蔣來用

（1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 102401；2.中國社會科學(xué)院 中國廉政研究中心，北京 102488）

行賄人“黑名單”是為了國家權(quán)力機(jī)關(guān)反腐敗需要建立的對受到法律和紀(jì)律處罰后的行賄人在市場準(zhǔn)入、資格資質(zhì)等方面進(jìn)行限制的制度。這一制度具有懲戒性，與具體企業(yè)和個(gè)人的利益直接相關(guān)，因而受到社會的廣泛關(guān)注，同時(shí)也引起了人們的擔(dān)憂和質(zhì)疑。2021 年1 月，十九屆中央紀(jì)委五次全會工作報(bào)告提出探索推行行賄人“黑名單”制度。2021 年9 月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委與中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》，再次提出探索推行行賄人“黑名單”制度。在這項(xiàng)制度建設(shè)和完善過程中，有必要從理論上對其功能進(jìn)行充分論證，對現(xiàn)實(shí)中人們的顧慮進(jìn)行認(rèn)真分析和回應(yīng)，充分闡釋該制度推進(jìn)實(shí)施的合理性與必要性，有效發(fā)揮該制度的功能作用。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

行賄人接受法律和紀(jì)律的懲處后，社會對其懲戒并沒有結(jié)束。有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)明和構(gòu)建了行賄人“黑名單”這樣的“軟性懲罰”機(jī)制對行賄人資格資質(zhì)等權(quán)益進(jìn)行限制。與法律和紀(jì)律的懲罰不同，“軟性懲罰”限制措施比較多，但一般并沒有法定的強(qiáng)制性手段保障，執(zhí)行和實(shí)施的組織或機(jī)構(gòu)具有多樣性，而不僅僅是極少數(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，實(shí)施的結(jié)果卻對行賄人及其相關(guān)行為主體影響很大。目前有關(guān)行賄人“黑名單”的研究文獻(xiàn)已經(jīng)不少，但專門從功能定位角度進(jìn)行的研究甚少。有關(guān)行賄人“黑名單”功能的論述和觀點(diǎn)呈“碎片化”地散布在大量的文獻(xiàn)之中，但基本可分為誠信建設(shè)、信息公開、懲處威懾三類。

誠信建設(shè)說。不少人認(rèn)為“行賄犯罪檔案”俗稱“行賄黑名單”[1]。雖然二者名稱不同，但都是以行賄人違紀(jì)違法受到查處后的信息為基礎(chǔ)建立信息庫，并在市場準(zhǔn)入、資格資質(zhì)等方面對行賄人進(jìn)行限制的制度。行賄人“黑名單”或“行賄犯罪檔案”被當(dāng)作失信懲戒制度和守信褒揚(yáng)機(jī)制的一部分，成為社會誠信建設(shè)的重要內(nèi)容受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等實(shí)務(wù)部門的高度重視。最先探索行賄人“黑名單”制度的是寧波市北侖區(qū)制定的《行賄人資料庫管理辦法》，之后最高人民檢察院制定的《關(guān)于受理行賄犯罪檔案查詢的暫行規(guī)定》《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》等，第一條都規(guī)定了促進(jìn)社會誠信體系建設(shè)的內(nèi)容。行賄犯罪檔案查詢作為市場誠信體系建設(shè)的一項(xiàng)具體措施也曾經(jīng)常出現(xiàn)在始于2005 年的全國治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中[2]75,96,103,110。當(dāng)前一些地方紀(jì)委監(jiān)委正在探索建立行賄人“黑名單”制度及配套支撐體系，將其與干部任用、政治榮譽(yù)、市場準(zhǔn)入、銀行貸款、信用評級、生產(chǎn)經(jīng)營、限乘高鐵及飛機(jī)等制度有效銜接；對群眾反映強(qiáng)烈的，堅(jiān)決納入嚴(yán)重失信行為名單并快速實(shí)施聯(lián)合懲戒[3]。從誠信建設(shè)角度對行賄人“黑名單”制度進(jìn)行闡釋的研究也不少。有的提出，按照一定標(biāo)準(zhǔn)將特定的行賄信息歸集處理，形成對行賄人具有約束和懲戒功能的系統(tǒng)，就是行賄人“黑名單”或者行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，這些制度從廣義上是社會誠信系統(tǒng)的組成部分[4]，其工作總的目標(biāo)是建立全社會誠信廉潔體系[5]。有的認(rèn)為行賄犯罪檔案查詢具有廉政價(jià)值和市場價(jià)值，包含公平價(jià)值和誠信價(jià)值[6]。有的認(rèn)為行賄犯罪檔案查詢機(jī)制是促進(jìn)誠信建設(shè)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新[7]。有的直接將行賄犯罪檔案查詢歸為“信用服務(wù)模式”，認(rèn)為它屬于“失信約束制度”[8]。有的認(rèn)為行賄人“黑名單”是失信懲戒名單的簡稱[9]。行賄犯罪屬嚴(yán)重失信行為，將其列為信用信息很容易得到道義上的支持，不會產(chǎn)生過多的爭議[10]。有的考慮到行賄人“黑名單”制度執(zhí)行和實(shí)施的有效性，認(rèn)為社會信用體系是建立“黑名單”制度和市場退出機(jī)制的土壤[11]。

信息公開說。行賄人“黑名單”或行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)是供各行業(yè)、各領(lǐng)域查詢使用的信息平臺。查詢行賄人信息本身就是一種信息公開的方式，是識別行賄人進(jìn)而對其進(jìn)行懲戒的前提。有的認(rèn)為把采用賄賂手段從事不正當(dāng)競爭的人員依法曝光，為社會各行各業(yè)進(jìn)行相關(guān)查詢搭建資源平臺，可以使行賄者付出應(yīng)有的代價(jià)、承擔(dān)應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)[12]。這種信息公開方式曾受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。2012年4月20日，時(shí)任中共中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記的何勇在中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)、不良行為記錄等違法違規(guī)實(shí)行信息披露制度的作用”[2]12，突出行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)信息披露的功能。不同的司法機(jī)關(guān)采用不同的方式推進(jìn)行賄人信息公開工作。檢察機(jī)關(guān)建立了行賄犯罪檔案查詢制度，采用“申請—受理—審核—提供”的方式對外有限制地公開行賄人的信息，透明度比較低。有的認(rèn)為這一做法過于保守，因此建議最高人民檢察院應(yīng)公開行賄犯罪檔案查詢工作情況，以消除公眾對制度有效性的疑慮，讓公眾相信制度和參與制度建設(shè)[12]。人民法院采用裁判文書網(wǎng)的方式將行賄犯罪與其他犯罪的裁判文書在網(wǎng)上公開。截至2020 年8 月30 日18 時(shí)，中國裁判文書網(wǎng)裁判文書上網(wǎng)公開累計(jì)1.2 億份[13]。中國裁判文書網(wǎng)的確發(fā)揮了推動(dòng)司法公開的重要作用，讓法院和法官有了敬畏，司法公正狀況明顯改善。但對于犯罪人信息公開問題，有的學(xué)者明確提出了反對意見，認(rèn)為刑事裁判文書網(wǎng)絡(luò)全面公開與我國應(yīng)當(dāng)建立、也正在探索建立的犯罪記錄查詢系統(tǒng)產(chǎn)生了直接和劇烈的沖突，“正當(dāng)性和合理性的欠缺”導(dǎo)致“整體司法效益的削減”，并將此舉稱為“無知者無畏”[14]。

