黃曉虹 席鵬輝

(1.集美大學，福建 廈門 361000；2.中國社會科學院，北京 100028)

一、引言及相關文獻回顧

中國政府實施大規(guī)模減稅降費的積極財政政策，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的中高等經(jīng)濟增速背景下，財政收支矛盾尤為突出。而在新冠疫情沖擊下，地方財政承受著更為巨大的壓力。從2020年上半年各省份公布的財政收支情況來看，地方一般公共預算收支軋差，僅上海出現(xiàn)小幅財政盈余，其余30個省份均收不抵支，其中河南的收支缺口高達3753.7億元，四川、云南、湖南等省份的收支缺口也在2500億元以上。

縱觀目前關于財政壓力的文獻研究，可以發(fā)現(xiàn)地方政府應對財政壓力的舉措有“收”和“支”兩方面?！爸А钡姆矫嬷饕▔嚎s財政支出(Skidmore et al.，2011；MacKay，2017)、提高財政支出效率(徐超 等，2020)或調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)(席鵬輝 等，2020)等，體現(xiàn)了“提質(zhì)增效”的財政政策內(nèi)涵?！笆铡钡姆矫鎰t主要是提高稅收努力(陳曉光，2016；Chen，2017)、擴大稅基(方紅生 等，2014)或依賴其他收入(Hudspeth et al.，2015；Davidson，2020；毛捷 等，2020)等。從實際情況來看，在2020年上半年中國一般公共預算收入全面下滑的情況下，地方政府性基金預算收入保持增長態(tài)勢，其中土地出讓金的同比增速甚至達到了5.2%；自2020年5月份起，中國土地出讓金收入規(guī)模已經(jīng)明顯超過了第一大主體稅種增值稅的收入規(guī)模，其中8月份超幅高于70%，各級地方政府積極且充分利用土地出讓應對嚴峻的財政壓力。這一現(xiàn)象已為相關研究成果揭示。

已有研究主要存在兩種觀點：一是“以地生財”論(曹廣忠 等，2007；鄭思齊 等，2014；Han et al.，2015；唐云鋒 等，2017)。這一觀點認為，在財政緊張狀態(tài)下，地方政府將努力權(quán)衡土地出讓的成本與利益，發(fā)揮土地財源的重大作用，通過出讓土地獲得高額的土地出讓金。二是“以地生稅”論(周飛舟，2006；陶然 等，2007；張莉 等，2011；范劍勇 等，2014；趙文哲 等，2015)。這一觀點認為，在財政壓力以及績效考核的制約下，地方政府能夠憑借土地價格競爭機制實現(xiàn)“以地引資”，以期在未來獲得更多的稅收收入，從而緩解財政壓力。面對不同程度的財政壓力，地方政府將會在兩種土地出讓策略中進行權(quán)衡，這值得進一步深入論證。

目前尚未有統(tǒng)一的財政壓力衡量指標，大量研究選擇以財政收支缺口來反映財政壓力(唐云鋒 等，2017；曹婧 等，2019；亓壽偉 等，2020)。由于財政壓力與地方政府土地出讓收入之間存在較為嚴重的內(nèi)生性，如財政壓力增加可能導致地方政府提高土地出讓收入，而土地出讓收入的提高反過來又能緩解地方財政壓力，又如財政缺口和土地出讓收入規(guī)模往往與地方經(jīng)濟發(fā)展水平密切關聯(lián)，因此，若僅是通過構(gòu)建財政收支缺口指標來衡量財政壓力，嚴重的內(nèi)生性問題可能造成實證回歸系數(shù)的有偏性。

2010年，中央明確要求2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例必須達到4%(以下簡稱“4%政策目標”)，這一具有法定性質(zhì)的支出事權(quán)變化給地方政府造成了較大的財政壓力。已有研究中有不少認同法定支出的規(guī)定是引起地方政府財政壓力的重要因素。如袁星侯(2005)認為法定支出使得地方政府對增量財力的支配權(quán)受到很大的限制，基層地方政府預算壓力日漸沉重。重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤機制“不可避免導致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度”。這意味著，中國的一些法定支出項目在實踐過程中固化了地方預算安排，是地方政府財政壓力的一個重要來源。

基于以上研究背景，本文以2010年教育支出事權(quán)變動政策為準實驗，采用土地出讓的微觀數(shù)據(jù)，對財政壓力下地方政府土地出讓行為進行實證檢驗。

本文可能的邊際貢獻主要體現(xiàn)在：

第一，目前以事權(quán)沖擊研究財政壓力的文獻寥寥，本文利用教育事權(quán)變動所產(chǎn)生的財政壓力，考察地方政府在財政壓力之下的土地出讓行為變化。相較于以往相關研究，以事權(quán)變動形成的財政壓力來分析地方政府土地經(jīng)營策略變化具有一定的創(chuàng)新意義，在一定程度上豐富了財政壓力對土地出讓市場影響的研究。

第二，現(xiàn)有關于土地出讓的文獻大多基于地市級層面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，未能細分土地供應的具體情況，而以取得土地的微觀數(shù)據(jù)進行分析的文獻又多集中于工業(yè)用地視角，對供地結(jié)構(gòu)的微觀研究相對較少。本文采用Python軟件對中國土地市場網(wǎng)公開的土地交易數(shù)據(jù)進行匯總整理，據(jù)此討論地方政府土地出讓規(guī)模及結(jié)構(gòu)的變化，將獲得更可靠的實證證據(jù)。

第三，已有文獻主要基于土地出讓視角分析地方政府行為對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響(曹廣忠 等，2007；中國經(jīng)濟增長前沿課題組 等，2011；楊亞平 等，2013)，鮮有文獻將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與財政壓力聯(lián)系起來。2011—2019年間，中西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例提高了15.37個百分點，明顯高于全國同期的13.42個百分點。不僅如此，中國工業(yè)化率自2006年以來呈現(xiàn)出快速下滑的現(xiàn)象。根據(jù)本文實證結(jié)果，這一現(xiàn)象極可能與地方財政壓力緊密關聯(lián)。

