夏 焰，趙璐瑤

（1.安徽大學 高等教育研究所，安徽 合肥230006；2.黃河交通學院 基礎教學部，河南 焦作454950）

一、引言

2010 年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出，要構建高校分類發(fā)展體系，推動高等教育實現分類發(fā)展[1]。此后，國家陸續(xù)出臺專項指導文件，例如：對于研究型高校，國務院發(fā)布了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》；對于應用型高校，教育部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》；對于職業(yè)技能型高校，國務院發(fā)布了《關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018 年）》等文件[2]。這些政策出臺的初衷，除了對不同類型高校的發(fā)展進行針對性的指導外，還弱化了院校分類中的層級效應，引導支持各類高校遵循各自的發(fā)展軌道，以實現有序健康發(fā)展。由此，以2010 年的《綱要》為起點，高校“分類”不再是縱向上的“層級”之分，而是強調橫向上的“類型”之分。其意在通過為各類型高校營造公平公正的發(fā)展環(huán)境，促進高校間的有序競爭，實現特色發(fā)展。《綱要》也成為指導高校發(fā)展由縱向分層轉向強調橫向分類的關鍵政策節(jié)點。隨著我國高等教育管理體制改革的深化，省域高等教育體系不斷發(fā)展成熟，相關省域能夠主動跟隨中央重大戰(zhàn)略決策探索省域實踐方案[3]。

當前，學術界對高校分類發(fā)展的理論問題關注較多，但對高校分類發(fā)展的政策研究卻略顯不足，其原因可能是：一方面，鑒于我國“統(tǒng)一管理、省級統(tǒng)籌”的兩級高等教育管理體制，為給地方留下足夠的政策發(fā)揮空間，中央層面關于高校分類發(fā)展的政策多強調“導向性”，沒有提供具體可行的分類標準和辦法，因而與政策研究相比就更加需要理論建設；另一方面，為了構建既能平衡國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略任務，又能兼顧省域內發(fā)展需求和特色的高校分類體系，各省域正處于積極探索階段，出臺的省級專門性指導政策極少，基于政策文本的研究也比較少。通過文獻檢索，相關研究大致分為四類：一是基于比較的視角，分析國外高等教育的分類管理制度和政策，從而提出政策啟示[4]；二是采用案例分析的方法，研究某一地區(qū)高校的分類發(fā)展情況或對該地區(qū)的分類發(fā)展政策進行解讀，從而提出完善建議[5-6]；三是通過綜合和梳理不同分類理論和實踐，重新構建高校分類框架，從而提出理論參考[7]；四是立足歷史制度主義視角，審視高校分類管理[8]、高校設置和布局政策的變遷[9]等，從而管窺分類發(fā)展政策的時序演變。

相關先行研究為本研究提供了有益的思路和參考。當前我國高等教育分類發(fā)展體系能否得到進一步完善，關鍵在于各省高等教育分類發(fā)展的配套政策的科學性和可操作性。本研究通過借鑒PSOI 政策框架，深入分析現行省域高校分類發(fā)展政策的政策目標、政策主體、政策客體及政策工具的特點，著力從現行政策文本出發(fā)，力圖深入解析政策的關鍵問題和重點環(huán)節(jié)，從而提出推進我國省域高校分類發(fā)展的政策優(yōu)化建議。

二、研究設計與分析框架

（一）樣本來源

自2010 年以來，部分省域相繼出臺了關于引導高校分類發(fā)展的政策文件。通過檢索“北大法寶”及各省域的教育行政部門官方網站等平臺，截至2020 年6 月底，共收集了9 個省域出臺的10 份與指導、加強普通高校分類發(fā)展直接相關的政策文件，如表1 所示。

表1 各省域高等學校分類發(fā)展政策文本

（二）PSOI 政策分析框架

早期的政策分析主要以“目標—手段”兩維框架為主[10]，后期逐漸過渡為“目標—工具—執(zhí)行”三維框架[11]。在具體的政策分析中，學者們也會根據研究對象的特點，適當調整分析維度。本研究借鑒企業(yè)研發(fā)國際化政策研究的四維分析框架[12]，依據政策目標、政策主體、政策客體及政策工具等四個核心概念，構建如圖1所呈現的PSOI 分析框架。

