李 卓，左 停

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊陵 712100；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193)

一、問(wèn)題的提出

按照2011年確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)已于2020年底實(shí)現(xiàn)了貧困縣全部摘帽和貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，但脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。同時(shí)，絕對(duì)貧困得到歷史性消除，并不意味著貧困在我國(guó)的消失，2020年后貧困人口的性質(zhì)和特征將發(fā)生新的變化。我國(guó)作為全球最大和人口最多的發(fā)展中國(guó)家，正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾還將長(zhǎng)期存在。另外，由于兜底保障的有限性、貧困人口的脆弱性、貧困內(nèi)涵的拓展和國(guó)際貧困線的調(diào)整等因素的存在，都決定著“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代我國(guó)的扶貧事業(yè)將進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，減貧也將由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困[1]。當(dāng)前正處于脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡的重要時(shí)期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效相銜接是脫貧地區(qū)面臨的首要任務(wù)，因?yàn)檗r(nóng)村低收入人口的空間分布與絕對(duì)貧困人口的分布基本一致，剛剛擺脫絕對(duì)貧困的脫貧人口仍屬于低收入人口，依舊生活在基本公共服務(wù)供給不足或匱乏的農(nóng)村地區(qū)，這一基本事實(shí)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這些人群的分布基本上還是以脫貧攻堅(jiān)時(shí)期國(guó)家劃定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)為主要片區(qū)，在大規(guī)模絕對(duì)貧困被消除之后，這些地區(qū)的相對(duì)貧困問(wèn)題將會(huì)不斷凸顯。由此看來(lái)，農(nóng)村低收入人口仍然是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。然而，當(dāng)前由于新冠疫情的肆虐、國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和農(nóng)民工整體素質(zhì)不高等因素導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)面臨諸多未知風(fēng)險(xiǎn)，這一群體的脆弱性依舊較高，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)返貧或滑入貧困，這部分人口將成為預(yù)防返貧的高風(fēng)險(xiǎn)人群。但是，當(dāng)前的政策實(shí)踐相對(duì)滯后，一方面在于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略雖然實(shí)現(xiàn)了扶貧資源的精準(zhǔn)配置，提高了扶貧資源的配置效率，也兼顧到了教育、健康和住房等維度，但總體而言，脫貧地區(qū)的人口所享有的基本公共服務(wù)與城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，仍然存在較大差距；另一方面，是因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于攻克絕對(duì)貧困，且主要針對(duì)的是已經(jīng)陷入貧困的人口，并未關(guān)注到農(nóng)村人口中的邊緣人口和潛在貧困人口，即貧困治理理念主要以扶貧為主，未轉(zhuǎn)換到“防貧”理念上來(lái)。在絕對(duì)貧困被消除以后，因基本公共服務(wù)供給不足或缺失導(dǎo)致的相對(duì)貧困和多維貧困將成為2020年后減貧的工作重點(diǎn)。

