劉 宏 馮 騫 趙恒園

近年來,由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)及市場(chǎng)增長(zhǎng)放緩,中國(guó)對(duì)外直接投資(OFDI)快速增長(zhǎng)(郭周明,2019)。為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)需求,向美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家投資是中國(guó)利用國(guó)際資源、獲取外部技術(shù)的重要途徑之一。然而,隨著中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)差距日益縮小,中國(guó)企業(yè)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的海外投資行為逐漸引起其警惕,并質(zhì)疑中國(guó)OFDI的真實(shí)目的。發(fā)達(dá)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng),開始加大對(duì)其技術(shù)領(lǐng)域外資的限制力度,甚至出臺(tái)有意針對(duì)中國(guó)的審查措施,以保護(hù)其在技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì),如美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)和歐盟《歐盟外資審查條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)等,這使得中國(guó)對(duì)其OFDI嚴(yán)重受阻。然而,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在高科技領(lǐng)域和世界消費(fèi)市場(chǎng)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),未來仍是中國(guó)OFDI的重要目的地。因此,如何正確審視采取有效措施規(guī)避投資審查,以擺脫技術(shù)獲取受制于人的困境,是當(dāng)前中國(guó)企業(yè)OFDI亟需解決的問題。

當(dāng)前中國(guó)所面臨的外部形勢(shì)和問題與20世紀(jì)的日本有相似之處——日本企業(yè)在美國(guó)OFDI也曾遭遇過針對(duì)性壁壘(詹政和王鐵山,2008)。對(duì)于中國(guó)如何應(yīng)對(duì)外資審查,已有研究從不同視角提出了豐富的對(duì)策,但鮮有學(xué)者通過剖析日本規(guī)避美國(guó)投資壁壘的經(jīng)驗(yàn),探究對(duì)中國(guó)企業(yè)規(guī)避外資審查的啟示。文章從這一研究視角,分析和借鑒日本經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合中國(guó)實(shí)際從政府和企業(yè)層面提出應(yīng)對(duì)策略,對(duì)于當(dāng)前外資審查加劇背景下,中國(guó)企業(yè)OFDI“另辟蹊徑”以“突破困境”、實(shí)現(xiàn)順利“走出去”具有重要意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家外資安全審查機(jī)制——以美國(guó)和歐盟為例

(一)美國(guó)外資審查機(jī)制的特征與趨勢(shì)

美國(guó)是全球首個(gè)實(shí)施外資安全審查的國(guó)家,早在1917年就頒布了《與敵國(guó)貿(mào)易法》,授予總統(tǒng)特殊狀態(tài)下阻止敵國(guó)對(duì)美國(guó)并購(gòu)的權(quán)力(李巍和趙莉,2019),并于1975年成立外資安全審查機(jī)構(gòu)——美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS),后續(xù)出臺(tái)系列相關(guān)法規(guī),外資審查制度逐漸成熟。2017年特朗普上任以后,以保護(hù)主義理念先行,于2018年簽訂FIRRMA,擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍和管轄權(quán),自此之后美國(guó)對(duì)技術(shù)領(lǐng)域的外資審查趨嚴(yán)。美國(guó)外資審查機(jī)制主要有以下三個(gè)特征:

第一,對(duì)中國(guó)的審查具有明顯的指向性。2007—2018年中國(guó)對(duì)美OFDI被審查案數(shù)量總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì);2012—2018年間,中國(guó)被審查案數(shù)量占比幾乎均超過20%,2016年占比最高,達(dá)30%以上;2012—2020年,中國(guó)被審查案數(shù)量連續(xù)7年排名第一,連續(xù)2年排名第二(見表1),中國(guó)逐漸成為美國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。但中資占美國(guó)外資流入比重很低,最高的一年僅占3.92%(見表2);另外,中國(guó)并購(gòu)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)的案件數(shù)量并不多,與排前兩名的國(guó)家差距較大(見表3)。所以,中國(guó)既不是美國(guó)的主要投資來源國(guó),也不是關(guān)鍵技術(shù)的主要并購(gòu)國(guó),可見近年來CIFUS對(duì)中國(guó)投資審查趨嚴(yán)帶有明顯的針對(duì)性,其根本目的是維護(hù)技術(shù)壟斷地位,限制中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表1 2007—2020年CFIUS對(duì)中國(guó)投資審查狀況