圖1 省域高等學校分類政策目標—政策主體—政策客體—政策工具（PSOI）比較分析框架

1.政策目標維度

政策目標是政策制定、實施所要達到或希望實現的一種任務或效果[13]437，是政策制定的初衷，也是政策分析的基礎。公共政策理論的一個重要觀點認為，政策目標與現實經濟和社會生活中的問題有關，也就是說，政策目標來自問題[14]70。從目標方向及具體的思路和規(guī)劃兩方面，對高等學校分類政策的目標維度作具體分析，是因為目標方向是政策所要解決實踐問題的指向，是政策實施后想要達成的理想狀態(tài)，從中可以了解各省對于實現高校分類發(fā)展的具體認識。另外，具體的思路和規(guī)劃則是各省為達成理想政策目標所設置的路線圖，具體包括對高校類型的劃分、高校分類體系的建設路徑和達成時間等。由此，可以幫助我們理解各省出臺的政策是基于何種原因或是想要具體解決什么問題，以及能夠判斷各省制定的政策目標是否適切，是否有利于推動政策執(zhí)行。

2.政策主體維度

政策主體是決定政策目標、選擇政策工具及發(fā)布政策并監(jiān)督政策執(zhí)行結果的組織或機構[15]。其參與和影響政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督等過程，是政策實施過程中唯一的能動力量，從根本上決定政策的具體內容、方向和效果[16]。在本研究中，政策主體是指各省域高校分類發(fā)展政策的制定者，即高校分類發(fā)展政策的發(fā)文機構，如各省域的人民政府及其辦公廳、教育行政部門及其他相關行政部門等。各省高校分類發(fā)展政策的發(fā)布主體差異，在一定程度上能體現對所發(fā)布政策的重視程度，進而影響政策實踐的具體成效[9]。因此，在政策主體這一維度上，可從發(fā)文機構和決策特點兩方面來對其進行對比分析。其中，發(fā)文機構即所謂政策的決策者和制定者，會影響政策的實施和執(zhí)行力度；而決策特點主要是反映政策在指導高校分類發(fā)展實踐中發(fā)揮的作用。比如，高校分類發(fā)展政策是倡導性、引領性的特點比較突出，或是鼓勵性、操作性的特點較為顯著。

3.政策客體維度

政策客體是指政策發(fā)生作用的對象，主要包括政策出臺所要解決的問題和所要影響、干預的目標群體[12]，是政策系統(tǒng)中一個不可忽視的重要組成因素。只有明確所要解決的問題并充分了解所要影響的目標群體，才能夠制定出合理有效的政策，才能夠保障政策的順利執(zhí)行及取得預期的成效。因此，在政策分析過程中，除了從政策目標、政策主體及政策工具等方面進行把握外，還要充分考慮政策客體的訴求與反應。在這一維度上，要著重考察兩個方面：一是實施對象，即政策的目標群體是否涵蓋了本域內的所有高校；二是所涉范圍，即要實現分類發(fā)展任務，高校具體要從哪些方面進行改善和落實。

4.政策工具維度

政策工具是政策主體為達到政策目標、解決政策問題所采用的手段、途徑與機制[17]。如何通過政策工具的創(chuàng)新設計和優(yōu)化組合來實現政策目標，則考驗著政府的宏觀掌控和指導能力[15]。本文采用羅斯維爾和澤格維爾德（Rothwell&Zegvelad）的分類方式，將高校分類發(fā)展的政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型。這種分類方式弱化了政策工具的強制性特征，強調政府在推進政策項目過程中擔負的環(huán)境營造者角色，并且具有明顯的市場化傾向，突顯供給和需求在政策項目發(fā)展中的重要作用[18]。使用該種劃分類型，不僅與當前不斷深化的“放管服”改革背景相契合，還能夠兼顧高校、市場及政府在高校分類發(fā)展過程中的作用。

政策工具的選擇和使用取決于要實現什么政策目標和要解決什么現實問題，并會隨著政策環(huán)境的變化而變化。供給型政策工具主要表現為政府通過資金投入、人力支持、技術支持及信息服務等方式[19]，為高校進行科學定位、分類發(fā)展起到一種直接的促進作用；環(huán)境型政策工具主要指政府通過目標規(guī)劃、機制保障及策略性措施等來為高校分類發(fā)展提供有利環(huán)境，充當一種中介因素，對促進高校分類發(fā)展發(fā)揮間接影響作用；需求型政策工具強調政府通過市場塑造、購買服務等手段來促進高校分類發(fā)展，對高校分類發(fā)展產生一種直接的拉動作用。