二、政策背景、理論分析及假說提出

(一)4%政策目標與地方財政壓力

20世紀80年代，專家組通過比較中國與世界其他經(jīng)濟大國的教育支出及GDP數(shù)據(jù)，按照2000年的小康標準，得出中國政府教育支出占GDP的比例應在2000年時達到3.87%左右。1993年2月13日，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(中發(fā)〔1993〕3號)，提出要提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀末達到4%。當年該比例僅為2.46%。事實是，1993—2006年間中國國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例均低于3%，平均在2.62%左右，直至2010年這一比例才達到3.65%，4%目標并未實現(xiàn)。

2010年7月29日，中國政府印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，明確提出提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%。2012年政府工作報告又強調(diào)，中央財政已按全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預算，地方財政要相應安排，確保實現(xiàn)這一目標。經(jīng)過中央和各級地方政府共同努力，2012年首次完成4%目標，達到4.28%，三年間年均增長25.62%，成為中國教育發(fā)展史上重要的里程碑。

“4%政策目標”教育支出本質(zhì)上是一種特定支出項目，各級財政將教育支出作為法定支出來安排，以達到國家財政性教育經(jīng)費占GDP的4%的政策目標。正是源于這一具有法定支出性質(zhì)的事權(quán)改革，本文從事權(quán)變化角度揭示財政壓力的另一重要來源。

一方面，從擴大的事權(quán)支出來看。如表1所示，2010年國家財政性教育經(jīng)費支出為14670.07億元，主要為公共財政教育經(jīng)費，占比85.55%，其中中央公共財政教育支出在國家財政性教育經(jīng)費中僅占4.91%，地方公共財政教育支出則貢獻80%以上。相較于2010年，2012年國家財政性教育經(jīng)費總支出增加了7566.16億元，地方公共財政教育支出在其中占比高達90.58%。這期間地方公共財政教育支出規(guī)模增長8311.58億元，漲幅高達70.26%。由此可見，這一重大的法定教育支出完成的主體是地方政府。該政策提出之時，有81.16%的地級市政府財政教育支出占比未能達到4%，幾近1/3的地方政府該占比在3%以下，占比最低的僅0.81%。這說明短期之內(nèi)要將財政教育支出規(guī)模提高到一定比例的事權(quán)改革，對地方政府的支出行為形成巨大的沖擊，地方政府財政預算自主權(quán)受到限制，預算執(zhí)行處于被動狀態(tài)，財政資金管理的難度也隨之增加。

表1 財政性教育支出情況(單位：億元；%)

另一方面，從財權(quán)變化來看。國家財政性教育經(jīng)費總收入主要來源為地方政府，為應對較大的支出缺口，地方政府的財力卻未能與之相匹配。表2說明，2010—2012年間地方國家財政性教育經(jīng)費規(guī)模增長8350.17億元，其中90%左右為公共財政教育經(jīng)費，雖然兩年間地方公共財政預算經(jīng)費收入規(guī)模增長7250.73億元，仍不及公共預算教育支出規(guī)模的增長，財政壓力驟增。為保障2012年實現(xiàn)4%政策目標，于2011年6月印發(fā)的《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》(國發(fā)〔2011〕22號，以下簡稱《意見》)，要求“拓寬經(jīng)費來源渠道，多方籌集財政性教育經(jīng)費”，明確提到采取三種措施來擴大地方政府用于教育支出的財權(quán)：第一，實施統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個人城市維護建設稅和教育費附加制度。自2010年12月1日起，教育費附加統(tǒng)一按增值稅、消費稅、營業(yè)稅實際繳納稅額的3%征收，進一步擴大教育費附加的征收范圍。第二，全面開征地方教育附加。各地方政府從2010年12月起陸續(xù)按增值稅、消費稅、營業(yè)稅實際繳納稅額的2%征收地方教育附加，用于支持地方教育發(fā)展。第三，從土地出讓收益中按比例計提教育資金。按《意見》要求，從2011年1月1日起，各地區(qū)要從當年土地出讓收入中按照扣除征地等支出后余額10%的比例計提教育資金，專款專項用于教育支出。

表2 地方教育經(jīng)費來源情況(單位：億元；%)

事實上，地方政府征收用于教育的稅費(包括教育費附加、地方教育附加、地方基金)在地方國家財政性教育經(jīng)費中貢獻度不到10%。2011年普遍落實征收用于教育的稅費之后，2012年該規(guī)模增長517.76億元，而同時期地方公共預算教育收支增長缺口達到了668.78億元。這一事實充分說明，盡管中央政府一定程度上拓寬了地方的財權(quán)，但仍不足以彌補擴大化的教育事權(quán)支出，4%政策目標給地方政府帶來了較嚴峻的財政壓力。

需要說明的是，除了《意見》明確提到的三種增加財源的渠道之外，通過政府間轉(zhuǎn)移支付手段可以調(diào)節(jié)各級政府間的財力余缺，用以彌補地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口。理論上，省級對下級轉(zhuǎn)移支付有所增加，地市級政府財力必然會提高，財政支出總量同樣會隨之有所增加。然而，實際數(shù)據(jù)表明，4%政策目標提出后，地方財政收入并沒有顯著增加，地方財政支出總量同樣沒有顯著增加(席鵬輝 等，2020)。因此，政府間轉(zhuǎn)移支付并不能成為影響教育事權(quán)改革產(chǎn)生財政壓力的重要因素。