第二,對(duì)“國(guó)家安全”和“關(guān)鍵技術(shù)”監(jiān)管范圍廣泛,但對(duì)其定義模糊。FIRRMA與美國(guó)歷來法案一樣,沒有給出“國(guó)家安全”的確切概念,而是進(jìn)一步增加了國(guó)家安全的考慮因素。FIRRMA對(duì)“關(guān)鍵技術(shù)”的定義范圍擴(kuò)大,引入“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”概念,共涵蓋27個(gè)受監(jiān)管的產(chǎn)業(yè),涉及航天、計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體、納米、生物及金屬等領(lǐng)域(劉青和王俊力,2021),均為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。受監(jiān)管領(lǐng)域雖然有明確的產(chǎn)業(yè)類別,但FIRRMA對(duì)“關(guān)鍵”一詞的定義與“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的范圍并沒有明確界定。定義模糊的目的是保障CFIUS在行使審查權(quán)力時(shí)可以做出更偏向自身的解釋,以最大限度地限制每一筆美國(guó)主觀認(rèn)為危害其國(guó)家安全的投資交易,全面維護(hù)美國(guó)的利益。

第三,多渠道、多領(lǐng)域管制,形成森嚴(yán)的限制體系。美國(guó)《出口管制改革法案》(ECRA)頒布了出口管制清單(實(shí)體清單),清單中包含美國(guó)認(rèn)為可能威脅其國(guó)家安全的企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等主體,嚴(yán)格限制其對(duì)美國(guó)管制商品的進(jìn)口。近年來,中國(guó)的企業(yè)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)頻繁地被美國(guó)列入實(shí)體清單。另外,ECRA中的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”與FIRRMA的“關(guān)鍵技術(shù)”管制范圍一致,形成貿(mào)易與投資雙重技術(shù)管制,美國(guó)多渠道防范其關(guān)鍵技術(shù)外流。除技術(shù)領(lǐng)域,美國(guó)還將管制范圍延伸至金融領(lǐng)域。2020年,美國(guó)通過了《外國(guó)公司問責(zé)法案》,該法案深化了中美在證券監(jiān)管方面的分歧,中資企業(yè)在美國(guó)面臨被迫退市的壓力(沈偉,2021)。美國(guó)森嚴(yán)的技術(shù)和金融管制體系阻礙了中國(guó)對(duì)美OFDI,本質(zhì)是為了對(duì)中國(guó)企業(yè)造成多維打壓以阻遏其發(fā)展。

(二)歐盟外資審查機(jī)制現(xiàn)狀和趨勢(shì)

美國(guó)的外資審查機(jī)制已比較成熟,又加強(qiáng)了與盟國(guó)的信息分享,受其示范效應(yīng)影響,歐盟、英國(guó)等緊跟其腳步,開始建立外資審查機(jī)制。歐盟的外資審查機(jī)制形成之前,各成員國(guó)外資政策不統(tǒng)一,呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)(趙蓓文,2020)。2017年德國(guó)通過《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》修訂條例,成為歐洲首個(gè)收緊外資審查政策的國(guó)家。同年歐盟公布《歐盟外資審查條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》),試圖建立歐盟內(nèi)部的統(tǒng)一規(guī)范。2018年德國(guó)再度修訂法案,下調(diào)投資審查門檻,加大了審查力度。2017—2018年,英國(guó)先后頒布《國(guó)家安全和基礎(chǔ)設(shè)施審查》綠皮書、《國(guó)家安全和投資》白皮書,提出構(gòu)建審查機(jī)制的計(jì)劃。受德英影響,法國(guó)、意大利等國(guó)紛紛跟進(jìn)。在此背景下,2019年歐盟通過了《條例》,并于2020年11月實(shí)施?！稐l例》對(duì)所有成員國(guó)具有直接效力,是歐盟首個(gè)統(tǒng)一的外資審查規(guī)范,這意味著對(duì)中國(guó)的投資監(jiān)管將更加嚴(yán)格?！稐l例》監(jiān)管內(nèi)容與美國(guó)相仿,主要涵蓋關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵供應(yīng)、敏感信息獲取、媒體自由和多元化。