然而，在回顧既有研究和實(shí)踐時(shí)發(fā)現(xiàn)，既有文獻(xiàn)對(duì)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中存在的精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題[2]、精準(zhǔn)幫扶問(wèn)題[3]、“扶貧包干制”的建構(gòu)與實(shí)踐[4]、貧困退出評(píng)估指標(biāo)體系[5]、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境[6]和貧困戶滿意度[7]、健康扶貧[8]和教育扶貧[9]等展開(kāi)了熱烈討論。同時(shí)，伴隨著脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代的貧困治理問(wèn)題展開(kāi)了研究，如有學(xué)者認(rèn)為按照農(nóng)民人均純收入2 300元/年的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算(1)既定貧困標(biāo)準(zhǔn)是在2011年確定，確定農(nóng)村貧困縣為農(nóng)村人均純收入2 300元/年(2010年的不變價(jià))，這一標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貧困線想對(duì)比的話，相當(dāng)于每人每天1.9美元的極端貧困線。，絕對(duì)貧困于2020年在我國(guó)得到歷史性消除以后，并不意味著貧困在我國(guó)的終結(jié)[10]，因?yàn)?020年后相對(duì)貧困人口將成為我國(guó)貧困人口的主體，而這些相對(duì)貧困人口的致貧因素是多元的，需要依據(jù)新的貧困發(fā)生機(jī)制，尋找更加有效的反貧困策略[11]。面對(duì)這一新課題和新形勢(shì)，有學(xué)者對(duì)脫貧地區(qū)農(nóng)戶融入電商價(jià)值鏈的增收機(jī)制和效應(yīng)進(jìn)行了分析，認(rèn)為電商通過(guò)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品銷量和提高產(chǎn)品價(jià)格促進(jìn)農(nóng)民增收[12]，還有學(xué)者在回顧和總結(jié)過(guò)去扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出2020年后我國(guó)的減貧應(yīng)該以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為戰(zhàn)略方向[13]，以加強(qiáng)能力建設(shè)、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、不斷完善基本公共服務(wù)和加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)等來(lái)進(jìn)行治理[14]，2020年后的減貧目標(biāo)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從過(guò)去制定不同絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并努力消除絕對(duì)貧困，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩酵ㄟ^(guò)實(shí)施基本公共服務(wù)均等化來(lái)緩解社會(huì)不平等[15]。此外，一些學(xué)者也對(duì)如何鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、構(gòu)建防貧監(jiān)測(cè)機(jī)制進(jìn)行了研究，如涂圣偉認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略具有理念相同性和階梯遞進(jìn)性，推進(jìn)二者之間有效銜接應(yīng)以改善全體農(nóng)村居民的生計(jì)，促進(jìn)其全面發(fā)展為根本導(dǎo)向[16]，形成“以落實(shí)防貧保障為基礎(chǔ)、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)為前提、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制為關(guān)鍵、強(qiáng)化志智雙扶為根本、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)為重心、銜接鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)”的框架體系，來(lái)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果[17]。

總體來(lái)看，既有研究文獻(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧理論與實(shí)踐等前沿問(wèn)題進(jìn)行了有效回應(yīng)，對(duì)如何推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接提出了富有見(jiàn)地的觀點(diǎn)，但尚未對(duì)脫貧地區(qū)農(nóng)村低收入人口如何防范生活風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)內(nèi)生能力建設(shè)的問(wèn)題展開(kāi)深入討論。在絕對(duì)貧困被消除以后，收入型貧困將會(huì)日益淡化，脫貧地區(qū)相對(duì)于城市地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)因基本公共服務(wù)供給不足或缺失而導(dǎo)致的多維貧困和相對(duì)貧困將會(huì)日益凸顯，無(wú)法獲得基本公共服務(wù)或享受服務(wù)質(zhì)量較差的群體將會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，表現(xiàn)出內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和內(nèi)生發(fā)展能力不足的雙重狀態(tài)，從而成為脫貧地區(qū)的低收入群體和相對(duì)貧困群體。學(xué)界的研究雖已關(guān)照到了這一人群，但主要集中在討論貧困之“貧”，而未關(guān)注到貧困之“困”，即未對(duì)造成貧困人口陷入貧困的制度性原因進(jìn)行回應(yīng)。有鑒于此，本文在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，從基本公共服務(wù)的視角來(lái)闡釋和理解貧困，認(rèn)為貧困不僅意味著收入低下，還應(yīng)包括因基本公共服務(wù)供給不足或缺失而形成的多維行動(dòng)困境，并討論基本公共服務(wù)視角下貧困的生成機(jī)制和減貧的層次，進(jìn)而從基本公共服務(wù)視角出發(fā)來(lái)討論2020年后的減貧策略，以期為“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代如何緩解相對(duì)貧困和促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕提供路徑參考。