(二)財政壓力與地方政府土地出讓

財政激勵可能影響地方政府的各種政策措施(Weingast，2009)。中央要求教育支出占比在短期內(nèi)要提高至4%，囿于該事權(quán)變動帶來的財政壓力，各級政府作出各種努力以應對。

在這一背景下，地方政府擁有充分的動機擴大土地出讓收入規(guī)模。一方面，政府性基金是實現(xiàn)地方財政職能的重要補充。地方政府性基金收入是僅次于稅收收入的第二大財源，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展。近年來，財政部和國務院先后將多項政府性基金項目轉(zhuǎn)列一般公共預算，逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌使用，成為地方政府發(fā)展教育事業(yè)的重要財力保障。因此，地方政府有動機通過擴大政府性基金收入緩解財政壓力。另一方面，土地出讓收入的擴大可以直接補充地方教育經(jīng)費。地方政府性基金的主要來源是國有土地使用權(quán)的出讓金，自2010年以來，土地出讓金占政府性基金收入的比重一直高達80%左右。按照財政部《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》(財綜〔2011〕62號)規(guī)定，自2011年1月1日起，地方政府應在當年土地出讓凈收益中，嚴格按照10%的比例按季計提教育資金，實行?？顚Ｓ?。2010—2012年間地方政府征收用于教育的稅費中地方基金收入增幅最大，為228%。可見為應對4%政策目標帶來的財政壓力，地方政府有充分利用土地資源汲取收入的激勵，在提高政府性基金收入的同時又可補充地方教育經(jīng)費，以此緩解支出壓力。

然而，在嚴格的耕地保護紅線下，土地供應總體規(guī)模不可能大幅度持續(xù)性增加，地方政府有可能通過縮緊土地供應量，促進土地價格的提升(Ihlanfeldt，2007；席強敏 等，2019)。事實上，國土資源部于2014年提出了“實施建設用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”，并于2015年將土地減量化上升為國家戰(zhàn)略，其目的是深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高土地資源利用效率。

因此，地方政府對不同類型土地很可能采取差異化的經(jīng)營策略。首先，從實現(xiàn)收益的期限來看，工業(yè)用地與商住用地對地方政府而言具有明顯的收益時限差異。一般來說，地方政府通過低價出讓工業(yè)用地來吸引流動資本的投資回收期往往較長(陶然 等，2009；謝貞發(fā) 等，2017)，短期內(nèi)難以實現(xiàn)財源的增長，甚至在財政上可能出現(xiàn)暫時的凈損失；商住用地主要通過能夠競得較高價格的“招拍掛”方式出讓，地方政府不僅能獲取更多的土地出讓金，而且短期內(nèi)能獲得回報，即時實現(xiàn)未來土地租金的貼現(xiàn)值(陶然 等，2009)。其次，工業(yè)用地與商住用地存在著極為懸殊的價格差異。中國地方政府在“以地引資”土地經(jīng)營策略之間的競爭過于激烈，導致工業(yè)用地的出讓價格過低(Lin et al.，2005；楊其靜 等，2014)，低廉的土地價格往往不足以彌補前期征用及開發(fā)的成本。長期以來，工業(yè)用地和商住用地的價格保持較大差距，如2008—2019年商業(yè)用地的均價約為工業(yè)用地均價的8.56倍。在城市建設用地總量一定的前提下，地方政府若選擇以低廉的價格大量出讓具有“以地引資”性質(zhì)的工業(yè)用地，將導致其他可能獲得高價的用地占比減少。而商住用地具有“局域性賣方市場”特性(陶然 等，2009)，地方政府有很強的價格控制力，為應對財政壓力，地方政府可能更傾向于將土地轉(zhuǎn)為能獲取更高價格的住宅或商業(yè)用途(周飛舟，2006；Han et al.，2015；王克強 等，2019；亓壽偉 等，2020)。

綜上，地方政府在短期內(nèi)面臨著法定教育支出規(guī)模急劇提升、財權(quán)又未能有效保障的壓力下，有動機尋求土地財源，調(diào)整土地出讓結(jié)構(gòu)及改變供應方式，通過減少工業(yè)用地出讓和擴大商住用地以在較短時間內(nèi)最大限度地獲取土地出讓收益。由此，提出：

假說

1

：

面對緊迫且巨大的財政壓力，地方政府會通過縮緊土地出讓總量，改變供地結(jié)構(gòu)及方式，以促進地價上升來獲取短期內(nèi)的土地出讓收益。

(三)土地供應結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

土地是經(jīng)濟發(fā)展的投入要素之一，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最基本的空間要素。當財政壓力引起商住用地增多而工業(yè)用地減少時，這一土地經(jīng)營策略將對工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生“擠出效應”，而商住用地的土地資源投入將使得地區(qū)發(fā)展中心轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化發(fā)展(Han et al.，2015)，使得第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展成為可能。從中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的歷史演進過程來看土地供應與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關系：當?shù)胤秸疅嶂杂谕ㄟ^低價大規(guī)模出讓工業(yè)用地進行招商引資以獲取稅收收入時，其他用地隨之減少，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸向第二產(chǎn)業(yè)為主過渡；隨著經(jīng)濟發(fā)展及國民收入水平的不斷提高，地方政府轉(zhuǎn)而偏向于出讓商住用地的土地使用權(quán)，促進了商業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，并進一步削弱第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(Han et al.，2015)。之后，地方政府持續(xù)推高商住用地的供地比例，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向服務業(yè)為主發(fā)展。可見，地區(qū)土地結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有緊密的相關關系，土地市場上商住用地與工業(yè)用地供給的結(jié)構(gòu)將直接影響各次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