表2 2010—2021年中國(guó)對(duì)美國(guó)OFDI流量占美國(guó)外資流入比重單位:%

表3 2010—2020年并購(gòu)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)的國(guó)家及其案件數(shù)

2020年新冠疫情使全球生產(chǎn)供應(yīng)受阻,貿(mào)易保護(hù)主義加劇,歐盟外資安全審查進(jìn)一步收緊,出臺(tái)了《有關(guān)外商直接投資(FDI)和資本自由流動(dòng)、保護(hù)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)收購(gòu)指南》。該指南出臺(tái)的目的是在《條例》生效之前監(jiān)管外國(guó)對(duì)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)和技術(shù)的并購(gòu),防止疫情下歐盟關(guān)鍵資產(chǎn)和技術(shù)外流。具體內(nèi)容包括了對(duì)疫苗等醫(yī)療行業(yè)的投資監(jiān)管,以維護(hù)歐盟自身醫(yī)療保護(hù)能力。歐盟外資審查對(duì)中歐雙方的投資合作產(chǎn)生了不利影響,如中歐雙邊投資協(xié)定被單方面凍結(jié),加劇了雙方合作的阻力。

二、外資安全審查對(duì)中國(guó)企業(yè)OFDI的影響分析

(一)對(duì)中國(guó)企業(yè)OFDI的短期影響

1.對(duì)中國(guó)對(duì)美國(guó)OFDI的影響

美國(guó)逐漸收緊的外資審查政策給中國(guó)企業(yè)赴美投資帶來較大阻礙,近幾年投資規(guī)模呈現(xiàn)“斷崖式”下跌。如圖1所示,2010—2016年是中國(guó)對(duì)美國(guó)OFDI的上升期,2016年達(dá)到巔峰(169.8億美元);以2017年特朗普上任為節(jié)點(diǎn),中國(guó)對(duì)美OFDI規(guī)模開始大幅下降,2017年OFDI額僅為64.3億美元,同比下降62%;2018—2020年三年的OFDI總額僅與2016年持平,為173.1億美元。中國(guó)對(duì)美投資的急劇下降進(jìn)一步惡化了兩國(guó)間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系,使赴美投資企業(yè)利益嚴(yán)重受損。

從投資行業(yè)來看,中國(guó)對(duì)美OFDI領(lǐng)域較廣,包括制造業(yè)、科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息和通信技術(shù)業(yè)等。2016年以前投資規(guī)模整體呈上升趨勢(shì)。2017年以來,美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的投資限制,中國(guó)對(duì)美國(guó)以上關(guān)鍵行業(yè)的投資大幅下降,其中信息和通信技術(shù)行業(yè)的降幅非常明顯(見圖2),這與美國(guó)對(duì)中國(guó)通信企業(yè)的嚴(yán)格制裁有關(guān)。疫情暴發(fā)以來,美國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)通信與數(shù)字產(chǎn)業(yè)的限制,使兩國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域的摩擦再度升級(jí),未來中國(guó)對(duì)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)域的投資形勢(shì)不容樂觀。

2.對(duì)中國(guó)對(duì)歐盟OFDI的影響

如圖3所示,2010—2020年中國(guó)對(duì)歐盟①英國(guó)在2020年1月31日正式脫離歐盟。為保持可比性,本文2020年歐盟的OFDI數(shù)據(jù)也包含英國(guó)。OFDI整體呈波動(dòng)狀趨勢(shì)。2017年《草案》頒發(fā)以后,歐盟外資審查收緊,2018年中國(guó)對(duì)歐盟OFDI額同比下降14%,2019—2020年投資規(guī)模有所回升。從投資國(guó)別分布來看,中國(guó)更加青睞于向歐洲經(jīng)濟(jì)與科技水平更為領(lǐng)先的國(guó)家投資,英、德、法、意仍然是最主要的投資目的國(guó)。其中,2020年中國(guó)對(duì)英國(guó)OFDI額為9.2億美元,同比下降16%,較2017年下降56%。相比較而言,2017年以后中國(guó)對(duì)波蘭的投資規(guī)模大幅增加,2018年、2019年兩年均突破1億美元,且波蘭是“一帶一路”沿線國(guó)家,由此預(yù)測(cè)隨著《條例》的落地實(shí)施,中國(guó)對(duì)歐盟OFDI有向歐洲“一帶一路”沿線國(guó)家轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