二、基本公共服務(wù)話語(yǔ)下的貧困：機(jī)會(huì)缺失與能力不足

貧困是一個(gè)復(fù)雜的學(xué)術(shù)概念，又是一個(gè)不斷更新的概念，回顧人類反貧困實(shí)踐和理論研究歷史，發(fā)現(xiàn)人類對(duì)貧困的認(rèn)知先后經(jīng)歷了絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困、能力貧困和權(quán)利貧困等系列概念的變遷，不同領(lǐng)域的學(xué)者從不同學(xué)科視角對(duì)貧困問(wèn)題進(jìn)行不同解釋，并產(chǎn)生了一批富有影響力的學(xué)術(shù)成果，對(duì)人類減貧與發(fā)展實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。伴隨著人類扶貧實(shí)踐的不斷發(fā)展，貧困概念也在不斷拓展，實(shí)踐者和研究者逐漸意識(shí)到人類福祉在很多方面無(wú)法用貨幣進(jìn)行衡量，貨幣只是衡量貧困的一個(gè)重要維度，并不能完整地反映其他方面的問(wèn)題[18]。進(jìn)而研究者提出了多維貧困的概念，期望從多個(gè)維度對(duì)貧困展開(kāi)測(cè)量，并進(jìn)行政策干預(yù)。多維貧困的代表人物是阿瑪?shù)賮啞ど?，他提出的可行能?Capability)主要是指“一個(gè)人所擁有的、享受自己有理由珍視的那種生活的實(shí)質(zhì)自由，來(lái)判斷其個(gè)人的處境”[19]，即個(gè)體在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)中應(yīng)該有足夠的權(quán)利和自由來(lái)從事相關(guān)的功能性活動(dòng)[20]。同時(shí)，森指出收入低下是影響一個(gè)人可行能力被剝奪的重要原因，但并不是唯一原因，除收入以外，還有其他因素影響一個(gè)人的可行能力，進(jìn)而決定真實(shí)的貧困。因?yàn)樨毨У膶?shí)質(zhì)就是貧困人口缺乏改變其生存狀況、無(wú)法抵御各種生存風(fēng)險(xiǎn)、難以抓住發(fā)展機(jī)會(huì)和不能獲取經(jīng)濟(jì)收益的“能力”[21]，這種能力包括享受健康、教育、飲水和住房等多個(gè)方面的能力[22]，人們一旦擁有這種能力，就能夠獲得維持自身可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)、權(quán)利與自由[23]，從而擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與人的全面發(fā)展[24]。因此，“貧困”一詞在中文語(yǔ)境下的含義是多維度的，既包含貨幣維度的收入不足，亦包含非貨幣維度的福利缺失。

本文主要是從基本公共服務(wù)視角來(lái)闡釋和理解貧困，主要突出強(qiáng)調(diào)的是貧困之“困”，這種“困”主要指的是基本公共服務(wù)的不可獲得性和機(jī)會(huì)不均等[25]。貧困不能僅僅被視為收入不足，而應(yīng)該被視為因基本公共服務(wù)供給缺失導(dǎo)致的一個(gè)人基本可行能力被剝奪而陷入多維行動(dòng)困境的狀態(tài)。從這個(gè)角度來(lái)講，基本公共服務(wù)話語(yǔ)下的貧困內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上包含“機(jī)會(huì)缺失”和“能力不足”兩個(gè)層面的內(nèi)容(如圖1所示)。

圖1 基本公共服務(wù)話語(yǔ)下的貧困

“機(jī)會(huì)缺失”主要強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體在一定社會(huì)條件下無(wú)法享受到較強(qiáng)資源稟賦個(gè)體所擁有的生活質(zhì)量的一種狀態(tài)[23]。此處強(qiáng)調(diào)的是公民獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)不均等或由于結(jié)構(gòu)和制度的擠壓造成部分社會(huì)群體無(wú)法獲得基本公共服務(wù)，這在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。公共服務(wù)維度的貧困可以體現(xiàn)在多個(gè)方面，包括財(cái)政投入、公共服務(wù)產(chǎn)出和公共服務(wù)的可及性等[26]，且基本公共服務(wù)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的分布呈現(xiàn)不均等，進(jìn)而導(dǎo)致人們的溫飽、安全、教育、健康和社會(huì)交往等需求的滿足程度存在差異[23]?！皺C(jī)會(huì)缺失”將會(huì)導(dǎo)致貧困人口無(wú)法實(shí)現(xiàn)這些社會(huì)功能性活動(dòng)，這種狀態(tài)可以表現(xiàn)為個(gè)體基本生存受到威脅、生活質(zhì)量低下、身體健康狀況和受教育狀況糟糕等單個(gè)或組合的社會(huì)功能缺失，使得個(gè)體作為人所應(yīng)該享有的生存與發(fā)展權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，處于一種極度不自由的狀態(tài)。