理論上，可以從土地的供給與需求兩端分別進行分析。在供給端，城鎮(zhèn)化進程推動下，地方政府持續(xù)推高商住用地在土地市場中的占比，在獲得更多土地收益的同時，得以將更多的財政資金用于發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往服務化方向發(fā)展。李勇剛等(2015)的實證結(jié)果表明，土地財政能夠使得更多的土地出讓收益用于發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，繼而顯著促進了東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務化。中國地方政府有動力也有能力利用土地資源作為經(jīng)營城市的工具，緊縮土地供給的背景下，地方政府更傾向于供應土地給服務業(yè)，在得到更多土地收益的同時，集約化程度更高的服務業(yè)更容易滿足土地集約化的考核指標(閆昊生 等，2020)。相對于第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既有空間又有政府傾向。在需求端，首先，商住用地出讓價格始終高于工業(yè)用地，較高的土地價格有可能引發(fā)商業(yè)與房地產(chǎn)市場的投資性需求(周飛舟，2010)。當然也不能排除這種房地產(chǎn)市場的投資性需求引起的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一種虛高的現(xiàn)象(郭志勇 等，2013)。其次，偏高的土地價格倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。城市地價的推高將導致企業(yè)生產(chǎn)成本及勞動力的生活成本的增加，從成本收益角度來看，相對于存在大量低附加值的勞動密集型企業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)率更高的技術(shù)密集型行業(yè)及附加值更高的現(xiàn)代服務業(yè)在獲取土地要素后仍具有可觀的收益率，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率得以提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化升級(高波 等，2012；丘海雄 等，2012；楊亞平 等，2013)。偏高的商住用地價格與房地產(chǎn)市場的價格形成緊密聯(lián)動，高波等(2012)的研究結(jié)論同樣說明了高房價將帶來低端勞動力的流出，對當?shù)氐透郊又档牡诙a(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出效應，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)以及產(chǎn)出率將得到相應的提高。因此，緊縮土地供給量推高地價的行為，反而可能形成一個價格壁壘，推動城市服務業(yè)發(fā)展。

綜上，由財政壓力造成的地方政府土地經(jīng)營策略的變化不僅直接影響產(chǎn)業(yè)的空間規(guī)模，還將在土地供給與需求兩端共同作用下，成為影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要因素。由此，提出：

假說

2

：

財政壓力之下，地方政府提高商住用地占比的行為促進了第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展。

三、模型設計及數(shù)據(jù)描述

(一)模型設計

2010年要求教育支出占GDP的比例達到4%的政策目標一提出，那些不達標的地方政府將產(chǎn)生財政壓力，需要短期內(nèi)將教育支出提高一定比例，或者說，那些不達標的地方政府的財政壓力將高于已達到4%指標的地方政府，即這是一項對各地方政府在教育支出領域?qū)嵭械呢斦w制改革試驗，而本文的任務是對該項政策的沖擊效應進行評價。低于4%的即為受到財政壓力的處理組，高于4%的為控制組，此為傳統(tǒng)的DID模型。但是，0-1處理變量的劣勢在于，不能體現(xiàn)不同處理組處理程度的差異，那些教育支出占比略低于4%的是處理組，遠低于4%的也是處理組，都表示為1，然而兩者地方政府的財政壓力肯定是不同的。針對這個情況，借鑒Nunn et al.(2011)利用連續(xù)型DID估計方法，本文以教育支出占GDP比例與4%的差距作為處理變量的代理變量，與政策沖擊時間做交叉項。本文將虛擬變量DID模型與連續(xù)變量DID模型結(jié)果互為驗證。具體的回歸模型為：

landnum=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(1)

(2)

(3)

其中：landnum為地方政府i在t時的出讓土地宗數(shù)，取對數(shù)處理；policy為教育事權(quán)改革沖擊所形成的財政壓力；educrate為各地市2010年教育支出占GDP的比例；time為政策沖擊時間變量需要說明的是，雖然教育支出占GDP的比例要高于4%的政策目標于2010年7月提出，但是對于地方政府來說，每年的土地出讓規(guī)劃都在上一年第三季度開始編制。因此，2010年外生政策刺激實際上影響的是地方政府下一年的土地出讓情況，因此把政策處理時間設定為2011年，即2011年及之后年度，有time=1，否則為0。；X為可能影響土地出讓行為的影響因素；μ為城市固定效應，η為年份固定效應，以控制不同地市、年份的差異；κ為省份j與年份t的交叉項固定效應，以控制不同省份在不同年份的影響；ε為殘差項。

式(2)以虛擬變量來表示是否受到政策沖擊產(chǎn)生財政壓力，若educrate≥4%，則視為無財政壓力，有policy=0，為控制組；若educrate﹤4%，則作為處理組，有policy=1。

式(3)以連續(xù)變量來表示受政策沖擊產(chǎn)生的財政壓力大小，educrate≥4%，同樣視為無財政壓力，有policy=0；若educrate﹤4%，則將其與政策目標進行比較，有policy=0.04-educrate，該值越大，說明承擔的財政壓力越大，反之則越小。

(二)數(shù)據(jù)描述

本文利用Python軟件于中國土地市場網(wǎng)中抓取2007—2016年土地交易的每一宗數(shù)據(jù)，共1352455項微觀數(shù)據(jù)，涵蓋詳細的土地出讓信息。地市級數(shù)據(jù)均來自CEIC數(shù)據(jù)庫。同時，本文剔除了北京、天津、上海、重慶4個直轄市，共包含27個省份、293個地市。整體來看，本文采用的數(shù)據(jù)集覆蓋了地級市的基本情況。