三、文本編碼與研究發(fā)現

（一）文本編碼

首先，在對9 個省域的10 份政策文本進行逐行研讀的基礎上，基于PSOI 分析框架，分別抽取各維度對應的具體文本內容，然后按照“文本編號—分析維度—條款號”的模式對文本內容進行三段式編碼，形成共計225 個內容分析單元，如表2 所示。其中，關于政策目標維度的內容分析單元共31 個，關于政策主體維度的內容分析單元共19 個，關于政策客體維度的內容分析單元共53 個，關于政策工具維度的分析單元共122 個。

表2 政策文本內容分析單元（節(jié)選）

（二）研究發(fā)現

1.政策目標維度

從目標方向來看，各省域高校分類發(fā)展的目標均是推動高校實現科學定位、錯位競爭、特色發(fā)展，并以此建立具有地方特色的高等教育分類體系。政策目標的落腳點：一是在微觀方面，希望解決高校出現的同質化辦學問題，引導高校能夠各安其位、各展所長，辦出各自的特色和水平；二是在宏觀方面，期望提高高等教育發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域經濟社會結構，特別是提高高等教育人才結構與產業(yè)結構發(fā)展需求的匹配度，從而使整個區(qū)域的高等教育結構更加優(yōu)化，高等教育整體水平和服務經濟社會發(fā)展的能力進一步提升?？梢?，各省域在對實踐問題的理解上頗有共識，政策目標設定較為準確：一是各省域希望通過引導高校分類發(fā)展來促使高校科學、合理定位，避免高校在辦學過程中由于“惡性”競爭出現“千校一面”、特色闕如的問題；二是分類發(fā)展的目標緊扣“區(qū)域現實和經濟發(fā)展需要”，但區(qū)域間的發(fā)展差異也為省際高等教育分類發(fā)展體系異質化埋下了伏筆。

從具體的政策思路和發(fā)展規(guī)劃來看，關于如何推進高校分類發(fā)展，各省域依然堅持以“示范引領、整體發(fā)展”為原則，部分省域制定了明確的目標達成計劃。例如：安徽省提出要支持中國科學技術大學建設成世界一流大學，支持合肥工業(yè)大學和安徽大學等高校建設一流學科，達到或接近世界一流水平，并在此基礎上，到2020 年要建設形成以8 所左右的特色高水平大學、10 所左右的應用型高水平大學、20 所左右的技能型高水平大學為主的現代高等教育分類發(fā)展體系[20]；重慶市同樣以2020 年為時間節(jié)點提出，至2020 年，要建成以2~3 所綜合研究型高校、3~5 所應用型示范高校、4~6 所應用技術型高校及12~15 所技能技藝型示范高校為引領的高校分類發(fā)展體系[21]；云南省也以2020 年作為高等教育體系更加科學合理的節(jié)點；上海市則提出，至2030 年，初步建成高等教育的類型和層次、學科及空間布局與國家戰(zhàn)略需求、現代化國際大都市等有效匹配的高等教育分類體系。從某種程度上，有具體的規(guī)劃時間和目標，也能夠說明分類政策的設計具有一定的前瞻性和系統(tǒng)性。

2.政策主體維度

從高校分類政策的發(fā)文機構來看，各省域之間存在明顯的差異，大致可以歸為三類：一是浙江、天津、河南和陜西等省域，其教育行政主管部門是高校分類發(fā)展政策的制定主體；二是山東、上海、重慶等省域，其高校分類發(fā)展政策由教育行政部門協(xié)同其他行政部門共同研制發(fā)布；三是安徽省和云南省，其高校分類發(fā)展政策則由省人民政府或其辦公廳主導發(fā)布。通過對比9 省10 份省域高校分類發(fā)展政策的具體內容發(fā)現，以多部門協(xié)同發(fā)布或者以省人民政府及辦公廳出臺的政策有著較為全面的保障和激勵措施。而在4 個以教育行政主管部門為政策主體的省域中，陜西省和浙江省雖是以教育廳的名義發(fā)布，但是特別強調省級其他相關部門的參與，政策執(zhí)行保障和激勵措施也因此相對完善。