懲治威懾說。很多研究認(rèn)為行賄人“黑名單”是反腐敗的重要制度安排。比較典型的觀點(diǎn)就是從理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為該制度通過限制行賄人參與一些活動(dòng)減少其行賄機(jī)會，降低了行賄方通過行賄獲得收益的可能性，壓縮了違法行為的生存空間，使其不想行賄、不愿行賄[15]。一般人都認(rèn)為行賄人“黑名單”制度的主要功能是通過震懾力來阻礙和預(yù)防行賄腐敗，是對“圍獵者”的有力震懾[16]。但個(gè)別研究從懲治腐敗的角度認(rèn)為，該制度是打擊腐敗行為的有效手段[11]。行賄人“黑名單”到底是否具有懲治和預(yù)防行賄的效果，以及如何發(fā)揮這種效果，關(guān)鍵看“黑名單”制度具體如何設(shè)計(jì)。一般來說，行賄人“黑名單”只是對已經(jīng)查處并做出最后定性處理的行賄行為的記錄留痕、歸檔保存、呈現(xiàn)運(yùn)用的形式，并不能發(fā)現(xiàn)新的行賄線索，因而不具有懲治功能。但是，如果通過法律法規(guī)和制度的方式規(guī)定，行賄人有自首、檢舉揭發(fā)他人職務(wù)犯罪行為的，一經(jīng)核實(shí)就將其從“黑名單”中刪除，這個(gè)制度就將具有新的功能：行賄人為了減輕或逃避自己的責(zé)任，可能會提供一些職務(wù)腐敗線索，這對于打擊腐敗應(yīng)該是有積極作用的。這時(shí)行賄人“黑名單”就具有了打擊和懲治腐敗的功能。

以上三種觀點(diǎn)從不同角度闡釋了行賄人“黑名單”制度的功能，都具有一定的合理性，但在邏輯性、公平性和合法性上顯得都有些不足?！罢\信建設(shè)說”將行賄人“黑名單”制度作為誠信體系建設(shè)的一部分，邏輯上存在一定的瑕疵。誠信指的是誠實(shí)守信，誠實(shí)即坦誠而不說謊，信用即講信用而不違約。誠信作為經(jīng)濟(jì)倫理起源于商品交換，主要運(yùn)用在商業(yè)活動(dòng)尤其是借貸關(guān)系中。馬克思引用圖克的觀點(diǎn)認(rèn)為：“信用，在它的最簡單的表現(xiàn)上，是一種適當(dāng)?shù)幕虿贿m當(dāng)?shù)男湃危挂粋€(gè)人把一定的資本額，以貨幣形式或以估計(jì)為一定貨幣價(jià)值的商品形式，委托給另一個(gè)人，這個(gè)資本額到期后一定要償還?！盵17]行賄人“黑名單”制度設(shè)立的原因并不是行賄人不講誠信、不守承諾、違約等，而是因?yàn)樾匈V人為了謀取不正當(dāng)?shù)睦孢`反了法律和紀(jì)律規(guī)定向受賄人提供了賄賂。在行賄策劃、實(shí)施、調(diào)整、完成的整個(gè)過程中，行賄人一般都非常講“誠信”，尤其在期權(quán)腐敗中，受賄人對行賄人高度信任。如果行賄人是信不過、不講誠信的人，受賄人一般不會也不敢冒著風(fēng)險(xiǎn)幫其謀取不正當(dāng)利益。正是基于對行賄人的高度信任，受賄人認(rèn)為收受賄賂安全保險(xiǎn)，才答應(yīng)和幫助行賄人實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)目的。因此，從誠信角度來解釋行賄人“黑名單”的功能，以增強(qiáng)社會誠信作為理論基礎(chǔ)來解釋對遭受法律紀(jì)律處罰之后的行賄人再次進(jìn)行權(quán)利和資格限制這一事實(shí)，無論是在邏輯上還是在情理上都說不過去?！靶畔⒐_說”突出行賄人“黑名單”制度的信息公開價(jià)值。一般而言信息公開是針對公共信息而言的，而不是針對個(gè)人信息而言的。人們都希望獲得更多的公共機(jī)構(gòu)的信息，從而保障知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，但都希望不要泄露個(gè)人隱私和秘密，期望國家對個(gè)人信息給予最大限度的保護(hù)。也正是因?yàn)榇?，隨著網(wǎng)絡(luò)通信、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的迅速發(fā)展，面對個(gè)人信息外泄風(fēng)險(xiǎn)不斷增大的現(xiàn)實(shí)，各國法律都紛紛加強(qiáng)了對個(gè)人信息和數(shù)據(jù)的保護(hù)。如果理論上不將行賄人的信息合理確定為公共信息就予以公開，無論采用提供查詢還是采用網(wǎng)上公開的方式，可能都會存在合法性不足的問題?！皯椭握饝卣f”從遏制行賄這個(gè)正義事業(yè)角度來解釋行賄人“黑名單”的作用和價(jià)值。如果將其功能作此界定，必須要有法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)，因?yàn)椤昂诿麊巍敝贫仁菍π匈V人資格、資質(zhì)的限制，也就是對其獲取利益機(jī)會的限制和剝奪。但實(shí)踐中的做法卻沒有法律依據(jù)。例如最高人民檢察院實(shí)施行賄犯罪檔案查詢是以自己制定的規(guī)定作為依據(jù)的。其他部門對行賄人的資格或資質(zhì)限制也一樣是通過本單位或部門的規(guī)定實(shí)施的。在依法治國不斷強(qiáng)化的環(huán)境下，這些做法存在很大的違法風(fēng)險(xiǎn)。與其他違紀(jì)違法行為不同，行賄人和受賄人具有共生性，往往是構(gòu)成賄賂行為不可缺少的雙方。如果是為了增強(qiáng)懲治震懾效果，有效阻遏賄賂發(fā)生，就應(yīng)當(dāng)對行賄人和受賄人實(shí)施同等嚴(yán)格的處置。但目前建立“黑名單”僅僅對行賄人的資格資質(zhì)等進(jìn)行限制，而對受賄人不采取類似的限制措施，其公正性、公平性理由需要從理論上予以解答和闡釋。

二、對行賄人“黑名單”功能實(shí)現(xiàn)的擔(dān)憂

理論研究上的模糊性往往造成對現(xiàn)實(shí)問題認(rèn)識的迷亂和不足。任何制度都具有積極的功能，同時(shí)運(yùn)用不當(dāng)也會產(chǎn)生負(fù)面的效果。行賄人“黑名單”雖然針對的是數(shù)量極少的行賄人，卻深受社會關(guān)注。人們擔(dān)心這項(xiàng)初衷甚好的制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)功能缺位、錯(cuò)位和越位的風(fēng)險(xiǎn)，侵害企業(yè)和個(gè)人正當(dāng)權(quán)益。要將行賄人“黑名單”制度建設(shè)和運(yùn)用好，有必要從問題入手，將人們普遍存在的擔(dān)憂研究清楚，以便在制度設(shè)計(jì)和調(diào)整的過程中充分考慮到可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)予以排除，將制度的正常功能充分顯示和釋放出來。現(xiàn)實(shí)中，人們對行賄人“黑名單”制度實(shí)施和運(yùn)用主要有以下四種擔(dān)憂和顧慮：