“能力不足”主要強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體在實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能性活動(dòng)時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的無(wú)能為力，即擁有更少的物質(zhì)資源和社會(huì)資源，且無(wú)法將其轉(zhuǎn)換成可行能力。這種狀態(tài)反映的是個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)各種功能性活動(dòng)和選擇不同的生活方式，本質(zhì)上是沒(méi)有條件和平臺(tái)實(shí)現(xiàn)能力轉(zhuǎn)化，這種狀態(tài)受到個(gè)體特征和環(huán)境因素的限制，往往在不同個(gè)體之間表現(xiàn)出極大的差異。個(gè)體特征主要包括健康、年齡和性別等，而環(huán)境因素則包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩個(gè)維度，自然環(huán)境包括地理?xiàng)l件、生態(tài)條件和自然資源等，社會(huì)環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)保障制度等方面。機(jī)會(huì)缺失和能力不足是個(gè)體與環(huán)境之間不斷影響與互構(gòu)形成的，這種異質(zhì)性因素阻礙人們實(shí)現(xiàn)他們想獲得的那種生活狀態(tài)，從而表現(xiàn)出基本公共服務(wù)維度的貧困，外顯為多維行動(dòng)困境和內(nèi)化為發(fā)展能力不足。

“機(jī)會(huì)缺失”和“能力不足”這二者之間是相互聯(lián)系和相互依存的，只有實(shí)現(xiàn)個(gè)體獲取基本公共服務(wù)的“機(jī)會(huì)均等”，才能有條件和平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“能力轉(zhuǎn)化”，進(jìn)而提升內(nèi)生發(fā)展能力。因?yàn)槟芰κ枪δ苄曰顒?dòng)的內(nèi)化，功能性活動(dòng)是能力的外顯，實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能性活動(dòng)的多少體現(xiàn)的是個(gè)體能力的強(qiáng)弱，而能力的強(qiáng)弱卻又是人們實(shí)現(xiàn)功能性活動(dòng)和自由選擇的保障。發(fā)展的首要目的是擴(kuò)展人的自由，而影響人實(shí)現(xiàn)自由的因素主要有個(gè)體特征和環(huán)境因素兩個(gè)維度，這兩個(gè)維度之間的不斷互構(gòu)，所導(dǎo)致的弱勢(shì)累積會(huì)阻礙人們獲得他們想獲得的那種生活狀態(tài)，由此必須通過(guò)基本公共服務(wù)均等化來(lái)提升這些人群的內(nèi)生發(fā)展能力，幫助其獲得“發(fā)展的自由”。

三、基本公共服務(wù)視角下的貧困成因及其再生產(chǎn)

(一)基本公共服務(wù)視角下的貧困成因

貧困人口往往由于多種因素的疊加而陷入貧困，且這些因素之間相互影響，尤其是深度貧困人口，他們往往面臨收入不足、健康狀況差、信息閉塞、居住環(huán)境惡劣、自我發(fā)展能力弱和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足等多重因素的限制，這些因素相互交織會(huì)形成一張縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)，而貧困人口在這張網(wǎng)中常常被邊緣化，從而陷入一種無(wú)能為力的困境狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐從問(wèn)題出發(fā)來(lái)識(shí)別貧困人口和致貧因素，一般將致貧因素歸結(jié)為因病致貧、因?qū)W致貧、因殘致貧和因交通不便致貧等。但如果從基本公共服務(wù)視角來(lái)看，造成這部分群體陷入貧困的本質(zhì)原因在于基本公共服務(wù)供給不足或缺失，即基本公共服務(wù)貧困。因?yàn)樵诨竟卜?wù)視角下，貧困成因可以被歸類為公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療制度、基礎(chǔ)教育和社會(huì)保障制度不健全等(如表1所示)，這些基本公共服務(wù)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間都存在不同程度的差距，從而形成了基本公共服務(wù)供給不均衡的局面。這種分布狀態(tài)已經(jīng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧人口形成了“機(jī)會(huì)擠壓”和“能力剝奪”，導(dǎo)致他們陷入了貧困的“惡性循環(huán)”。因此，從這個(gè)角度上來(lái)講，基本公共服務(wù)供給不足或短缺是貧困產(chǎn)生、積累和傳遞的重要根源[27]。