圖3 2010—2020年中國(guó)對(duì)歐盟OFDI總額

由表4可以看出,中國(guó)對(duì)歐盟投資案件數(shù)量在2010—2016年基本呈上升趨勢(shì),2017年以后出現(xiàn)一定程度的下降,整體走勢(shì)與圖3相似。雖然中國(guó)對(duì)歐盟投資的降幅不及美國(guó),但仍是顯著的。從細(xì)分行業(yè)數(shù)據(jù)來看,與對(duì)美國(guó)投資不同的是,中國(guó)對(duì)歐盟的投資主要集中于運(yùn)輸、能源和電信業(yè),與受《條例》監(jiān)管的敏感行業(yè)高度重合,說明歐盟對(duì)中國(guó)企業(yè)的投資審查也具有針對(duì)性。

表4 2010—2020年中國(guó)對(duì)歐盟投資案件數(shù)量變化情況單位:件

根據(jù)China Global Investment Tracker公布的問題交易數(shù)據(jù),2017—2020年中國(guó)對(duì)歐盟投資被終止案件共26起,排前4位的國(guó)家分別是英國(guó)(5起)、德國(guó)(4起)、意大利(2起)和法國(guó)(2起),中國(guó)正是歐洲收緊外資審查的主要國(guó)家;從行業(yè)分布來看,排前4位的行業(yè)分別是金融(5起)、運(yùn)輸(4起)、電信(3起)和能源(3起),又與《條例》中規(guī)定的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域①關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括能源、交通、供水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理和存儲(chǔ)、金融等行業(yè)的敏感設(shè)施、土地和固定資產(chǎn)投資以及重要基礎(chǔ)設(shè)施。重合。2020年中國(guó)因?qū)彶槎〉牟①?gòu)案仍與其敏感行業(yè)相關(guān)(見表5),未來中國(guó)對(duì)歐盟OFDI的形勢(shì)也不容樂觀。

(二)對(duì)中國(guó)企業(yè)OFDI的長(zhǎng)期影響

外資安全審查加劇除了給中國(guó)企業(yè)帶來投資規(guī)模急劇下降、重要領(lǐng)域進(jìn)入受阻的短期影響外,還將帶來一系列長(zhǎng)期影響。

1.對(duì)中國(guó)OFDI企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的影響

主流研究已證實(shí),OFDI的逆向技術(shù)溢出效應(yīng)能促進(jìn)母國(guó)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。為尋求先進(jìn)技術(shù),我國(guó)OFDI的動(dòng)機(jī)逐步由資源尋求型向技術(shù)獲取型轉(zhuǎn)變。中國(guó)對(duì)美歐的投資集中于電氣、通信、運(yùn)輸和能源等技術(shù)密集型行業(yè),對(duì)這些領(lǐng)域投資有利于充分發(fā)揮逆向技術(shù)溢出效應(yīng)。但近年來美歐外資安全審查對(duì)技術(shù)領(lǐng)域外資流入嚴(yán)格限制,并有意指向中國(guó),封鎖了中國(guó)企業(yè)技術(shù)獲取的路徑,阻礙了中國(guó)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

2.在全球范圍內(nèi)引發(fā)投資審查“連鎖反應(yīng)”