擔(dān)心行賄人“黑名單”功能十分有限。這是人們基于最高人民檢察院行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)運(yùn)行多年效果不佳而產(chǎn)生的擔(dān)憂。行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)建立之后，雖然查詢?nèi)舜伪容^多，但真正因?yàn)橛行匈V記錄而受到市場限制、制裁的單位和個(gè)人極少[18]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006 年至2011 年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理行賄犯罪檔案查詢139 萬次，被處置單位1983 家，被處置個(gè)人3075 名[19]，平均每年大約331家單位、513 名個(gè)人被處置。從2012 年2 月全國聯(lián)網(wǎng)查詢平臺建立到2014 年11 月，全國檢察機(jī)關(guān)共受理行賄犯罪檔案查詢434 萬次，涉及單位579 萬家，個(gè)人791 萬人。有關(guān)部門和業(yè)主單位只對經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位2090 家和個(gè)人2426 名進(jìn)行 了 處 置[18]。2012 年2 月 到2014 年11 月，平 均 每年約739 家單位、857 名個(gè)人被處置，雖然比2006年至2011 年期間增加不少，但處置率占查詢率的比例仍然非常低，分別只有0.036%（單位）、0.031%（個(gè)人）。2015 年全國檢察機(jī)關(guān)共受理行賄犯罪檔案查詢次數(shù)大幅增加到362.9 萬余次，但處置行賄犯罪記錄的單位只有928 家次和個(gè)人817 人次[20]。與兩年前的平均數(shù)相差不大。查詢量上百萬次，但真正受到處置的單位和個(gè)人數(shù)量很少，說明全國檢察機(jī)關(guān)提供無行賄犯罪證明較多，而提供有行賄犯罪證明極少。之所以出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象，有人認(rèn)為大部分行賄行為構(gòu)不上犯罪，沒有記入行賄犯罪檔案。另外一些企業(yè)特別是中小企業(yè)通過變更企業(yè)名稱或者法定代表人的手法來規(guī)避查詢[20]。除“黑名單”數(shù)據(jù)信息較少以及行賄人規(guī)避制裁之外，很多行賄人受到刑法、紀(jì)律的處罰后，參與和從事投標(biāo)、采購、貸款等活動(dòng)的競爭能力嚴(yán)重削弱，動(dòng)力愿望已經(jīng)不足，有的因?yàn)檎诜潭耆粍儕Z了資格。只要將法律和紀(jì)律用足，對行賄人的懲處充分有力，采用“黑名單”方式第二次進(jìn)行處置的意義并不太大。2002 年基層檢察機(jī)關(guān)之所以探索行賄人“黑名單”制度，主要是因?yàn)閷π匈V人查處和懲處受到很多的限制和約束，是“沒有辦法的辦法”[21]。行賄人“黑名單”制度相當(dāng)于是在對行賄人第一次打擊不力的情況下的一種補(bǔ)救措施。一旦對行賄人的打擊和懲處力度加大之后，“黑名單”中的行賄人數(shù)量短期內(nèi)會增多。但從長期看，隨著打擊力度增大并持續(xù)保持，“黑名單”中的行賄人數(shù)量將出現(xiàn)邊際遞減。也就是說，當(dāng)對行賄的打擊力度增大到一定程度之后，行賄人的數(shù)量不會繼續(xù)出現(xiàn)大幅度增加。加大懲治力度，用好用足紀(jì)律處分、政紀(jì)處分、刑法處分等處理措施，同樣可以對行賄人的資質(zhì)、資格、榮譽(yù)等予以剝奪和限制。行賄人從事有關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營活動(dòng)的能力將大不如前，有的甚至到了沒有必要再進(jìn)行限制的程度，如取消其在某種行業(yè)或領(lǐng)域的經(jīng)營資質(zhì)，相當(dāng)于這些行業(yè)和領(lǐng)域?qū)π匈V人予以排斥。懲處和預(yù)防措施更加有效運(yùn)用，將增加行賄的成本和風(fēng)險(xiǎn)；“放管服”等改革深入推進(jìn)，行賄的空間將會縮小。隨著這些綜合措施的有效運(yùn)用和實(shí)施，行賄人數(shù)量必然會不斷變少，行賄人“黑名單”中的信息數(shù)量也將變少，其懲戒功能發(fā)揮將更有限。目前的行賄人“黑名單”制度的主要功能是借助對行賄人資格、資質(zhì)等方面進(jìn)行限制產(chǎn)生的不利后果來嚇阻行賄，但并不能直接有效預(yù)防腐敗，更難以有效發(fā)現(xiàn)和打擊行賄。因此，與其將大量資源和力量投入行賄人“黑名單”建設(shè)和維護(hù)管理，不如直接加強(qiáng)對行賄的懲治和預(yù)防。

害怕個(gè)人信息資料被濫用。行賄人“黑名單”會造成他人隱私受到侵犯，這是普遍存在的擔(dān)憂。行賄信息都是很不光彩的負(fù)面信息，不論是接受社會申請查詢，還是直接在網(wǎng)站上公開供社會查詢，這些都是信息公開的方式，必然會泄露行賄人的私人信息。大數(shù)據(jù)、自媒體技術(shù)等又為信息散布和傳播提供了便捷的工具。行賄人的個(gè)人信息在網(wǎng)絡(luò)空間大量暴露，任何人都可以使用和運(yùn)用，這將給行賄人及其近親屬帶來巨大的精神壓力和安全風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，行賄人“黑名單”錄入的信息不僅僅是行賄人的信息，有的還將其他相關(guān)人員的信息錄入其中。如檢察機(jī)關(guān)在錄入行賄犯罪檔案時(shí)還錄入行賄人家屬信息[10]。受賄行賄互為一體，有行賄必然有受賄，公開行賄人的生效裁判文書等信息資料也可能同時(shí)公開受賄人、證人等主體的信息。有的學(xué)者就提出檢察機(jī)關(guān)錄入信息存在范圍可能過寬的問題，認(rèn)為是否需要通知相關(guān)被錄入主體，是否允許其提出異議等，都值得考慮[10]。正是考慮到行賄人信息查詢公開可能造成的負(fù)面效應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)將采集的信息最后確定為行賄犯罪，縮小了信息的采集面，也減輕了社會對相關(guān)信用信息被濫用的擔(dān)憂[10]。中國裁判文書網(wǎng)將犯罪人的裁判文書在網(wǎng)上公布之后，引起學(xué)界的強(qiáng)烈反響。黨的十八大以來，社會主義法治進(jìn)程提速，對網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)的要求迅速提高，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等多部重要法律2017 年后相繼施行。這些法律對個(gè)人信息和數(shù)據(jù)提供強(qiáng)有力的保護(hù)，收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等個(gè)人信息處理行為已經(jīng)受到嚴(yán)格規(guī)范和限制。在依法治國大力推進(jìn)的背景下，群眾的法治意識和權(quán)利意識不斷提高，探索建立行賄人“黑名單”制度受到的質(zhì)疑難免會增多。

