倪 星，楊 芳

（1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；2.華南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引言

科層制作為嚴(yán)密且具有理性精神的常規(guī)治理機(jī)制，在權(quán)力分配上表現(xiàn)為上級主導(dǎo)和下級服從的行政組織治理結(jié)構(gòu)。這一運行機(jī)制雖然可以將合理性、穩(wěn)定性、專業(yè)化和高效率等優(yōu)勢發(fā)揮到極致，但也存在信息失衡等弊端，不利于上級的科學(xué)決策和組織內(nèi)部的有效運轉(zhuǎn)。對于中國這樣一個疆域遼闊、治理復(fù)雜的超大型國家而言，僅僅依靠科層制的運行機(jī)制不僅難以充分保障中央政府權(quán)威和約束地方政府權(quán)力運行，而且嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和等級分明的管理方式使得上位監(jiān)督面臨諸多困境。就中央到地方存在的多重委托-代理關(guān)系而言，二者之間由于自上而下的決策執(zhí)行與自下而上的信息傳遞失衡、地方政府規(guī)避政治風(fēng)險形成利益壁壘、地方官員追求利益最大化與中央目標(biāo)利益不相容等原因，極容易造成腐敗現(xiàn)象頻發(fā)、紀(jì)律監(jiān)管不到位、政策方針難落實等問題。顯然，常規(guī)化的科層制治理機(jī)制是難以有效破除上述困境的。在這一關(guān)鍵問題上，需要設(shè)計非常規(guī)治理機(jī)制來加強(qiáng)對地方政府權(quán)力的監(jiān)督。

通常來說，實現(xiàn)對權(quán)力的制約和監(jiān)督需要借助兩種方式：一是縱向監(jiān)督，即上位權(quán)力制約下位權(quán)力；二是橫向監(jiān)督，即平行權(quán)力之間的監(jiān)督和制約。相較于平級之間的監(jiān)督，上位權(quán)力對下位權(quán)力的監(jiān)督更具威懾性、全面性、滲透性，是一種更加行之有效的監(jiān)督方式。政黨執(zhí)政實踐證明，巡視是強(qiáng)化中央對地方權(quán)力運行監(jiān)督最卓有成效的監(jiān)督制度。客觀而論，相較傳統(tǒng)巡視，新時代巡視制度因其獨立性、權(quán)威性、規(guī)范化，在凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、約束和監(jiān)督地方權(quán)力運行等方面具有更加顯著的制度優(yōu)勢。具體至中央到地方多重委托-代理關(guān)系中，巡視制度在破除中央與地方的信息不對稱、地方政府利益庇護(hù)及目標(biāo)利益不相容等困境上，彰顯出其他制度創(chuàng)設(shè)所難以比擬的優(yōu)勢。從制度形成演變的一般規(guī)律來看，任何制度的形成都有其內(nèi)在邏輯與發(fā)展階段，并且需要隨著形勢的變化加以調(diào)整和完善。那么，黨內(nèi)巡視制度的生成邏輯是什么？黨內(nèi)巡視制度從萌芽到確立經(jīng)歷了哪些階段？黨內(nèi)巡視制度在新的歷史條件下該如何進(jìn)一步整合創(chuàng)新？在全面從嚴(yán)治黨的背景下，對上述論題加以探討，兼具學(xué)理闡釋、經(jīng)驗總結(jié)和現(xiàn)實借鑒等多重價值，對于深刻把握黨內(nèi)巡視制度的獨特優(yōu)勢具有重要意義。

二、委托-代理關(guān)系視角下黨內(nèi)巡視制度的生成邏輯

20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因洞悉企業(yè)所有者兼任經(jīng)營者存在嚴(yán)重的弊端，而提出委托-代理理論（Principal-agent Theory），主張所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離而產(chǎn)生了委托方和代理方，而建立在非對稱信息博弈論基礎(chǔ)上的委托方和代理方二者關(guān)系存在困境?；谌齻€潛在的人性假設(shè)，說明這種困境天然存在，即人對風(fēng)險的態(tài)度本能是規(guī)避和中立的，所以代理人之間易形成利益庇護(hù)網(wǎng)；人的利己性會優(yōu)先考慮自我利益最大化，所以委托人的目標(biāo)利益大打折扣；人的有限理性在代表委托人行使某些決策權(quán)時，未必會保障委托人的權(quán)威和政策執(zhí)行最優(yōu)。由此，委托-代理理論認(rèn)為需要有效的制度安排約束代理人的行為，中心任務(wù)是如何在利益沖突和信息不對稱的復(fù)雜環(huán)境下，委托人通過設(shè)計正式或非正式機(jī)制監(jiān)督和制約代理人的權(quán)力運行。這也為分析權(quán)力監(jiān)督制度的實施提供了新的視角和邏輯。不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域中，委托-代理關(guān)系普遍存在于一切公共權(quán)力運行之中。同樣，當(dāng)今中國的政府間關(guān)系中所有權(quán)集于一身的中央政府與多層級地方政府之間存在委托-代理的權(quán)力分配關(guān)系。在央地間多層級委托-代理關(guān)系中，各級地方政府擁有“自由裁量權(quán)”，被賦予了自主性去進(jìn)行創(chuàng)造性實踐，憑借信息優(yōu)勢和監(jiān)督成本產(chǎn)生兩種政策實踐效果：一種是政策執(zhí)行和政策變通的積極實踐；另一種是政策應(yīng)付和濫用權(quán)力的消極實踐。即各層級地方政府的消極實踐不僅導(dǎo)致中央政令暢通無法保障，而且加深了中央“統(tǒng)轄權(quán)”與地方“自由裁量權(quán)”的治理目標(biāo)不相容。更進(jìn)一步地講，在復(fù)雜的多層級行政組織架構(gòu)下，從中央到地方多層級委托-代理關(guān)系困境帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。以公共權(quán)力委托-代理理論為中心，對央地間多層級委托-代理關(guān)系存在的困境分析框架表述如下（見圖1）。