在決策特點方面，各省域出臺的高校分類發(fā)展政策均具有較強的鼓勵性和引導性特征。一方面，這種特點體現在各省域分類政策文本的用語上。相較于“要求”“應該”等剛性詞匯，政策制定者更傾向于使用“引導”“鼓勵”和“支持”等柔性詞匯。比如：浙江省“鼓勵”高校按照“分層分類、精準定位、突出特色、錯位發(fā)展”的原則，在不同層次、不同領域加快建設，形成特色[22]；天津市提出通過分類管理、分類指導、分類評價來“引導”“不同層次、不同類型的高等學校合理定位，各安其位、各展所長、辦出特色、辦出水平”[23]；陜西省強調以“科學規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，強化特色、分類發(fā)展，加強指導、突出重點，落實責任、注重實效”的原則來“支持和鼓勵”高校各安其位，錯位競爭[24]。另一方面，在相應的配套措施和工作機制上，更注重以經費投入和資源分配等競爭性、激勵性手段來促進高校發(fā)揮主觀能動性，推動高校主動參與。

3.政策客體維度

從實施對象來看，各省域出臺的高校分類發(fā)展政策對民辦高校的關注不夠。從各省域發(fā)布的政策文本中發(fā)現，僅有個別省域意識到需要對民辦高校作特別的指導和管理。比如：陜西省在確定高校的發(fā)展類型后，又對引導民辦高校辦出特色和水平進行單獨強調；上海市提出除建立公辦高校綜合定額動態(tài)調整機制、制定分級分類撥款標準外，還要探索民辦高校公共財政扶持方式改革；浙江省則要求在分類評價管理過程中，每種類型高校的撥款要與績效相掛鉤，并在“教學類型”這一類別中提出可按公辦和民辦（含獨立學院）再做區(qū)分。但也有省域直接忽略實施對象在辦學主體方面的差異（即民辦高校與公辦高校之間的區(qū)別）而做統(tǒng)一要求，其分類考核對象僅針對本省內的公辦本科高校。

從具體分類任務所涉范圍來看，為實現“不同類型的高校、不同的建設任務”的要求[22]，大多數政策文本基本圍繞高校類型定位、人才分類培養(yǎng)、學科專業(yè)分類建設、科學研究分類管理、實踐教學分類改革、教師分類發(fā)展及招生考試分類管理等方面為不同類型的高校作不同規(guī)劃。高校則需要在確定辦學定位的基礎上，對照自身發(fā)展的經濟基礎、資源水平及財政能力等因素，對以上幾個方面的發(fā)展任務作出相應的設計和調整。而在對高校發(fā)展類型的劃分上，只有浙江省和上海市有明確的分類依據和標準；其他各省域基本沒有明確的分類標準，只是粗略提出高校要以自身的辦學歷史、辦學能力和發(fā)展水平等條件作為依據，按照“層次+ 功能”的辦法確定辦學類型。雖然，制定政策的初衷是在確定辦學定位方面給予高校更多的自主權，從而使高校能夠依據自身實際進行準確定位。但是，由于沒有較為清晰的分類標準和原則可循，容易出現定位不準的問題，從而使高校進入與其實際不相適應的發(fā)展軌道，影響高校對未來發(fā)展的具體規(guī)劃。

4.政策工具維度

在“政策工具”這一維度上，根據分類要求，對已被編碼的122 個政策工具維度的內容分析單元，按照工具類型對其進行歸類統(tǒng)計，結果如表3 所示。從中可以看出，各省域的政策均使用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具。其中，環(huán)境型政策工具使用最多，占比67%；其次是供給型工具，占比27%；而需求型工具使用最少，占比6%。這種在政策工具使用上出現的不均衡現象，體現了政府對不同類型政策工具的依賴差異，表明政府傾向于通過間接方式來優(yōu)化高校分類的外部環(huán)境，進而推動高校分類發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

表3 10 份政策文本中三種政策工具的使用情況

具體來看，首先，在使用較多的環(huán)境型工具中，政府尤其偏重通過目標規(guī)劃、健全完善各種工作機制來為實現高校分類發(fā)展目標提供保障，這也表明政府對引導高校分類發(fā)展的工作任務足夠重視，但具體的策略性措施偏少，可見政策的可操作性不強。其次，在供給型工具的使用方面，資金投入和人力支持使用頻率較高，這說明政府在引導高校分類發(fā)展方面提供了較多的財力和人力保障。相較之下，技術支持和信息服務方面的努力還稍顯不足。例如：技術支持方面，只有浙江省、上海市和山東省明確提出了評價指標體系或分類考核辦法；其他省域則僅粗略提出分類評價指標體系，或是提出通過本科教學評估來實現對不同類型高校的評價，而沒有一套專門的、能夠幫助高校對照自身情況來確定類型、明確定位的分類標準或考核指標。但值得一提的是，在調整、優(yōu)化經費投入機制方面，幾個省域表現出要將投入機制轉為“績效型”的共同趨勢。這不僅能夠有效解決高等教育資源分配過于依賴高校身份特征的問題，還能夠有效發(fā)揮供給型政策工具的激勵功能。最后，需求型工具的使用占比只有6%，顯然這一類型的工具沒有得到充分應用。特別是在市場塑造方面，其沒有引起高校利益相關主體的重視，這會導致高校分類發(fā)展的外在市場環(huán)境缺乏穩(wěn)定性，難以激發(fā)高校形成分類發(fā)展的內生動力。只有當三種工具運用均衡合理，才能更好地促進政策目標的實現。因此，未來應該考慮向需求型政策工具傾斜，以便三種類型工具能發(fā)揮最大合力。