表1 精準(zhǔn)扶貧話語(yǔ)和公共服務(wù)話語(yǔ)下的貧困成因?qū)Ρ?/p>

脫貧地區(qū)基本公共服務(wù)的短缺已經(jīng)成為制約這些地區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一塊短板。本文提出基本公共服務(wù)減貧的理念，目的在于將基本公共服務(wù)均等化的理念融入脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，通過(guò)補(bǔ)齊落后地區(qū)的基本公共服務(wù)短板，確?！暗拙€公平”和實(shí)現(xiàn)“機(jī)會(huì)均等”，從而助力于縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和人群間的差距，緩解因差距而產(chǎn)生的各種社會(huì)沖突。從這個(gè)層面來(lái)講，基于基本公共服務(wù)話語(yǔ)來(lái)理解和認(rèn)識(shí)貧困成因，不僅有助于緩解相對(duì)貧困，還有助于促進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

(二)基本公共服務(wù)視角下的貧困再生產(chǎn)及其應(yīng)對(duì)

要想攻克基本公共服務(wù)維度的貧困，就必須找準(zhǔn)致貧原因，精準(zhǔn)分析導(dǎo)致貧困的系統(tǒng)性因素，準(zhǔn)確了解貧困地區(qū)人口的需求，有針對(duì)性地精準(zhǔn)發(fā)力，才能彌補(bǔ)貧困地區(qū)發(fā)展的短板[28]。在已經(jīng)擺脫貧困的人口當(dāng)中，“老弱病殘”等特殊人群依靠兜底保障脫貧，這些人群具有較高脆弱性，是極易返貧的人口，而造成這部分人群風(fēng)險(xiǎn)防范能力弱的實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)獲得性低，即針對(duì)這部分人群的基本公共服務(wù)供給缺失或不足。貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給不足或缺失，會(huì)造成個(gè)體特征與環(huán)境因素之間的弱勢(shì)累積，從而使貧困人口暴露在眾多生存與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)之中，如失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)和意外事件等，這些弱勢(shì)人群在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)沒(méi)有有效的保障，導(dǎo)致其無(wú)法應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的“災(zāi)難”，進(jìn)而陷入貧困。陷入貧困的人口又常伴有收入低下、受教育程度低、疾病纏身、缺乏職業(yè)技能和人力社會(huì)資本弱等特征，在一些公共服務(wù)被推向市場(chǎng)的條件下，這些特征又決定了作為弱勢(shì)人群的貧困人口注定無(wú)法獲得有效支持，或者獲得的成本太高以至于貧困人口無(wú)法通過(guò)貨幣支付進(jìn)行購(gòu)買，這便會(huì)導(dǎo)致貧困人口無(wú)法獲得與一般人群尤其是富人一樣的服務(wù)，如優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等，從而導(dǎo)致貧困人口缺少應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)極易被推向貧困，進(jìn)而形成一種惡性循環(huán)(如圖2所示)。

圖2 基本公共服務(wù)視角下貧困的再生產(chǎn)機(jī)制

貧困人口在以上各維度表現(xiàn)出來(lái)的“被剝奪和被排斥”狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上是貧困人口獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利沒(méi)有得到有效保障，因生存和發(fā)展機(jī)會(huì)被剝奪而陷入多維社會(huì)困境，這與貧困人口的基本公共服務(wù)供給不足和缺失高度相關(guān)。在原集中連片特困地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)往往呈現(xiàn)出區(qū)域性和整體性貧困，自然地理?xiàng)l件極其惡劣，基本公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏，可將其概括為“山高路遠(yuǎn)人稀地薄產(chǎn)不興，健康教育住房交通全不行”，這些限制性因素被編織成了一張相互交織的網(wǎng)，限制了貧困人口的行動(dòng)能力。