憂慮信用功能演變成審批功能。一些人擔(dān)心行賄人“黑名單”制度影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一定程度上是受“腐敗是經(jīng)濟(jì)的潤滑劑”這種錯(cuò)誤觀點(diǎn)的影響，認(rèn)為行賄人“黑名單”制度雖然有效遏制了行賄，但會影響私營企業(yè)投資和經(jīng)營。但大量反腐敗實(shí)踐表明，尤其是中共十八大以來的反腐敗充分證實(shí)“腐敗是經(jīng)濟(jì)的潤滑劑”的觀點(diǎn)并不成立，恰恰是反腐敗才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其實(shí)另一種原因，即行賄人“黑名單”可能成為新的行政審批，會對企業(yè)和個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營造成影響，倒是值得特別注意。在最高人民檢察院推行行賄犯罪檔案查詢制度不久，就有基層檢察干部指出“不能脫離檢察院職能去搞行政審批類型的制度，否則就可能有違法、越權(quán)之嫌”[22]。行賄人“黑名單”制度需要有三類主體相互配合才能運(yùn)行：一是負(fù)責(zé)信息錄入、整理、存儲等管理工作的平臺建設(shè)和運(yùn)維主體，如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等；二是查詢主體，即有關(guān)公共機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)、社會組織和個(gè)人；三是處置運(yùn)用主體，主要是有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織，它們實(shí)施聯(lián)合懲戒，在市場準(zhǔn)入、資格、資質(zhì)等方面對行賄人進(jìn)行限制和處理。在實(shí)踐中，平臺建設(shè)主體與處置主體合二為一，建設(shè)主體可以對行賄人的資質(zhì)、資格等直接進(jìn)行處置，處置行為就會變成資格預(yù)審等工作的必需程序，就會具有行政審批的功能。行賄犯罪檔案查詢制度建立初期只具有查詢功能，檢察機(jī)關(guān)明確不干預(yù)、不參與對有行賄犯罪檔案記錄的單位或者個(gè)人的處置，但查詢使用量很低，后來逐步將犯罪檔案查詢作為重大工程招投標(biāo)、大宗物資采購供應(yīng)、信貸等工作必經(jīng)程序，還要求相關(guān)單位書面反饋查詢信息處置的結(jié)果。企業(yè)參加投標(biāo)、貸款，個(gè)人為了求職就業(yè)等，必須提供無行賄犯罪查詢結(jié)果證明。如果沒有這個(gè)證明，就不具有參加相關(guān)活動(dòng)資格。有的地方檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為出具了查詢結(jié)果告知函，就“為企業(yè)到外省競標(biāo)創(chuàng)造了條件”[12]。其實(shí)這種“條件”就是一種隱性的但卻具有實(shí)質(zhì)性的審批程序。對于縣區(qū)一級而言，納入行賄人“黑名單”中的行賄人相當(dāng)少，并不足以懲戒本地的行賄人。例如深圳市羅湖區(qū)人民檢察院2006年建立行賄犯罪檔案查詢庫，當(dāng)年只錄入3起該院立案偵查并經(jīng)法院作出生效裁判的案件，到2010 年庫里只有15 條行賄犯罪案件信息[12]。縣區(qū)一級基層檢察機(jī)關(guān)提供行賄犯罪查詢，絕大多數(shù)是為企業(yè)和個(gè)人提供無行賄記錄的證明，為他們進(jìn)行無行賄記錄的“背書”。2007年深圳市羅湖區(qū)檢察院受理查詢申請5 起，分別是企業(yè)參與云南昆明以及重慶工程招投標(biāo)所需；2008年受理查詢申請5 起，除個(gè)別增加新的企業(yè)外，還是2007年來申請查詢的企業(yè)[12]。這些申請查詢的企業(yè)都是因?yàn)橐獏⒓酉嚓P(guān)的招投標(biāo)程序，招標(biāo)方要求投標(biāo)方出具所在轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)提供的無行賄犯罪記錄的證明[12]。這一做法其實(shí)是給企業(yè)增加了義務(wù)和負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中有的企業(yè)為了減少麻煩和負(fù)擔(dān)偽造查詢結(jié)果，如陜西省榆林市高新區(qū)道路綠化工程招標(biāo)過程中，有14 家園林企業(yè)偽造檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢回復(fù)函[23]。有的地方在行政服務(wù)中心設(shè)立專門的行賄犯罪檔案查詢窗口，有的采用防偽標(biāo)志與查詢條形碼結(jié)合等措施防止偽造行為。但如果采用信息公開的方式，可能事情變得很簡單，成本會很低，招標(biāo)組織方上系統(tǒng)一查驗(yàn)，很快就可以判定投標(biāo)方的預(yù)審資格，完全沒必要讓企業(yè)和個(gè)人提供查詢結(jié)果告知函，也就可以從根本上避免偽造事情的發(fā)生。但因?yàn)橄到y(tǒng)建設(shè)權(quán)與處置權(quán)緊密結(jié)合，簡單的事情最后卻弄得很復(fù)雜。行賄人“黑名單”不論由檢察機(jī)關(guān)建設(shè)還是現(xiàn)在由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)，只要建設(shè)主體與處置主體合二為一，都存在將這個(gè)制度作為前置審批程序的可能。當(dāng)前一些地方紀(jì)委監(jiān)委開始探索建立行賄人“黑名單”制度，規(guī)定“企業(yè)老板在工程項(xiàng)目領(lǐng)域評先評優(yōu)，必須征詢紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)意見”[24]。企業(yè)是否具有投標(biāo)等資格，需要紀(jì)委監(jiān)委審核，出具文件材料證明，不然就不能參加競標(biāo)等經(jīng)營活動(dòng)。這些具有審批性質(zhì)的做法無疑會引起企業(yè)人員的擔(dān)憂。但如果不將行賄人“黑名單”作為招投標(biāo)等工作的強(qiáng)制性程序，花大量資源和人力用于建設(shè)、維護(hù)和管理的系統(tǒng)就可能因很少有人查詢使用而成為擺設(shè)。因此建立和完善行賄人“黑名單”制度面臨多重兩難選擇的問題。

擔(dān)憂懲戒功能依據(jù)不足易走偏變異。行賄人“黑名單”具有信用體系具有的聯(lián)合懲戒功能。一處失信，多個(gè)主體都將依據(jù)信息查詢結(jié)果對行賄人進(jìn)行資格限制和行為約束，讓其處于不利地位，使其利益直接遭受損失。行賄人“黑名單”是對行賄人行為資格、資質(zhì)和能力范圍的限制，雖然不是對其現(xiàn)實(shí)利益的剝奪，但會導(dǎo)致其獲利機(jī)會的減少或喪失。這種限制是全方位的，對行賄人的心理、行為將產(chǎn)生重大影響。例如，在經(jīng)濟(jì)利益方面，參加招投標(biāo)、政府采購、簽訂合同的機(jī)會可能會被限制；在政治方面，當(dāng)選人大代表、被推薦為政協(xié)委員、入黨、參軍、擔(dān)任公職等機(jī)會可能不再享有；在社會生活方面，一段時(shí)間可能不能購買高鐵、飛機(jī)票，出行變得困難。根據(jù)修改后的《立法法》，只有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令才能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但實(shí)踐中，相關(guān)的機(jī)構(gòu)和組織通過自身的規(guī)定選擇運(yùn)用“資格罰”，而不是通過法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，立法層次較低，作出規(guī)定容易且比較隨意。如建筑業(yè)、醫(yī)藥業(yè)、律師業(yè)等行業(yè)協(xié)會通過自己的章程和制度就可以禁止行賄人進(jìn)入；最基層的檢察機(jī)關(guān)就可以制定規(guī)定不讓行賄企業(yè)和公司參加投標(biāo)采購經(jīng)營活動(dòng)。一些部門和地方將對行賄人作出更多的限制和約束作為全面從嚴(yán)的標(biāo)志。對于地方和部門的不適當(dāng)?shù)纳踔吝`反法律的規(guī)定，法律救濟(jì)程序和措施較少，因此人們擔(dān)心行賄人“黑名單”會成為無限擴(kuò)大的“資格罰”。人們不僅在空間上擔(dān)心“資格罰”適用范圍無限延伸拓寬，而且在時(shí)間上擔(dān)心“秋后算賬”錄入以往信息太多。從實(shí)踐來看，行賄人“黑名單”制度不僅僅針對該制度實(shí)施之后的行賄人，而且還適用于該制度實(shí)施多年之前的行賄人。如最高人民檢察院規(guī)定將1997 年刑法修訂實(shí)施以來人民法院裁判的個(gè)人行賄、單位行賄、對單位行賄以及介紹賄賂犯罪錄入行賄犯罪記錄系統(tǒng)。因此，有人認(rèn)為這種做法有違“法不溯及既往”原則[25]。也有人認(rèn)為行賄人“黑名單”、行賄犯罪檔案查詢制度違背了“一事不二罰”原則，對行賄人進(jìn)行二次處理。對從事特定行業(yè)為生存基礎(chǔ)的行賄人而言可謂是相當(dāng)嚴(yán)厲的，代價(jià)也是很大的，缺乏對歸正者必要的保護(hù)[1]。

三、行賄人“黑名單”功能定位的理論性闡釋

無論是從辨析和厘清各種觀點(diǎn)和論述而言，還是從解釋各種質(zhì)疑和擔(dān)憂角度來說，當(dāng)前對行賄人“黑名單”的功能定位都有深入研究的必要。制度是為了調(diào)節(jié)和規(guī)范各種利益關(guān)系需要而做出的安排，有效的制度建立在合理性基礎(chǔ)之上。缺少合理性基礎(chǔ)的制度，因?yàn)殡y以為社會大眾自覺認(rèn)同和遵循，就很難形成相對一致的行動(dòng)，最后執(zhí)行將會面臨很大的問題。不同的功能定位決定不同的政策走向。深入研究和分析各種利益關(guān)系，準(zhǔn)確定位制度的功能，全面考慮和回應(yīng)各方的利益考慮和關(guān)切，這是制度構(gòu)建的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。如前所述，從誠信建設(shè)、信息公開和懲治震懾三個(gè)角度來解釋行賄人“黑名單”制度的功能在理論上存在不足，對實(shí)踐中的質(zhì)疑也難以作出有效的回應(yīng)，需要另辟蹊徑來架構(gòu)新的理論框架。筆者認(rèn)為清廉建設(shè)、維護(hù)公共利益、強(qiáng)化道德規(guī)制是行賄人“黑名單”制度的三大功能，也是解除實(shí)踐中對行賄人“黑名單”制度各種顧慮的理論基礎(chǔ)。