圖1 央地間多重委托-代理關(guān)系存在的困境分析框架

地方政府作為代理人在多層級上級政府委托人的行政領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力監(jiān)督之下，不同委托人的利益目標(biāo)和激勵政策不盡相同，地方政府為謀求自身利益最大化可能導(dǎo)致其決策行為與委托人目標(biāo)利益背道而馳，加劇了中央一統(tǒng)體制與地方有效治理之間的內(nèi)在矛盾。針對這一矛盾，從委托-代理理論的角度，周黎安指出了根源在于信息收集和監(jiān)督的成本，并認(rèn)為在中央一統(tǒng)體制下要做到兩點：“一是為廣大人民提供基本的公共服務(wù)，維持執(zhí)政黨政權(quán)的長期穩(wěn)定；二是保障下放給地方代理人的權(quán)力不被濫用，確保中央政令暢通?！盵1]然而，就央地間多層級委托-代理關(guān)系困境來講，為保障以上兩點不沖突，加強(qiáng)對地方政府權(quán)力監(jiān)督和約束是降低統(tǒng)治風(fēng)險和治理成本的關(guān)鍵舉措，也是馬克思主義政黨堅持自我革命，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性的特質(zhì)。習(xí)近平總書記指出：“馬克思、恩格斯說過：一切公職人員必須‘在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作’，這樣‘能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財’和‘追求自己的特殊利益’?！盵2]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“國家之權(quán)乃是‘神器’，是個神圣的東西。公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進(jìn)籠子，公權(quán)力就會被濫用。”[3]新時代巡視制度作為一項重要的權(quán)力監(jiān)督體系，自上而下的越級式監(jiān)督模式，既打破了科層制常規(guī)化的逐級權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，又降低了自下而上層層傳遞的信息獲取成本，對解決央地間多層級委托-代理關(guān)系而造成的信息遞減、利益庇護(hù)、目標(biāo)利益不相容等問題起到重要作用。

具體到以委托-代理理論為視角分析黨內(nèi)巡視制度的生成邏輯，主要是針對央地間委托-代理關(guān)系中存在的非對稱信息、縱橫腐敗利益鏈、目標(biāo)利益不相容等問題而提出的制度設(shè)計，具有鮮明的問題導(dǎo)向與現(xiàn)實針對性。

（一）不完全信息：中央政策執(zhí)行與地方信息傳遞失衡

中央政府作為委托人，面對下級眾多、層級復(fù)雜的地方政府，呈現(xiàn)出“一對多”的行政組織架構(gòu)。正是這種復(fù)雜的、多層級的行政組織架構(gòu)模式，加劇了央地間的委托-代理關(guān)系困境，不完全的非對稱信息的生成正是造成該困境的原因之一。在委托-代理關(guān)系分析中，一方面，地方政府作為中央政府的代理人，在政策執(zhí)行中理應(yīng)代表中央利益實現(xiàn)其政治意圖，但在央地間利益博弈中，地方政府利用信息優(yōu)勢謀求自身利益最大化，為規(guī)避風(fēng)險打通上下級庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，造成中央上級決策信息與地方信息傳遞失衡。另一方面，中央政府決策執(zhí)行通過層級命令的形式依次向下傳遞、貫徹實施，下級無條件地服從上級指令是科層制組織的客觀要求。但地方政府借助多層級和復(fù)雜化的上下級科層制組織弊端，使政策執(zhí)行過程中的信息通過層層傳遞造成了非對稱信息，且中央在地方信息獲取中處于劣勢，使得中央最高權(quán)威和主導(dǎo)權(quán)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。由此，委托-代理行政組織鏈條越長，央地間互通的難度就越大，非對稱信息的困境也越嚴(yán)重。為破除這一困境，制度整合和創(chuàng)新是重塑組織權(quán)威、協(xié)調(diào)中央決策執(zhí)行和地方信息傳遞平衡的關(guān)鍵。黨的巡視制度具有自上而下的政治權(quán)威性和剛性，既能夠彌補科層制組織體系治理中的弊端，也能改善信息層級傳遞過程中出現(xiàn)的信息失衡狀況，是克服中央和地方委托-代理關(guān)系中信息不對稱困境的重要舉措。

（二）縱橫腐敗利益鏈：地方政府之間打造共謀庇護(hù)網(wǎng)