美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家收緊外資審查產(chǎn)生不良示范效應(yīng),多國(guó)“跟風(fēng)式”地關(guān)注中國(guó)的OFDI是否威脅其國(guó)家安全,出臺(tái)針對(duì)中國(guó)的外資限制政策,在全球引發(fā)了連鎖反應(yīng)。如澳大利亞實(shí)施FDI的國(guó)家安全測(cè)試,印度限制與其接壤國(guó)家的投資,韓國(guó)收緊對(duì)人工智能等領(lǐng)域FDI流入的審查等。自《條例》實(shí)施以來,歐盟其他成員國(guó)也開始防范其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵資產(chǎn)外流,提高了對(duì)中國(guó)的警惕心,截至目前共有18個(gè)成員國(guó)實(shí)施外資審查機(jī)制?！稐l例》還規(guī)定各成員國(guó)需每年遞交FDI報(bào)告、設(shè)立信息渠道聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、定期參加專題會(huì)議等,將進(jìn)一步刺激未建立外資審查機(jī)制的國(guó)家起草相關(guān)法規(guī),擴(kuò)大連鎖反應(yīng)。

表5 2020年因歐盟外資審查而失敗的中國(guó)并購(gòu)交易

3.疫情加劇對(duì)投資企業(yè)的負(fù)面沖擊

疫情的蔓延加劇了貿(mào)易保護(hù)主義和各國(guó)在雙向投資上的矛盾,美歐等國(guó)順勢(shì)收緊外資政策,如2021年德國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大外資審查領(lǐng)域,納入人工智能、半導(dǎo)體、自動(dòng)駕駛和航空等行業(yè)。且疫情的發(fā)展表現(xiàn)出長(zhǎng)期化趨勢(shì),會(huì)不斷刺激美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的“敏感神經(jīng)”。為鞏固其科技和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì),將繼續(xù)對(duì)中國(guó)施加遏制措施,投資企業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性將再度加劇。

三、日本規(guī)避美國(guó)投資壁壘的經(jīng)驗(yàn)

日本企業(yè)在20世紀(jì)80年代以后拓寬了走出去的步伐,也曾遭遇美國(guó)為其設(shè)置的投資壁壘,最終日本企業(yè)聯(lián)合政府和組織機(jī)構(gòu),采取有效措施打破了美國(guó)的投資壁壘。中國(guó)OFDI的發(fā)展歷程和外部形勢(shì)與當(dāng)時(shí)的日本有相似之處,其海外投資經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。日本在規(guī)避美國(guó)投資壁壘方面主要有以下四個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn):

(一)樹立良好的東道國(guó)形象,注重本土化經(jīng)營(yíng),爭(zhēng)取地方與民間的支持

日本企業(yè)在遭遇美國(guó)的投資限制時(shí),首先主動(dòng)采取多樣化措施營(yíng)造良好的東道國(guó)形象,如設(shè)立駐美代表機(jī)構(gòu),通過媒體等加強(qiáng)輿論闡釋、塑造日本對(duì)美投資的主流意見,與美國(guó)當(dāng)?shù)刂菐臁W(xué)者等非政府組織交流合作,為其贊助研究資金等。另外,日本企業(yè)注重在美國(guó)的本土化經(jīng)營(yíng),聘用當(dāng)?shù)厝瞬艅?chuàng)造了就業(yè)崗位,在當(dāng)?shù)夭少?gòu)支出促進(jìn)了地方增收;還深度融入美國(guó)本土生活,為當(dāng)?shù)貙W(xué)校等機(jī)構(gòu)捐款、提供技術(shù)培訓(xùn),以多種渠道爭(zhēng)取到了地方政府與民間的支持。

(二)建立了成熟的OFDI政策支持體系和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制

日本為OFDI企業(yè)建立了一套成熟的政策支持體系和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制,提升了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。在投資引導(dǎo)與援助方面,日本建立了“政府—企業(yè)—行業(yè)協(xié)會(huì)”一體化的OFDI支持體系,體系內(nèi)分工明確,政府與行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)與東道國(guó)政府溝通,企業(yè)以政府開發(fā)援助為先導(dǎo),采取“抱團(tuán)式”投資,日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)負(fù)責(zé)企業(yè)的援助工作。在金融與財(cái)政支持方面,建立日本進(jìn)出口銀行、國(guó)際協(xié)力銀行和海外貿(mào)易開發(fā)協(xié)會(huì)為企業(yè)提供融資擔(dān)保(高鵬飛等,2019);設(shè)置投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金,出臺(tái)延期納稅、稅收抵免等法規(guī),減輕企業(yè)的稅收壓力;放寬金融機(jī)構(gòu)設(shè)立海外分支的限制,使其緊跟企業(yè)OFDI的步伐,提供“跟進(jìn)式”服務(wù)保障。在信息咨詢與法律維護(hù)方面,設(shè)立經(jīng)產(chǎn)省、貿(mào)易振興會(huì)等組織,為企業(yè)提供專業(yè)化服務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面,建立“官產(chǎn)學(xué)”(政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)界)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制(戴龍,2011),通過國(guó)內(nèi)民間訴訟和政府談判兩條路徑調(diào)解不同類型的摩擦與爭(zhēng)端。