以上部分列舉了造成貧困人口陷入多維困境的限制性因素，而這些因素在短時(shí)間內(nèi)是無(wú)法徹底改變的，需要建立長(zhǎng)效的減貧機(jī)制，才能幫助貧困人口提升福祉水平。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的扶貧實(shí)踐和理論研究，我國(guó)的貧困概念和脫貧標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向了多維貧困視角，已經(jīng)取得全面勝利的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在識(shí)別貧困戶時(shí)不僅關(guān)注了吃飯穿衣問(wèn)題，還關(guān)注到了健康、教育、住房和社會(huì)保障等方面的問(wèn)題，“就維度而言，基本公共服務(wù)減貧恰恰是由基本公共服務(wù)覆蓋多維貧困中各個(gè)可能遭受剝奪的維度而達(dá)到減貧的成效”[29]。如果把貧困人口陷入多維貧困看作是對(duì)貧困人口福利的剝奪，那么基本公共服務(wù)減貧則是一個(gè)福利獲得的過(guò)程。具體來(lái)講，可以將基本公共服務(wù)劃分為四種類型：兜底型基本公共服務(wù)、孵化型基本公共服務(wù)、延伸型基本公共服務(wù)和發(fā)展型基本公共服務(wù)，這四種基本公共服務(wù)可以在減貧中針對(duì)不同類型的貧困人群發(fā)揮不同的減貧作用(如表2所示)。

表2 不同類型的貧困人口與基本公共服務(wù)減貧的層次

基本公共服務(wù)在減貧中所發(fā)揮的功能可劃分為四個(gè)層次：一是兜底型基本公共服務(wù)能夠直接回應(yīng)和解決貧困人口的基本需求，有效預(yù)防貧困人口面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并為貧困人口提供兜底保障，防止貧困人口因疾病或?yàn)?zāi)害的侵?jǐn)_而陷入貧困；二是孵化型基本公共服務(wù)主要基于優(yōu)勢(shì)視角，重新發(fā)現(xiàn)貧困人口的價(jià)值，充分挖掘貧困人口的優(yōu)勢(shì)資源，并進(jìn)行“孵化”，即為其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供機(jī)會(huì)與平臺(tái)，為其進(jìn)一步發(fā)展提供“起飛”的基礎(chǔ)性條件；三是延伸型基本公共服務(wù)能夠增強(qiáng)貧困人口的解“困”能力，減少交通、居住環(huán)境和信息獲取等因素對(duì)貧困人口的限制，幫助改善貧困人口生存的自然空間與社會(huì)空間，從而通過(guò)減少社會(huì)排斥和降低貧困人口的脆弱性來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧；四是發(fā)展型基本公共服務(wù)可以幫助貧困人口進(jìn)行能力建設(shè)，有效提高貧困人口的“基本可行能力”，并阻斷貧困的代際傳遞，從而提升貧困人口的社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本和人力資本，增強(qiáng)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。

如上所述，2020年底我國(guó)雖已歷史性地消除了絕對(duì)貧困，但2020年后相對(duì)貧困問(wèn)題將會(huì)日益突出，貧困人口的被剝奪感會(huì)更加明顯，因?yàn)槟壳暗幕竟卜?wù)供給制度尚不健全，存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距，不能全面覆蓋脫貧地區(qū)低收入人口生存與發(fā)展的各個(gè)方面，與城市地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，農(nóng)村低收入人口在獲得基本公共服務(wù)方面還存在較大差距，基本公共服務(wù)均等化任重而道遠(yuǎn)。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段，以及未來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的階段，需要更加重視補(bǔ)齊農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)短板，更好地幫助農(nóng)村低收入人口獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

四、基本公共服務(wù)減貧：“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代的減貧路徑

從理論上講，只要人類社會(huì)分化和階層分化不消失，貧困就不會(huì)消失。由此，絕對(duì)貧困的歷史性消除，并不意味著貧困在我國(guó)的消失。由于地區(qū)間發(fā)展不平衡和不充分等原因?qū)е碌南鄬?duì)貧困問(wèn)題將會(huì)長(zhǎng)期存在，“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代我國(guó)農(nóng)村貧困將進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性次生貧困為特點(diǎn)的新階段[30]，這種轉(zhuǎn)型性的次生貧困不同于絕對(duì)意義上的溫飽型貧困[31]。因此，基本公共服務(wù)視角下的貧困治理，應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手：