在央地間委托-代理關(guān)系中，地方政府作為代理人在多重政府委托人的制約之下，與上級委托人的目標(biāo)利益雖不盡相同，但在規(guī)避政治風(fēng)險的主觀態(tài)度上是一致的?；诒茇?zé)和利益的共謀動機(jī)，代理人在回應(yīng)委托人時，有意圖對不利信息進(jìn)行粉飾和隱藏，對有利信息進(jìn)行突出放大，形成層層欺瞞的政治現(xiàn)象。這一現(xiàn)象伴隨著行政組織鏈條延伸和政治利益驅(qū)使而嚴(yán)重化，地方政府之間形成腐敗利益鏈和庇護(hù)網(wǎng)，縱橫向的層級之間層層庇護(hù)，共同欺瞞中央。由此，常規(guī)的科層制度約束被逐漸弱化，很難打破地方政府之間形成的利益壁壘。為全面從嚴(yán)治黨的時代所需，中央急切需要尋求新的監(jiān)督機(jī)制以凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，加強(qiáng)對地方權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。其中，巡視制度作為權(quán)力監(jiān)督的一項重要制度，自古有之，在歷史的“老舞臺”上已起到了重要作用，在新的歷史條件下，針對破解地方政府腐敗利益鏈等政治問題又被重新激活，被賦予了新的功能，在維護(hù)中央權(quán)威、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)上發(fā)揮了利劍作用。

（三）目標(biāo)利益不相容：地方政府政策執(zhí)行偏差行為

在馬克斯·韋伯看來，科層制強(qiáng)調(diào)人與人之間組織管理的非人格化，但地方政府官員面對的是復(fù)雜的、不確定的組織管理，他們會基于其掌握的信息制定理性的決策。不過這些信息通常是有限的、不完全的，因此容易導(dǎo)致信息傳導(dǎo)和處理的偏差。阿羅在《組織的極限》中提出：“整體決策的優(yōu)化依賴于掌握的信息，而這些信息分散于社會的個體之中?！盵4]信息傳遞的成本和官員的有限理性導(dǎo)致了地方政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力濫用，具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中的政策附加、政策敷衍和政策替換，從而與中央政策執(zhí)行的目標(biāo)利益不相容。針對這一權(quán)力濫用現(xiàn)象，如果缺乏行之有效的制度約束和問責(zé)追責(zé)的監(jiān)督機(jī)制，不僅會對國家和社會公共利益造成損害，也將影響黨的形象和人民群眾的利益。為此，中央政府必須既打破官員之間利用權(quán)力層層庇護(hù)的腐敗現(xiàn)象，又糾正地方政府政策目標(biāo)執(zhí)行偏差的不相容行為。

三、黨的十八大以前巡視制度的演變發(fā)展與運行

巡視制度自古有之，是中央對地方權(quán)力監(jiān)督體系中的重要組成部分，承載著整肅百僚、維護(hù)君主統(tǒng)治的功能。自建黨伊始，中國共產(chǎn)黨便積極推進(jìn)巡視制度的建立和完善，在積極借鑒古代巡視制度經(jīng)驗和密切結(jié)合現(xiàn)實國情的基礎(chǔ)上，逐步確立起黨內(nèi)巡視制度的基本框架，為加強(qiáng)黨的組織力和戰(zhàn)斗力創(chuàng)設(shè)了重要的制度基礎(chǔ)。

（一）新民主主義革命時期的萌芽初創(chuàng)

新民主主義革命時期，隨著黨組織隊伍的擴(kuò)大，組織紀(jì)律渙散和黨內(nèi)錯誤思想的影響成為黨面臨的主要問題，巡視制度正是在革命斗爭的需要中產(chǎn)生的。為解決這一問題，加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一指導(dǎo)，中共創(chuàng)立了特派、巡視的工作方式，將壯大黨組織的力量、上級黨組織了解下級、對下級黨組織工作進(jìn)行指導(dǎo)和幫助作為巡視的功能定位。在黨的文件中，最早是以特派員的形式派遣到地方黨組織召開會議，加強(qiáng)上下級黨組織的聯(lián)絡(luò)。1922年7月，黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應(yīng)以中央特派員為主席?！盵5]1925年，中央擴(kuò)大會議通過的《組織問題決議案》決定：“增加中央特派巡行的指導(dǎo)員，使事實上能對于區(qū)及地方實行指導(dǎo)全部工作。”“區(qū)及地方委員會，一方面應(yīng)當(dāng)真正完全執(zhí)行中央命令，關(guān)于一切政治上及策略上的問題，都請中央的指示；另一方面，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)地方的工作，（支部、黨團(tuán)、俱樂部、工人研究會等），派人到所屬各處監(jiān)督日常的黨的工作?！盵6]這一決議標(biāo)志著黨開始重視巡視工作。1927 年8 月，中共中央八七會議決定在建立北方局、南方局、長江局等中央派出機(jī)關(guān)的同時，派出巡視員到各地實際指導(dǎo)恢復(fù)和整頓黨的組織，切實加強(qiáng)中央對地方、上級對下級的集中指導(dǎo)[7]。1928 年，中央第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)布《巡視條例》通告，明確規(guī)定巡視制度是保證上級黨部正確指導(dǎo)的主要方法。1938 年，面對革命新情況的需要，黨的六屆六中全會提出上級黨委向下級黨委派遣巡視員，以保證黨組織內(nèi)部的正常建設(shè)和政令下達(dá)?？梢钥吹剑诟锩鼤r期，巡視制度作為一種黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，其重心在于協(xié)助下級黨組織的正常建設(shè)和改組，傳達(dá)上級黨委意見和指導(dǎo)下級工作，并在解決黨內(nèi)矛盾上發(fā)揮了重要作用。