本文被解釋變量為土地出讓宗數(shù)(landnum)，加1取對數(shù)處理。在數(shù)據(jù)集中僅保留土地供地方式為“劃撥、協(xié)議出讓、拍賣出讓、招標出讓、掛牌出讓”形式的土地出讓數(shù)據(jù)，不考慮作價出資或入股、授權(quán)經(jīng)營或租賃等土地出讓情況。根據(jù)理論分析，地方政府通過控制土地供應總量影響土地出讓價格，供應總量可以直接表現(xiàn)為政府與土地使用對象成功簽約的土地項目數(shù)，因此本文選取的關鍵被解釋變量為土地出讓宗數(shù)。另外，為驗證土地出讓總體規(guī)模是否下降以及是否因此推高了土地出讓價格，本文以土地出讓面積和土地出讓價格作為被解釋變量進行檢驗，均加1取對數(shù)處理，分別表示為landarea、landprice。

借鑒張莉等(2011)、趙文哲等(2015)，本文選擇的控制變量包含社會經(jīng)濟影響因素，具體包括人均GDP、在崗職工平均工資、人口密度、城鎮(zhèn)化率(非農(nóng)業(yè)人口數(shù)與該地區(qū)總?cè)藬?shù)之比)、城市建設面積、固定資產(chǎn)投資、交通基礎設施密度(公路里程數(shù)與地區(qū)土地面積之比)、地方公共財政預算收入等。

表3為變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表3 變量描述性統(tǒng)計

四、實證分析

(一)基準回歸結(jié)果

表4列(1)～(3)報告了虛擬變量DID模型回歸結(jié)果；列(4)～(6)為連續(xù)變量DID回歸結(jié)果。列(1)與列(4)為僅控制城市固定效應及年份固定效應的情況；列(2)與列(5)增加了省份與年份交叉項固定效應的控制，以減少其他遺漏變量的影響；為盡可能消除其他因素對實證結(jié)果的干擾，列(3)與列(6)加入一系列市級層面的社會經(jīng)濟方面的控制變量。列(3)回歸結(jié)果顯示，相較于未受到政策影響的地區(qū)，受到4%政策目標壓力地區(qū)的土地出讓宗數(shù)顯著下降，下降幅度為13%。列(6)回歸結(jié)果表示，系數(shù)為-5.251，在5%水平上顯著，這進一步說明4%政策目標對地區(qū)土地出讓宗數(shù)的顯著負效應?；鶞驶貧w結(jié)果表明，面對教育事權(quán)改革帶來的財政壓力，地方政府并未提高土地一級市場的交易量，土地出讓宗數(shù)反而出現(xiàn)明顯下降。

表4 基準DID模型估計結(jié)果

(二)內(nèi)生性、穩(wěn)健性檢驗和異質(zhì)性檢驗

1.內(nèi)生性檢驗

DID模型的基本前提是滿足共同趨勢，要求處理組和控制組在接受處理前因變量的變化一致。參考Moser et al.(2012)的做法，加入政策沖擊前各年的年份虛擬變量與處理變量交叉項作為解釋變量再進行回歸，來檢驗共同趨勢假定，檢驗模型為式(4)。其中，year代表年份虛擬變量，在年份t時為1，否則為0。構(gòu)建式(5)考察政策動態(tài)趨勢。

(4)

(5)

由表5列(1)可知，受到不同財政壓力影響的地方政府在2007—2009年間土地出讓宗數(shù)并沒有顯著差別，說明本文回歸模型通過共同趨勢檢驗。

表5 共同趨勢檢驗及安慰劑檢驗

表5列(2)為政策動態(tài)效應結(jié)果，圖1可以更為直觀清晰地反映政策動態(tài)效應?？梢钥闯?，4%政策目標引起的財政壓力對地方政府土地出讓行為存在一個持續(xù)性影響。交叉項系數(shù)在2012年不顯著，說明政策改革效應在初始年份并未出現(xiàn)，2013年時效果才開始顯現(xiàn)，2014年的政策效應最為明顯。原因可能是，地方政府的土地出讓行為存在一定的滯后性，包括出讓土地前期籌劃，籌集、開發(fā)、制定方案等均需要一定的時間準備，導致政策效應的出現(xiàn)存在時滯。

圖1 政策動態(tài)效應

此外，本文也將政策時間變量假設為其他年份，重新利用DID模型進行安慰劑檢驗。表5列(3)～(8)分別代表以2008年、2009年、2012年、2013年、2014年、2015年為政策實施點，政策變量為0-1虛擬變量。政策實施之前的2007—2010年時間樣本中，設計以2008年、2009年為政策點，回歸結(jié)果如表5列(3)、(4)所示，可見并不顯著，說明改革發(fā)生之前這一效應不存在；政策發(fā)生之后以2012年、2013年、2014年、2015年為政策沖擊點，樣本時間范圍選擇4%政策目標外生沖擊之后的2011—2016年，結(jié)果同樣顯示處理組與控制組之間并沒有出現(xiàn)顯著的差異。這充分說明了4%政策目標沖擊具有明確的外生性。

2.穩(wěn)健性檢驗

首先，改變樣本區(qū)域及時間范圍。由于副省級城市、計劃單列市的行政級別與一般地級市不同，計劃單列市享有省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限，而與副省級城市又有所區(qū)別。因此，表6列(1)剔除了5個計劃單列市后進行回歸，列(2)是剔除15個副省級城市的回歸結(jié)果。另外，從政策動態(tài)效應來看，在2011年之后的第2、3、4年出現(xiàn)較為明顯的政策效應，因此，將時間縮短在2015年之前，考慮政策前后時間平衡性，列(3)將時間限定在2008—2015年，列(4)為2009—2014年的回歸結(jié)果?？梢?，各列結(jié)果仍顯著為負。