(一)及早啟動(dòng)新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定工作

上文從基本公共服務(wù)視角對(duì)貧困進(jìn)行了重新闡釋，在歷史性打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定將是絕對(duì)貧困被消除以后需要回答的首要問(wèn)題，因?yàn)檫@事關(guān)貧困人口規(guī)模的估算、貧困人口特征與分布等減貧的方向性問(wèn)題[13]?；仡櫸覈?guó)扶貧實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)際減貧標(biāo)準(zhǔn)，2020年后我國(guó)新貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定就是三種形式：更高的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、新的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論采納哪一種貧困標(biāo)準(zhǔn)，都需要結(jié)合國(guó)家的發(fā)展階段和基本國(guó)情做出嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的判斷，依據(jù)黨的十九大報(bào)告繪制的發(fā)展藍(lán)圖，即到2035年，“在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”；到2050年，“在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”[32]。基于此，“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代的減貧戰(zhàn)略應(yīng)該更加重視縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和減少貧富差距，把鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與促進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，將體現(xiàn)權(quán)利和機(jī)會(huì)均等的基本公共服務(wù)納入緩解相對(duì)貧困的框架體系。并且，貧困概念的界定和貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，一定要體現(xiàn)以保障公民公平獲得基本公共服務(wù)為核心內(nèi)容，這將有助于確保底線公平和促進(jìn)社會(huì)正義。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是新貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定一定要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但在具體維度和指標(biāo)的設(shè)定上要做到具體問(wèn)題具體分析，制定科學(xué)合理且能夠全面反應(yīng)新時(shí)代貧困人口真實(shí)狀況的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

(二)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的貧困治理體系

2020年，我國(guó)歷史性地消除絕對(duì)貧困之后，農(nóng)民工貧困問(wèn)題和城市貧困問(wèn)題應(yīng)該受到重點(diǎn)關(guān)注，因?yàn)檫@些人群將會(huì)成為潛在貧困人口。同時(shí)，還要繼續(xù)關(guān)注因病因殘致貧等特殊人群與邊緣貧困人口，做好防貧監(jiān)測(cè)工作，以持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和防止新的人群滑入貧困。所以，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該成為“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代減貧的戰(zhàn)略方向，但這一扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的組織基礎(chǔ)是必須構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系。城鄉(xiāng)貧困治理體系的建立需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和協(xié)同治理，構(gòu)建起以國(guó)家鄉(xiāng)村振興局牽頭，其他各部門協(xié)同參與的城鄉(xiāng)貧困治理框架，賦予國(guó)家鄉(xiāng)村振興局更高權(quán)限，以便更好地發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能；國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門需要盡早建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑和監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)貧困人口信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)，打破目前城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)計(jì)的二元分割，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以方便進(jìn)行協(xié)同治理；要盡快啟動(dòng)反貧困立法的論證工作，將反貧困納入中央政府和地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本職能，將“非常規(guī)工作”常規(guī)化，以此推動(dòng)反貧困工作的制度化；另外，對(duì)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)取得的制度經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，做好與鄉(xiāng)村振興的政策銜接、制度銜接和體制銜接，以此助力于脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)。

(三)實(shí)施以機(jī)會(huì)均等為基礎(chǔ)的公共服務(wù)減貧路徑

回顧我國(guó)的減貧歷史發(fā)現(xiàn)，我國(guó)扶貧政策的目標(biāo)在不同階段發(fā)生了變遷，遵循著“保生存—降風(fēng)險(xiǎn)—促發(fā)展”的基本邏輯。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府采取了多種扶貧舉措，已經(jīng)取得了脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，當(dāng)前正處于脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，需要認(rèn)真做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的工作，從制度和政策層面建立起長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，有效預(yù)防農(nóng)村低收入人口陷入貧困。同時(shí)，“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代需要實(shí)現(xiàn)貧困治理理念的轉(zhuǎn)換，從發(fā)展主義的“強(qiáng)干預(yù)”轉(zhuǎn)向服務(wù)主義的“軟干預(yù)”，即需要加快構(gòu)建起基本公共服務(wù)減貧的基本框架，將基本公共服務(wù)減貧融入鄉(xiāng)村振興和共同富裕的具體實(shí)踐中，并在頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐層面出臺(tái)相關(guān)制度，以保障基本公共服務(wù)能夠真正服務(wù)于貧困人口。因?yàn)榛竟卜?wù)對(duì)于人們的生活福祉具有基礎(chǔ)性和全面性的作用，建立起保障貧困人口權(quán)利公平和機(jī)會(huì)均等的基本公共服務(wù)體系，不僅是確保貧困人口獲得發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的有效路徑。因此，在“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代政府應(yīng)該實(shí)施以機(jī)會(huì)均等為基礎(chǔ)的減貧路徑，將減貧目標(biāo)與基本公共服務(wù)均等化的具體維度相掛鉤，建立起旨在縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和人群差距的基本公共服務(wù)制度體系，保障城鄉(xiāng)貧困人口在享受義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房安全等方面的基本公共服務(wù)均等化。