促進(jìn)清廉建設(shè)是行賄人“黑名單”的首要功能。從當(dāng)前查處的大案要案來看，相對于20世紀(jì)的腐敗案件，賄賂犯罪大幅上升且已經(jīng)占了相當(dāng)大的比例。貪污、挪用等腐敗樣式雖然在低層級公職人員中仍然占一定比例，但在大案要案中卻明顯下降。可以說，從查處的大案要案來看，已經(jīng)很少有貪污、挪用類的腐敗，大多數(shù)是賄賂型腐敗或者含有賄賂的復(fù)合型腐敗。賄賂犯罪比重上升，社會危害性越來越大。正是由于腐敗犯罪形態(tài)發(fā)生顯著變化，中共十九大以來行賄受賄一起查的反腐政策才反復(fù)得到強(qiáng)調(diào)，對賄賂行為的打擊力度明顯加大。1949 年3 月5 日，毛澤東同志在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報(bào)告中非常有預(yù)見性地指出：“可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖彈面前要打敗仗。我們必須預(yù)防這種情況。”[26]隨著法律制度健全完善、技術(shù)發(fā)展進(jìn)步、信息公開透明、管黨全面從嚴(yán)等治理方式的成熟有效運(yùn)用，采用貪污、挪用等方式進(jìn)行的腐敗很容易被發(fā)現(xiàn)和查處。但采用賄賂這種隱蔽的方式卻比較難發(fā)現(xiàn)或者被認(rèn)為難以發(fā)現(xiàn)。在物質(zhì)生活條件較差的時(shí)期，為了溫飽和生活需要而貪污、挪用公款公物的行為可能較多，但在物質(zhì)生活條件大幅改善之后，腐敗的方式也相應(yīng)發(fā)生改變，行賄受賄則變得突出起來。從世界反腐敗實(shí)踐發(fā)展變化來看，貪污、挪用往往是個(gè)體性行為較多，具有比較純粹的貪利性。但賄賂犯罪則比較復(fù)雜，容易與政治問題攪在一起，常常具有團(tuán)伙性、集團(tuán)性特征，對經(jīng)濟(jì)、社會和政治生態(tài)的破壞力極大。行賄作為“糖衣炮彈”的重要形式，侵犯了公務(wù)行為的廉潔性，嚴(yán)重破壞清廉的社會政治生態(tài)。遏制行賄是清廉建設(shè)的需要，而清廉建設(shè)是保持經(jīng)濟(jì)社會和政治秩序穩(wěn)定的一個(gè)重要基礎(chǔ)和前提，因此需要借鑒一切有效的手段和方式來打擊行賄，不斷純潔和凈化社會和政治環(huán)境。社會的現(xiàn)代性決定了社會的高風(fēng)險(xiǎn)性，我們所處的社會已是風(fēng)險(xiǎn)社會，不確定性因素增多，需要健全完善的社會誠信體系來增強(qiáng)個(gè)體行為的確定性和可預(yù)期性。社會誠信體系的完善有助于遏制行賄行為。從各國誠信體系發(fā)展過程看，誠信的內(nèi)涵和外延呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢?，F(xiàn)在誠信已不再局限于商品貿(mào)易和貨幣借貸活動(dòng)中遵守合同約定、信守承諾的狹窄領(lǐng)域，邊界在不斷擴(kuò)張，似乎一切經(jīng)濟(jì)問題和管理問題都是信用問題[27]。違反法律法規(guī)和嚴(yán)重背離社會道德規(guī)范的不良行為也成為失信記錄的內(nèi)容。誠信管理成為國家治理和社會管理的重要手段和方式，發(fā)揮的作用越來越大，這是現(xiàn)代化發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。一些破壞社會管理秩序、違反法律法規(guī)、挑戰(zhàn)社會道德底線的行為不斷被納入誠信體系聯(lián)合懲戒范圍。行賄人信息雖然并不是欠債不還的失信行為，但借助于誠信體系所具有的聯(lián)合懲戒功能，卻可以對清廉建設(shè)造成嚴(yán)重威脅的行賄人形成強(qiáng)大威懾，對其他人也會產(chǎn)生強(qiáng)烈的預(yù)警效應(yīng)。通過誠信管理的方式來治理行賄，是治理行賄的新模式和新方法。行賄人“黑名單”對推動(dòng)誠信體系建設(shè)同時(shí)具有一定的作用，但這只是該項(xiàng)制度附帶性的、非主要的功能，這項(xiàng)制度的主要功能應(yīng)是遏制行賄滋長蔓延，推進(jìn)社會清廉建設(shè)。

維護(hù)公共利益是行賄人“黑名單”制度的第二大功能。每個(gè)人在社會生活中都扮演著不同角色，必須承擔(dān)一定的社會責(zé)任和公共義務(wù)，這是人的社會性所決定的，也是社會共同體存續(xù)發(fā)展所需要的。行賄行為是對公共權(quán)力的褻瀆，是不履行社會責(zé)任、違反社會義務(wù)的行為，嚴(yán)重破壞社會秩序，損害了公共利益。行賄人“黑名單”制度是建立在人們對行賄普遍存在厭惡的社會心理基礎(chǔ)之上的公共政策，保護(hù)公共利益是其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要功能。發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和處理行賄行為是由個(gè)別權(quán)力機(jī)關(guān)單獨(dú)或協(xié)同完成的，其權(quán)力具有獨(dú)享性和排他性，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得分享。行賄人“黑名單”制度的實(shí)施則需要依靠多個(gè)主體的共同參與和配合，參與的主體越多，其功能發(fā)揮越充分。對行賄人資格資質(zhì)限制和權(quán)益機(jī)會的剝奪具有社會集體性，是眾多社會組織的聯(lián)合行動(dòng)，而非一家或幾家權(quán)力機(jī)構(gòu)的約束制裁。集體共享和聯(lián)合懲戒是行賄人“黑名單”制度的重要特征。這些參與主體之間多半是平等的關(guān)系，很少有權(quán)力隸屬關(guān)系。雖然法律制度對行賄人“黑名單”運(yùn)用作出了規(guī)定，但對是否運(yùn)用和如何運(yùn)用，這些主體具有相當(dāng)大的自由裁量空間。眾多的機(jī)構(gòu)和組織以及人員能夠自覺地配合實(shí)施該項(xiàng)制度，其動(dòng)力機(jī)制不是“為我”的利益驅(qū)動(dòng)，而是“為他”的共識和自覺，即為了維護(hù)社會共同體安全和利益。保護(hù)公共利益這一目的也決定了行賄人“黑名單”制度可以作用的空間范圍。行賄人“黑名單”制度只能限定在足以保護(hù)公共利益的范圍內(nèi)，而不能無限擴(kuò)大其懲戒適用的領(lǐng)域和范圍，不能對行賄人合法權(quán)益做過多的限制。為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益目的，公共機(jī)構(gòu)調(diào)查處理行賄人形成的信息具有公共屬性，應(yīng)當(dāng)歸屬為公共信息的一部分。因?yàn)樗鸭男畔⒉粌H僅有行賄人的信息，還有公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦人員、受賄人等信息，這些信息應(yīng)區(qū)別對待，運(yùn)用在行賄人“黑名單”制度中需要做不同的處理。在行賄之風(fēng)比較盛行的情況下，公共機(jī)構(gòu)的廉潔性遭受嚴(yán)重侵蝕，迫切需要加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)，“黑名單”中的行賄人信息的公共屬性就會受到更多重視，社會愈要凸顯其作用和價(jià)值。因此，行賄人“黑名單”中的信息可以通過查詢等方式公開，具有正義性與合理性基礎(chǔ)。行賄人危害公共機(jī)構(gòu)廉潔性的行為引發(fā)人們的擔(dān)憂，人們有必要了解這些信息并采取合法的措施防止類似行為的發(fā)生。了解和辨別行賄人及其行賄可能利用的方式手段，判斷行賄腐蝕的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和對象，這是社會公眾的權(quán)利，也是肩負(fù)廉潔性建設(shè)的公共機(jī)構(gòu)及其人員的責(zé)任。只有充分了解行賄信息，才可能有針對性地提高防治行賄的能力和水平。但為了公共利益而限制或者剝奪行賄人權(quán)益必須以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，必須經(jīng)過合法程序。同時(shí)應(yīng)當(dāng)為行賄人合法權(quán)益保護(hù)提供救濟(jì)程序和保障措施，對不合法錄入的信息要及時(shí)刪除和改正。