表6 穩(wěn)健性檢驗：改變樣本區(qū)域、時間范圍及樣本對象

其次，改變回歸樣本。從土地出讓對象來看，土地使用權(quán)人可以是企業(yè)、自然人或者政府部門。從土地的供應是否對市場產(chǎn)生直接影響的角度，本文將樣本對象范圍縮小為土地使用權(quán)人僅為法人企業(yè)及自然人的樣本，剔除政府部門的樣本數(shù)據(jù)再做穩(wěn)健性檢驗。由于資金、經(jīng)驗及項目開發(fā)條件等因素限制，企業(yè)必然是土地交易市場的主角，表6列(5)為僅考慮企業(yè)的樣本數(shù)據(jù)，結(jié)果表明，出讓給企業(yè)的土地宗數(shù)顯著為負。另外，自然人雖然是土地市場中的配角，不會對市場發(fā)展產(chǎn)生決定性的影響，但是，按照《國土資源部 全國工商聯(lián)關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》(國土資發(fā)〔2012〕100號)的規(guī)定，鼓勵并且引導民間資本投資國土資源領域，體現(xiàn)市場配置資源的基礎性作用。自然人拿地即是其中的一種表現(xiàn)。因此，表6列(6)評估對象為企業(yè)及自然人獲取土地的數(shù)據(jù)，同樣得到財政壓力下土地出讓宗數(shù)顯著為負的結(jié)果。因此，基準回歸結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

3.異質(zhì)性檢驗

除以上分析之外，還要考慮不同省份不同區(qū)域的異質(zhì)性影響。其一，在教育經(jīng)費的分擔方面，國務院要求各省份結(jié)合本地區(qū)財力狀況確定經(jīng)費分擔方法和具體比例。不同省份因承擔的教育經(jīng)費比例不同而產(chǎn)生不同的財政壓力。因此，為盡可能排除教育資金在不同省份承擔比例不同而帶來的干擾，可以選擇地方教育支出占GDP比例分布的極端值做比較：如果2010年地方教育支出占比遠高于4%，有理由認為該省份已經(jīng)完成政策目標，未受到?jīng)_擊，可以作為控制組樣本；占比遠低于4%的地方政府，無論教育經(jīng)費在地方與中央間如何分擔，該省份在教育領域的支出必然受到影響，產(chǎn)生財政壓力。表7列(1)、(2)為分別選取地方教育支出占比分布前后各15%以及各10%作為子樣本再次進行回歸的結(jié)果，同樣表明了財政壓力與土地出讓宗數(shù)之間顯著的負向相關關系。且隨著樣本范圍的縮小，交叉項系數(shù)絕對值變大。其二，鑒于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，為了考察財政壓力對地方土地出讓行為的影響是否存在區(qū)域差異性，有必要劃分東、中、西區(qū)域樣本再次對基準結(jié)論進行回歸驗證。列(3)、(4)分別為東部與中西部地區(qū)樣本的虛擬變量DID模型回歸結(jié)果，關鍵系數(shù)均顯著為負。與基準回歸結(jié)果保持一致。不難發(fā)現(xiàn)，列(3)回歸系數(shù)的絕對值高于列(4)的中西部地區(qū)系數(shù)，這在一定程度上說明了在教育事權(quán)變動的財政壓力下東部地區(qū)的土地財政激勵更強，更傾向于通過緊縮土地供應量來獲取資金。原因主要是東部地區(qū)的土地價格相對更高，財政激勵更強。這也與唐云鋒等(2017)的研究結(jié)論一致。2003年后中央審批的地方建設用地往中西部偏移，在土地建設規(guī)模指標限制下，東部地區(qū)地方政府有動機也有能力通過緊縮土地出讓量，促使土地價格高漲，以此獲得更大收益。表7列(5)～(8)為連續(xù)變量DID模型回歸結(jié)果，與上述結(jié)論保持一致。

表7 異質(zhì)性檢驗結(jié)果

五、路徑及機制檢驗——對土地出讓經(jīng)營策略的討論

(一)土地出讓規(guī)模及土地出讓價格的變化

上述分析結(jié)果明確表明，教育改革沖擊顯著降低了地方土地出讓宗數(shù)。這里以土地出讓面積再次驗證土地出讓總體規(guī)模是否下降，并考察是否因此推高了土地出讓價格。表8分別對土地出讓面積及土地出讓價格進行DID模型估計。表8列(1)、(2)的結(jié)果表明，教育改革沖擊引起了地方政府土地出讓面積的明顯下降。這與亓壽偉等(2020)以及劉誠等(2019)的研究結(jié)論保持一致。表8列(3)、(4)結(jié)果表明，財政壓力對土地出讓價格有強烈的增加效應。也就是說，面臨4%政策目標財政壓力的地方政府，相較于沒有該項壓力的地方政府，顯著地提高了土地出讓平均價格，增幅為30.1%，且受改革沖擊越強的地區(qū)，地方政府土地出讓的均價增幅越大。這表明地方政府會通過控制土地出讓的規(guī)模，推高土地出讓價格，以此緩解財政壓力。假說1得到驗證。

表8 財政壓力對土地出讓面積及土地出讓價格的影響

總之，可以認為，在緊迫的財政壓力之下，地方政府的土地出讓宗數(shù)顯著下降。為應對財政壓力，地方政府非常有可能改變土地出讓策略，進而對經(jīng)濟發(fā)展及結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。由此，進一步地，可以從供地結(jié)構(gòu)、供地方式等來解釋財政壓力之下地方政府的供地策略。