（二）社會主義革命與建設(shè)時期的中斷重建

社會主義革命和建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，面臨著恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和整頓黨風(fēng)黨紀(jì)的主要問題。為解決這一問題，我們黨開展多次整風(fēng)和教育活動，黨的巡視工作也圍繞著整風(fēng)運動而開展。一是圍繞著整黨整風(fēng)運動整頓組織紀(jì)律。例如，中央設(shè)立的巡視員制度著重強(qiáng)調(diào)對整黨整風(fēng)運動工作指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。二是圍繞著社會主義教育運動加強(qiáng)黨的思想建設(shè)。1963 年至1966年期間，黨在全國城鄉(xiāng)范圍內(nèi)開展了包括四清運動在內(nèi)的社會主義教育運動，主要解決黨員干部中存在的不正之風(fēng)和蛻變腐敗問題，巡視制度在其中發(fā)揮了重要作用。但由于受“左”的思想影響，斗爭出現(xiàn)擴(kuò)大傾向，黨的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立與撤銷，使巡視工作對地方權(quán)力監(jiān)督的實際效用受到嚴(yán)重影響。

（三）改革開放新時期的恢復(fù)發(fā)展

黨的十一屆三中全會之后，中央釋放放權(quán)讓利的信號，地方擁有更大的管理權(quán)和財政權(quán)?！熬臀覈墓舱哌^程而言，在實行計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，政策執(zhí)行階段似乎并不存在太多的嚴(yán)重問題……改革開放以來，特別是隨著中央向地方的分權(quán)和放權(quán)，‘上有政策、下有對策’‘有令不行、有禁不止’‘政策走樣’等政策執(zhí)行阻滯的不良情況在我國目前社會、經(jīng)濟(jì)和政治生活中屢有發(fā)生，甚至有愈演愈烈之勢?！盵8]如何協(xié)調(diào)中央政令統(tǒng)一與地方政府自由量裁權(quán)的矛盾，成為處理央地間關(guān)系的主要問題。為此，巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項傳統(tǒng)政治機(jī)制被逐漸重啟。1990 年，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》提出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查?！盵9]此后，巡視制度成為五項強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督方式中的第一項。2000年，中央在“三講”教育活動實行巡視組制度的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，決定由中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合成立巡視辦公室，派出巡視組對省級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人的工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[10]。2009年，中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，明確指出：“‘中央紀(jì)委、中央組織部巡視組’更名為‘中央巡視組’，主要負(fù)責(zé)對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級政府、人大常委會、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視?！盵11]可以看出，這一時期，巡視制度重點關(guān)注地方省部級領(lǐng)導(dǎo)的廉潔自律情況，雖在約束權(quán)力和反腐敗、維護(hù)上級政策執(zhí)行上面發(fā)揮了重大的威力，但在制度設(shè)計上存在運行弊端，即在巡視范圍上缺乏全局性，在巡視人員上缺乏專業(yè)性，在巡視問題上缺乏強(qiáng)制性，使巡視在對地方權(quán)力監(jiān)督和制約上未能充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。

縱觀上述中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史發(fā)展可以看出，不同時期巡視的功能定位都隨黨的中心工作變化而變化，其演變發(fā)展歷程中也出現(xiàn)了一些弊端，即存在巡視目標(biāo)不明確、監(jiān)督范圍模糊、監(jiān)督力量分散、巡視團(tuán)隊未專業(yè)化、巡視結(jié)果缺乏逆向復(fù)查、監(jiān)督責(zé)任體系單一化等問題，阻礙了巡視制度的監(jiān)督效能。黨的十八大以來，在新的時代背景下，結(jié)合全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)的現(xiàn)實需要，巡視制度不斷整合創(chuàng)新和實踐突破，為破除央地間多重委托-代理關(guān)系困境發(fā)揮出強(qiáng)大的制度優(yōu)勢。

四、新時代巡視制度的整合創(chuàng)新與制度優(yōu)勢

制度設(shè)計的目的在于有效性。錢穆先生在分析中國歷史制度時指出：“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個制度出了毛病，再訂一個制度來防治它，于是有些卻變成了病上加病?！盵12]為跳出制度陷阱，黨的巡視制度在內(nèi)外共振的新時代背景下，通過制度設(shè)計不斷地實踐突破與整合創(chuàng)新。其中，內(nèi)部因素來自領(lǐng)導(dǎo)人的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的政治決心，外部因素來自制度本身的設(shè)計重構(gòu)。通過解決傳統(tǒng)巡視在地方權(quán)力監(jiān)督上的問題所在，新時代巡視制度在目標(biāo)、方法、范圍、責(zé)任上實現(xiàn)了突破性的整合創(chuàng)新，在糾正地方政策執(zhí)行偏差、打破信息壁壘、強(qiáng)化目標(biāo)利益相容以及破解腐敗利益鏈上發(fā)揮了強(qiáng)大的制度優(yōu)勢（見圖2）。