強(qiáng)化社會道德規(guī)制是行賄人“黑名單”制度的第三大功能。行賄行為是違法違紀(jì)的行為，也是一件可恥的背離社會公共道德的行為。道德，是衡量行為正當(dāng)合理與否的心理標(biāo)準(zhǔn)。只涉及個(gè)人、內(nèi)心、家庭、私密關(guān)系等私人領(lǐng)域的道德，稱為私德；涉及政治及社會公共領(lǐng)域的道德，稱為社會公德[28]。社會公德是社會共同體所必需的品德，但很多人私德與公德并不區(qū)分，往往只注重個(gè)體與個(gè)體之間的互動(dòng)是否合情合理，是否符合私人之間的情義，是否符合“禮尚往來”的規(guī)則，而較少以國家、社會、政治、法律等公共領(lǐng)域的道德為標(biāo)準(zhǔn)[29]。行賄就是為講人情、徇私情而漠視或犧牲公德的典型表現(xiàn)。行賄往往都是從吃請、送禮等人情往來開始的，都以私德私情作為合理性基礎(chǔ)，以人情世故、禮尚往來為由頭。行賄本來是一件十分可恥的事，但因?yàn)橛兴降伦鳛橹?，有人情作幌子掩護(hù)，行賄人并不覺得行賄羞恥，反而理直氣壯，甚至將其當(dāng)成一種本事和榮耀。在少數(shù)人的行賄“示范”下，社會公眾逐漸混淆了私德與公德的界限，也漸漸地不覺得行賄是一件丟臉的事情，甚至接受不行賄是“死腦筋”“不轉(zhuǎn)彎”等錯(cuò)誤觀念，行賄之風(fēng)因而不斷滋生蔓延，不想、不愿行賄的人也被裹挾而行賄。行賄是世界各國各地區(qū)法律制度懲處的不良行為，也是社會道德規(guī)范制裁的重點(diǎn)對象。在對行賄人進(jìn)行法律處罰、紀(jì)律處分、政務(wù)處分、行政處罰之后，還要對其聯(lián)合懲戒，在資質(zhì)、資格、榮譽(yù)、機(jī)會獲取等方面進(jìn)行限制，不是因?yàn)樾匈V人違約不講信用，而是行賄人不講公德。社會是相對穩(wěn)定的“互動(dòng)模式”，人們在互動(dòng)過程中不斷建構(gòu)創(chuàng)新互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)受到這種互動(dòng)關(guān)系的制約和限制。人們使用各種不同的“標(biāo)簽”和“符號”對個(gè)體的行為進(jìn)行道德識別和判定，構(gòu)建多種機(jī)制維護(hù)社會公德，增強(qiáng)社會道德的約束力和控制力。行賄人采用違法違紀(jì)的方式損害社會利益而獲取不正當(dāng)利益，因而受到了社會道德的否定性評價(jià)。行賄人“黑名單”就是社會互動(dòng)的一種形式。行賄人的信息長期記錄和保存在否定性清單中并可以被隨時(shí)查詢，通過貼“標(biāo)簽”并聯(lián)合予以抵制和排斥的方式，不斷強(qiáng)化行賄可恥的共同道德觀念。其他社會成員從行賄人名譽(yù)掃地、得不償失的后果中深受教育和觸動(dòng)，從而不盲目跟風(fēng)隨流，主動(dòng)抵制行賄歪風(fēng)，自覺維護(hù)社會道德秩序。社會道德機(jī)制有效發(fā)揮作用，才會降低違紀(jì)違法犯罪的懲治成本。除了法律、紀(jì)律之類的成文規(guī)范，社會還存在大量的不成文規(guī)范，其中很多就是社會道德規(guī)范。社會的廉潔性不僅僅需要?jiǎng)傂缘姆煞ㄒ?guī)制度維護(hù)，同時(shí)需要社會道德機(jī)制來保障。行賄人“黑名單”制度兼有二者的功能，對公德的建立和維護(hù)會產(chǎn)生積極的作用。