四、結論與政策建議

通過運用PSOI 政策分析框架對9 個省域的10 份政策文本進行分析，得出如下結論。第一，各省域對政策目標的認識較為明確，始終致力于引導高?？茖W定位、錯位發(fā)展，進而建立具有區(qū)域特色的高校分類發(fā)展體系；但分類路徑的“分層”痕跡明顯，政策邏輯依然寄希望于“以分層帶動分類”，混淆了“分類”和“分層”的概念內涵，顛倒了兩者的先后次序。第二，各省域的政策主體及決策方式各異，決策特點更突顯政府的引導性作用。在具體的政策措施上，各省域比較傾向于以優(yōu)化經費投入和健全保障機制來鼓勵高校主動參與分類。第三，對不同類型高校的具體工作內容作出了較為清晰的政策安排，但對民辦高校這一教育類型考慮不足。主要表現在政府未考慮民辦高校的特殊情況，沒有提出更適切的政策安排。第四，政策工具使用不均衡。雖然三類政策工具都得到了一定的應用，但可以明顯看出，環(huán)境型工具使用過溢，需求型工具使用不足。因此，基于以上結論，優(yōu)化各省域的高校分類發(fā)展政策可以重點考慮以下四個方面。

（一）以“分類分層”置換“分層分類”，摒棄“以分層促分類”的政策邏輯

高校的分層現象是高等教育普及化發(fā)展的必然結果，也是高校分類發(fā)展中不可避免的問題。但就當前的情況來看，各省域基本還是沿著“以分層帶動分類”的思路，按照“層次+功能”的辦法來劃分高校的類型。這種“先層后類”分類方法的最大弊端是它所產生的層級效應，不僅使高校難以進行準確定位，還會因公開推崇高校分類的層級化，導致高校在競相爭奪高等教育資源時出現“越軌”行為。以“分類分層”置換“分層分類”，看似只是將“層”和“類”的前后順序進行了調換，但背后卻有極大的意蘊。一方面，“類”是指高校橫向類型上的劃分，它沒有“好壞”和“高低”之分；而“層”則是指高校縱向上總體質量水平的差異，它有明顯的“高低”和“好壞”之分[25]?！胺诸惙謱印笔窃陬愋痛_定的基礎上，對某一特定類型的所有高校以質量水平進行的有序排列。這樣的分類不僅強化了同一類型高校群體對其所在類別和身份上的認同，還為高校建立了“向上競爭”的機制，強調高校之間在質量水平上的競爭。顯然，這種差異發(fā)展和有序競爭才是當下引導高校分類發(fā)展的真正旨趣。另一方面，分類分層還能有效稀釋分類過程中的分層效應，能夠規(guī)避過度分層所帶來的高校盲目升格、越位發(fā)展等問題，以及有效緩和長期以來高等教育重點發(fā)展戰(zhàn)略下的重點建設與普遍提高之間的矛盾。