(三)跨國(guó)企業(yè)先掌握國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈再構(gòu)建國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)

日本國(guó)內(nèi)知名的大型跨國(guó)企業(yè)如豐田、索尼等都經(jīng)歷了由內(nèi)向國(guó)際化到外向國(guó)際化的發(fā)展過程。首先以大型企業(yè)為主導(dǎo)占據(jù)生產(chǎn)、研發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),打造品牌形象并實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)銷售網(wǎng)絡(luò)一體化,形成成熟的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈,然后利用企業(yè)的國(guó)內(nèi)品牌口碑、資金和生產(chǎn)銷售網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì),向國(guó)際化延伸,逐漸攀升至全球價(jià)值鏈的高端位置,獲得更高的地位和話語權(quán)。日本“先內(nèi)后外”的海外融合與滲透戰(zhàn)略,不同于政府大力推動(dòng)企業(yè)“走出去”的粗獷模式,更易博得東道國(guó)的好感以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn),也能夠獲得更高的投資收益。

(四)及時(shí)調(diào)整對(duì)外開放策略,多種開放模式并行

20世紀(jì)70年代以后,日本在外面臨石油危機(jī)、貿(mào)易摩擦頻起的不利環(huán)境,向內(nèi)面臨資源匱乏、內(nèi)需不足的復(fù)雜局勢(shì),以出口為導(dǎo)向的“貿(mào)易立國(guó)”戰(zhàn)略不再可行。日本及時(shí)調(diào)整對(duì)外開放戰(zhàn)略,由“貿(mào)易立國(guó)”轉(zhuǎn)向“投資立國(guó)”,以“技術(shù)立國(guó)”和“內(nèi)需主導(dǎo)”并重。在對(duì)外開放模式上,日本實(shí)行自主開放(國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)試點(diǎn)開放)、制度型開放(簽署經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定和雙邊投資協(xié)定)和區(qū)域性開放(太平洋地區(qū)開放合作、東亞地區(qū)“雁行模式”)并行策略(武芳,2016),規(guī)避了被美國(guó)單獨(dú)牽制的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)了對(duì)外開放的“多點(diǎn)開花”。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)外資安全審查的策略

以美歐為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)中國(guó)企業(yè)的投資安全審查趨嚴(yán),并具有“高科技、戰(zhàn)略性”導(dǎo)向(廖凡,2019),這已成為既定事實(shí)。加之疫情影響,全球各國(guó)各自為營(yíng),保護(hù)主義進(jìn)一步加劇,安全審查表現(xiàn)出長(zhǎng)期化和系統(tǒng)化趨勢(shì),這將給中國(guó)OFDI帶來更深遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)。中美關(guān)系已從“互補(bǔ)合作”轉(zhuǎn)至“全面競(jìng)爭(zhēng)”(房裕和田澤,2020),中歐的熱度合作也被“降溫”。但不可否認(rèn)發(fā)達(dá)國(guó)家仍是先進(jìn)技術(shù)的主要來源,對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的科技發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。中國(guó)應(yīng)正確審視與研判,借鑒日本經(jīng)驗(yàn)的可取之處,主動(dòng)采取合理措施予以應(yīng)對(duì)。