圖2 新時代巡視制度的整合創(chuàng)新與邏輯框架

（一）整合創(chuàng)新：新時代巡視制度的總體性運行機(jī)制

1.問題導(dǎo)向機(jī)制：巡視目標(biāo)的定位轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，巡視制度的目標(biāo)設(shè)計重在解決過去巡視方針不明確、目標(biāo)不聚焦及內(nèi)容寬泛的問題。為此，新時代巡視目標(biāo)實現(xiàn)了從過去的泛化到現(xiàn)在的聚焦，最為顯著的特征就是功能定位聚焦不分散。在全面從嚴(yán)治黨的時代背景下，巡視制度設(shè)計首要考慮的就是堅持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾。隨著實踐深化對巡視發(fā)現(xiàn)問題的剖析，建立巡視問題導(dǎo)向機(jī)制，實現(xiàn)對聚焦問題的不斷優(yōu)化和調(diào)適。

首先，反腐敗形勢緊迫且嚴(yán)峻復(fù)雜，聚焦“一個中心”，圍繞“四個著力”，深化巡視內(nèi)容，聚焦發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，起到治標(biāo)的作用。其次，巡視工作為適應(yīng)反腐敗形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，提出將“六項紀(jì)律”與“四個著力”并行，將紀(jì)律和規(guī)矩視為巡視工作的前提，起到治本的作用。再次，隨著巡視工作的縱深發(fā)展，以及從落馬官員的自述分析中意識到腐敗問題與政治問題相伴而生，政治信仰的淡化、理想信念的缺失是導(dǎo)致權(quán)力濫用的內(nèi)生原因所在。為此，巡視目標(biāo)更加聚焦于政治問題，強(qiáng)化政治監(jiān)督，以政治巡視推進(jìn)管黨治黨走向標(biāo)本兼治。從形塑中央權(quán)威與約束地方權(quán)力的關(guān)系上來看，關(guān)鍵還在于政治巡視。政治巡視強(qiáng)調(diào)從政治上看問題，關(guān)鍵在于解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的信仰缺失、黨的建設(shè)不足的根本性問題，是巡視制度的本質(zhì)要求。巡視制度聚焦政治問題的目標(biāo)不斷強(qiáng)化，提升了發(fā)現(xiàn)問題的效能，對地方權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容不斷具體化和精細(xì)化，保障中央自上而下的政令統(tǒng)一。

2.協(xié)同機(jī)制：巡視方法的推陳出新

黨的十八大之前，巡視過程的形式主義造成發(fā)現(xiàn)真問題難、巡視方法單一及手段固定化等問題。這些問題不僅嚴(yán)重影響巡視制度效能，而且未能對地方權(quán)力起到有效監(jiān)督。為解決這些問題，新時代巡視方法推陳出新，形成從“明察”到“明察”“暗訪”相結(jié)合的政治動員、巡視與被巡視從固定到不固定的靈活授權(quán)、巡視方式從常規(guī)化到多樣化的頻次提升的協(xié)同機(jī)制，重在彰顯巡視監(jiān)督在破解信息的不完全、打破地方官員的利益壁壘上的成效。

信息不完全對稱是央地間多重委托-代理關(guān)系的主要困境之一。巡視在制度設(shè)計上破解信息不完全的關(guān)鍵在于拓寬獲取信息的渠道，搭建“信息橋”。從“明察”到“明察”“暗訪”相結(jié)合的巡視方法表現(xiàn)為自上而下的權(quán)威與自下而上的群眾監(jiān)督形成合力。巡視的權(quán)威性來自中央直接賦權(quán)，常規(guī)公開調(diào)查獲取信息的同時又深入群眾發(fā)現(xiàn)問題，這種上位監(jiān)督與下位監(jiān)督的互動機(jī)制保證了信息的準(zhǔn)確性。巡視制度打破地方官員的利益壁壘的關(guān)鍵在于，既要規(guī)避巡視與被巡視之間的利益輸送，又重在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，切斷地方政府之間的利益保護(hù)鏈。為此，在制度設(shè)計上，巡視監(jiān)督“三個不固定”“一事一授權(quán)”等方法的多變性有效切斷了巡視者與被巡視者之間可能存在的某種關(guān)聯(lián)和默契。非常規(guī)化的“專項巡視”“回頭看”“機(jī)動式”和“一拖二（三）”等的巡視方法，體現(xiàn)了巡視震懾常在，強(qiáng)化對地方權(quán)力監(jiān)督上不打折扣。