四、有效發(fā)揮行賄人“黑名單”制度功能的對策

增加行賄人“黑名單”的功能模塊，擴(kuò)大信息內(nèi)容和運(yùn)用空間。評價(jià)一個(gè)信息系統(tǒng)的效用主要看系統(tǒng)運(yùn)用的效果和使用的頻次。一般而言，使用頻次很高表明現(xiàn)實(shí)對系統(tǒng)的需求量大。需求強(qiáng)烈決定了供給的必要性，因而有建立和加強(qiáng)這種信息系統(tǒng)的必要。有的系統(tǒng)使用的頻次不多，但運(yùn)用的效果非常顯著，表明系統(tǒng)的功能強(qiáng)大，能夠產(chǎn)生有效供給。要提高行賄人“黑名單”系統(tǒng)的功效，制度設(shè)計(jì)要考慮合理性和科學(xué)性，同時(shí)要具有前瞻性。首先，可以考慮增加打擊行賄的功能模塊，建立行賄人資料庫或信息庫。行賄人“黑名單”制度具有記錄行賄人信息并提供信息查詢的功能。這個(gè)制度一般不具有發(fā)現(xiàn)和打擊腐敗的功能。但實(shí)踐中，有的地方將其作為打擊賄賂犯罪的工具進(jìn)行設(shè)計(jì)，賦予其懲治功能。如寧波市北侖區(qū)曾規(guī)定對行賄人自首、檢舉揭發(fā)他人職務(wù)犯罪的，一經(jīng)核實(shí)就將其從“黑名單”中刪除。這種“立功有獎(jiǎng)”的制度設(shè)計(jì)，可以激勵(lì)行賄人檢舉揭發(fā)其他職務(wù)犯罪行為，對于打擊腐敗是有幫助的。建立后臺性質(zhì)的行賄人資料庫或信息庫是為行賄人“黑名單”制度發(fā)揮懲治功能提供配套支持。行賄人資料庫或信息庫是不對社會公眾開放的信息平臺，匯集了所有的行賄人信息。只有將部分符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的行賄人信息篩選出來后才能放入“黑名單”之中。進(jìn)入“黑名單”的行賄人如果具有檢舉揭發(fā)其他人職務(wù)犯罪等立功情節(jié)的，可以從“黑名單”中退出到資料庫或信息庫中，社會無法通過查詢方式獲取，但其信息并不刪除。一旦具有立功情節(jié)的行賄人再次出現(xiàn)行賄、向多人行賄等情形時(shí)，就可以根據(jù)資料庫或信息庫中的信息對其進(jìn)行從重處罰，將其再次拉入“黑名單”。適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)運(yùn)用的要求，需要將所有行賄人的身份證號、統(tǒng)一社會信用代碼、手機(jī)號等信息作為必須錄入的內(nèi)容輸入到系統(tǒng)中。這些信息不向社會公開，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式錄入，留存在行賄人信息庫或資料庫中。這些信息有利于比對分析，可以很快發(fā)現(xiàn)單位行賄人的股東、高管等通過注冊新公司、借殼等逃避聯(lián)合懲戒的行為，也可以很快發(fā)現(xiàn)向多人行賄、多次行賄、單筆或者累計(jì)行賄數(shù)額較大的行賄人，然后將這些行賄人納入“黑名單”。借鑒海外追逃的做法，通過網(wǎng)絡(luò)方式將“黑名單”中的行賄人點(diǎn)名道姓向社會公開，引起相關(guān)單位和個(gè)人注意和防范，對行賄行為形成人人喊打的氛圍。其次，豐富錄入信息，擴(kuò)大錄入信息范圍。除行賄犯罪信息之外，是否將受到紀(jì)律處分、政務(wù)處分、行政處罰的行賄信息都納入其中，理論界爭論較多。有人擔(dān)心錄入的信息太多太廣影響大，不可控因素多，因而將行賄人信息限制在很窄的范圍，如最高人民檢察院的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。該系統(tǒng)信息錄入限定在法院作出生效有罪判決、裁定的范圍內(nèi)，雖然最大限度地保證了謹(jǐn)慎性和合法性，但是容易使該機(jī)制落入對法院判決的簡單重復(fù)[30]。有人認(rèn)為選擇查詢行賄犯罪行為還是行賄行為，實(shí)質(zhì)上取決于什么樣的價(jià)值取向。合理的價(jià)值取向是對沒有受到刑罰處罰或者雖然受到刑罰處罰卻不思悔改的行賄人進(jìn)行資格、誠信方面的制裁[31]。筆者認(rèn)為，為了保護(hù)公共利益的需要，行賄人“黑名單”中收集的信息不應(yīng)局限于行賄犯罪信息，還應(yīng)包括經(jīng)過權(quán)力機(jī)構(gòu)規(guī)范認(rèn)定的有關(guān)行賄的紀(jì)律處分、行政處罰、政務(wù)處分的非罪行賄行為信息，如人民檢察院撤案決定認(rèn)定的行賄行為，人民檢察院不起訴決定認(rèn)定的行賄行為，人民法院生效判決、裁定認(rèn)定不構(gòu)成犯罪的行賄行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)查處但沒有移送人民檢察院的一般行賄行為。再次，要對行賄人信息分別進(jìn)行處置。檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢告知函設(shè)計(jì)簡單體現(xiàn)為“有行賄犯罪記錄”或“沒有行賄犯罪記錄”[30]，沒有行賄類型、行賄手段、行賄數(shù)額、所受處罰等具體信息，因而僅僅依靠查詢結(jié)果無法對行賄性質(zhì)嚴(yán)重性進(jìn)行衡量和判斷，不能合理地、有區(qū)別地實(shí)施資格、資質(zhì)等方面的限制。因此有必要根據(jù)行賄性質(zhì)的嚴(yán)重程度將信息分為不同種類，每一類分為不同的等級。如行賄犯罪作為一大類，可以分為四級：一級為免予刑事處罰的輕微行賄行為；二級為判處五年以下有期徒刑或拘役的一般行賄罪；三級為處五年以上十年以下有期徒刑的嚴(yán)重行賄罪；四級為判處十年以上有期徒刑或者無期徒刑的特別嚴(yán)重的行賄罪。種類不同、等級不同，運(yùn)用行賄人“黑名單”時(shí)的限制措施和時(shí)限就不同。最后，擴(kuò)大行賄人“黑名單”的運(yùn)用空間。適應(yīng)國際反腐敗的要求，持續(xù)搜集、整理、研究其他國家和地區(qū)行賄企業(yè)和個(gè)人的信息，將其納入行賄人信息庫或資料庫之中，作為打擊跨國行賄犯罪和國際反腐敗合作信息情報(bào)共享的重要數(shù)據(jù)來源。將受賄人信息納入信息系統(tǒng)。行賄和受賄是“一對一”的共生關(guān)系。一般而言，有行賄就有受賄，構(gòu)成受賄則必有人行賄。因此有人主張將司法機(jī)關(guān)查實(shí)的行賄行為都錄入查詢系統(tǒng)中并提供對外查詢[30]。根據(jù)當(dāng)前賄賂犯罪成為腐敗重要形式的情況，需要采取有力措施推進(jìn)行賄受賄一起查，查了之后的結(jié)果也應(yīng)該同等公平處理使用，對受賄人和行賄人都應(yīng)實(shí)施資格、資質(zhì)等方面的限制。因此，有必要將行賄人“黑名單”和行賄人資料庫或信息庫更名為賄賂“黑名單”和賄賂資料庫或信息庫。