(四)構(gòu)建科學(xué)的基本公共服務(wù)減貧評(píng)估體系

基本公共服務(wù)減貧并不是一個(gè)自發(fā)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，一般需要采取逆非均衡化的政策與資源投入[29]，并配以嚴(yán)格的監(jiān)督考核體系才能實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，需要在鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估體系中增加基本公共服務(wù)減貧的評(píng)估指標(biāo)，這對(duì)加快促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化非常必要?；竟卜?wù)減貧評(píng)估體系的建立有助于衡量基本公共服務(wù)減貧的政策效果和減貧質(zhì)量，確保貧困人口真正受益于基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，增加基本公共服務(wù)均等化的考核指標(biāo)有助于優(yōu)化目前“中央—地方”政府在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化上的財(cái)政投入機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。此外，將基本公共服務(wù)減貧納入地方政府的績(jī)效考核中，對(duì)地方政府的工作將具有導(dǎo)向作用，有助于提高地方政府工作的積極性和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)減貧成效的穩(wěn)定性與持續(xù)性。因此，構(gòu)建基本公共服務(wù)評(píng)估體系是鄉(xiāng)村振興背景下緩解相對(duì)貧困不可或缺的制度體系，因?yàn)橹挥锌茖W(xué)的評(píng)估制度才能更好地對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的成效進(jìn)行評(píng)估，以促進(jìn)脫貧成果的穩(wěn)定性和鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估機(jī)制的不斷完善，這對(duì)“后精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐具有重要的導(dǎo)向作用。

五、結(jié) 語(yǔ)

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的不斷推動(dòng)下，我國(guó)已于2020年底歷史性地告別了絕對(duì)貧困。但是，這并不意味著貧困在我國(guó)的徹底消失，因?yàn)樨毨н€具有相對(duì)性。世界銀行按照國(guó)家的發(fā)展階段和發(fā)展水平的不同，劃分了不同的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升和人均國(guó)民總收入的持續(xù)提高，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中等偏上收入國(guó)家行列，在更高的發(fā)展階段將需要采納更高的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。而且，當(dāng)前正處于脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵階段，防止規(guī)模性返貧是當(dāng)前的重要任務(wù)之一，2020年后應(yīng)該更加重視農(nóng)村低收入人口的幫扶和脫貧人口的防貧問(wèn)題。并且，在我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的背景下，2020年后應(yīng)更加重視人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，即需要更加關(guān)注發(fā)展不均衡和不充分引發(fā)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、貧富差距大和社會(huì)不平等問(wèn)題。自黨的十九大以來(lái)，國(guó)家制定出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等一系列政策文件，促使鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成?！昂缶珳?zhǔn)扶貧”時(shí)代要接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，就必須將基本公共服務(wù)納入鄉(xiāng)村振興的工作范疇，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策制定時(shí)，應(yīng)該充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以基本公共服務(wù)均等化來(lái)促進(jìn)相對(duì)貧困問(wèn)題和發(fā)展型貧困問(wèn)題的解決?；诖耍昂缶珳?zhǔn)扶貧”時(shí)代，應(yīng)該以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距和貧富差距為落腳點(diǎn)，以基本公共服務(wù)均等化為抓手，來(lái)提升脫貧地區(qū)農(nóng)村居民的內(nèi)生發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，防止規(guī)模性返貧的發(fā)生和促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。