(一)加強(qiáng)政府溝通和輿論闡釋,淡化東道國(guó)敵對(duì)思維

美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體外資審查加劇產(chǎn)生了不良示范效應(yīng),不少國(guó)家“跟風(fēng)”出臺(tái)限制措施,難免產(chǎn)生對(duì)中國(guó)OFDI的誤解。中國(guó)政府應(yīng)與組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合,進(jìn)一步加強(qiáng)與東道國(guó)的溝通,增強(qiáng)政治互信,推動(dòng)雙邊投資協(xié)定談判與落地。雙邊投資協(xié)定可以先圍繞東道國(guó)非敏感領(lǐng)域建立,在取得信任的基礎(chǔ)上逐步拓寬投資領(lǐng)域。中國(guó)企業(yè)可以借鑒日本加強(qiáng)國(guó)際公關(guān)的做法,通過在東道國(guó)召開新聞發(fā)布會(huì)、學(xué)術(shù)研討會(huì)等多種途徑加強(qiáng)對(duì)中國(guó)投資的輿論闡釋,積極與非政府組織開展多樣化合作,贏得地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的支持,淡化東道國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)的警惕心和敵對(duì)思維。例如,可以圍繞如下兩方面主導(dǎo)輿論:一是中國(guó)OFDI給東道國(guó)帶來了切實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益,如增加就業(yè)崗位與居民收入等;二是中國(guó)并非為了“買空”歐洲,雙方在產(chǎn)品分工和價(jià)值鏈具有強(qiáng)互補(bǔ)性,深入合作可以實(shí)現(xiàn)互利共贏。

(二)諳熟安全審查條例,注重投資策略靈活多變

只有諳熟投資監(jiān)管條例的細(xì)節(jié)與動(dòng)向,才能做好跨境投資指南和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避預(yù)案,推動(dòng)交易順利完成。政府應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化專業(yè)部門的職責(zé),及時(shí)對(duì)接?xùn)|道國(guó)負(fù)責(zé)部門;企業(yè)可聘請(qǐng)律師等人才與東道國(guó)監(jiān)管部門預(yù)先進(jìn)行非正式溝通,早做審查申報(bào)籌備。對(duì)外投資過程中注重策略的靈活多變,以有效規(guī)避審查。在投資主體上,應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家投資,或組建國(guó)有企業(yè)—民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合體形式投資,淡化發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的警惕。在投資方式上,可以優(yōu)先考慮綠地或合資經(jīng)營(yíng)方式,盡量避免直接并購(gòu),也可以采取“滲透式”策略,即先以敏感度較低的參股形式投資目標(biāo)企業(yè),再通過簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議等逐步提高在目標(biāo)企業(yè)的話語權(quán),最后視實(shí)際情況決定是否控股,要特別注意各國(guó)審查條例規(guī)定的控股比例門檻。在行業(yè)選擇上,美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖對(duì)關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域加強(qiáng)了審查力度,但對(duì)于房地產(chǎn)、零售、醫(yī)療和教育等行業(yè)仍持開放態(tài)度,企業(yè)可以轉(zhuǎn)投以上行業(yè),剝離敏感資產(chǎn),避開敏感地帶。

(三)健全OFDI配套政策體系,提升投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

中國(guó)的OFDI政策體系仍需進(jìn)一步完善,以適應(yīng)企業(yè)投資面臨的外部新形勢(shì)。在金融支持方面,可以借鑒日本金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)籌政策銀行與商業(yè)銀行的職能,鼓勵(lì)多類金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)共同出海,完善境外金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局,并增強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的扶持力度。在保險(xiǎn)體系方面,需進(jìn)一步完善OFDI信用保險(xiǎn)品種,重點(diǎn)建設(shè)民營(yíng)企業(yè)的保險(xiǎn)政策和工具。目前,中國(guó)尚未形成系統(tǒng)的OFDI風(fēng)險(xiǎn)防控體系,應(yīng)盡快建立適合自身的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)機(jī)制,充分發(fā)揮學(xué)術(shù)界對(duì)OFDI前沿規(guī)則的跟蹤研究?jī)?yōu)勢(shì),為企業(yè)規(guī)避投資壁壘提供理論支撐。另外,政府應(yīng)盡快將OFDI立法提上議案,完善中國(guó)的外資審查法規(guī)作為潛在反制手段。