(二)供地結(jié)構(gòu)變化

土地出讓類型的選擇代表著地方政府的土地經(jīng)營策略。城市可供利用的土地資源相對來說較為固定，地方政府若選擇出讓商住用地，那么將導致其他用地出讓減少。本文主要考察商住用地與工業(yè)用地的出讓情況，以此來代表土地出讓結(jié)構(gòu)。表9為虛擬變量DID回歸結(jié)果。列(1)的被解釋變量為商住用地出讓量與工業(yè)用地出讓量的比值，并取對數(shù)處理。列(2)、(3)分別為商住用地、工業(yè)用地出讓量占比?？梢钥闯觯?1)的回歸結(jié)果在5%水平上顯著為正，說明財政壓力使得地方政府出讓的商住用地量高于工業(yè)用地。也就是說，在城市建設面積總量相對不變的情況下，地方政府為釋放4%政策目標的財政壓力，土地經(jīng)營策略的選擇更加傾向于商住用地的出讓，以盡可能在短期內(nèi)獲得更多的收益，并以工業(yè)用地供應的減少為代價。從列(3)可以看出，土地出讓中工業(yè)用地量明顯減少，這是土地出讓總體宗數(shù)顯著下降的主要原因。列(4)～(6)結(jié)果表示的是財政壓力對各類型土地出讓獲取收入的影響，被解釋變量分別為商住用地出讓金與工業(yè)用地出讓金的比值、商住用地出讓金占比、工業(yè)用地出讓金占比。結(jié)果表明，相對工業(yè)用地出讓得到的土地出讓金，通過出讓更多的商住用地獲取的土地出讓金更高，高出26.1%。這其中，商住用地出讓金占比顯著增加，工業(yè)用地出讓金占比顯著下降。

表9 財政壓力對土地出讓結(jié)構(gòu)的影響

這說明，為應對4%政策目標的財政壓力，地方政府并未通過出讓更多土地來獲取土地出讓金，而是在土地經(jīng)營策略方面出現(xiàn)變化，通過權(quán)衡不同類型土地的出讓來獲得土地出讓金。具體表現(xiàn)為工業(yè)用地的出讓宗數(shù)及金額在總出讓比例中顯著減少，地方政府暫緩利用具有“招商引資”性質(zhì)的工業(yè)用地，轉(zhuǎn)而顯著增加商住用地出讓規(guī)模以獲取更多的土地出讓金。因此，在財政壓力之下，地方政府在土地出讓結(jié)構(gòu)上更偏向于商住用地。

(三)供地方式變化

供地方式主要分成三類：一是招標出讓、拍賣出讓、掛牌出讓；二是協(xié)議出讓；三是劃撥。招標、拍賣、掛牌出讓是政府供地的一般方式，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以“招拍掛”出讓。一般地，“招拍掛”價格為市場競爭確定的公開價，由于存在競爭機制，因此土地價格易得高價，政府操控性較小；協(xié)議出讓則是由地方政府直接控制地價且不參與市場競爭，這主要適用于工業(yè)項目，政府為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實施產(chǎn)業(yè)政策而需要給予扶持、優(yōu)惠的項目等；劃撥方式出讓的土地則是主要適用于政策性用地，如經(jīng)濟適用房、安置房等?，F(xiàn)有文獻大多認為，土地出讓方式體現(xiàn)了地方政府的土地出讓用途(趙文哲 等，2015)，工業(yè)用地以協(xié)議為主，商住用地以“招拍掛”為主(陶然 等，2009；雷瀟雨 等，2014；王媛 等，2016)。

為應對財政壓力，地方政府控制了土地供應總量，調(diào)整了土地類型供應比例，并推高了土地出讓價格。為獲取較高的土地出讓價格，地方政府供地方式的選擇也將有所變化。表10中huabo、xieyi、zpg分別代表以劃撥方式、協(xié)議方式、“招拍掛”方式出讓土地宗數(shù)占比。列(1)～(3)的虛擬變量DID模型回歸結(jié)果表明，財政壓力導致地方政府減少了以協(xié)議方式出讓土地，顯著地增加了以“招拍掛”方式出讓土地的比例，由此得到更高的土地出讓價格。在財力吃緊的背景下，地方政府通過“招拍掛”方式供應土地，以此獲取高額土地出讓金，是重要的解決措施(周飛舟，2006；曹廣忠 等，2007；劉誠 等，2019)。

表10 土地供地方式的不同

六、宏觀效應分析：對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

圖2 受政策沖擊的城市第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比情況

土地是產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要投入要素，財政壓力引起商住用地供應占比增加、工業(yè)用地供應減少的變化將直接影響到第三、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)模，在供給與需求兩端共同作用下導致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。如圖2所示，受到4%政策目標沖擊的地方政府所在城市的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有明顯上升的趨勢，與此同時第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定約束，呈現(xiàn)了下降的態(tài)勢。由此可見，地方政府的行為對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動具有實質(zhì)性的影響。

為此，本文構(gòu)建模型來考察財政壓力對地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響：

structure=α+βpolicy×time+γX+μ+η+κ+ε

(6)

其中：被解釋變量structure為第t年第i個城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先，參考干春暉等(2011)度量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的做法，以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比值(chanyerate)來表示，該指標在一定程度上能夠明晰反映出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“服務化”方向。核心解釋變量依然為policy×time，為4%政策目標的外生沖擊和時間虛擬變量的交叉項，β為本文關心的回歸系數(shù)。為緩解財政壓力，地方政府土地經(jīng)營策略變化將促使第三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，那么預期的β應顯著為正。其次，鑒于第三產(chǎn)業(yè)的增長率高于第二產(chǎn)業(yè)的增長率是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“服務化”趨勢的典型事實，以第三產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長率(thirdgrow、secondgrow)來衡量各自產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。X為影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟社會控制變量，參考已有相關文獻，主要包括人均GDP、地方財政支出、固定資產(chǎn)投資水平、人口密度、土地出讓總金額、平均工資、交通基礎設施建設等。同時控制城市固定變量、時間控制變量，并且考慮了省級及年份的交叉項以避免遺漏變量以及一些不可觀測因素的干擾?；貧w結(jié)果如表11所示。