3.聯(lián)動機(jī)制：巡視范圍的拓展延伸

黨的十八大之前的巡視呈現(xiàn)出小范圍特征，巡視對象主要集中在省部級領(lǐng)導(dǎo)。然而，中國龐大的科層制行政組織體系的多層級、復(fù)雜化導(dǎo)致中央與地方多重委托-代理關(guān)系困境不斷加深。面對中國疆域之遼闊、治理層次之多的局面，局部化的巡視監(jiān)督顯然不能解決中央與地方多重委托-代理關(guān)系問題。為了破解這一問題，新時代巡視實現(xiàn)縱向的全面性和橫向的系統(tǒng)性。在黨的十八屆中央巡視全覆蓋工作的基礎(chǔ)上，黨的十九大以來，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府的權(quán)力運行監(jiān)督，建立巡視巡察上下聯(lián)動機(jī)制，打造對地方權(quán)力的無死角監(jiān)督。這一機(jī)制體現(xiàn)了巡視巡察上下聯(lián)動的統(tǒng)籌性與包容性，強(qiáng)調(diào)堅持頂層設(shè)計和因地制宜相結(jié)合，反映了巡視巡察工作的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分級負(fù)責(zé)關(guān)系，并在巡視實踐中實現(xiàn)橫到邊、縱到底的范圍突破。

縱橫式的巡視范圍突破，不僅提升了發(fā)現(xiàn)問題的效率，而且確保中央全方位、無盲區(qū)地掌握各級地方政府的有效信息。巡視巡察的上下聯(lián)動網(wǎng)通過層層責(zé)任傳導(dǎo)壓力，更是打通了層級之間政策不達(dá)、監(jiān)督不暢的信息壁壘，破解了監(jiān)督效力層級遞減問題?！叭采w”的監(jiān)督格局，既保障了中央自上而下的政令統(tǒng)一和政策執(zhí)行，又打破了地方政府之間縱橫利益庇護(hù)的局面。

4.制衡機(jī)制：巡視責(zé)任的權(quán)責(zé)獨立

黨的十八大之前，在巡視過程中存在職權(quán)交叉、界限模糊不清、報告不公開等問題，從而產(chǎn)生權(quán)責(zé)不對等、責(zé)任監(jiān)督不到位及問題追蹤不徹底等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了巡視效果，降低了對地方政府權(quán)力的監(jiān)督效力。新時代巡視工作由過去的“神秘低調(diào)”走向“去魅化”，與十八大之前的巡視相較，其本質(zhì)區(qū)別在于公開透明、分工明確、職責(zé)權(quán)限清晰。

在運行機(jī)制上，尤其是制衡機(jī)制作為一項在巡視過程中對權(quán)力制約和平衡的重要內(nèi)容，權(quán)責(zé)獨立是其關(guān)鍵，即權(quán)辦分離與雙向責(zé)任約束。權(quán)辦分離表現(xiàn)為巡視組在巡視過程中聚焦于發(fā)現(xiàn)問題，而非查處問題，其運用調(diào)查權(quán)集中社會各種資源發(fā)現(xiàn)地方黨組織和領(lǐng)導(dǎo)存在的問題，將問題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，根據(jù)案件類型進(jìn)行查處。巡視與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間融會貫通，相互制約的協(xié)同辦案，實現(xiàn)了資源從離散到整體，信息從封閉到公開，人員從交叉到專業(yè)的制度創(chuàng)新。雙向責(zé)任約束作為一種責(zé)任倒逼機(jī)制，具體表現(xiàn)為對巡視組的權(quán)力監(jiān)督，對地方政府針對問題整改的監(jiān)督。其中，在實踐中，通過“一崗雙責(zé)”“雙報告”“雙反饋”等責(zé)任體系的創(chuàng)新，一方面確保巡視組成員動機(jī)與中央政策下達(dá)的目標(biāo)一致性，另一方面剛性約束了地方政府與中央政府的政策目標(biāo)相容。

在新時代巡視實踐過程中，問題導(dǎo)向機(jī)制重在聚焦巡視目標(biāo)與內(nèi)容，確保巡視重點和方向；協(xié)同機(jī)制在于聯(lián)系群眾、靈活授權(quán)與巡視頻次提升，確保巡視的有效推進(jìn)；聯(lián)動機(jī)制在于縱橫全覆蓋，確保中央的政令統(tǒng)一；制衡機(jī)制在于分工明確、權(quán)責(zé)分明，防止“燈下黑”，確保巡視問題的有效解決及保障地方政府政策實施與中央政策執(zhí)行之間目標(biāo)相容。四種運行機(jī)制共同作用，建構(gòu)了事前震懾與事后監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與社會動員、雙向責(zé)任和逆向復(fù)查的大格局，破解了因中央到地方多重委托-代理關(guān)系而引起的“監(jiān)督遠(yuǎn)”“監(jiān)督難”的難題。

（二）制度優(yōu)勢：政治勢能監(jiān)督下的新時代巡視制度

巡視制度被作為一項政治性和政策性較強(qiáng)的權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)，在新時代進(jìn)行整合創(chuàng)新，通過問題聚焦、方法多變、范圍延伸和權(quán)責(zé)獨立，優(yōu)化了傳統(tǒng)巡視源于金字塔科層制等級授權(quán)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，改變了自下而上層級信息的傳遞方式，打破了地方政府縱橫向的利益庇護(hù)，以剛性監(jiān)督與柔性激勵并行促進(jìn)地方政府與中央政策利益目標(biāo)相容?；诖耍聲r代巡視在破除央地間多重委托-代理關(guān)系困境上彰顯了巨大的制度優(yōu)勢，同時迎合了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的現(xiàn)實需求。