(四)把握疫情下新機(jī)遇,強(qiáng)化雙方利益紐帶

疫情使得發(fā)達(dá)國(guó)家的零售、餐飲、交通運(yùn)輸和娛樂等多個(gè)行業(yè)萎靡不振,中國(guó)企業(yè)可以抓住此機(jī)遇,轉(zhuǎn)投其恢復(fù)待建的產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)本土化經(jīng)營(yíng)。如并購(gòu)一類品牌知名度高、市場(chǎng)渠道成熟的消費(fèi)服務(wù)企業(yè)(胡子南,2021),既能提供資金和人力幫助東道國(guó)企業(yè)走出困境,又能獲取其市場(chǎng)、客戶等優(yōu)勢(shì)資源。另外,中國(guó)應(yīng)把握共同抗疫契機(jī),與發(fā)達(dá)國(guó)家開展醫(yī)療領(lǐng)域的技術(shù)合作,加強(qiáng)援助,強(qiáng)化雙方的利益紐帶和依存度,進(jìn)一步消除它們對(duì)中國(guó)的敵對(duì)思維,為后續(xù)開展投資合作做鋪墊。

(五)開展第三方科技合作,優(yōu)化外資優(yōu)惠政策

中國(guó)需構(gòu)建新的國(guó)際科技合作關(guān)系,以擺脫美歐等國(guó)的技術(shù)制約。美歐雖在高科技領(lǐng)域具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),但其他國(guó)家在某些特定技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)也足以成為中國(guó)新的合作對(duì)象。借鑒日本經(jīng)驗(yàn),在國(guó)際化進(jìn)程中繼續(xù)堅(jiān)持自主開放(自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn))、制度型合作(雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定)和開放式區(qū)域合作(“一帶一路”倡議、RCEP等)并行,通過精雕細(xì)琢“一帶一路”合作、走實(shí)走深RCEP合作、積極推動(dòng)CPTPP和DEPA合作等爭(zhēng)取更多的技術(shù)合作機(jī)遇,抵制美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的聯(lián)合封鎖。另外,對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家OFDI路徑雖已受限,但進(jìn)口和FDI路徑仍可以實(shí)現(xiàn)技術(shù)溢出,中國(guó)需進(jìn)一步優(yōu)化外資優(yōu)惠政策,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。一方面,吸引FDI、外資研發(fā)中心融入國(guó)內(nèi)創(chuàng)新體系,對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生示范與倒逼效應(yīng),促進(jìn)技術(shù)升級(jí);另一方面,通過放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,減弱美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的顧慮,加深其與中國(guó)的利益聯(lián)系,為企業(yè)后續(xù)的OFDI創(chuàng)造更有利的外部條件。

(六)攻堅(jiān)核心技術(shù),提高科技硬實(shí)力

發(fā)達(dá)國(guó)家是先進(jìn)技術(shù)的重要來源,因此中國(guó)的OFDI策略需增加韌性與靈活性,“另辟蹊徑”來規(guī)避投資壁壘。但以上策略只能“治標(biāo)”,唯有提高自身的科技創(chuàng)新水平與硬實(shí)力才能“治本”,徹底擺脫受制于人的困境。中國(guó)應(yīng)為這個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)持續(xù)努力。政府應(yīng)以解決制約科技創(chuàng)新發(fā)展的問題為導(dǎo)向,搭建創(chuàng)新合作平臺(tái),引導(dǎo)企業(yè)與學(xué)研部門落實(shí)基礎(chǔ)研究與前沿技術(shù)攻堅(jiān)計(jì)劃,疏通創(chuàng)新激勵(lì)、成果保障等機(jī)制改革中的堵點(diǎn),激發(fā)創(chuàng)新主體的活力。企業(yè)應(yīng)繼續(xù)加大研發(fā)投入,對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)與研究能力突出的學(xué)研部門合作,組成創(chuàng)新聯(lián)合體突破技術(shù)瓶頸,促進(jìn)生產(chǎn)過程與新興技術(shù)、要素融合;對(duì)外要善用多國(guó)創(chuàng)新資源,吸引國(guó)際科技頂尖人才,主動(dòng)融入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新實(shí)力提升。