（二）建立教育部門牽頭的部門聯(lián)動機制，發(fā)揮政府宏觀調控作用

高校分類發(fā)展是一個涉及多方面利益的實踐難題。其中，政府作為推動高?？茖W定位、分類發(fā)展的主導力量，理應發(fā)揮宏觀調控作用，對高校分類發(fā)展做系統(tǒng)的籌劃，并通過相關部門之間的協(xié)作來實現高校分類發(fā)展的目標。這是因為重視并加強各部門之間的統(tǒng)籌聯(lián)動，一方面能夠在政策制定之初得到相關部門的認可，有利于接下來的政策執(zhí)行；另一方面，也能夠為高校分類發(fā)展中的咨詢指導、推進落實和服務監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)提供強有力的機制保障。就當前的情況來看，已有省域認識到跨部門統(tǒng)籌聯(lián)動的重要性。例如，云南省提出要成立由教育廳牽頭，省編辦、發(fā)改委、科技廳、財政廳、人力資源保障廳及行業(yè)主管部門參加的“省高校分類管理指導小組”，負責有關重大政策措施的研究、制定和實施[26]。然而，仍有省域只強調教育行政部門的責任主體作用，沒有認識到財政部門、勞動部門及產業(yè)部門等其他相關部門的協(xié)調作用。因此，建立教育部門牽頭的多部門聯(lián)動協(xié)作機制，既能引起各部門的重視，聯(lián)合發(fā)揮引導作用，又能夠深入傾聽各方的利益訴求，尋求價值共通點，共同解決高校分類發(fā)展過程中的積極性匱乏、合作層次粗淺及流于形式等問題。

（三）優(yōu)化資源配置方式，適當保障民辦高校的分類發(fā)展

民辦高校是社會主義市場經濟發(fā)展、多渠道籌措辦學經費、辦學主體多元化的產物，是我國高等教育體系的重要組成部分。但在現實情況中，民辦高校相較于公辦高校，無論是在辦學數量、辦學層次，還是社會地位上，都處于相對劣勢的地位，由此在外部環(huán)境的支持上，包括生源、師資及經費等教育資源也都遜于公辦高校[27]。對于在外部生存空間受到大量實力強勁的公辦高校的擠壓，內部發(fā)展邏輯受到“逐利性”驅動影響的民辦高校而言[28]，幫助其實現分類定位及保障發(fā)展穩(wěn)定性十分重要且必要。此外，還應該注意到政策引導措施對民辦高校的適切性，直接將用于公辦高校的舉措套用在民辦高校身上既不科學也不公平。因此，在引導高校分類發(fā)展的過程中，為激勵民辦高校對自身功能定位的積極性及保障同一類型的民辦高校和公辦高校發(fā)展的公平性，各省域需要進一步推動政策創(chuàng)新，幫助解決民辦高校在分類發(fā)展過程中遇到的各種問題和實際困難。尤其是在具體的分類指導和管理方面，政府應注意使資金、技術及其他教育資源以適當比例投向民辦高校，特別是向其中的非營利性民辦高校傾斜。

（四）優(yōu)化政策工具結構，提升工具組合使用效用

教育政策制定的意義突出體現在教育政策的執(zhí)行上。如何保證教育政策的執(zhí)行，則更多依賴于政策工具的選擇和使用。我國省域高等學校分類發(fā)展政策在政策工具的使用方面，明顯存在環(huán)境型工具使用過溢，需求型工具使用不足的問題。在羅斯維爾和澤格維爾德的框架中，每一種政策工具并非單獨發(fā)揮作用，而是作為一個政策系統(tǒng)產生效用[19]。某一類型政策工具使用“過溢”，可能在一定程度上帶來“政策擁擠”，從而影響政策的效用發(fā)揮[29]；而使用不足同樣也會影響到整個政策系統(tǒng)功能的發(fā)揮[19]。所以，政策工具不僅要全面綜合使用，還要注意調節(jié)各類型政策工具的內在結構。因此，在接下來制定和完善高校分類發(fā)展政策時，首先，要合理使用環(huán)境型政策工具，不能只專注確立目標規(guī)劃和建立保障機制，也要增加對策略性措施的重視，提高政策措施的可操作性；其次，繼續(xù)優(yōu)化供給型政策工具的使用，進一步提升技術支持和信息服務的使用頻率；最后，關注需求型政策工具的開發(fā)和應用，增強政策牽引力，要注重從市場塑造和購買服務等方面來激發(fā)高校分類發(fā)展的內生動力。

公共政策是為解決社會問題而存在的[30]6，教育政策是為解決教育發(fā)展過程中出現的問題而存在的。但一些政策的出臺并不意味著它能夠完全解決實踐問題，因為認識問題本身也是一個不斷發(fā)展的過程，所以未來政策的完善，一方面需要考慮清楚要解決的問題；另一方面，也要做好根據實際情況不斷調整、糾正，甚至推倒重新制定的準備。“高校分類發(fā)展”是一項長期的系統(tǒng)性工程，在未來研究中，要深入探討政策中出現的新矛盾和新問題，從而為更加科學合理的政策制定提供借鑒。