1.聚焦政治巡視，糾正地方政策執(zhí)行偏差

政策執(zhí)行偏差主要是指地方政府對中央自上而下政策執(zhí)行的過度或者不足，這對于維護(hù)黨中央權(quán)威構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出：“我們這么大一個黨、這么大一個國家，如果沒有黨中央定于一尊的權(quán)威，黨中央決定了的事都不去照辦，還是各說各的話、各做各的事，那就什么事情也辦不成了?！盵13]新時代，巡視以強(qiáng)勢化的權(quán)力監(jiān)督態(tài)勢，使地方政策執(zhí)行偏差這一現(xiàn)象得到根本性扭轉(zhuǎn)。

在巡視實踐中，巡視運行的權(quán)威性和獨立性特征，使其監(jiān)督從邊緣地帶向地方權(quán)力中心推進(jìn)，在某種程度上克服了上級的監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級的監(jiān)督太軟、下級的監(jiān)督太難等缺陷，矯正了地方權(quán)力監(jiān)督弱化的慣性。巡視目標(biāo)聚焦政治問題，從“一個中心、四個著力”到“六個圍繞，一個加強(qiáng)”再到“強(qiáng)化政治監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)從政治上發(fā)現(xiàn)問題，著重查看是否貫徹黨中央的政策方針，保障中央政令統(tǒng)一。巡視整改的漸進(jìn)推進(jìn)，從發(fā)現(xiàn)問題、形成報告、移交反饋、落實整改、檢查監(jiān)督、制定方案、實施推進(jìn)、評價優(yōu)化的閉環(huán)管理，加強(qiáng)對地方?jīng)Q策執(zhí)行的有效管控，標(biāo)本兼治地遏制地方主義，確保政策執(zhí)行不走樣、不偏離。

2.拓寬信息渠道，破解信息傳遞不完全難題

在央地間的多重委托-代理關(guān)系中，作為代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息優(yōu)勢，更加了解轄區(qū)狀況和信息，使中央政府依賴于地方政府的信息提供來制定政策[14]。然而，由于地方官員有限理性下的牟利行為和規(guī)避責(zé)任，在地方政府間形成信息壁壘，導(dǎo)致央地間信息傳遞不完全。從現(xiàn)實情況來看，信息傳遞不完全會嚴(yán)重影響中央正確決策，是國家治理過程中的頑疾和羈絆。打破央地間信息傳遞不完全這一現(xiàn)象，必須拓寬獲取信息渠道，在社會力量聯(lián)動和整合信息資源等方面同向發(fā)力。新時代巡視監(jiān)督源自政治層級的等級授權(quán)，其制度本身的強(qiáng)勢性和獨立性使其為中央與地方之間搭建了信息傳遞橋梁，減少了多層級傳遞信息遞減，使處于信息末端的中央能獲得更多、更直接的第一手信息。通過巡視方法的推陳出新，既開展聽取報告、座談會及個別談話等組織內(nèi)部調(diào)查，又善用政治動員鼓勵群眾參與監(jiān)督，采取問卷調(diào)查、民主評議、受理信訪等方式，廣泛聽取群眾對被巡視巡察單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的意見，能夠最大限度地收集來自基層的真實信息。與此同時，發(fā)揮各類紀(jì)檢監(jiān)察的聯(lián)動機(jī)制，整合紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、信訪監(jiān)督、群眾監(jiān)督等同異體監(jiān)督，提升信息的真實性和完全性。

3.“激勵-約束”并重，強(qiáng)化目標(biāo)利益相容

由于信息不對稱、利益不相容等諸多復(fù)雜因素的影響，委托方與代理方之間往往會存在目標(biāo)利益不相容的現(xiàn)象，這是委托-代理關(guān)系中的一大困境。具體至中央與地方之間的關(guān)系而言，目標(biāo)利益不相容的問題一方面導(dǎo)致中央層面的政策方針難以在基層貫徹落實，另一方面也容易產(chǎn)生黨內(nèi)監(jiān)督不到位、地方政府不作為等治理難題，不利于政治體制的良性運作和平穩(wěn)運行，亟須借助制度設(shè)計與體制改革予以解決。在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和準(zhǔn)確研判客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨積極探索和推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展，形成了以激勵-約束機(jī)制為核心舉措借以破除中央與地方目標(biāo)利益不相容困境的實踐路徑。具體來說，在激勵機(jī)制層面，堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一，通過完善規(guī)章制度、強(qiáng)化信息溝通、改革行政體制等舉措，給予地方政府在基層治理方面更大的主動權(quán)，強(qiáng)化基層干部的責(zé)任意識與使命擔(dān)當(dāng)，確保中央的路線、方針、政策真正落到實處；在約束機(jī)制方面，積極推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，進(jìn)一步完善問責(zé)追責(zé)制度和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，最大限度地解決地方政府不作為、亂作為等頑瘴痼疾，對基層政府官員形成強(qiáng)大的震懾力與約束力。

