各級信息壁壘，實(shí)現(xiàn)全市環(huán)衛(wèi)作業(yè)數(shù)字化運(yùn)行，為環(huán)衛(wèi)科學(xué)決策管理賦能[16]。充分運(yùn)用5G 技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)平臺，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備物聯(lián)成網(wǎng)，提高城市環(huán)境衛(wèi)生科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。