提高行賄人“黑名單”使用效率和質(zhì)量。行賄人“黑名單”要發(fā)揮好其功能作用，另一個(gè)重要方式就是持續(xù)保持相當(dāng)數(shù)量的使用頻率。從實(shí)踐來看，很少使用的信息系統(tǒng)，往往是一種擺設(shè)和巨大的資源浪費(fèi)，最后因?yàn)殚L期投入產(chǎn)出比嚴(yán)重失調(diào)而終止運(yùn)行。要增加行賄人“黑名單”的使用量具有較大的難度。因?yàn)檫@項(xiàng)制度是純粹為了維護(hù)公共利益和社會公德而建立的，記錄的全部是企業(yè)、個(gè)人行賄的負(fù)面信息，并不會給企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生資源和好處，也帶不來便捷、舒適的體驗(yàn)和享受，相反可能是一種負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。因此，各類社會主體很少主動(dòng)查詢和自覺運(yùn)用行賄人“黑名單”。純粹為了公共利益和公共道德而設(shè)立的制度，必須依靠組織的強(qiáng)制力來推進(jìn)和保障，而不能主要依靠社會主體的自覺來實(shí)施。行賄行為破壞社會公共道德，所有公共機(jī)構(gòu)都有職責(zé)和義務(wù)推動(dòng)清廉建設(shè)，因此都必須結(jié)合實(shí)際將行賄人“黑名單”制度與自身管理銜接。政治性公共機(jī)構(gòu)直接掌握和運(yùn)用公共權(quán)力，對廉潔性的要求更高，更應(yīng)當(dāng)將行賄人“黑名單”制度嵌入自身管理規(guī)范和程序之中，需要通過立法、執(zhí)法等方式強(qiáng)制性地在政治機(jī)關(guān)中運(yùn)用行賄人“黑名單”。但行賄人“黑名單”的強(qiáng)制性推行必須通過法治的方式，在招投標(biāo)、政府采購、銀行貸款、公職人員錄用、干部提拔選用等方面對行賄人進(jìn)行限制，必須要有法律和行政法規(guī)作為依據(jù)。法律和行政法規(guī)之外，任何機(jī)構(gòu)和主體不能自行制定規(guī)定和制度限制行賄人的資格和資質(zhì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、巡視機(jī)構(gòu)等可以向各部門、各行業(yè)提出清廉建設(shè)要求，但不宜直接對行賄人資格資質(zhì)、市場準(zhǔn)入等作限制性規(guī)定，而應(yīng)通過監(jiān)督檢查的方式，督促和監(jiān)督各部門、各行業(yè)、各單位將法律和行政法規(guī)中的限制性規(guī)定落到實(shí)處，依法依紀(jì)對不落實(shí)的部門、單位進(jìn)行問責(zé)和處理。行賄人“黑名單”制度要具有生命力、滲透力和影響力，僅僅依靠政治力量推動(dòng)是不夠的，還必須得到各類社會主體的支持和配合。行賄人“黑名單”在非政治性領(lǐng)域推行具有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律。行賄損害的主要是公德而不是私德，行賄人普遍借用人情關(guān)系、禮尚往來等私德為其違紀(jì)違法行為尋找正當(dāng)性支撐。行賄人“黑名單”的限制功能應(yīng)當(dāng)主要運(yùn)用在維護(hù)公共利益范圍之內(nèi)，而不應(yīng)無限制地延伸和擴(kuò)展。制定限制行賄人資質(zhì)、資格等權(quán)利的法律和行政法規(guī)時(shí)，必須公開向社會征求意見，同時(shí)要考慮其必要性、可操作性以及執(zhí)行后的影響與后果。在公共工程項(xiàng)目投標(biāo)、政府采購、公職人員招聘錄用、政治資格和榮譽(yù)申報(bào)等與公共利益相關(guān)的領(lǐng)域，對行為主體提出不得有行賄記錄的要求是非常合理的。但對購買高鐵票、飛機(jī)票等日常行為進(jìn)行限制就需要謹(jǐn)慎。出行是民事生活中的私領(lǐng)域而非公共領(lǐng)域，將行賄人“黑名單”制度向民事領(lǐng)域過度延伸和無限擴(kuò)大，就會對企業(yè)和個(gè)人的生活和經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成干擾和妨礙，也就可能有違制度設(shè)立的初衷，其合理性就會受到質(zhì)疑。對于受到法律紀(jì)律處罰的人，特別是對于刑滿釋放人員，要考慮到其被處罰之后的正常生活并予以關(guān)心和幫助，而不應(yīng)對其正常生活做過多的限制和剝奪。為了正義的目的，也必須選擇合法且合理的措施和手段，要符合正義的要求。因此有必要叫停讓行賄人“無利可圖、寸步難行”“一處違法，處處受限”這類只是解氣但不理性也無法做到的極端說法和做法。另外，行賄人“黑名單”制度在非政治性機(jī)構(gòu)和非政治性領(lǐng)域的運(yùn)用，適宜由各社會主體根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定結(jié)合自身特點(diǎn)選擇合適的方式實(shí)施。社會主體可以通過合同約定、內(nèi)部自律公約等方式對參與方作出不得有行賄記錄的要求。這種自律性和合約式的非正式的制度不具有法律強(qiáng)制力，但對于遏制行賄卻具有巨大威懾作用，因?yàn)檫@體現(xiàn)了大量社會主體集體抵制行賄的強(qiáng)烈意識，社會整體對行賄行為鄙夷和排斥，會在心理上對行賄人產(chǎn)生巨大威懾，將行賄人孤立起來，形成社會壓抑。大量社會主體在生產(chǎn)、交易等活動(dòng)中認(rèn)可和接受、自覺運(yùn)用行賄人“黑名單”中的信息，有效遏制行賄的社會氛圍才能形成。行賄人“黑名單”要與“信用中國”等國家社會誠信體系平臺對接互通。要按照信用記錄、征集、調(diào)查、評價(jià)、信息發(fā)布、查詢、交流和共享等程序規(guī)范行賄人“黑名單”制度建設(shè)和管理。為了節(jié)約資源，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有必要在政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)立專門查詢服務(wù)的窗口，也沒有必要建立和維護(hù)“中國裁判文書網(wǎng)”這樣的查詢網(wǎng)址，但需要做好銜接工作，及時(shí)將行賄人“黑名單”中的信息自動(dòng)上傳到“信用中國”等國家社會誠信體系，借助已經(jīng)得到廣泛使用的信息平臺和技術(shù)，可以省心省力為社會提供便捷的公開查詢服務(wù)。紀(jì)委監(jiān)委每年可以向社會公開行賄人“黑名單”查詢數(shù)量，以及對單位和個(gè)人進(jìn)行處置的數(shù)量，便于社會了解行賄人“黑名單”制度實(shí)施的效果。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以通過監(jiān)察、巡視等方式進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察，追究有關(guān)單位從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不力的責(zé)任，將誠信管理、廉潔管理作為風(fēng)險(xiǎn)管控的手段進(jìn)行宣傳，增加各部門、單位使用行賄記錄報(bào)告的自覺性、主動(dòng)性和積極性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用誠信體系這種方式進(jìn)行嵌入式的柔性管理，比自己直接使用“禁止性”強(qiáng)制方式限制行賄人的準(zhǔn)入資格等更符合自己的定位。因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責(zé)，是否設(shè)定和如何設(shè)定市場準(zhǔn)入條件資格、資質(zhì)限制，應(yīng)該由履行主體責(zé)任的組織和單位依法行使較好，這樣更容易調(diào)動(dòng)履行主體責(zé)任的組織和單位的積極性和主動(dòng)性，以及接受監(jiān)督的自覺性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提供信息平臺，相當(dāng)于提供監(jiān)督服務(wù)和技術(shù)保障，幫助和監(jiān)督責(zé)任主體更好履職盡責(zé)。

防止行賄人信息資料被濫用。一是要將行賄人“黑名單”與行賄人資料庫或信息庫區(qū)分開來。前者是對外公開查詢的，但后者是在相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用的。行賄人“黑名單”中的信息根據(jù)行賄嚴(yán)重程度劃分為不同的種類和層級，規(guī)定不同的期限，超過期限的信息將自動(dòng)從“黑名單”中退出到資料庫或信息庫，社會將無法查詢。但行賄人資料庫或信息庫中的信息則是永久保存。行賄人資料庫或信息庫將行賄犯罪和分散在不同權(quán)力機(jī)構(gòu)中的“微行賄”信息都納入其中，信息最為完整。資料庫的信息內(nèi)容包括行賄人身份證號、住址、職業(yè)、聯(lián)系方式等敏感信息。但行賄人“黑名單”中的信息非常簡單，比如有、無行賄行為；如果有行賄行為，則標(biāo)明行賄的類型和等級、法律紀(jì)律處分結(jié)束的時(shí)間等?！昂诿麊巍辈簧婕靶匈V人的具有隱私的身份信息、財(cái)產(chǎn)信息以及行賄的具體細(xì)節(jié)，主要是為各部門、各行業(yè)采取資格資質(zhì)限制提供證明。對特別嚴(yán)重的行賄人，可以采用點(diǎn)名道姓的方式進(jìn)行通報(bào)，但公開的信息也不能包括其住址、身份證號、手機(jī)號等身份和財(cái)產(chǎn)信息。二是健全行賄人信息查詢機(jī)制。信息查詢是信息公開渠道，也是容易造成信息濫用的環(huán)節(jié)。因?yàn)樾匈V人“黑名單”與誠信體系對接，因此宜采用誠信體系的方式管理和使用行賄人的信息，防止信息濫用。進(jìn)入“黑名單”的行賄人的信息如同信用報(bào)告一樣都是客觀記錄和描述性質(zhì)的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不對行賄人信息作出評價(jià)，也不對信息的使用提出建議意見。企業(yè)和個(gè)人憑借身份證明可以查詢、打印自己的信息。其他人的行賄犯罪記錄必須經(jīng)過他人書面委托才能查詢。公共機(jī)構(gòu)獲得批準(zhǔn)則可以查詢批準(zhǔn)范圍內(nèi)的企業(yè)和個(gè)人的行賄信息。三是信息平臺管理權(quán)與信息處置權(quán)分離。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)等只負(fù)責(zé)將行賄人的信息分類處理，然后錄入行賄人資料庫或信息庫，根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)篩選出進(jìn)入“黑名單”的行賄人信息，錄入到誠信體系平臺。行賄記錄報(bào)告僅是一份提供給使用單位、部門的證明材料，并不直接作為懲戒依據(jù)。具體有關(guān)部門和單位依據(jù)法律和行政法規(guī)對行賄人作出資格資質(zhì)限制的處置。信息平臺管理權(quán)與信息處置權(quán)分離，就可以從源頭上防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)利用行賄人信息查詢干涉企業(yè)和個(gè)人具體事務(wù)。四是對于查詢主體要求實(shí)名制管理。相關(guān)單位或個(gè)人只有用有效的身份登錄之后才可以進(jìn)行查詢，查詢過程全部留痕記錄。對行賄人的合法權(quán)益要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，以法律制度的方式明確界定查詢行賄人和受賄人信息類型。查詢?nèi)藶E用行賄人信息、侵犯行賄人權(quán)利的，有關(guān)機(jī)構(gòu)將依法予以懲處，行賄人可以要求侵權(quán)人賠償物質(zhì)和精神損失。