4.縱橫貫通，打破腐敗利益鏈

打破地方官員腐敗利益鏈?zhǔn)莾艋h內(nèi)政治生態(tài)，保障中央自上而下政策執(zhí)行的關(guān)鍵。遏制腐敗需要從源頭上約束權(quán)力，尤其是對地方“一把手”的權(quán)力監(jiān)督。黨的十八大以來，突出加強(qiáng)對黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和關(guān)鍵少數(shù)特別是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，破解了長期存在的“一把手”監(jiān)督難題。在巡視實踐中，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的縱橫貫通監(jiān)督模式，對打破地方官員腐敗利益鏈發(fā)揮了利劍作用。通過巡視巡察上下聯(lián)動相結(jié)合，將黨內(nèi)監(jiān)督和查處腐敗行為的觸角延伸至基層，實現(xiàn)全覆蓋無死角的自上而下監(jiān)督，打破地方政府之間的區(qū)域性腐敗和領(lǐng)域性腐敗交織、經(jīng)濟(jì)腐敗和政治腐敗交織的利益鏈。巡視作為一種自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督方式，強(qiáng)調(diào)信息搜集，發(fā)現(xiàn)問題線索，自身并無查處執(zhí)紀(jì)審查權(quán)，還需要與審計監(jiān)督、司法監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察共同協(xié)作，查處案件，共同發(fā)揮反腐敗的合力，形成紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督“四個全覆蓋”的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)?？傊?，巡視制度通過整合創(chuàng)新，在縱橫范圍和監(jiān)督格局上打破了地方官員的利益鏈，對于抑制腐敗蔓延、鞏固腐敗治理成果具有積極作用。

五、結(jié)論與討論

本文從公共權(quán)力委托-代理理論出發(fā)，以央地間多重委托-代理關(guān)系困境分析黨的巡視制度的生成邏輯，闡述黨的十八大以前巡視制度的演進(jìn)發(fā)展及運行弊端，突顯重塑中央權(quán)威、加強(qiáng)對地方政府權(quán)力運行監(jiān)督的緊迫性，從而探究新時代如何重新激活巡視制度并煥發(fā)強(qiáng)大的治理效能。面向未來，巡視制度的優(yōu)化和完善也更需要具有時代適應(yīng)性，為了進(jìn)一步推動巡視制度的高質(zhì)量發(fā)展，建議從以下幾個方面重點施策。

首先，提升巡視主體人員的綜合能力。制度的有效執(zhí)行與效能發(fā)揮與否，執(zhí)行主體是第一影響因素?！把惨曋黧w力量是影響巡視制度運行績效的關(guān)鍵因素之一。”[15]一方面，在政治站位上，巡視組必須具有高度的政治自覺和堅定的政治擔(dān)當(dāng)，從思想認(rèn)識到實踐行動上立足于鞏固黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)；另一方面，在專業(yè)化水平上，領(lǐng)導(dǎo)干部要具備過硬的本領(lǐng)和素質(zhì)。打鐵還需自身硬，打造高素質(zhì)專業(yè)化巡視隊伍，加強(qiáng)巡視組的政治建設(shè)、能力建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，是確保巡視制度發(fā)揮實效的必然要求。

其次，推動巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督體系的貫通融合。黨的十九大報告指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵16]正所謂單兵作戰(zhàn)不長久，由于巡視制度的獨立性特征，巡視工作職責(zé)在于發(fā)現(xiàn)問題而非查處問題，為此還需要巡視制度與民主監(jiān)督制度、司法監(jiān)督制度、審計監(jiān)督制度等形成合力，貫通黨內(nèi)監(jiān)督，實現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)執(zhí)行協(xié)調(diào)，才能確保巡視發(fā)現(xiàn)的問題有效轉(zhuǎn)接，推動依規(guī)治黨和依法治國的有效銜接。

再次，充分動員人民群眾力量。善用政治動員并借助群眾力量是加強(qiáng)對地方權(quán)力監(jiān)督最行之有效的路徑。一方面，此舉通過多種信訪舉報的方式，既拓寬了獲取地方黨組織有效信息的渠道，又打破了基層社會熟人監(jiān)督困難的困境；另一方面，在鼓勵全民參與社會監(jiān)督和巡視工作成效的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)了人民群眾對巡視工作的效能肯定和情感信任，重塑中央權(quán)威。

總之，巡視制度在各個歷史時期的演變發(fā)展，由革命時期作為一種黨的組織聯(lián)絡(luò)方式，到新中國成立初期用于指導(dǎo)和糾正各項政治運動，再到改革開放新時期作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，其功能定位雖隨環(huán)境的變化而不同，但權(quán)力監(jiān)督的主旨一直不變。新時代巡視制度在黨中央的頂層推動下強(qiáng)勢出場，作為央地間的信息橋梁，打破了科層制組織常規(guī)化監(jiān)督的困境，為解決多重委托-代理問題發(fā)揮了強(qiáng)大的治理效能。但在公共權(quán)力委托-代理關(guān)系中，代理問題是天然存在的，因此需要不斷地調(diào)適優(yōu)化巡視等相關(guān)制度，加強(qiáng)對地方政府權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，以適應(yīng)現(xiàn)實需求，進(jìn)一步將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使其“黨之利器”“國之利器”的效用長存。