表11 財政壓力對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

列(1)結(jié)果表明，當?shù)胤绞艿浇逃母餂_擊時，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值高于第二產(chǎn)業(yè)。列(2)、(3)的被解釋變量分別是第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，可以看出，存在事權(quán)改革引起財政壓力的地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)有顯著為正的增長率，而第二產(chǎn)業(yè)沒有明顯變化。列(4)～(6)結(jié)果與列(1)～(3)一致。表11結(jié)果表明，為了有效緩解4%政策目標的財政壓力，地方政府的土地經(jīng)營等策略改變對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有進一步的影響。假說2得以驗證。

由于第三產(chǎn)業(yè)對應的營業(yè)稅是地方稅種，是地方收入的主要來源，地方政府有強激勵綜合利用產(chǎn)業(yè)政策、稅收優(yōu)惠等措施促進營業(yè)稅對應產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以獲取稅收收入(謝貞發(fā) 等，2016)。因此，表11實證結(jié)果的另一種解釋是，財政壓力使得地方政府通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)來著重培養(yǎng)對自身財政收入有利的營業(yè)稅收入來源。為了檢驗這個問題，本文采用營業(yè)稅收入(lnbustax)的絕對值對數(shù)以及其占GDP的比重作為被解釋變量，以觀察財政壓力對營業(yè)稅的影響。并以財政收入(lnrevenue)、稅收收入(lntax)、增值稅收入(lnvat)的絕對值對數(shù)以及各自占GDP的比重作為被解釋變量，再次考察在財政壓力之下地方政府是否能夠汲取稅收來補充財政收入。實證回歸結(jié)果如表12所示，無論被解釋變量為絕對值還是相對值，財政壓力并沒有導致地方政府獲得更多的營業(yè)稅收入，稅收形式的財政收入也未有顯著變化?？梢哉J為，地方政府利用第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入來緩解財政壓力的渠道未能實現(xiàn)?？赡艿脑蚴?，盡管第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠帶來稅收收入的增長，開發(fā)、建設、銷售、后期服務等環(huán)節(jié)也將產(chǎn)生稅收，但是這部分的稅收收入不僅遠小于出讓商住用地獲得的土地出讓金，且實現(xiàn)周期較長，無法緩解短期內(nèi)要實現(xiàn)4%政策目標所形成的財政壓力。

表12 財政壓力對稅收收入的影響

七、結(jié)論與政策建議

以2010年教育事權(quán)變動的4%政策目標為準實驗，構(gòu)建一個外生沖擊變量來反映地方政府面臨的財政壓力，檢驗財政壓力對地方政府土地出讓行為的影響。結(jié)果表明：財政壓力顯著降低了地方政府土地出讓宗數(shù)和土地出讓面積，并推高了土地出讓價格。土地結(jié)構(gòu)分析表明：財政壓力導致地方政府更傾向于商住用地的出讓，以在短期內(nèi)獲取高額的土地出讓金，同時減少了工業(yè)用地的出讓，這一過程中優(yōu)先采用了易得高價的“招拍掛”土地出讓形式。進一步地，本文發(fā)現(xiàn)由于土地市場上商住用地供應增加，顯著地促進了第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

基于以上結(jié)論，提出以下政策建議。

第一，調(diào)整央地財政關系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，落實地方稅體系的構(gòu)建，弱化地方政府對土地財政的依賴。4%政策目標增加了地方政府支出責任，但政策賦予的財權(quán)及財力增加未能與之相匹配，從而形成財政壓力。事實上，地方政府長期處于財權(quán)與事權(quán)不匹配的狀態(tài)，土地收益成為地方彌補財政缺口的重要來源。囿于目前地方主體稅源的不確定性，地方政府可能選擇忽略或弱化土地出讓后期相關稅收等可持續(xù)性財政收入的作用，而通過推高地價獲取短期收益，形成土地財政痼疾。在大規(guī)模減稅降費背景下，基層政府需承擔“保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)”等剛性支出的重擔，財政壓力更為突出。因此，中央政府在提出財政事權(quán)改革時，應同時給予地方政府有效的財權(quán)增加以及財力的補給，進一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，盡快落實地方稅體系的構(gòu)建，確立地方稅主體稅種，適當提高地方政府的稅收分成比例，以弱化地方政府對土地財政的依賴。

第二，有效控制土地供應，優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)的同時強化土地市場化的作用。一方面，在各地城市建設用地受到總量管制的背景下，為應對財政壓力，地方政府善于在可操作空間內(nèi)控制土地供應規(guī)模，采取差異化的土地經(jīng)營策略，對市場產(chǎn)生扭曲影響。地方政府應統(tǒng)籌規(guī)劃，合理優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，保障土地要素的供給與國家產(chǎn)業(yè)政策目標相配合。另一方面，在嚴格堅守耕地紅線的基礎上，可適當放寬對土地用途類型的約束，強化土地市場化的作用，引導土地資源優(yōu)化配置，滿足當?shù)厥袌霭l(fā)展的需求，以刺激地方主體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，優(yōu)化土地資源配置，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)升級。4%政策目標形成的財政壓力，迫使地方政府調(diào)整土地經(jīng)營策略，提高商住用地供應的占比，相應壓縮工業(yè)用地占比，由此加速了當?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這說明中國工業(yè)化發(fā)展有所減速的現(xiàn)象，極可能與地方財政壓力及其土地策略緊密關聯(lián)。因此，在調(diào)整央地財權(quán)事權(quán)關系、構(gòu)建地方稅體系等方式緩解地方財政壓力的同時，地方政府應加快建立土地市場“提質(zhì)增效”發(fā)展機制，深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極探索利用土地資源倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在審批用地時，更加注重土地利用的可持續(xù)性。保障商業(yè)與住宅用地供應規(guī)模的合理與穩(wěn)定，穩(wěn)步推進低效工業(yè)用地減量化工作，促進相應產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。